TimberWest Forest Corp c. Canada

TimberWest Forest Corp c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-02-08
Référence neutre
2007 CF 148
Numéro de dossier
T-1390-01
Contenu de la décision
Date: 20070208
Dossier : T-1390-01
Référence : 2007 CF 148
Toronto (Ontario), le 8 février 2007
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE O’KEEFE
ENTRE
TIMBERWEST FOREST CORP.
demanderesse
et
SA MAJESTÉ LA REINE
DU CHEF DU CANADA
défenderesse
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Il s’agit d’une action intentée par la demanderesse, TimberWest Forest Corp., en vertu du paragraphe 48(1) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, pour contester la validité d’un régime fédéral de contrôle des exportations de billes récoltées sur des terres privées situées en Colombie-Britannique (C.‑B.). La demanderesse soutient que le régime fédéral d’exportation adopté en vertu de l’énoncé de politique, Avis aux exportateurs, no de série 102 (Avis no 102), n’est pas autorisé par la Loi sur les licences d’exportation et d’importation, L.R.C. 1985, ch. E‑19 (la LLEI), et qu’il est de plus inconstitutionnel du fait qu’il s’agit d’une tentative du gouvernement fédéral de réglementer un domaine de compétence provinciale.
[2] La demanderesse sollicite :
(1) un jugement déclarant que l’Avis no 102 est ultra vires et inopérant;
(2) un jugement déclarant que la LLEI n’autorise pas l’établissement d’un régime législatif et administratif particulier applicable à l’exportation de billes récoltées sur des terres privées situées en Colombie-Britannique qui soit distinct et différent de celui qui prévaut à l’égard de l’exportation de billes récoltées sur d’autres terres privés situées dans une autre province ou un territoire au Canada;
(3) les dépens dans l’action.
[3] La défenderesse demande le rejet de la présente action avec dépens.
[4] De plus, dans la déclaration modifiée, la demanderesse réclame à l’alinéa 1(c) [traduction] « un montant de 250 millions de dollars en dommages-intérêts pour les pertes subies par la demanderesse en raison de l’Avis » et, à l’alinéa 18(g), elle invoque des pertes de 250 millions de dollars depuis la publication de l’Avis no 102. Cependant, conformément à l’ordonnance du juge responsable de la gestion de l’instance, le juge O’Reilly, datée du 13 avril 2005, cette affaire est allée à procès sans que les parties ne soient tenues d’y présenter de preuve sur quelque question de fait que ce soit se rapportant exclusivement à ces allégations de dommages-intérêts et de pertes (les questions soumises à instruction distincte). Si, après le procès, il appert que l’une ou l’autre des questions soumises à instruction distincte doit être tranchée, une audience selon les Règles 107 et (ou) 153 sera tenue pour la décider, y compris la communication de documents et de l’interrogatoire préalable oral. Le juge du procès décidera la question de savoir si une telle audience procédera par la voie d’un autre procès ou d’un renvoi, ainsi que la procédure à appliquer à l’égard d’une telle instance.
Contexte
[5] TimberWest est la plus importante propriétaire de terrains forestiers exploitables en C.‑B. Elle vend des billes récoltées sur ses terres sur le marché de la C.‑B., ainsi qu’à des acheteurs de la région Nord-Ouest du Pacifique des États-Unis, du Japon, de la Corée, de Taiwan et de la Chine. Les billes se vendent plus cher sur les marchés internationaux que sur le marché intérieur. TimberWest et d’autres producteurs de billes ont par conséquent un important intérêt financier dans l’exportation de billes.
[6] Le coût de transport terrestre des billes entre la C.‑B. et d’autres provinces est extrêmement élevé en raison des chaînes de montagnes en C.‑B. Les billes de C.‑B. sont donc rarement expédiées vers d’autres provinces. Par ailleurs, la proximité de ports de mer et les frais d’expédition moins élevés du transport maritime facilitent l’accès de la C.‑B. aux marché internationaux, plus particulièrement la région Nord-Ouest du Pacifique des États-Unis et l’Asie. La C.‑B. est le plus important exportateur provincial de billes, selon le volume et le nombre d’expéditions. Les exportations de billes de C.‑B. ont rapporté des recettes de 527 millions de dollars en 2005. L’Ontario, le deuxième exportateur provincial de billes en importance, affichait des recettes de 55 millions de dollars pour ses exportations de billes en 2005.
[7] Cela dit, seulement un faible pourcentage de grumes est réellement exporté à l’extérieur du Canada. Pour 2003, Statistique Canada estime que 6,2 % et 1,2 % des billes récoltées en C.‑B. et en Ontario respectivement ont été exportées. (Au procès, David Gyton, un forestier-conseil, a souligné que cette estimation n’est pas fiable parce que Statistique Canada s’appuie sur des données obtenues auprès des Douanes américaines. Ces données constituent néanmoins la meilleure information disponible.) Les billes qui ne sont pas exportées sont utilisées par les entreprises provinciales de traitement des billes. Elles sont transformées en produits de bois, tels que le bois d’œuvre de résineux et le bois d’œuvre de feuillus, les produits des pâtes et papiers, les panneaux et les produits à valeur ajoutée, par exemple, les moulures et les meubles. La C.‑B. est le plus important exportateur provincial de produits de bois. Les exportations de produits de bois ont rapporté à la C.‑B. des recettes de 6,4 milliards de dollars en 2005, soit douze fois plus que les recettes tirées de ses exportation de billes.
[8] La présente affaire porte sur les contrôles à l’exportation de billes, et non à celle de produits de bois. En vertu de la loi fédérale, l’exportation de billes est interdite, à moins qu’une licence d’exportation ne soit délivrée par le ministre des Affaires étrangères et du Commerce international (le ministre). Cette exigence en matière de permis est prévue aux articles 7 et 13 de la LLEI et à l’article 5101 de la Liste des marchandises d’exportation contrôlée, D.O.R.S./89-202, (la Liste des marchandises d’exportation contrôlée).
[9] La question des contrôles à l’exportation de billes est depuis longtemps un enjeu politique, social et environnemental délicat en C.‑B. Les entreprises de traitement des billes appuient l’interdiction des exportations de billes, puisque le traitement des billes dans la province crée des emplois et ajoute de la valeur aux entreprises provinciales. Les environnementalistes appuient également l’interdiction des exportations de billes, soutenant que la croissance des exportations entraîne une plus grande déforestation et une destruction inutile de l’environnement. En revanche, les producteurs de billes, qui tirent avantage des prix plus élevés sur le marché international, s’opposent aux contrôles à l’exportation de billes.
[10] Le gouvernement fédéral et le gouvernement de la C.‑B. ont collaboré dans le domaine des contrôles à l’exportation de billes de C.‑B., en adoptant une politique restrictive en matière d’exportation de billes pour assurer un approvisionnement de billes en quantité suffisante pour les entreprises de traitement des billes en C.‑B. En règle générale, les billes destinées à l’exportation doivent tout d’abord être offertes en vente aux entreprises provinciales de traitement des billes au moyen d’une annonce sur une liste bimensuelle. Si aucune offre équitable n’est reçue en réponse à l’annonce, les billes sont considérées comme excédentaires par rapport aux besoins provinciaux, et le ministre délivre une licence d’exportation. À l’inverse, si des offres équitables sont reçues, les billes ne sont pas considérées comme étant excédentaires, et la licence d’exportation est habituellement refusée.
[11] Ce régime d’exportation a pour effet d’opposer les producteurs de billes et les entreprises de traitement des billes dans un jeu de stratégie où des marchés sont conclus pour empêcher que les exportations de billes proposées ne soient bloquées. Les producteurs de billes sont d’avis que les entreprises de traitement des billes devraient toujours communiquer directement avec les producteurs de billes pour acheter des billes, plutôt que de présenter des offres à l’égard de billes qui sont annoncées dans la liste bimensuelle. Selon les producteurs de billes, toute offre présentée à l’égard des billes dont l’exportation est proposée sont des offres de « blocage » parce qu’elles empêchent les exportations de billes d’atteindre le client prévu dans le marché international. Pour leur part, les entreprises de traitement des billes considèrent le processus de présentation d’offres d’achat à l’égard des billes annoncées sur la liste bimensuelle comme simplement un moyen de s’approvisionner en billes lorsque le producteur de billes ne veut pas leur fournir des billes. La stratégie de TimberWest en vue de réduire le nombre d’offres de blocage consiste à négocier des ententes d’approvisionnement en billes avec les scieries qui s’engagent en retour à ne pas bloquer les exportations de billes. Plusieurs autres producteurs de billes de la C.‑B. ont adopté cette stratégie, notamment Darkwoods Forestry, Merrill & Ring et Island Timberlands.
[12] TimberWest et d’autres producteurs de billes allèguent que le régime d’exportation en C.‑B. favorise le secteur du traitement des billes au détriment du secteur de la production de billes. Ils allèguent que le régime a pour effet de réduire artificiellement le prix des billes sur le marché intérieur parce que les producteurs de billes sont assurés d’un approvisionnement suffisant en billes peu coûteuses. De plus, les acheteurs internationaux proposent des prix plus bas que les prix qu’ils sont disposés à payer pour un lot de billes compte tenu que les expéditions de billes ne sont pas garanties, puisqu’une offre d’un acheteur canadien peut bloquer l’exportation de billes.
[13] Les restrictions provinciales à l’exportation de billes sont énoncées dans la Partie 10 de la B.C. Forest Act, R.S.B.C. 1996, ch. 157 (la B.C. Forest Act). L’article 127 prévoit que le bois récolté sur des terres domaniales ou des terres privées concédées par la Couronne après le 12 mars 1906 doit être utilisé ou transformé dans la province. Des exemptions peuvent être accordées dans les cas suivants : a) le bois récolté dépasse les besoins des installations de traitement du bois en Colombie-Britannique, b) le bois récolté ne peut être traité économiquement, c) l’exemption empêcherait le gaspillage des arbres abattus ou en améliorerait l'utilisation (voir l’article 128 de la B.C. Forest Act).
[14] Le premier motif d’exemption est connu comme étant le critère de l’excédent. Il permet aux entreprises de traitement des billes de C.‑B. de présenter des offres à l’égard de billes dont l’exportation est proposée. Si des offres sont reçues, le Comité consultatif des exportations de bois de la province (CCEB) examine les offres et décide si elles sont raisonnables. En l’absence d’offres raisonnables, les billes sont réputées excédentaires par rapport aux besoins provinciaux, et la province exempte les billes de l’application de l’article 127 de la B.C. Forest Act. Lorsque les billes font l’objet d’une autorisation d’expédition hors de la C.‑B., le gouvernement provincial impose une « redevance tenant lieu de droit de fabrication » destinée à refléter les revenus que perd la province lorsque les billes quittent la province pour être traitées ailleurs.
[15] Une fois que la province approuve l’exportation conformément au processus du CCEB, il est toutefois nécessaire d’obtenir une licence fédérale d’exportation pour exporter les billes. Selon la pratique habituelle, l’octroi d’une telle licence fait suite à l’autorisation provinciale d’exporter.
[16] Les restrictions à l’exportation prévues à la Partie 10 de la B.C. Forest Act ne s’appliquent pas au bois provenant des terres privées concédées par la Couronne avant le 12 mars 1906 (date à laquelle la province a adopté une loi limitant l’exportation de billes à l’échelle de la province). Pour combler cette lacune, le gouvernement fédéral a adopté une politique qui applique le critère de l’excédent aux exportations proposées des billes récoltées sur les terres en C.‑B. qui ne sont pas assujetties au contrôle de la Partie 10 de la B.C. Forest Act. C’est cette politique fédérale d’exportation que conteste en l’espèce TimberWest. La grande majorité des terrains forestiers exploitables privés de TimberWest lui ont été concédés à l’origine par la Couronne avant le 12 mars 1906, et ces terrains sont par conséquent assujettis à la politique fédérale.
[17] Pour mettre les restrictions à l’exportation en contexte, il faut souligner qu’en C.‑B. les terres de la Couronne provinciale comprennent 95 % des avoirs fonciers, les terres de la Couronne fédérale représentent 1 % et les terres privées représentent les 4 % restants. Près des deux tiers des exportations de bois d’œuvre de résineux de C.‑B. en 2005 provenaient des terres privées. TimberWest et Island Timberlands détiennent ensemble 75 % des terres privées sur la côte de la C.‑B.
[18] La politique d’exportation fédérale a été établie parce que le gouvernement de la C.‑B. avait demandé au gouvernement fédéral de l’aider à gérer l’industrie forestière de la province et à protéger les emplois et l’industrie de la région en limitant l’exportation de billes de C.‑B. Pour officialiser la collaboration dans le domaine des contrôles à l’exportation visant les billes, les deux gouvernements ont signé un protocole d’entente (PE) le 30 mars 1998. Le PE énonce que son objet vise à [traduction] « reconnaître l’importance des contrôles à l’exportation pour assurer un approvisionnement de billes en quantité suffisante pour la fabrication intérieure ». M. Don Ruhl, l’actuel président du CCEB et longtemps secrétaire, a expliqué au procès que pour lui la mention de « fabrication intérieure » désignait « la fabrication dans la province » parce qu’il considérait l’expression dans le contexte des contrôles à l’exportation provinciaux.
[19] Le PE a été suivi par l’Avis no 102, publié le 1er avril 1998 par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI). L’Avis no 102 est un énoncé qui explique la politique et la pratique administrative que le ministre suivra habituellement lorsqu’il exercera son pouvoir discrétionnaire à l’égard de la délivrance de licences d’exportation visant des billes récoltées sur des terres situées en C.‑B. qui ne sont pas assujetties au contrôle de la Partie 10 de la B.C. Forest Act. Voici la pratique énoncée dans l’Avis no 102 à l’égard de ces billes :
(1) Un exportateur qui désire exporter des billes récoltées sur des terres privées situées en C.‑B. doit d’abord présenter une demande à la Direction des contrôles à l’exportation (DCE) du MAECI pour annoncer que les billes sont en vente au pays. Une copie de la demande doit être acheminée au Bureau régional du ministère des Forêts de la C.‑B. (MFCB), où les billes seront annoncées. (Voir le paragraphe 2.1 de l’Avis no 102.)
(2) À la réception de la demande d’annonce, la DCE/MAECI demande au MFCB d’avertir les acheteurs canadiens éventuels que des billes sont disponibles pour vente au pays et qu’ils peuvent faire une offre d’achat écrite, habituellement dans les 14 jours suivant la date de la notification. (Voir le paragraphe 2.2 de l’Avis no 102.)
(3) Lorsque des offres sont faites dans les délais impartis, ces dernières sont envoyées par la DCE/MAECI et (ou) le MFCB au Comité consultatif fédéral des exportations de bois (CCFEB). (Voir le paragraphe 2.4 de l’Avis no 102.) Le CCFEB détermine si les offres sont équitables et fait une recommandation à la DCE/MAECI, qui examine la recommandation du CCFEB et tout autre facteur pertinent afin de déterminer si l’approvisionnement en billes est suffisant. Le ministre décide ensuite s’il y a lieu de délivrer une licence. Lorsqu’il prend sa décision, le ministre examine la question de savoir si les billes sont excédentaires. (Voir le paragraphe 4.4 de l’Avis no 102.)
(4) Si aucune offre n’est reçue dans le délai prescrit, la DCE/MAECI tient compte de cet état de fait et de tout autre facteur pour décider si les billes sont considérées comme excédentaires par rapport aux besoins nationaux. Si les billes sont jugées excédentaires, l’exportateur doit soumettre un formulaire de demande de licence d’exportation, et la DCE/MAECI amorce le traitement de la demande. (Voir le paragraphe 3.0 de l’Avis no 102.)
[20] Au procès, on a montré la façon dont les licences d’exportation visant les billes de la C.‑B. sont délivrées dans la pratique. Les lots de billes dont l’exportation est proposée sont annoncés pour la vente au pays sur une liste bimensuelle, qui est accessible sur un site Web du gouvernement de la C.‑B., non sur un site Web du gouvernement fédéral. Chaque page de la liste bimensuelle porte en en-tête les mots « Ministry of Forests, Province of British Columbia » (ministère des Forêts, province de la Colombie-Britannique). Les annonces de billes régies par la Partie 10 de la B.C. Forest Act sont énumérées sous le titre « provincial timber » (bois provincial). Les annonces de billes non régies par la Partie 10 sont énumérées sous le titre « federal timber » (bois fédéral). Les annonces de bois fédéral et de bois provincial figurent toutes deux sur la même liste bimensuelle et sont présentées par région.
[21] Dans la majorité des cas, aucune offre n’est reçue en réponse aux annonces dans la liste bimensuelle. En règle générale, le ministre délivre des licences d’exportation pour les demandes fédérales lorsque aucune offre n’a été reçue.
[22] Dans les quelques cas où des offres sont reçues, celles-ci sont examinées pas deux comités, le CCEB et le CCFEB, pour décider s’il s’agit d’offres équitables, en d’autres termes pour décider si les offres reflètent la juste valeur marchande sur le marché canadien. Le même critère de l’excédent est appliqué aux annonces de bois provincial et de bois fédéral. Si aucune offre équitable n’a été reçue, le bois est jugé excédentaire par rapport aux besoins de la C.‑B.
[23] Le CCFEB recommande alors au ministre de délivrer ou non une licence d’exportation à l’égard d’une demande d’exportation de bois fédéral. Si l’offre à l’égard des billes dont l’exportation est proposée est équitable, le CCFEB recommande habituellement que le ministre refuse de délivrer une licence. Si l’offre n’est pas équitable, le CCFEB recommande généralement que le ministre délivre une licence. Le ministre suit les recommandations dans la plupart des cas.
[24] Toutefois, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, le ministre tient compte d’autres considérations, notamment les remarques soulevées par les producteurs de billes dans leurs observations adressées au ministre. Parmi les types d’observations présentées par les producteurs de billes, mentionnons les suivantes :
a) l’offre n’est pas valide parce que présentée par une entreprise ayant exporté des billes au cours de la période précédente de 90 jours (alinéa 4.3a) de l’Avis no 102);
b) l’offre n’est pas valide parce que présentée par une entreprise qui n’est pas une entreprise de traitement des billes (alinéa 4.3c) de l’Avis no 102);
c) l’offre devrait être rejetée parce qu’elle ne reflète pas la juste valeur marchande;
d) l’offre devrait être rejetée parce que le lot de billes visé par l’offre est le seul de cette essence à avoir reçu des offres et, ainsi, ces billes ne sont pas rares (voir, à titre d’exemple, la pièce D‑1 du procès, une lettre de Merrill & Ring à M. Jones datée du 23 décembre 2002).
[25] Dans son témoignage, Thomas Jones, le représentant du gouvernement fédéral au CCFEB de 1998 à 2004, a indiqué qu’il a invité les producteurs de billes à soumettre des observations concernant la validité des offres ou leur reflet de la juste valeur marchande. Dans plusieurs cas, il a acheminé leurs observations au ministre pour examen. Des éléments de preuve ont démontré que Merrill & Ring avaient fait des observations orales et écrites au MAECI à propos de certaines offres, et le ministre avait répondu en rejetant l’offre et en délivrant une licence d’exportation dans ces cas.
[26] La preuve a également démontré que le ministre n’applique pas toujours le critère de l’excédent aux billes dont l’exportation est proposée. Le cabinet provincial adopte des décrets pour exempter les billes du contrôle provincial en vertu de la Partie 10 de la B.C. Forest Act. Parfois, ces décrets sont adoptés sans qu’on ait appliqué le critère de l’excédent et suivi le processus du CCEB. Par exemple, les décrets provinciaux sont souvent adoptés en vertu du critère économique énoncé à l’alinéa 128(3)b) de la B.C. Forest Act. Dans ces cas, une licence d’exportation fédérale est habituellement délivrée autorisant ces billes à quitter le Canada, sans égard au critère de l’excédent. De plus, des licences d’exportation fédérales sont parfois accordées à l’égard de bois récolté sur des terres privées voisines de terres visées par un décret et qui ne sont pas assujetties au contrôle provincial en vertu de la Partie 10 de la B.C. Forest Act. Cela se fait sans l’application de l’habituel critère de l’excédent, afin d’assurer un traitement égal à l’égard des billes situées dans des endroits similaires.
[27] La composition et les pratiques du CCEB et du CCFEB indiquent que le gouvernement fédéral dépend du gouvernement provincial pour l’administration de la politique d’exportation des billes. Le CCFEB est composé de membres du CCEB, outre un représentant du gouvernement fédéral. À l’exception du représentant fédéral qui est nommé par le gouvernement fédéral, tous les membres du comité (il y actuellement huit membres plus un secrétaire) sont nommés par le ministre des Forêts de la C.‑B. Le gouvernement fédéral est consulté à propos de ces nominations, mais il ne s’est jamais opposé à une nomination.
[28] La rémunération des membres des comités, sous forme d’un taux quotidien d’honoraires plus les frais, est payée par le gouvernement de la C.‑B. Le gouvernement fédéral paie les frais de déplacement du représentant fédéral. Le CCEB et CCFEB n’ont jamais tenu de réunion à l’extérieur de la C.‑B. et se réunissent souvent dans un bureau du gouvernement de la C.‑B.
[29] Un seul ordre du jour est établi pour les réunions combinées du CCEB/CCFEB, et un seul procès-verbal est rédigé. Les demandes d’exportation de bois provincial et de bois fédéral sont examinées à l’occasion de ces réunions.
[30] Les procédures écrites concernant le fonctionnement du CCEB et du CCFEB sont des procédures provinciales, puisqu’il n’existe aucune procédure fédérale. Les données de toutes les demandes examinées par le CCEB et le CCFEB sont traitées par un système informatique du gouvernement provincial et ne sont pas accessibles dans un système informatique fédéral, malgré des efforts en vue de faire migrer les données fédérales vers un système informatique fédéral.
[31] Depuis le 1er avril 1998, date à laquelle l’Avis no 102 a été publié, deux personnes ont agi à titre de représentant fédéral au CCFEB, soit Thomas Jones (de 1998 à 2004) et Judy Korecky (depuis 2005). Ils résident tous deux à Ottawa et ne possèdent pas d’autre expérience pratique personnelle de l’industrie forestière de la C.‑B. que leur appartenance au comité. M. Jones et Mme Korecky s’appuient sur l’expertise des autres membres des comités pour la partie concernant l’examen du marché et l’évaluation du caractère équitable des offres reçues à l’égard des billes dont l’exportation est proposée. Les autres membres des comité ont des liens avec l’industrie du traitement des billes de la C.‑B. et ont une très grande expérience des marchés forestiers.
[32] Même si M. Jones et Mme Korecky se sont rendus en C.‑B. pour assister à des réunions du CCEB et du CCFEB, ils ont surtout participé aux réunions par téléconférence. Le CCEB et le CCFEB ont souvent tenu des réunions sans la présence du représentant fédéral ou sans qu’il y participe de quelque manière. Par exemple, M. Jones a été absent des réunions pendant près de deux années consécutives entre 2000 et 2002. Il a expliqué que sa responsabilité principale consistait à s’occuper des exportations de marchandises et de matériel militaires et d’intérêt stratégique et que ces fonctions l’appelaient à l’extérieur du pays pendant de longues périodes.
[33] Une contestation antérieure de la politique d’exportation fédérale visant les billes de C.‑B. a été instituée dans le jugement K.F. Evans Ltd. c. Canada (Ministre des Affaires étrangères) (1996), [1997] 1 C.F. 405 (1re inst.), appel rejeté au motif qu’il était théorique (1998) 223 N.R. 212 (C.A.F.). Le jugement K.F. Evans visait le contrôle judiciaire du refus du ministre de délivrer des licences d’exportation à l’égard de billes récoltées sur des terres privées non assujetties à la loi provinciale sur les forêts. La requérante a soutenu que le pouvoir discrétionnaire du ministre avait été entravé en vertu de la politique énoncée dans l’Avis no 23 (avis qui a précédé l’Avis no 102). La Cour a statué que le ministre avait indûment entravé son pouvoir discrétionnaire parce qu’il avait adopté une politique de refuser la délivrance de licences à moins que les exportations ne soient recommandées par le CCEB. En conséquence, les décisions attaquées ont été renvoyées au ministre pour un nouvel examen.
[34] Dans la présente affaire, la contestation de l’Avis no 102 est structurée différemment de la contestation de l’avis qui l’a précédé dans le jugement K.F. Evans. En l’espèce, la question est de savoir si la pratique en vertu de l’Avis no 102 tombe sous le coup de la LLEI et si elle relève du pouvoir constitutionnel du gouvernement fédéral.
[35] La demanderesse allègue qu’on n’a pas remédié à la lacune principale de l’ancien régime que la Cour a critiquée dans le jugement K.F. Evans (à savoir que le gouvernement abdique, dans une seule province, le pouvoir de réglementer les exportations de ressources que lui accorde la LLEI, en faveur du régime de réglementation provincial). La demanderesse soutient qu’il est temps pour la Cour de se prononcer de façon définitive et de déclarer que tout régime comportant les caractéristiques de base de l’Avis no 102 est illégal et inconstitutionnel.
[36] Il est utile de souligner que, à une exception près, les billes représentent le seul produit au Canada à l’égard duquel un avis aux exportateurs a été émis et qui traite des marchandises différemment selon la province d’origine. Cette exception est le hareng rogué, qui nécessite une licence d’exportation uniquement lorsqu’il est pêché le long des côtes de la C.‑B. La demanderesse indique que le hareng rogué relève nettement de la compétence fédérale parce que le gouvernement fédéral est responsable des océans et des pêches.
Points litigieux
[37] La demanderesse a structuré comme suit les points litigieux :
La demanderesse a-t-elle qualité pour contester l’Avis no 102, et l’Avis no 102 peut-il être déclaré invalide par la Cour, même s’il n’est ni une loi, ni un règlement? L’Avis no 102 est-il invalide parce qu’il n’est pas autorisé par la Loi sur les licences d’exportation et d’importation? L’Avis no 102 est-il invalide parce qu’il constitue une tentative du gouvernement fédéral de réglementer un domaine de compétence provinciale?
[38] La défenderesse a structuré comme suit les points litigieux :
L’Avis no 102 est-il assujetti à un contrôle restreint en tant que texte non réglementaire? L’Avis no 102 est-il compatible avec la Loi sur les licences d’exportation et d’importation? L’Avis no 102 est-il compatible avec la compétence fédérale en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.), reproduite dans L.R.C. 1985, app. II, no 5?
Prétentions et moyens de la demanderesse
I. TimberWest a qualité pour contester l’Avis no 102, et l’Avis no 102 peut être déclaré invalide même s’il n’est ni une loi, ni un règlement.
a) L’Avis no 102 est assujetti au contrôle judiciaire.
[39] La demanderesse allègue que l’Avis no 102 n’échappe pas au contrôle judiciaire. Elle soutient que tous les textes non réglementaires (directives, politiques, programmes publics) peuvent être contestés parce qu’ils sont illégaux pour des motifs de droit administratif ou parce qu’ils sont inconstitutionnels. La demanderesse cite l’arrêt Ainsley Financial Corporation c. Ontario Securities Commission (1994), 21 O.R. (3d) 104 (C.A.), un arrêt-clé de la Cour d’appel de l’Ontario dans lequel la cour a reconnu, à la page 109, trois situations dans lesquelles un texte non réglementaire sera invalidé : i) lorsqu’il contredit une disposition législative ou un règlement; ii) lorsqu’il empêche l’exercice du pouvoir discrétionnaire d’un organisme de réglementation dans un cas donné; iii) lorsqu’il impose des exigences obligatoires et prévoit que leur non-respect entraîne des sanctions; c’est-à-dire que l’organisme de réglementation adopte des directives qui sont en réalité des règles de droit de facto. La demanderesse allègue que les trois situations sont en cause en l’espèce.
[40] La demanderesse cite également la décision Independent Contractors and Business Association of British Columbia c. British Columbia, [1995] 7 W.W.R. 159 (C.S.C.‑B.). Dans cette décision, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a statué que la politique intitulée « Fair Wage and Skills Development », adoptée par la Colombie-Britannique, allait au-delà de la simple formulation d’une politique publique, mais qu’elle était [traduction] « le moyen par lequel la décision du Cabinet concernant la politique a été mise en œuvre ». La politique a été déclarée nulle parce qu’elle était incompatible avec la Wages (Public Construction) Act, qui interdisait l’adoption et la mise en œuvre d’une politique visant à réglementer les salaires dans un domaine déjà réglementé par cette loi. La demanderesse allègue que, à l’instar de la politique intitulée « Fair Wage and Skills Development », l’Avis no 102 transforme une directive politique en un texte exécutoire et coercitif et qu’il se prête à un contrôle judiciaire.
[41] La demanderesse soutient que, dans le contexte de la LLEI, des avis aux exportateurs ont été contestés à deux occasions, dans les arrêts Assoc. canadienne des importateurs réglementés c. Canada (Procureur général), [1994] 2 C.F. 247 (C.A.) et Maple Lodge Farms Ltd. c. Canada, [1982] 2 R.C.S. 2. Elle soutient de plus que dans le jugement K.F. Evans, précité, la Cour a longuement commenté le bien-fondé de l’Avis no 23, tout en n’ayant pas à trancher ce point en bout de ligne parce que l’affaire ne portait pas sur la contestation de la politique elle-même, mais était une demande de contrôle judiciaire d’une décision prise en vertu de la politique.
b) TimberWest a qualité pour contester l’Avis no 102.
[42] La demanderesse allègue que la preuve présentée au procès démontre largement qu’elle a un intérêt direct dans l’Avis no 102, y compris, entre autres, un important intérêt financier lié à la question de savoir si le régime survit ou meurt. À ce titre, la demanderesse prétend qu’elle a qualité pour agir dans l’intérêt privé afin de contester l’Avis no 102. De plus, s’il était nécessaire de l’invoquer, la demanderesse allègue qu’elle répondrait aisément au critère de la qualité pour agir dans l’intérêt public (voir Canada (Ministre de la Justice) c. Borowski, [1981] 2 R.C.S. 575, à la page 598).
II. L’Avis no 102 n’est pas autorisé par la LLEI.
[43] La demanderesse soutient que l’Avis no 102 s’appuie expressément sur le paragraphe 3e) de la LLEI comme fondement de sa publication. Le paragraphe 2 de l’Avis no 102 énonce ce qui suit :
Bien que toutes les billes exportées du Canada doivent faire l'objet d'une licence d'exportation de marchandises pour toutes les destinations, le présent avis donne des précisions au sujet des exportations de billes de Colombie-Britannique. Les exportations de billes sont sujettes à un contrôle aux fins du paragraphe 3e) de la Loi sur les licences d'exportation et d'importation, qui se lit ainsi :
« 3e) s'assurer d'un approvisionnement et d'une distribution de cet article en quantité suffisante pour répondre aux besoins canadiens, notamment en matière de défense».
[44] La demanderesse allègue qu’une politique qui prétend s’appuyer sur une disposition législative précise devrait pouvoir trouver sa justification dans cette même disposition et qu’elle devrait être invalidée si ce n’est pas le cas. La demanderesse soutient que le gouvernement ne devrait pas pouvoir chercher un autre fondement législatif après le fait (à savoir, d’autres parties de l’article 3) pour justifier l’Avis no 102. En conséquence, elle allègue que l’Avis no 102 n’est valide que s’il est compatible avec l’alinéa 3e).
[45] À l’appui de ces prétentions, la demanderesse cite de la jurisprudence, notamment l’arrêt de la Cour d’appel fédérale Assoc. canadienne des importateurs réglementés, précité, qui a statué qu’une décision stratégique ne peut être fondée principalement ou entièrement sur des facteurs non pertinents ou étrangers à l’objet de la loi.
[46] La demanderesse soutient que le point de départ pour déterminer si l’Avis no 102 est compatible avec l’alinéa 3e) de la LLEI se trouve dans le jugement K.F. Evans, dans lequel madame la juge Reed a effectué une analyse approfondie de la compatibilité ou non‑compatibilité de l’Avis no 23 avec cette disposition. La demanderesse prétend que l’analyse de la juge Reed, même si elle est techniquement une remarque incidente, est très instructive. Tout comme l’Avis no 102, l’Avis no 23 énonçait à sa face même qu’il se fondait sur l’alinéa 3e) de la LLEI. Le ministre a soutenu qu’il pouvait tenir compte d’autres facteurs énumérés dans l’article 3 de la LLEI, notamment les alinéas 3b), 3c.1) (maintenant abrogé) et 3d). La juge Reed a statué que les alinéas 3b) et 3c.1) étaient non pertinents parce qu’ils ont été ajoutés à la LLEI après l’inclusion des billes dans la Liste des marchandises d’exportation contrôlée. Elle a aussi rejeté l’application de l’alinéa 3d) au motif de l’absence d’arrangement ou de protocole d’entente intergouvernemental. Elle s’est ensuite penchée sur l’alinéa 3e). Après avoir souligné que la Cour d’appel fédérale avait déclaré dans l’arrêt Teal Cedar Products (1977) Ltd. c. Canada (1988), [1989] 2 C.F. 158 (C.A.) que les termes « other needs » de la version anglaise de l’alinéa 3e) [« autres » ou « notamment » dans la version française] pouvaient désigner des besoins autres que ceux qui concernaient la défense, la juge Reed a écrit ce qui suit à la page 425 :
[. . .] La Cour a jugé que les « besoins canadiens » pouvaient s'entendre des besoins autres que ceux qui concernaient la défense. Bien que ce soit de toute évidence le cas, des expressions comme « pour répondre aux besoins canadiens », lorsqu'elles sont employées comme elles le sont à l'alinéa 3e), doivent être interprétées conformément au principe d'interprétation « ejusdem generis ». L'expression « pour répondre aux besoins canadiens » n'est pas synonyme de l'expression « pour répondre à tout autre besoin ». Suivant mon interprétation du libellé de l'alinéa 3e), les « besoins canadiens » en question doivent à tout le moins avoir une nature nationale ou fédérale, et il doit y avoir un « besoin ». J'ai du mal à accepter que l'existence d'une politique provinciale soit, sans plus de précision, visée par les mots « besoins canadiens, notamment en matière de défense ». De toute façon, je n'ai pas à me prononcer sur cette question.
La demanderesse soutient qu’il s’agit d’un exercice d’interprétation parfaitement réalisé. Elle prétend que les termes « other needs » de la version anglaise doivent recevoir une interprétation restrictive. Les interpréter de manière à signifier « pour toute autre fin » rendrait le reste de l’article 3 superflu.
[47] La demanderesse allègue que la preuve présentée au procès ne révèle aucun objet fédéral lié à l’Avis no 102, puisqu’il ne vise pas l’approvisionnement de billes en quantité suffisante au Canada. L’objet de l’Avis no 102 vise à assurer un approvisionnement suffisant en billes pour les entreprises de traitement des billes de la C.‑B., mais il ne prévoit rien pour assurer un approvisionnement suffisant ailleurs au Canada, comme en Alberta, en Ontario et au Québec, où dans la pratique les scieries sont aux prises avec des pénuries de billes. La demanderesse allègue que l’Avis no 102 exige que l’exercice du pouvoir discrétionnaire soit fondé sur des facteurs qui sont étrangers, non pertinents et accessoires à l’objet de la loi et au but de la LLEI. Ainsi, la demanderesse allègue que l’Avis no 102 n’est pas autorisé par la LLEI et qu’il devrait être déclaré invalide.
III. L’Avis no 102 est inconstitutionnel au motif qu’il est un régime provincial sous déguisement fédéral.
a) La question constitutionnelle à trancher
[48] La demanderesse allègue qu’il est nécessaire d’identifier l’objectif principal d’un régime administratif afin de déterminer sa validité constitutionnelle. La question constitutionnelle à trancher est de savoir si, essentiellement, le régime de réglementation créé par l’Avis no 102 relève de la compétence fédérale ou provinciale. Plus précisément, relève-t-il du pouvoir fédéral énuméré dans le paragraphe 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 (« La réglementation du trafic et du commerce ») ou relève-t-il d’un pouvoir provincial énuméré aux paragraphes 92(13) ou (16) (« La propriété et les droits civils dans la province » et « Généralement toutes les matière d’une nature purement locale ou privée dans la province »)?
b) La tentative de l’Avis no 102 de réglementer un commerce local dans une province est fatale du point de vue constitutionnel.
[49] La demanderesse allègue que le régime de réglementation en vertu de l’Avis no 102 ne relève pas de la compétence fédérale, mais qu’il représente une tentative inconstitutionnelle du gouvernement fédéral de réglementer l’industrie forestière de la C.‑B.
[50] La demanderesse soutient qu’une jurisprudence remontant à l’arrêt Citizens Insurance Co. of Canada c. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96 (C.P.) établit que le pouvoir fédéral sur le trafic et le commerce ne s’étend pas à la réglementation d’une entreprise ou d’un commerce en particulier dans une province.
Plus particulièrement, la demanderesse cite le passage suivant de l’arrêt Parsons à la page 113 :
[TRADUCTION] Par conséquent, si l'on interprète les mots « réglementation des échanges et du commerce » en s'aidant des divers moyens mentionnés plus haut, on voit qu'ils devraient inclure les arrangements politiques concernant les échanges qui requièrent la sanction du Parlement et la réglementation des échanges dans les matières d'intérêt interprovincial. Il se pourrait qu'ils comprennent la réglementation générale des échanges s'appliquant à tout le Dominion. Leurs Seigneuries s’abstiennent à ce moment-ci de tenter de définir les limites du pouvoir du Parlement du Dominion en ce sens. Pour la décision en l’espèce, il suffit de dire qu’à leur avis le pouvoir de légiférer en vue de réglementer les échanges et le commerce n’englobe pas le pouvoir de réglementer au moyen d’une loi les contrats d’un commerce en particulier, comme le commerce de l’assurance-incendie dans une seule province. Par conséquent, en l’espèce, son pouvoir législatif n’entre pas en conflit ou en opposition avec le pouvoir conféré à la législature de l’Ontario par le paragraphe 13 de l’article 92 concernant la propriété et les droits civils.
La demanderesse soutient que l’arrêt MacDonald c. Vapor Canada Ltd. (1976), [1977] 2 R.C.S. 134, à la page 160, a affirmé que l’arrêt Parsons continuait d’être valable en droit.
[51] La demanderesse examine plusieurs arrêts dans lesquels la législation fédérale a été déclarée inconstitutionnelle au motif qu’elle visait principalement la réglementation du commerce dans une province : Canada c. Eastern Terminal Elevator Co., [1925] R.C.S. 434, Reference re Natural Products Ma