Callaghan c. Canada Directeur général des élections

Callaghan c. Canada Directeur général des élections
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2010-01-18
Référence neutre
2010 CF 43
Numéro de dossier
T-838-07
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date: 20100118
Dossier : T-838-07
Référence : 2010 CF 43
Ottawa (Ontario), le 18 janvier 2010
En présence de monsieur le juge Martineau
ENTRE :
L.G. CALLAGHAN EN QUALITÉ D'AGENT
OFFICIEL DE ROBERT CAMPBELL
ET DAVID PALLET EN QUALITÉ D'AGENT
OFFICIEL DE DAN MAILER
demandeurs
et
LE DIRECTEUR GÉNÉRAL
DES ELECTIONS DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La Cour est appelée à examiner le rôle qu'exerce le directeur général des élections (DGE), qui est le défendeur en la présente instance en contrôle judiciaire, aux termes de la partie 18 – Gestion financière de la Loi électorale du Canada, L.C. 2000, c. 9 (la Loi). Aux fins de la présente procédure, prennent une importance particulière les dispositions visant le remboursement des dépenses électorales déclarées par les candidats qui ont participé aux élections fédérales.
[2] La 39ème élection générale a eu lieu le 23 janvier 2006 (l'élection de 2006). Le ou vers le 23 avril 2007, le défendeur a envoyé des lettres à un certain nombre de candidats du Parti conservateur du Canada (le Parti) qui ont participé aux élections de 2006, par lesquelles il les informait de sa décision de refuser de certifier certaines dépenses publicitaires qui avaient été déclarées à titre de dépenses électorales.
[3] Les demandeurs sont les agents officiels de deux candidats conservateurs, et faisaient partie des destinataires de ces lettres de refus. C'est en cette qualité qu'ils contestent la légalité de la décision du DGE de refuser de certifier certaines dépenses électorales déclarées par leurs associations de circonscription particulières (les décisions attaquées). Ils demandent à la Cour d'annuler ces deux décisions et d'enjoindre au défendeur de remettre de nouveaux certificats au receveur général du Canada (le receveur général) comprenant les dépenses électorales déclarées.
[4] La Cour ne retient pas tous les moyens invoqués par les demandeurs; cependant, les décisions attaquées doivent être annulées et l'affaire renvoyée au défendeur avec les instructions appropriées.
[5] La Cour a tiré cette conclusion après avoir examiné l'ensemble des éléments de preuve produits par les parties à la présente procédure, les observations faites par leurs avocats dans leurs écritures et aux cours des débats qui ont duré cinq jours (du 23 novembre au 27 novembre 2009), et la documentation et les observations additionnelles produites par toutes les parties après ceux-ci.
I – CADRE LÉGISLATIF
[6] Avant d'examiner les faits pertinents de la présente procédure, il est nécessaire de souligner l'objet des dispositions qui se trouvent à la partie 18 de la Loi. Ces textes portent sur le plafonnement des dépenses électorales, et ils permettent à la Cour de comprendre celui-ci ainsi que les obligations auxquelles sont soumis les agents officiels et les principes fondamentaux qui régissent la production des rapports relatifs aux dépenses engagées par les candidats aux élections fédérales et le remboursement de celles-ci.
A – PLAFONNEMENT DES DÉPENSES
[7] En 1991, la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (la Commission Lortie) a insisté sur l'importance du plafonnement des dépenses en ce qui a trait à l'équité électorale. Elle a notamment constaté une corrélation entre la communication politique, le plafonnement des dépenses et le comportement des électeurs. Il fut relevé que la communication politique a un effet bien établi sur les électeurs et que les inégalités dans la capacité financière des participants (c'est-à-dire les candidats et/ou les partis enregistrés) aux élections ont une incidence considérable sur l'issue du vote, puisque les participants disposant de plus grandes ressources sont en mesure de communiquer plus fréquemment et avec l'assistance de différents médias (Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis. Pour une démocratie électorale renouvelée: rapport final, vol. 1. Ottawa: (Ottawa: Groupe Communication Canada, 1991) aux pages 324 et 339 (président : Pierre Lortie)).
[8] Six ans plus tard, dans l'arrêt Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569, la Cour suprême du Canada confirmait l'importance du plafonnement des dépenses en matière électorale. Aux paragraphes 47 et 48, la Cour a relevé que « le plafonnement des dépenses est essentiel pour assurer la primauté du principe d’équité dans les élections démocratiques » et que, «[a]fin que le régime de plafonnement des dépenses soit pleinement efficace, les limitations doivent s’appliquer à toutes les dépenses électorales possibles... ».
[9] En 2004, le juge Bastarache, qui s'exprimait au nom des juges majoritaires de Cour suprême du Canada dans l'arrêt Harper c. Canada (Attorney General), 2004 CSC 33 aux paragraphes 102 et 103 (Harper), a observé que « [l]e système de financement électoral est le mécanisme principal par lequel l’État favorise l’égalité dans le débat politique » et « [s]i les Canadiens ne croient pas en leur système électoral, ils seront dissuadés de participer utilement au processus électoral ».
[10] Au paragraphe 62, le juge Bastarache signale que le législateur fédéral a adopté « le modèle électoral égalitaire », lequel vise à « permettre à ceux qui souhaitent participer au débat électoral de le faire à armes égales »; à cet égard, il fait l'observation suivante :
62. [...]En conséquence, le modèle égalitaire préconise un processus électoral où il faut empêcher les nantis de dominer le processus au détriment des personnes possédant des ressources financières moins grandes. Il existe deux façons pour l’État d’instaurer l’égalité de participation dans le processus électoral : O. M. Fiss, The Irony of Free Speech (1996), p. 4. Premièrement, l’État peut donner une voix à ceux qui ne pourraient autrement se faire entendre. C’est ce que fait la Loi en prévoyant le remboursement des dépenses des candidats et des partis politiques et en attribuant du temps d’antenne aux partis politiques. Deuxièmement, l’État peut atténuer les voix qui dominent le discours politique pour que d’autres voix puissent elles aussi se faire entendre. Au Canada, le législateur a choisi de régir le processus électoral principalement au moyen de la deuxième solution, soit en réglementant les dépenses électorales par des dispositions exhaustives sur le financement des élections. Ces dispositions visent à permettre à ceux qui souhaitent participer au débat électoral de le faire à armes égales. Leur participation permet aux électeurs d’être mieux informés; aucune voix n’est étouffée par une autre. À l’opposé, le modèle électoral libertaire préconise un processus électoral comportant le plus petit nombre possible de restrictions.
[11] L'article 422 de la Loi donne la formule de calcul du plafond des dépenses électorales que les partis enregistrés peuvent engager au cours d'une élection. Aux termes de l'article 423, il est interdit à l’agent principal d’un parti enregistré de faire pour le compte du parti des dépenses électorales dont le total dépasse le plafond fixé.
[12] La formule de calcul du plafond des dépenses électorales que le candidat peut engager se trouve dans les articles 440 et 441 de la Loi. Aux termes du paragraphe 443(1), il est interdit au candidat, à l’agent officiel ou au mandataire visé à l’article 446 d’engager des dépenses électorales dont le total dépasse le plafond des dépenses électorales établi pour la circonscription au titre de l’article 440.
B – RÔLE DE L'AGENT OFFICIEL
[13] Tout candidat est tenu, avant d’accepter une contribution ou d’engager une dépense électorale, de nommer un agent officiel (paragraphe 83(1) de la Loi). L’agent officiel est chargé de la gestion des opérations financières du candidat pour la campagne électorale de celui-ci et de rendre des comptes sur celles-ci en conformité avec la présente Loi (article 436).
[14] L’agent officiel du candidat est tenu d’ouvrir, aux fins des dépenses électorales, un compte bancaire unique auprès d’une institution financière canadienne. Ce compte est débité ou crédité de toutes les sommes payées ou reçues pour le candidat (paragraphes 437(1) et 437(3)).
[15] Il est interdit à toute personne ou entité, sauf à l’agent officiel, au candidat et au mandataire que l'agent a autorisé par écrit à conclure des contrats d'engager des dépenses électorales (paragraphes 438(5) et article 446). Cependant, seul l’agent officiel peut payer ces dépenses (paragraphe 438(4)), ou recevoir une contribution pour le compte d’un candidat (paragraphe 438(2)).
C – OBLIGATIONS DE DÉCLARATION
[16] Le régime de déclaration institué par la partie 18 de la Loi constitue un élément essentiel du régime de financement électoral. À la fin des élections, les agents officiels des candidats et les agents principaux des parties doivent déclarer les contributions qu'ils ont reçues et les dépenses qu'ils ont engagées de la manière prévue par la Loi.
[17] En ce qui concerne les déclarations relatives aux dépenses électorales, les exigences sont énoncées dans les articles 429 à 434 de la Loi. Lorsque le Parti n'est pas tenu de déclarer ces contributions et ces dépenses dans son état compte des dépenses électorales, en principe, elles sont déclarées dans le rapport annuel qu'il doit produire pour chaque exercice (article 424). En outre, ce rapport doit comprendre un état, par circonscription, de la valeur commerciale des produits ou des services fournis et des fonds cédés par le parti à un candidat ou à la campagne (alinéa 424(2)h)).
[18] En ce qui concerne les candidats, on trouve les exigences relatives à la production de leurs rapports aux articles 451 de 462 de la Loi. À la fin de l'élection, l'agent officiel est chargé de produire au DGE un compte de campagne électorale vérifié lequel doit notamment comprendre un état des dépenses, électorales et autres, un état de la valeur commerciale de toutes les contributions (monétaires et non-monétaires) reçues et un état de la valeur commerciale des services fournis et des fonds cédés par le candidat à un parti enregistré (ou inversement) (paragraphes 451(1) et alinéas 452(2)a), b), f), i) et j)).
[19] Le compte de campagne électorale produit par l'agent officiel au DGE est accompagné des pièces justificatives concernant les dépenses exposées dans ce compte, notamment les états de compte bancaires, les bordereaux de dépôt, les chèques annulés ainsi que l’état des dépenses personnelles (paragraphe 451(2.1)). En outre, après la fermeture du compte, l'agent officiel en produit auprès du DGE l’état de clôture (paragraphe 437(5)).
[20] L'agent officiel et le candidat produisent aussi au DGE le rapport du vérificateur en accompagnement du compte de campagne électorale et des déclarations faites, selon les formes prescrites (paragraphe 451(1) et article 453). Le rapport du vérificateur comporte une liste de contrôle établie sur le formulaire prescrit et, le cas échéant, une conclusion défavorable concernant l'exactitude et la plénitude des renseignements produits dans les états financiers. Les honoraires versés par le candidat au vérificateur constituent aussi des dépenses électorales (article 406).
[21] En tout temps, le DGE peut apporter à un document produit au nom d'un candidat conformément aux paragraphes 451(1) et 455(1) ou d'un parti enregistré, conformément aux paragraphes 424(1) et 429(1), des corrections qui n’en modifient pas le fond sur un point important (paragraphe 432(1) ou 457(1)). Sur demande écrite de l’agent principal d’un parti enregistré ou du candidat ou de son agent officiel, le DGE peut autoriser la prorogation du délai ou la correction d’un des documents énumérés ci-dessus. Il faut souligner le fait que ce pouvoir peut être exercé lorsqu'il ressort des éléments de preuve qu'il y a eu inadvertance ou véritable erreur de fait (voir l'alinéa 433(3)c) ou l'alinéa 458(3)d)).
[22] De surcroît, le DGE peut toujours demander par écrit à un parti enregistré, un candidat ou l'agent officiel de corriger, dans le délai imparti, un document, sous la seule réserve que ces trois intéressés ont le droit de demander au juge de rendre une ordonnance les autorisant à se soustraire à la demande (voir paragraphe 432(2), alinéa 434(1)a), paragraphe 457(2) et alinéa 459(1)a)). Une telle demande n'est pas présentée à la Cour fédérale, mais au « juge habile à procéder au dépouillement judiciaire du scrutin ». Le juge ne peut rendre l’ordonnance que s’il est convaincu que des motifs visés par la Loi sont applicables, notamment s'il y a eu inadvertance ou véritable erreur de fait (voir les paragraphes 434(3) et 459(3)). Voir aussi Conservative Fund Canada c. The Chief Electoral Officer of Canada (31 décembre 2009), Toronto 09-8323-00CL (C. sup. Ont.) (la décision Conservative Fund of Canada).
[23] Donc, s'il est porté à l'attention du DGE que des dépenses ont été omises par erreur du compte du candidat ou du parti, il peut demander que soit corrigé ce compte, même si un certificat a déjà été émis conformément à l'article 435 ou à l'article 465 (qui font l'objet d'observations plus bas). Il peut aussi faire une demande de modification lorsqu'une dépense électorale n'a pas été incluse à juste titre.
D – REMBOURSEMENTS DU RECEVEUR GÉNÉRAL
[24] L'article 435 de la Loi régit le remboursement partiel (au taux de 50%) des dépenses électorales payées par les partis enregistrés. Les remboursements sont notamment soumis au respect, par ces partis et leurs agents principaux, des obligations de production de rapports prévues par les articles 429 à 434.
[25] Les articles 464 à 470 encadrent le remboursement partiel (aux taux de 60%) des dépenses électorales payées et des dépenses personnelles engagées par les candidats au cours d'une élection fédérale. De manière similaire au régime applicable aux partis enregistrés, les candidats ne peuvent obtenir un remboursement que s'ils respectent les exigences de produire des rapports énoncées aux articles 451 à 462.
[26] L'article 464 de la Loi dispose que, immédiatement après l'élection, dès qu’il reçoit le certificat émis par le DGE, le receveur général fait un premier versement d'un montant égal à 15% du plafond des dépenses électorales du candidat (selon le calcul prévu à l'article 440) à chaque candidat qui a obtenu au moins 10 % des votes validement exprimés à cette élection.
[27] Selon le paragraphe 465(1) de la Loi, le DGE remet au receveur général un certificat « établissant sa conviction que [notamment] le candidat et son agent officiel ont rempli les conditions imposées au titre du paragraphe 447(2) et se sont conformés aux articles 451 à 462 », par lequel est autorisé le dernier versement.
[28] Le montant du dernier versement est le moins élevé des montants suivants : (1) 60 % de la somme des dépenses électorales payées et des dépenses personnelles payées moins le remboursement partiel déjà reçu au titre de l’article 464; (2) 60 % du plafond des dépenses électorales établi au titre de l’article 440, moins le remboursement partiel déjà reçu au titre de l’article 464 (paragraphe 465(2)).
E – INFRACTIONS ET POURSUITES PENALES
[29] À part les dispositions de la partie 18 de la Loi qui portent sur le traitement administratif des contributions faites et des dépenses engagées au cours d'une élection, la Loi institue à la partie 19 – Contrôle d'application, un régime concurrent qui permet au commissaire aux élections fédérales (le commissaire) d'enquêter sur les faits qui sont susceptibles de constituer les infractions réprimées par les articles 480 à 499 (il faut noter que les articles 500 à 508 portent sur les sanctions relatives à ces infractions). Ces enquêtes peuvent éventuellement aboutir à des poursuites pénales visant les personnes qui paraissent avoir violé la Loi.
[30] Si le commissaire a des motifs raisonnables de croire qu’une infraction réprimée par la présente loi a été commise, il renvoie l’affaire au directeur des poursuites pénales (le DPP) qui décide s’il y a lieu d’engager des poursuites visant à la sanctionner (paragraphe 511(1)).
[31] Signalons en particulier que commet une infraction l'agent principal d'un parti enregistré qui dépasse le plafond des dépenses électorales de celui-ci (paragraphe 497(1)(1) et alinéa 497(3)g)). De même, commet une infraction le candidat, l'agent officiel ou la personne autorisée par écrit à conclure des contrats (conformément à l'alinéa 446c)) qui dépasse le plafond des dépenses électorales du candidat établi par la Loi (paragraphe 443(1) et alinéa 497(1)s)).
II – LES FAITS
[32] Les demandeurs, L.G. Callaghan et David Pallet, sont les agents officiels de deux candidats du Parti qui ont participé aux élections de 2006. M. Callaghan agit pour le compte de Robert Campbell dans la circonscription de Dartmouth-Cole-Harbour (Dartmouth), tandis que M. Pallet agit pour le compte de Dan Mailer dans la circonscription de London-Fanshawe (London).
[33] 308 candidats du Parti ont participé à l'élection de 2006. Le Fonds Conservateur du Canada (le Fonds) était l'agent principal du Parti. Ainsi que 65 autres agents officiels de candidats conservateurs, les demandeurs ont présenté leur compte relatif à leur part d'un programme d'« achats publicitaires dans des médias locaux » (APML) mis sur pied par le Parti (les dépenses électorales déclarées).
[34] Comme il ressort des factures produites avec les comptes de campagne électorale des candidats, il semble que le Fonds ait été le fournisseur relativement à ce programme d'APML.
[35] Les brefs relatifs à l'élection de 2006 furent délivrés le 29 novembre 2005. Selon les éléments de preuve produits par les parties, le Parti a élaboré son programme d'APML au début du mois de décembre 2005. Selon ce programme, une banque de publicités radio et télévisées devait être offerte à la vente à certains candidats conservateurs dans tout le Canada (à l'exception de l'Alberta). La somme donnée en contribution par chaque campagne était subordonnée à la disponibilité d'un espace dans le budget de l'agent officiel, vu ses dépenses électorales projetées. Ainsi, le candidat pouvait faire une contribution à un programme d'achats publicitaires dans des médias locaux (APML) tant et aussi longtemps qu'elle était en dessous du plafond des dépenses électorales de la campagne. Cela dit, nulle campagne ne pouvait participer au programme d'APML sans l'accord du candidat ou de l'agent officiel.
[36] Les publicités en question ont été diffusées à la télévision et à la radio aux cours de la période électorale de 2006 (sauf pendant la période d’interdiction de publicité) dans la zone d'activité de chaque campagne participante. Le Parti était chargé de la production et du contenu des publicités. Sauf pour le « titre d’appel » qui indiquait l'autorisation de l'agent officiel, ces publicités étaient les mêmes que celles que le Parti avait déjà utilisées ou utilisait au même moment dans sa campagne de promotion du Parti et de son chef.
[37] Lorsqu'elles demandaient à participer au programme d'APML, les campagnes choisies étaient informées que le Parti financerait leurs engagements envers le programme par des cessions de fonds entre le Fonds et les comptes bancaires respectifs de celles-ci.
[38] Il ressort des éléments de preuve que le Parti a bel et bien financé les contributions des candidats par le procédé suivant : premièrement, le Fonds établissait une facture à l'agent officiel. Simultanément, l'agent officiel remplissait un formulaire de virement libellé au même montant que celui qui figurait dans la facture devant être cédé de la campagne au Fonds. Ce formulaire de virement était signé et renvoyé au Fonds, lequel y ajoutait, le cas échéant, les informations manquantes. Le Fonds préparait ensuite un deuxième virement, par lequel devait être transmise la même somme du Fonds au candidat. Enfin, lorsque le virement du Fonds était complété, le formulaire de virement complété par l'agent officiel était renvoyé à la banque pour paiement immédiat.
[39] D'ailleurs, lors de l'élection de 2006, le Fonds a transféré quelque 1,2 millions de dollars aux 67 campagnes locales participant au programme d'APML. Cette somme a été retournée en totalité au Fonds par le truchement de ces virements « réciproques » avec chaque candidat participant.
[40] À la date du 19 décembre 2005, les campagnes de London et de Dartmouth avaient toutes deux convenu de participer au programme d'APML. Selon le document du Parti intitulé « ROC CANDIDATE ALLOCATION (as of Dec 19/05) » (« ALLOCATION DU CANDIDAT HORS QUÉBEC (au 19 déc. 19/05) », toutes deux s'étaient engagées à verser une contribution de 10 000,00 $.
[41] Retail Media Inc. (RMI), la société qui intervenait à titre de fournisseur/mandataire autorisé relativement aux achats de publicités faits par le Parti, était l'intermédiaire chargé des réservations de temps d'antenne pour les campagnes participantes, notamment celles de Dartmouth et de London.
[42] Finalement, le Fonds a facturé la campagne de Dartmouth la somme de 3 947,07 $, y compris la TPS, comme cela ressort de la facture portant le numéro MBUYROC050019 et datée du 23 décembre 2005, laquelle fut dûment réglée le 11 janvier 2006. La même somme a été déclarée à titre de dépense électorale par le demandeur L.G. Callaghan. Dans le compte produit le 19 mai 2006 au nom de Robert A. Campbell (Dartmouth), cette dépense est désignée ainsi: “2005-2006 Candidate share of media advertisement" (« Part des publicités du candidat pour 2005-2006 »).
[43] Le Fonds a aussi facturé la campagne de London la somme de 9 999,15 $, y compris la TPS, comme il ressort de la facture portant le numéro MBUYROC050013 et datée du 23 décembre 2005, laquelle fut dûment réglée le 10 janvier 2006. La même somme a été déclarée à titre de dépense électorale par le demandeur David Pallet. Là encore, dans le compte produit le 11 mai 2006 au nom de Dan Mailer (London), cette dépense est désignée ainsi: “2005-2006 Candidate share of media advertisement" (« Part des publicités du candidat pour 2005-2006 »).
[44] Dans les deux circonscriptions de Dartmouth et de London, les publicités qui ont été diffusées au cours de l'élection de 2006 contenaient des « titres d’appel » indiquant qu'elles avaient été autorisées par les demandeurs.
[45] Par des lettres distinctes, mais presque identiques datées du 23 avril 2007, les demandeurs furent informés que les dépenses électorales déclarées seraient exclues du montant que le défendeur certifierait aux fins de remboursement par le receveur général, au motif que le DGE ne pouvait [TRADUCTION] « conclure que la documentation produite établit la réalité de la dépense électorale déclarée ».
[46] La présente procédure en contrôle judiciaire fut engagée le 14 mai 2007. Il est utile de signaler que des lettres de refus similaires furent envoyées à d'autres agents officiels de candidats conservateurs le 13 avril, le 23 avril et le 27 août 2007. A l'origine, il y avait 34 agents officiels demandeurs; cependant, M. Callaghan à titre d'agent officiel de Robert Campbell, et M. Pallet à titre d'agent officiel de Dan Mailer, sont les seuls demandeurs qui restent.
III – MOTIFS DE REFUS DE CERTIFIER LES DÉPENSES DÉCLARÉES ET LES ÉLÉMENTS DE PREUVE PERTINENTS
[47] Les décisions attaquées ne furent pas le résultat d'une analyse menée uniquement par le défendeur. Il ressort des éléments de preuve produits que des représentants d'Élections Canada avaient soulevé des questions au cours de la vérification des comptes de campagne produits par certains candidats conservateurs. Il faut signaler que ces réserves, qui ont abouti à la décision de refus de la certification demandée, n'avaient pas pour source les comptes produits par les candidats qui sont représentés par les demandeurs dans la présente procédure.
[48] Pendant environ deux mois avant la prise de la décision définitive, il y a eu plusieurs discussions entre le Parti et Élections Canada. Suite à ces communications, le Parti a remis à Élections Canada des informations additionnelles au sujet du programme d'APML.
[49] Élections Canada a été informé par le Parti en janvier 2007 qu'il n'existait [TRADUCTION] « nul document contractuel entre le parti enregistré des candidats et le fournisseur [RMI] portant sur les arrangements concernant les achats de publicités locales. »
[50] Au début du mois d'avril 2007, il y a eu une réunion entre des représentants du Parti, parmi lesquels se trouvait Mme Susan Kehoe, qui était alors la directrice générale des finances du Fonds, et des représentants d'Élections Canada. Au cours de cette réunion, le Parti a demandé à Élections Canada de ne plus tenter d'entrer en contact avec des candidats conservateurs au motif que nulle information additionnelle ne serait désormais fournie.
[51] Si les décisions attaquées sont celles qui figurent dans les deux lettres adressées aux demandeurs, en date du 23 avril 2007, celles-ci ne furent pas la dernière communication entre Élections Canada et le Parti. Le 24 avril 2007, le défendeur a fait état des motifs suivants à l'appui de son refus de certifier au receveur général toutes les dépenses d'APML déclarées par les candidats conservateurs pour l'élection de 2006 qui n'avaient pas déjà été remboursées:
…
[TRADUCTION]
J'ai rendu ma décision concernant le programme d'«achats de publicités » selon mon appréciation des faits entourant celui-ci, qui demeurent troubles. Par exemple, la facturation interne entre le Parti et les candidats n'était pas appuyée par des pièces justificatives émanant de tiers; en outre, j'ai constaté l'absence de corrélation entre la part des frais de publicités des différentes campagnes et la valeur commerciale de ceux-ci relativement à ces campagnes. S'il peut y avoir différents mode d'évaluation de cette valeur commerciale, le critère utilisé doit être raisonnable. La valeur commerciale ne peut être uniquement fondée sur la volonté et la capacité de payer tel ou tel moment de chaque campagne. Tel a été par le passé le point de vue d'Élections Canada, et celui-ci demeure inchangé.
Comme cela est indiqué plus haut, les faits entourant le programme d'« achats de publicités » font l'objet d'un examen de la part du commissaire aux élections fédérales et vous êtes libre de communiquer avec lui si vous avez des questions à cet égard.
[52] Bref, après avoir rappelé que les informations fournies par les candidats et le Parti étaient insuffisantes et soulevé la question de la valeur commerciale des dépenses électorales déclarées, le défendeur informe poliment le Parti qu'il a des motifs de croire que le Parti a fait quelque chose d'illégal, d'où sa décision de renvoyer l'affaire au commissaire pour enquête.
[53] Quelques mois après que la présente procédure eut été engagée, dans son affidavit en date du 14 janvier 2008, Mme Janice Vézina, Sous-directrice générale associée des élections, Financement politique et dirigeante principale des finances au bureau du directeur général des élections du Canada, a expliqué que, outre les motifs de refus déjà mentionnés, Élections Canada était troublé par le manque de [TRADUCTION] « d'éléments de preuve documentaires susceptibles d'établir l'existence d'un arrangement contractuel [entre] les candidats participant au programme d'achats de publicités [et] le fournisseur (RMI) concernant ces achats ».
[54] Au surplus, Mme Vézina a souligné le fait que le défendeur, lorsqu'il a rendu sa décision, a manifestement tenu compte de deux importants [TRADUCTION] « éléments de fait » :
(a) D'abord, vu le contenu de la publicité elle-même, elle ne faisait pas directement la promotion des candidats qui avaient déclaré la dépense. Ces publicités ne dissipaient donc pas les doutes qui s'étaient fait jour sur la question de savoir si ces dépenses étaient bien celles des campagnes des candidats;
(b) Puis, le Parti avait presque atteint le plafond de dépenses fixé par la Loi, de sorte qu'il ne pouvait plus déclarer des publicités au titre de dépenses sans le dépasser.
[55] À ce stade, il faut signaler que, à l'heure actuelle, le commissaire enquête afin de savoir si, le Parti ou le Fond ont engagé des dépenses allant au-delà de leur plafond de dépenses électorales, contrairement au paragraphe 497(1) et à l'alinéa 497(3)g) de la Loi, et, en outre, si, contrairement au sous-alinéa 497(3)m)(ii), le Fonds a produit un compte des dépenses électorales alors qu'il savait, ou aurait dû savoir qu'il renfermait une déclaration fausse ou trompeuse.
[56] Dans le cadre de cette enquête, Ronald Lamothe, enquêteur du bureau du commissaire aux élections fédérales, a présenté, en vertu de l'article 487 du Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C-46 une demande ex parte de mandat de perquisition devant la Cour supérieure de justice de l'Ontario.
[57] Cette demande a été accueillie sur la base d'une dénonciation faite sous serment par M. Lamothe, et un mandat de perquisition a été lancé, ce qui a rendu possible la perquisition des bureaux du Parti et du Fonds. Cette perquisition a été effectuée les 15 et 16 avril 2008, et quelque 22 boîtes de documents et un certain nombre de disques durs ont été saisis.
[58] Cela dit, on a informé la Cour à l'audience que l'enquête du commissaire, laquelle a été entamée il y a plus de deux ans, est toujours en cours. Aucune accusation n'été portée officiellement par le DPP aux termes de la Loi, que ce soit contre le Parti ou le Fonds.
IV – LA PRÉSENTE PROCÉDURE
[59] Sous réserve de l'article 28 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7 (la LCF), la Cour fédérale a compétence exclusive pour connaître, en première instance des recours en injonction, certiorari, prohibition, mandamus, ou quo warranto, ou en jugement déclaratoire contre tout « office fédéral » exerçant les pouvoirs qui lui sont conférés par une loi fédérale (articles 2 et 18 de la LCF).
[60] Ce rôle de surveillance de la Cour ne vise pas que les décisions formelles; il comprend l'examen de la légalité d'une large gamme d'actions administratives, notamment celles que peut prendre le défendeur en vertu de la partie 18 de la Loi: Rae c. Canada (Directeur général des élections), 2008 CF 246 à l'alinéa 13 (décision Rae); Stevens c. Parti conservateur du Canada, 2004 CF 1628, conf. 2005 CAF 383 (décision Stevens).
[61] En l'espèce, la Cour est appelée à rechercher si le défendeur peut légalement refuser de certifier, aux fins du remboursement prévu par l'article 465 de la Loi, les dépenses électorales déclarées au motif qu'il ne peut conclure qu'elles ont été réellement engagées par les demandeurs ou les candidats dont ils sont les agents officiels.
[62] Les demandeurs invitent la Cour à décerner un bref de mandamus afin de contraindre le défendeur à délivrer de nouveaux certificats au receveur général visant les dépenses électorales déclarées, et/ou un bref de certiorari annulant les décisions attaquées comprenant, ou non, des directives adressées au défendeur.
V – NORME DE CONTRÔLE
[63] Le recours en mandamus vise à obliger une autorité publique à remplir l'obligation que la loi lui impose. Pour que la Cour décerne un bref de mandamus, il doit exister une obligation légale d'agir à caractère public ; l'obligation doit exister envers le demandeur; la Cour doit conclure qu'il existe un droit clair d'obtenir l'exécution de cette obligation; le demandeur ne dispose d'aucun autre recours; l'ordonnance sollicitée aura une incidence sur le plan pratique; l'equity ne fait pas obstacle à la mesure sollicitée; et compte tenu de la « prépondérance des inconvénients », une ordonnance de mandamus doit être rendue : Apotex Inc. c. Canada (Attorney General), [1994] 1 F.C. 742 au paragraphe 45 (C.A.), conf. [1994] 3 R.C.S.1100 (arrêt Apotex).
[64] En matière de recours en mandamus, la Cour n'est pas tenue de se prononcer sur la norme de contrôle indiquée. Lorsqu'une décision doit être prise, le recours en mandamus est accueilli même si le décideur jouit d'un certain pouvoir discrétionnaire quant aux modalités de cette décision. Par exemple, le recours en mandamus demeure ouvert lorsque le décideur a grevé son pouvoir discrétionnaire en se fondant sur des facteurs sans pertinence, ou lorsqu'il a agi contrairement à la loi d'une manière ou d'une autre : Donald J.M. Brown, c.r. et l'honorable John M. Evans, Judicial Review of Administrative Action in Canada, vol. 1 (Toronto: Canvasback Publishing Inc., 2009) au paragraphe 1:3230 (Brown & Evans); arrêt Apotex, précité, à l'alinéa 45.
[65] Si le critère du recours en mandamus énoncé dans la jurisprudence Apotex est rempli, la Cour doit décerner le bref. Dans certains cas, le recours en certiorari peut se cumuler avec le recours en mandamus; en effet, lorsqu'une décision a déjà été prise, il peut être nécessaire non seulement de l'annuler, mais aussi d'obliger le décideur à prendre une mesure spécifique: Brown & Evans, plus haut, au paragraphe 1:3300.
[66] En l'espèce, si les conditions du recours en mandamus ne sont pas remplies, les demandeurs invitent néanmoins la Cour à décerner un bref de certiorari et ainsi d'annuler les décisions attaquées.
[67] En ce qui concerne le recours en certiorari, les demandeurs soutiennent que le DGE ne dispose d'aucun pouvoir discrétionnaire aux termes de l'article 465 de la Loi d'examiner ou de prendre en compte l'exactitude d'un compte de campagne électorale produit par un candidat, ou au nom de celui-ci, en vertu de l'article 451. Les demandeurs soutiennent que la norme de contrôle indiquée est celle de la décision correcte et donc que la Cour doit décerner un bref de mandamus obligeant le défendeur, conformément à l'article 465 de la Loi, d'émettre un certificat qui inclut les dépenses électorales déclarées au receveur général.
[68] En revanche, le défendeur soutient que le DGE a le pouvoir discrétionnaire d'effectuer une simple vérification, une vérification complète, ou de n'effectuer aucune vérification. Lorsque celui-ci opte pour la vérification, sa décision doit être examinée selon la norme de la décision raisonnable. En effet, cette thèse est surtout fondée sur l'expertise du DGE et la nature de la question: il s'agit d'une question mixte de fait et de droit.
[69] La Loi ne contient aucune clause privative empêchant la Cour d'examiner la légalité du refus du DGE de certifier les dépenses électorales déclarées. La question de savoir si une dépense doit être certifiée, ou non, aux fins de remboursement par le receveur général, n'est pas polycentrique; il n'est possible que de se prononcer au cas par cas, au terme d'un examen des éléments de preuve produits par chaque campagne.
[70] La portée et l'interprétation de l'article 465 de la Loi, un texte qui porte sur la compétence, est une pure question de droit; la norme de contrôle est donc celle de la décision correcte. La question de savoir si une dépense particulière déclarée par le candidat ou le parti enregistré est admissible aux fins de remboursement en est une mixte de fait et de droit. Premièrement, le DGE doit interpréter le paragraphe 407(1), lequel définit la notion de dépense électorale; il doit ensuite appliquer ces définitions aux faits.
[71] Comme l'enseigne la jurisprudence Democracy Watch c. Campbell, 2009 CAF 79, au paragraphe au paragraphe 21 (la décision Democracy Watch), sauf s'il y a une pure question de droit que l'on peut dégager, on examine généralement les questions mixtes de fait et de droit comme les questions de fait: on suit la même norme de contrôle, à savoir celle de la décision raisonnable. Cependant, lorsque l'on peut dégager une pure question de droit, si elle revêt une grande importance pour le système juridique dans son ensemble ou s'il s'agit de se prononcer sur la portée des pouvoirs du décideur, la norme de contrôle est soit celle de la décision correcte, soit celle de la décision raisonnable. (Voir la décision Democracy Watch au paragraphe 22).
[72] Dans la présente procédure, le refus du défendeur de certifier les dépenses électorales déclarées aux fins de remboursement en vertu de l'article 465 de la Loi appelle forcément une interprétation de la notion de « dépense électorale » qui figure au paragraphe 407(1). L'interprétation de chaque élément figurant au paragraphe 407(1) constitue une pure question de droit. L'interprétation générale du paragraphe 407(1) et des dispositions connexes est d'une importance essentielle pour le système juridique. En outre, le DGE ne dispose pas d'une expertise supérieure à celle de la Cour en ce qui a trait à l'interprétation des dispositions financières figurant dans la partie 18 de la Loi. Tels sont l'enseignement implicite et l'approche générale de la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Stevens c. Conservative Party of Canada, 2005 CAF 383 au paragraphe 26 (l'arrêt Stevens II). Par conséquent, en ce qui concerne l'interprétation, par le défendeur, du paragraphe 407(1) et des dispositions connexes, la norme de contrôle est celle de la décision correcte. Cela dit, l'application de cette interprétation aux faits doit faire l'objet d'un examen selon la norme de la décision raisonnable.
[73] Lorsque l'on examine une décision selon la norme de la décision raisonnable, on est appelé à dire si cette décision constitue une des issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard du droit et des faits dont était saisi le décideur au moment où il s'est prononcé (Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 aux paragraphes 46 et 47 (l'arrêt Dunsmuir)).
[74] Les faits sont toujours différents d'une affaire à l'autre. Cependant, en pratique, lorsque le DGE décide de certifier des dépenses déclarées, il le fait sans donner de motifs, d'explications ou de faits justificatifs. D'ailleurs, lorsque les décisions attaquées furent prises, le défendeur avait déjà accepté de certifier les dépenses électorales déclarées par 17 candidats qui avaient participé au programme d'APML. En ce qui concerne le refus du défendeur de certifier les dépenses électorales déclarées par les autres 50 candidats qui ont participé au programme d'APML, notamment les demandeurs, les motifs donnés par le défendeur sont légers; c'est le moins que l'on puisse dire. Les lettres envoyées par le défendeur ne permettent pas vraiment à la Cour de suivre le raisonnement qui a abouti aux refus en question.
[75] En ce qui a trait à l'existence d'un « dossier du tribunal », la Cour ne dispose en l'espèce que du « Candidate Contact Log. Summary » (« Journal des contacts du candidat. Sommaire », ci-après, le « journal »), relatifs aux deux candidats dont les demandeurs étaient les agents officiels, et la documentation produite par les demandeurs ou par le Parti en leur nom. Malheureusement, ces journaux n'aident pas la Cour à cerner les motifs spécifiques, à supposer qu'il y en ait eu, d'exclusion des dépenses électorales déclarées aux fins de remboursement.
[76] Nulle déférence n'est due au défendeur ou à tout autre fonctionnaire d'Élections Canada en ce qui a trait à l'interprétation de la Loi. Si les exigences énoncées à l'article 465 sont remplies, le défendeur n'a pas le pouvoir d'exclure de la certification la dépense réellement engagée par le candidat et qui constitue une « dépense électorale » aux termes de l'article 407.
[77] Il s'ensuit que, en ce qui concerne la légalité du refus du défendeur de certifier les dépenses électorales déclarées au motif que le documentation et les preuves produites sont insuffisantes pour établir que ces dépenses ont bel et bien été engagées par les demandeurs, la Cour doit se pencher sur les circonstances entourant le programme d'APML, ainsi que la situation particulière des demandeurs.
[78] Comme l'a souligné la Cour dans la décision Eli Lilly et Co. c. Apotex Inc., 2009 CF 991, à l'alinéa 364, [TRADUCTION], « [l]es normes de contrôle ne sont d'aucune utilité lorsque la Cour est appelée à se penche