Bell Canada c. Bell Aliant Communications régionales

Bell Canada c. Bell Aliant Communications régionales
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2009-09-18
Référence neutre
2009 CSC 40
Recueil
[2009] 2 RCS 764
Numéro de dossier
32607, 32611
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Droit des communications
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 32611, 32607
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Bell Canada c. Bell Aliant Communications régionales, 2009 CSC 40, [2009] 2 R.C.S. 764
Date : 20090918
Dossier : 32607, 32611
Entre :
Bell Canada
Appelante
c.
Bell Aliant Communications régionales, Société en commandite,
Association des consommateurs du Canada, Organisation nationale anti-pauvreté,
Centre pour la défense de l’intérêt public, MTS Allstream Inc.,
Société en commandite Télébec et TELUS Communications Inc.
Intimés
‑ et ‑
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes
Intervenants
ET ENTRE :
TELUS Communications Inc.
Appelante
c.
Bell Canada, Arch Disability Law Centre, Bell Aliant Communications régionales,
Société en commandite, Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, Association des consommateurs du Canada, Organisation nationale anti‑pauvreté, Centre pour la défense de l'intérêt public, MTS Allstream Inc., Saskatchewan Telecommunications et Société en commandite Télébec
Intimés
et entre :
Association des consommateurs du Canada et Organisation nationale anti‑pauvreté
Appelantes
c.
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, Bell Aliant Communications régionales, Société en commandite, Bell Canada, Arch Disability Law Centre, MTS Allstream Inc., TELUS Communications Inc. et TELUS Communications (Québec) Inc.
Intimés
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 78)
La juge Abella (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Charron, Rothstein et Cromwell)
______________________________
Bell Canada c. Bell Aliant Communications régionales, 2009 CSC 40, [2009] 2 R.C.S. 764
Bell Canada Appelante
c.
Bell Aliant Communications régionales, Société en commandite,
Association des consommateurs du Canada, Organisation
nationale anti‑pauvreté, Centre pour la défense de l’intérêt
public, MTS Allstream Inc., Société en commandite Télébec
et TELUS Communications Inc. Intimés
et
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications
canadiennes Intervenant
‑ et ‑
TELUS Communications Inc. Appelante
c.
Bell Canada, Arch Disability Law Centre, Bell Aliant
Communications régionales, Société en commandite, Conseil
de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes,
Association des consommateurs du Canada, Organisation
nationale anti‑pauvreté, Centre pour la défense de l’intérêt
public, MTS Allstream Inc., Saskatchewan Telecommunications
et Société en commandite Télébec Intimés
‑ et ‑
Association des consommateurs du Canada et Organisation
nationale anti‑pauvreté Appelantes
c.
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications
canadiennes, Bell Aliant Communications régionales, Société
en commandite, Bell Canada, Arch Disability Law Centre,
MTS Allstream Inc., TELUS Communications Inc. et TELUS
Communications (Québec) Inc. Intimés
Répertorié : Bell Canada c. Bell Aliant Communications régionales
Référence neutre : 2009 CSC 40.
Nos du greffe : 32607, 32611.
2009 : 26 mars; 2009 : 18 septembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit des communications — Téléphone — Réglementation des tarifs exigés par les entreprises de télécommunication — Ordonnance du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes intimant aux fournisseurs de créer des comptes de report — Comptes créés au moyen des revenus des services téléphoniques résidentiels en milieu urbain en vue d’encourager la concurrence — Ordonnance du CRTC intimant d’utiliser les comptes pour faciliter l’accès des personnes handicapées aux services de télécommunication et pour étendre le service à large bande — Distribution aux abonnés des éventuelles sommes restantes — La Loi sur les télécommunications autorise‑t‑elle le CRTC à ordonner comme il l’a fait l’utilisation des fonds se trouvant dans les comptes de report? — Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38, art. 7 , 47 .
Droit administratif — Appels — Norme de contrôle — Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes — Norme de contrôle applicable à la décision du CRTC prescrivant l’utilisation des comptes de report — Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38, art. 7 , 47 , 52(1) .
En mai 2002, dans l’exercice de son pouvoir de tarification, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (« CRTC ») a élaboré une formule pour réglementer les prix maximums exigés pour certains services offerts par des entreprises de services locaux titulaires, y compris pour les services téléphoniques résidentiels dans les zones de desserte — principalement urbaines — autres que celles à coût élevé (la « Décision sur le plafonnement des prix »). Selon la formule établie par la Décision sur le plafonnement des prix, toute hausse de prix de ces services pour une année donnée était limitée à un plafond lié à l’inflation, moins une compensation de la productivité visant à refléter le faible degré de concurrence dans ce marché particulier. Le CRTC a ordonné aux entreprises de créer dans leurs grands livres des comptes de report dont les fonds correspondent à la différence entre les tarifs réellement exigés et ceux autrement calculés selon la formule. À l’époque, il n’a pas précisé de quelle façon les fonds des comptes de report devraient être utilisés.
En décembre 2003, Bell Canada a demandé au CRTC la permission d’utiliser le solde de son compte de report pour étendre à des collectivités rurales et éloignées le service Internet haute vitesse à large bande. Le CRTC a sollicité, dans le cadre d’une instance publique, des propositions relatives à l’utilisation des comptes de report. En février 2006, le CRTC a décidé que les comptes de report devaient être utilisés pour améliorer l’accès des personnes handicapées aux services et pour étendre le service à large bande. Toute somme non dépensée devait être distribuée à certains abonnés actuels au moyen d’un crédit unique ou de réductions tarifaires futures. Cette décision est appelée la « Décision sur les comptes de report ».
Bell Canada a interjeté appel de l’ordonnance intimant le versement d’un crédit unique, alors que l’Association des consommateurs du Canada et l’Organisation nationale anti‑pauvreté ont fait appel de la décision prescrivant l’utilisation des fonds aux fins d’expansion du service à large bande. La Cour d’appel fédérale a rejeté les appels. Elle a conclu, d’une part, que le régime institué par la Décision sur le plafonnement des prix a toujours envisagé que les fonds accumulés dans les comptes de report seraient utilisés de la manière que prescrirait le CRTC, et, d’autre part, que ce dernier avait à tout moment agi dans les limites de son mandat. TELUS Communications Inc. s’est jointe à Bell Canada, en tant qu’appelante, devant la Cour.
Arrêt : Les pourvois sont rejetés.
La création et l’utilisation des comptes de report aux fins d’expansion du service à large bande et de versement de crédits aux consommateurs étaient autorisées par les dispositions de la Loi sur les télécommunications , laquelle pose le cadre législatif de base de l’industrie des télécommunications au Canada. En particulier, l’art. 7 de la Loi énonce certains grands objectifs de la politique canadienne de télécommunication et l’al. 47a) de cette même loi enjoint au CRTC de veiller à leur réalisation lorsqu’il exerce les pouvoirs qui lui sont conférés et concilie les intérêts des consommateurs, des entreprises et de leurs concurrents. Une responsabilité centrale du CRTC consiste à déterminer et à approuver les tarifs justes et raisonnables des services de télécommunication. La poursuite par le CRTC des objectifs de la politique, au moyen de l’exercice de son pouvoir de tarification, constitue précisément ce que l’art. 47 lui demande de faire lorsqu’il fixe des tarifs justes et raisonnables. [1] [28] [36]
Les questions soulevées dans les présents pourvois ressortissent à l’essence même de l’expertise spécialisée du CRTC. Le nœud du litige concerne en fait la méthode d’établissement des tarifs et l’affectation de certains fonds provenant de ces tarifs, un exercice polycentrique que le législateur a confié au CRTC et pour lequel ce dernier possède une compétence particulière. La norme de contrôle est donc celle de la décision raisonnable. [38]
Lorsqu’il a ordonné l’attribution de crédits aux abonnés et lorsqu’il a approuvé l’utilisation des fonds pour l’expansion du service à large bande, le CRTC a agi de manière raisonnable et en conformité avec les objectifs de la politique de la Loi sur les télécommunications . Dans la Décision sur le plafonnement des prix, le CRTC a indiqué que les fonds des comptes de report contribueraient à la réalisation de ses objectifs. Lorsque le CRTC a approuvé les tarifs découlant de la Décision sur le plafonnement des prix, la partie des revenus qui avait été versée dans les comptes de report est demeurée assujettie aux prescriptions que pourraient formuler ultérieurement le CRTC. Les comptes de report, ainsi que la possibilité qu’ils fassent par la suite l’objet de prescriptions de la part du CRTC, faisaient donc partie intégrante de l’opération de fixation de tarifs. L’attribution de fonds des comptes de report aux consommateurs ne constituait ni une modification d’une ordonnance tarifaire définitive ni à proprement parler un rabais. Dès la Décision sur le plafonnement des prix, il était entendu que les fonds des comptes de report pourraient notamment être utilisés pour le versement d’un éventuel crédit aux abonnés une fois que le CRTC aurait déterminé l’affectation souhaitable. [64-65] [77]
Il n’y a pas eu interfinancement inapproprié entre les services téléphoniques résidentiels et l’expansion du service à large bande. La Loi sur les télécommunications envisage un cadre national global en matière de télécommunications. Les objectifs de la politique de télécommunication — dont le CRTC doit toujours tenir compte — montrent qu’il n’a pas à prendre en considération uniquement le service en cause pour déterminer si les tarifs sont justes et raisonnables. Il a à juste titre considéré les objectifs inscrits dans la loi comme des principes directeurs régissant l’exercice de son pouvoir de tarification et il est arrivé à une conclusion raisonnable. [73] [75] [77]
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Décision de télécom CRTC 2002‑34, 30 mai 2002; Décision de télécom CRTC 2005‑69, 16 décembre 2005; Décision de télécom CRTC 2003‑15, 18 mars 2003; Décision de télécom CRTC 2003‑18, 18 mars 2003; Décision de télécom CRTC 2006‑9, 16 février 2006; Décision de télécom CRTC 2008‑1, 17 janvier 2008; Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., 2007 CSC 15, [2007] 1 R.C.S. 650; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Northwestern Utilities Ltd. c. City of Edmonton, [1929] R.C.S. 186; ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy and Utilities Board), 2006 CSC 4, [2006] 1 R.C.S. 140; Re General Increase in Freight Rates (1954), 76 C.R.T.C. 12; Canadian National Railways Co. c. Bell Telephone Co. of Canada, [1939] 1 R.C.S. 308; Décision de télécom CRTC 97‑9, 1er mai 1997; Décision de télécom CRTC 94‑19, 16 septembre 1994; Edmonton (Ville) c. 360Networks Canada Ltd., 2007 CAF 106, [2007] 4 R.C.F. 747, autorisation de pourvoi refusée, [2007] 3 R.C.S. vii; Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble, 2003 CSC 28, [2003] 1 R.C.S. 476; Décision de télécom CRTC 93‑9, 23 juillet 1993; Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722; EPCOR Generation Inc. c. Energy and Utilities Board, 2003 ABCA 374, 346 A.R. 281; Reference Re Section 101 of the Public Utilities Act (1998), 164 Nfld. & P.E.I.R. 60.
Lois et règlements cités
Loi sur les chemins de fer, L.R.C. 1985, ch. R‑3, art. 340(1).
Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38, art. 7 , 24 , 25(1) , 27 , 32g), 35(1) , 37(1) , 42(1) , 46.5(1) , 47 , 52(1) .
Doctrine citée
Ryan, Michael H. Canadian Telecommunications Law and Regulation. Scarborough : Carswell, 1993 (loose-leaf updated 2008, release 2).
POURVOIS contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (le juge en chef Richard et les juges Noël et Sharlow), 2008 CAF 91, 375 N.R. 124, 80 Admin. L.R. (4th) 159, [2008] A.C.F. no 397 (QL), 2008 CarswellNat 2390, qui a confirmé une décision du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, 2006 LNCRTCE 9 (QL), 2006 CarswellNat 6318. Pourvois rejetés.
Neil Finkelstein, Catherine Beagan Flood et Rahat Godil, pour l’appelante/intimée Bell Canada.
Michael H. Ryan, John E. Lowe, Stephen R. Schmidt et Sonya A. Morgan, pour l’appelante/intimée TELUS Communications Inc. et l’intimée TELUS Communications (Québec) Inc.
Richard P. Stephenson, Danny Kastner et Michael Janigan, pour les appelantes/intimées l’Association des consommateurs du Canada et l’Organisation nationale anti‑pauvreté et l’intimé le Centre pour la défense de l’intérêt public.
Michael Koch et Dina F. Graser, pour l’intimée MTS Allstream Inc.
John B. Laskin et Afshan Ali, pour l’intimé/intervenant le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes.
Personne n’a comparu pour les intimés la Société en commandite Télébec, Arch Disability Law Centre, Bell Aliant Communications régionales, Société en commandite, et Saskatchewan Telecommunications.
Version française du jugement de la Cour rendu par
[1] La juge Abella — La Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38 , énonce certains grands objectifs de la politique canadienne de télécommunication. Elle enjoint au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (« CRTC ») de veiller à leur réalisation dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi, en conciliant les intérêts des consommateurs, des entreprises et de leurs concurrents dans le contexte de l’industrie canadienne des télécommunications. Les présents pourvois soulèvent la question de savoir si l’organisme a exercé ces pouvoirs d’une manière appropriée.
[2] Bien que chacun des pourvois dont nous sommes saisis soulève des questions distinctes, le problème commun est de savoir si le CRTC, dans l’exercice de son pouvoir de tarification, a ordonné d’une manière appropriée l’affectation de fonds à diverses fins. Dans le pourvoi de Bell Canada et de TELUS Communications Inc., c’est la distribution de fonds aux clients qui est contestée, alors que, dans celui de l’Association des consommateurs du Canada et de l’Organisation nationale anti‑pauvreté, c’est l’affectation de fonds à l’expansion du service à large bande. Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que les affectations décidées par le CRTC étaient raisonnables au regard des objectifs de la politique canadienne de télécommunication que le CRTC doit prendre en considération dans l’exercice de tous ses pouvoirs, y compris l’approbation de tarifs justes et raisonnables.
Contexte
[3] Le CRTC a rendu sa décision‑clé sur le plafonnement des prix[1] en mai 2002 (« Décision sur le plafonnement des prix »). Dans l’exercice de son pouvoir de tarification, le CRTC a élaboré une formule pour réglementer les prix maximums exigés pour certains services offerts par des entreprises de services locaux titulaires (« ESLT »), lesquelles sont principalement des entreprises de télécommunication bien établies.
[4] Dans le cadre de sa décision, le CRTC a ordonné aux entreprises visées de créer dans leurs grands livres des comptes distincts, appelés « comptes de report ». Les fonds de ces comptes de report provenaient des revenus tirés des services téléphoniques résidentiels dans les zones de desserte autres que celles à coût élevé (« les zones autres que les ZDCE »), qui sont principalement urbaines. Selon la formule établie par la Décision sur le plafonnement des prix, toute hausse de prix de ces services pour une année donnée était limitée à un plafond lié à l’inflation, moins une compensation de la productivité visant à refléter le faible degré de concurrence dans ce marché particulier.
[5] Plus précisément, le plafond lié à l’inflation avait pour effet d’empêcher les entreprises d’augmenter leurs prix selon un taux supérieur à l’inflation. La compensation de la productivité, quant à elle, créait une pression à la baisse sur les tarifs exigés. Les forces du marché inciteraient normalement les entreprises à réduire à la fois leurs coûts et leurs prix, mais le faible degré de concurrence dans le marché des zones autres que les ZDCE a amené le CRTC à conclure qu’il était nécessaire d’utiliser un facteur de compensation en remplacement de l’effet de la concurrence.
[6] Étant donné les facteurs compensateurs utilisés dans la formule imposée par la Décision sur le plafonnement des prix, il y avait une possibilité de voir baisser les tarifs des services résidentiels dans ces zones si l’inflation tombait en dessous d’un certain niveau. Le CRTC n’a cependant pas ordonné une telle baisse, estimant que des tarifs plus bas, et donc la perspective de revenus inférieurs, constitueraient un obstacle à l’entrée de nouveaux concurrents sur ce marché des télécommunications en particulier. Par conséquent, il a ordonné que les sommes correspondant à la différence entre les tarifs réellement exigés, sans la baisse imposée par la formule établie dans la Décision sur le plafonnement des prix, et ceux autrement calculés selon la formule, soient perçues auprès des abonnés et comptabilisées dans des comptes de report établis par chaque entreprise. Ces comptes devaient faire l’objet d’un examen annuel par le CRTC. L’intention du CRTC, dans sa Décision sur le plafonnement des prix, était donc que les prix de ces services demeurent à un niveau suffisant pour favoriser l’entrée sur le marché tout en maintenant la pression sur les entreprises titulaires pour qu’elles réduisent leurs coûts.
[7] Voici les principaux objectifs poursuivis par le CRTC lorsqu’il a rendu la Décision sur le plafonnement des prix :
a) rendre des services fiables et abordables, de qualité et accessibles aux clients des zones urbaines et rurales;
b) concilier les intérêts des trois principaux intervenants dans les marchés des télécommunications, c.‑à‑d., les clients, les concurrents et les compagnies de téléphone titulaires;
c) encourager la concurrence fondée sur les installations dans les marchés canadiens des télécommunications;
d) inciter les titulaires à accroître les efficiences et à être plus innovatrices;
e) adopter des approches réglementaires qui imposent le fardeau réglementaire minimum compatible avec l’atteinte des quatre objectifs précédents. [par. 99]
[8] Le CRTC a fait les observations suivantes au sujet de l’utilisation future des fonds du compte de report :
Le Conseil prévoit qu’un rajustement du compte de report serait fait chaque fois qu’il approuverait des réductions tarifaires pour les services locaux de résidence qui sont proposées par les ESLT en raison de pressions concurrentielles. Le Conseil prévoit également que le compte de report serait utilisé pour atténuer les augmentations de tarifs des services de résidence qui pourraient faire suite à l’approbation de facteurs exogènes ou lorsque l’inflation excède la productivité. Cela pourrait aussi se faire par exemple au moyen de rabais aux abonnés ou par le financement d’initiatives à l’avantage des abonnés du service résidentiel d’autres façons. [Je souligne; par. 412.]
À l’époque, il n’a pas précisé de quelle façon les fonds des comptes de report devraient être utilisés, laissant la question en suspens. Certains participants s’opposaient à la création des comptes de report, mais aucun n’a interjeté appel de la Décision sur le plafonnement des prix (Bell Canada c. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, 2008 CAF 91, 80 Admin. L.R. (4th) 159 (p. 179), par. 14).
[9] La Décision sur le plafonnement des prix devait s’appliquer aux services offerts par Bell Canada, TELUS et d’autres entreprises pour la période de quatre ans allant du 1er juin 2002 au 31 mai 2006. Dans une décision rendue en 2005, le CRTC a prolongé d’un an l’application de ce régime de réglementation des prix, soit jusqu’au 31 mai 2007[2]. Le CRTC a autorisé quelques réductions des comptes de report après la Décision sur le plafonnement des prix, mais ces réductions ne sont pas en litige dans les présents pourvois.
[10] En mars 2003, dans deux décisions distinctes, le CRTC a approuvé les tarifs de Bell Canada et de TELUS[3]. Dans la décision portant sur Bell Canada, le CRTC a semblé envisager le maintien des comptes de report établis dans la Décision sur le plafonnement des prix. Il a ordonné, par exemple, que certaines économies de taxe soient attribuées aux comptes de report :
Dans la décision 2002‑34, le Conseil a établi un compte de report en même temps qu’il a appliqué à tous les revenus des services de résidence dans les zones autres que les ZDCE une restriction au niveau de l’ensemble égale au taux d’inflation moins une compensation de la productivité. Le Conseil estime que la proposition d’AT&T Canada visant à attribuer au compte de report des prix plafonds les économies provenant de la TRB de l’Ontario et de la taxe TGE du Québec associées à tous les services plafonnés n’est pas conforme à cette conclusion. Le Conseil conclut que la proposition de Bell Canada qui veut inclure dans le compte de report des prix plafonds les économies provenant de la TRB de l’Ontario et de la taxe TGE du Québec associées aux services locaux de résidence dans les zones autres que ZDCE est conforme à cette conclusion. [Je souligne; par. 32.]
[11] Le 2 décembre 2003, Bell Canada a demandé au CRTC la permission d’utiliser le solde de son compte de report pour étendre à des collectivités rurales et éloignées le service Internet haute vitesse à large bande. Le CRTC a répondu le 24 mars 2004 en sollicitant dans un avis public des propositions relatives à l’utilisation des comptes de report[4]. Conformément à cet avis, le CRTC a tenu une instance publique dans le cadre de laquelle il a sollicité des propositions relatives à l’utilisation des comptes de report des entreprises concernées. La question a fait l’objet d’un examen approfondi et des propositions ont été reçues de nombreuses parties.
[12] Cela a mené à la publication de la « Décision sur les comptes de report » le 16 février 2006[5]. Dans cette décision, le CRTC a formulé des directives quant à l’utilisation des fonds des comptes de report. Ces directives constituent le fondement des présents pourvois.
[13] Après avoir examiné les divers objectifs inscrits dans la loi applicable, la Loi sur les télécommunications , ainsi que les objectifs énoncés dans la décision sur le plafonnement des prix, le CRTC a conclu qu’il fallait viser l’utilisation de la totalité des fonds des comptes de report au plus tard à une date déterminée en 2006 :
L’annexe de la présente décision fournit des estimations préliminaires des soldes des comptes de report à la fin de la quatrième année de l’actuelle période de plafonnement des prix, en 2006. Le Conseil fait remarquer que les soldes sont censés être très élevés pour certaines ESLT. Il souligne également la crainte que des pratiques non efficientes et des incertitudes ne soient créées s’il permet aux ESLT de continuer à cumuler des fonds dans ces comptes.
. . .
Le Conseil estime donc qu’il est non seulement indiqué qu’il formule des directives quant à l’utilisation de tous les fonds cumulés dans les comptes de report des ESLT d’ici la fin de la quatrième année de la période de plafonnement des prix, soit en 2006, mais qu’il en fournisse aussi concernant l’utilisation des montants récurrents au‑delà de cette période afin d’éviter que d’autres fonds ne s’accumulent dans les comptes de report. Plus loin dans la présente décision, le Conseil énoncera les directives et les lignes directrices concernant l’utilisation de ces montants. [Je souligne; par. 58 et 60.]
[14] Le CRTC a également décidé que les fonds des comptes de report devaient être utilisés principalement à deux fins. En priorité, au moins 5 pour 100 du solde des comptes devaient servir à faciliter l’accès des personnes handicapées aux services de télécommunication. Les 95 pour 100 restants devaient être utilisés pour étendre le service à large bande aux collectivités rurales et éloignées. Les entreprises ont été invitées à présenter des propositions relatives à l’utilisation des fonds des comptes de report pour l’expansion du service à large bande. Si le coût de la proposition approuvée était inférieur au solde de son compte de report, l’entreprise visée devait remettre la somme excédentaire aux consommateurs.
[15] En résumé, le CRTC a donc décidé que les entreprises visées devaient concentrer leurs efforts sur l’extension du service à large bande et l’amélioration de l’accessibilité. Il a en outre décidé que, dans le cas où elles pourraient atteindre ces objectifs sans utiliser la totalité du solde du compte de report, les fonds restants serviraient au versement de crédits aux abonnés. Il convient de souligner que les clients ne devaient pas recevoir un crédit proportionnel à la somme qu’ils avaient payée, étant donné qu’il se serait sans doute avéré trop complexe sur le plan administratif de repérer ces clients et d’établir leurs quotes‑parts respectives. Les crédits devaient plutôt être versés à certains abonnés actuels. Des réductions tarifaires futures pouvaient aussi servir à éliminer les montants récurrents dans les comptes.
[16] À l’époque, le solde des comptes de report établis conformément à la Décision sur le plafonnement des prix était considérable. Le compte de Bell Canada s’élevait, selon les estimations, à environ 480,5 millions de dollars, alors que celui de TELUS atteignait environ 170 millions de dollars.
[17] Il est utile d’indiquer de quelle façon le CRTC a expliqué sa décision sur l’affectation des fonds des comptes de report. Évoquant le caractère essentiel des télécommunications au Canada, pays au « vaste territoire » et à la « population relativement dispersée », le CRTC a insisté sur le retard pris par le Canada dans l’adoption des services à large bande (par. 73-74). Il a souligné le contraste entre la grande disponibilité de ces services dans les zones urbaines et le réseau moins étendu dans les collectivités rurales et éloignées. Il a ajouté que les objectifs énoncés dans la Décision sur le plafonnement des prix et à l’al. 7b) de la Loi sur les télécommunications comprenaient l’amélioration de la qualité des services de télécommunication dans ces collectivités et que l’expansion du réseau national à large bande favoriserait leur développement social et économique. À son avis, cette initiative apporterait en outre un complément utile aux efforts déployés par les deux paliers de gouvernement en vue d’étendre la couverture des services à large bande. Il a par conséquent conclu que l’expansion de ces services constituait une utilisation appropriée d’une partie des fonds des comptes de report (par. 73-80).
[18] Le CRTC a aussi expliqué que, si l’attribution de crédits aux clients était compatible avec les objectifs énoncés à l’art. 7 de la Loi sur les télécommunications et avec la Décision sur le plafonnement des prix, il ne fallait pas pour autant donner la priorité à ces déboursements, étant donné que l’expansion des services à large bande et les services favorisant l’accessibilité seraient plus profitables à long terme. Néanmoins, les crédits permettaient effectivement de concilier les intérêts des « trois principaux intervenants dans les marchés des télécommunications » (par. 115), à savoir les clients, les concurrents et les entreprises titulaires. Le CRTC a conclu que les crédits n’allaient pas à l’encontre de l’objectif des comptes de report et il a souligné la différence entre les crédits uniques et les réductions tarifaires. À son avis, les crédits, contrairement aux réductions tarifaires, n’avaient pas d’incidence négative continue sur la concurrence au sein de ces marchés, crainte à l’origine de la création des comptes de report (par. 112-116).
[19] Une conseillère dissidente a exprimé son désaccord au sujet de l’utilisation des fonds du compte de report. À son avis, le CRTC n’avait pas le mandat d’ordonner l’expansion des réseaux à large bande dans l’ensemble du pays. D’une manière générale, le CRTC avait eu pour politique de garantir la prestation d’un service de base, et non celle de services comme les services à large bande. La conseillère estimait par conséquent inapproprié pour le CRTC de se fonder sur les objectifs de la Loi sur les télécommunications .
[20] Le 17 janvier 2008, le CRTC a rendu une autre décision portant sur les propositions des entreprises titulaires quant à l’utilisation du solde de leur compte de report pour les fins mentionnées dans la Décision sur les comptes de report[6]. Certains plans ont été approuvés en partie seulement, si bien que seule une partie du solde du compte de report des entreprises en cause se trouvait affectée à ces projets. Le CRTC a donc ordonné à ces entreprises de lui présenter, au plus tard le 25 mars 2008, un plan de distribution du solde sous forme de crédits aux abonnés résidentiels des zones autres que les ZDCE.
[21] Bell Canada, de même que l’Association des consommateurs du Canada et l’Organisation nationale anti‑pauvreté, ont interjeté appel devant la Cour d’appel fédérale de la Décision sur les comptes de report rendue par le CRTC. Le 25 janvier 2008, le juge en chef Richard de la Cour d’appel fédérale a sursis à l’exécution de cette décision. Un sursis d’exécution a également été ordonné par la juge Sharlow de cette même cour, le 23 avril 2008, à l’égard de la décision exigeant la présentation d’observations complémentaires sur les plans de distribution du solde du compte de report, jusqu’au dépôt d’une demande d’autorisation d’appel devant notre Cour. Le 25 septembre 2008, la Cour a prorogé ces deux ordonnances de sursis, qui ne visent pas les fonds affectés à l’amélioration de l’accès des personnes handicapées aux services de télécommunication.
[22] Dans un jugement soigné rédigé par la juge Sharlow, la Cour d’appel fédérale a unanimement rejeté les appels : 2008 CAF 91, 80 Admin. L.R. (4th) 159 (p. 179). Elle a conclu que le régime institué par la Décision sur le plafonnement des prix a toujours envisagé l’utilisation future des fonds accumulés dans les comptes de report de la manière que prescrirait le CRTC, et que ce dernier a agi dans le cadre du mandat étendu dont il dispose pour la poursuite de ses objectifs de réglementation. Pour les motifs qui suivent, je suis d’accord avec les conclusions de la juge Sharlow.
Analyse
[23] Les parties ont exposé des points de vue diamétralement opposés sur l’affectation du solde des comptes de report.
[24] Pour Bell Canada, le CRTC n’était pas habilité par la loi à ordonner ce qui constituait selon elle des « rabais » rétroactifs aux consommateurs. À son avis, la distribution de fonds ordonnée par le CRTC était essentiellement une modification de tarifs qui avaient été déclarés définitifs. Devant notre Cour, TELUS a plaidé, à l’instar de Bell Canada, que l’ordonnance de « rabais » du CRTC constituait une confiscation injustifiée de biens.
[25] En réponse, le CRTC a fait valoir que le vaste mandat dont il dispose pour la fixation des tarifs en vertu de la Loi sur les télécommunications lui permet d’établir et d’ordonner de quelle façon seront utilisés les fonds des comptes de report. Comme les fonds de ces comptes ont toujours été susceptibles d’être remis aux clients, il n’y avait donc aucune modification d’un tarif définitif ni aucune confiscation illégitime.
[26] L’Association des consommateurs du Canada était la seule partie à contester l’affectation de 5 pour 100 du solde des comptes de report à l’amélioration de l’accessibilité, mais elle a abandonné cet argument pendant l’audience devant la Cour d’appel fédérale. Avec l’Organisation nationale anti‑pauvreté, elle a soutenu devant notre Cour que le reste du solde des comptes devait être entièrement distribué aux clients et que le CRTC n’avait pas le pouvoir d’autoriser l’utilisation des fonds pour l’expansion du service à large bande.
[27] Ces arguments nous amènent directement au régime législatif en cause.
[28] La Loi sur les télécommunications pose le cadre législatif de base de l’industrie des télécommunications au Canada. En plus d’établir plusieurs pouvoirs spécifiques, la loi énonce à l’art. 7 quels sont les grands objectifs visés. Suivant l’al. 47a) , le CRTC doit tenir compte de ces objectifs dans l’exercice de tous ses pouvoirs. Ces dispositions sont ainsi libellées :
7. La présente loi affirme le caractère essentiel des télécommunications pour l’identité et la souveraineté canadiennes; la politique canadienne de télécommunication vise à :
a) favoriser le développement ordonné des télécommunications partout au Canada en un système qui contribue à sauvegarder, enrichir et renforcer la structure sociale et économique du Canada et de ses régions;
b) permettre l’accès aux Canadiens dans toutes les régions — rurales ou urbaines — du Canada à des services de télécommunication sûrs, abordables et de qualité;
c) accroître l’efficacité et la compétitivité, sur les plans national et international, des télécommunications canadiennes;
d) promouvoir l’accession à la propriété des entreprises canadiennes, et à leur contrôle, par des Canadiens;
e) promouvoir l’utilisation d’installations de transmission canadiennes pour les télécommunications à l’intérieur du Canada et à destination ou en provenance de l’étranger;
f) favoriser le libre jeu du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication et assurer l’efficacité de la réglementation, dans le cas où celle‑ci est nécessaire;
g) stimuler la recherche et le développement au Canada dans le domaine des télécommunications ainsi que l’innovation en ce qui touche la fourniture de services dans ce domaine;
h) satisfaire les exigences économiques et sociales des usagers des services de télécommunication;
i) contribuer à la protection de la vie privée des personnes.
. . .
47. Le Conseil doit [. . .] exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent la présente loi et toute loi spéciale de manière à réaliser les objectifs de la politique canadienne de télécommunication et à assurer la conformité des services et tarifs des entreprises canadiennes avec les dispositions de l’article 27 .
Le CRTC s’est fondé sur ces deux dispositions pour faire valoir qu’il devait tenir compte de toute une gamme de considérations dans l’exercice de ses pouvoirs de tarification et que la Décision sur les comptes de report n’était qu’un prolongement de cette approche.
[29] La Loi sur les télécommunications confère au CRTC le pouvoir de fixer et de réglementer, d’une manière générale, les tarifs des services de télécommunication au Canada. Tous les tarifs imposés par les entreprises, y compris les tarifs des services, doivent être soumis pour approbation au CRTC, qui peut statuer sur toute question concernant les tarifs dans l’industrie des services de télécommunication, comme le montrent les dispositions suivantes :
24. L’offre et la fourniture des services de télécommunication par l’entreprise canadienne sont assujetties aux conditions fixées par le Conseil ou contenues dans une tarification approuvée par celui‑ci.
25. (1) L’entreprise canadienne doit fournir les services de télécommunication en conformité avec la tarification déposée auprès du Conseil et approuvée par celui‑ci fixant — notamment sous forme de maximum, de minimum ou des deux — les tarifs à imposer ou à percevoir.
. . .
32. Le Conseil peut, pour l’application de la présente partie :
. . .
g) en l’absence de disposition applicable dans la présente partie, trancher toute question touchant les tarifs et tarifications des entreprises canadiennes ou les services de télécommunication qu’elles fournissent.
[30] Le principe directeur aux fins d’établissement des tarifs en vertu de la Loi sur les télécommunications est que ceux‑ci doivent être « justes et raisonnables ». Il s’agit d’un principe établi depuis longtemps en matière de réglementation. Pour déterminer si les tarifs satisfont à cette norme, le CRTC jouit d’un large pouvoir discrétionnaire, protégé par une clause privative :
27. (1) Tous les tarifs doivent être justes et raisonnables.
. . .
(3) Le Conseil peut déterminer, comme question de fait, si l’entreprise canadienne s’est ou non conformée aux dispositions du présent article ou des articles 25 ou 29 ou à toute décision prise au titre des articles 24 , 25 , 29 , 34 ou 40 .
. . .
(5) Pour déterminer si les tarifs de l’entreprise canadienne sont justes et raisonnables, le Conseil peut utiliser la méthode ou la technique qu’il estime appropriée, qu’elle soit ou non fondée sur le taux de rendement par rapport à la base tarifaire de l’entreprise.
. . .
52. (1) Le Conseil connaît, dans l’exercice des pouvoirs et fonctions qui lui sont conférés au titre de la présente loi ou d’une loi spéciale, aussi bien des questions de droit que des questions de fait; ses décisions sur ces dernières sont obligatoires et définitives.
[31] Outre le pouvoir qui lui est conféré par le par. 27(5) d’utiliser « la méthode ou la technique qu’il estime appropriée » pour déterminer si un tarif est juste et raisonnable, le CRTC peut, en vertu du par. 37(1) , imposer à une entreprise l’adoption de « méthodes ou systèmes comptables » en vue de la bonne application de la Loi sur les télécommunications. Cette disposition dit ce qui suit :
37. (1) Le Conseil peut [...] imposer à l’entreprise canadienne l’adoption d’un mode de calcul des coûts liés à ses services de télécommunication et de méthodes ou systèmes comptables relativement à l’application de la présente loi . . .
[32] Le CRTC possède d’autres pouvoirs étendus qui, s’ils ne sont pas en cause en l’espèce, confirment néanmoins l’ampleur des pouvoirs réglementaires que le législateur a voulu lui conférer. Il peut ainsi ordonner à une entreprise canadienne de fournir des services dans certaines circonstances (par. 35(1) ); ordonner la fourniture ou la construction d’installations de télécommunication (par. 42(1) ); établir un fonds pour soutenir l’accès à des services de télécommunication de base (par. 46.5(1) ).
[33] Ce survol de la loi nous aide à trancher la question préliminaire de la norme de contrôle applicable. Bien que la Cour d’appel fédérale ait accepté la position des parties selon laquelle la norme de contrôle applicable était celle de la décision correcte, la juge Sharlow a reconnu que la norme de contrôle pourrait faire davantage appel à la déférence à la lumière de la décision rendue par notre Cour dans Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., 2007 CSC 15, [2007] 1 R.C.S. 650, par. 98-100. Il s’agissait, me semble‑t‑il, d’une invitation à clarifier la question de la norme applicable.
[34] Bell Canada et TELUS admettent que le CRTC avait le pouvoir d’approuver l’utilisation des fonds des comptes de report pour des initiatives visant l’expansion du service à large