Cardinal c. Procureur général de l’Alberta

Cardinal c. Procureur général de l’Alberta
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1973-06-29
Recueil
[1974] RCS 695
Juges
Fauteux, Joseph Honoré Gérald; Abbott, Douglas Charles; Martland, Ronald; Judson, Wilfred; Ritchie, Roland Almon; Hall, Emmett Matthew; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Laskin, Bora
En appel de
Alberta
Sujets
Droit des autochtones
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Cardinal c. Procureur général de l’Alberta, [1974] R.C.S. 695
Date: 1973-06-29
Charlie Cardinal Appelant;
et
Le Procureur général de l’Alberta Intimé.
1972: le 7 décembre; 1973: le 29 juin.
Présents: Le Juge en Chef Fauteux et les Juges Abbott, Martland, Judson, Ritchie, Hall, Spence, Pigeon et Laskin.
EN APPEL DE LA COUR SUPRÊME DE L’ALBERTA, DIVISION D’APPEL
Indiens—Droit constitutionnel—Législation provinciale interdisant le commerce du gros gibier—Validité de la législation—Applicabilité aux Indiens vivant dans une réserve indienne—Wildlife Act, R.S.A. 1970, c. 391—Acte de l’Amérique du Nord britannique.
L’appelant, un Indien visé par les traités, a vendu chez lui dans une réserve indienne en Alberta, un morceau de viande d’orignal à un non-Indien. Il a été accusé de commerce illégal du gros gibier, en violation de l’art. 37 du Wildlife Act, R.S.A. 1970, c. 391. Il n’est pas contesté qu’il ait commis, en fait et en droit, un acte visé par les interdictions de cette loi. Lors de son procès, l’appelant a été acquitté pour le motif que la loi Wildlife Act est ultra vires des pouvoirs de la législature en ce qui concerne son application à l’appelant en tant qu’Indien vivant dans une réserve indienne. Un appel sur exposé de cause a été rejeté. Sur appel subséquent à la Cour d’appel, le jugement de première instance a été infirmé. L’appelant a obtenu l’autorisation d’appeler à cette Cour.
Arrêt: L’appel doit être rejeté, les Juges Hall, Spence et Laskin étant dissidents.
Le Juge en Chef Fauteux et les Juges Abbott, Martland, Judson, Ritchie et Pigeon: L’article 12 de la Convention sur les ressources naturelles de 1929, conclue entre le Gouvernement du Canada et le Gouvernement de l’Alberta, a eu pour effet de rendre les dispositions du Wildlife Act applicables à tous les Indiens, y compris ceux qui se trouvent dans les réserves, et de régir leurs activités dans toute la province, y compris dans les réserves. En vertu de l’art. 1 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930, il a force de loi, nonobstant toute disposition de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 , modification s’y rapportant, ou toute loi fédérale.
L’article 91(24) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 , a donné au Parlement canadien l’autorité législative exclusive relativement aux Indiens et aux terres reservées aux Indiens. Une législature provinciale ne saurait légiférer relativement aux Indiens ou relativement aux réserves indiennes, ce qui est loin de dire que l’art. 91(24) avait pour effet de créer des enclaves dans une province à l’intérieur des limites desquelles la législation provinciale ne pourrait pas s’appliquer. L’article 91(24) ne vise pas à définir des secteurs d’une province dans lesquels le pouvoir d’une province de légiférer, qui serait autrement de sa compétence, doit être exclu. L’article 37 du Wildlife Act ne vise pas les Indiens en tant qu’Indiens, et est applicable à tous les Indiens, y compris ceux qui se trouvent dans les réserves.
L’article 12 de la Convention vise à assurer aux Indiens de la province la continuation d’un approvisionnement en gibier et poisson pour leur soutien et leur subsistance. On ne pouvait entendre que les règles qui s’appliqueraient aux Indiens relativement à la chasse et à la pêche à des fins autres que pour se nourrir, devaient s’appliquer seulement aux Indiens hors des réserves.
Les Juges Hall, Spence et Laskin, dissidents: Indépendamment du pouvoir exclusif dont le Parlement du Canada est investi pour faire des lois relatives aux Indiens, le pouvoir exclusif qu’il possède également en ce qui concerne les réserves indiennes place de telles étendues de terre en dehors de la compétence provinciale lorsqu’il s’agit de réglementer leur usage ou de contrôler les ressources qui s’y trouvent. C’est seulement le Parlement qui peut faire des lois concernant les réserves une fois que celles-ci ont été reconnues ou réservées comme telles. Les réserves indiennes constituent des enclaves qui sont soustraites au pouvoir de réglementation provincial. Une réserve, tant qu’elle existe en tant que telle, n’est pas plus soumise à la législation provinciale que l’est un bien de la Couronne fédérale ou toute autre entreprise relevant d’une compétence fédérale exclusive. Non seulement les lois provinciales sur la conservation de la faune mais les autres lois provinciales de caractère réglementaire ne peuvent s’appliquer à de telles réserves du seul fait de leur mise en vigueur, du moins si l’on cherche à y assujettir des Indiens vivant dans ces réserves.
L’article 10 de la Convention prévoit que toutes les réserves indiennes doivent continuer à être administrées par le gouvernement du Canada pour les fins du Canada. Ceci indique clairement que les réserves échappent au contrôle provincial. L’article 12 s’intéresse aux Indiens en tant que tels, et a pour objet de leur garantir un droit continu de chasse, de piégeage et de pêche pour leur nourriture, indépendamment des lois provinciales sur la conservation de la faune qui restreindraient autrement les Indiens dans les parties de la province qui sont soumises à l’administration provinciale. L’article 12 de la Convention ne peut pas, étant donné l’art. 10 de cette Convention et étant donné l’art. 91(24) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, avoir pour effet de soumettre les Indiens d’une réserve au Wildlife Act de l’Alberta.
APPEL d’un jugement de la Cour suprême de l’Alberta, Division d’appel[1], infirmant un jugement de la Cour d’instance inférieure. Appel rejeté, les juges Hall, Spence et Laskin étant dissidents.
R.F. Roddick et L.R. Cunningham, pour l’appelant.
W. Henkel, c.r., et B.A. Crane, pour l’intimé.
Le jugement du Juge en Chef Fauteux et des Juges Abbott, Martland, Judson, Ritchie et Pigeon a été rendu par
LE JUGE MARTLAND—Le 8 décembre 1970, l’appelant, un Indien visé par les traités, a vendu chez lui dans une réserve indienne, dans la province d’Alberta, un morceau de viande d’orignal à un non-Indien. Il a été accusé d’avoir violé l’art. 37 de la Loi dite The Wildlife Act, R.S.A. 1970 c. 391, qui prévoit:
[TRADUCTION] 37. Personne ne doit faire le commerce du gros gibier ou du gibier à plume sauf suivant que le permettent expressément la présent loi ou les règlements.
Le juge de première instance a conclu que l’appelant avait fait le commerce du gros gibier aux termes de cet article. L’appelant a été acquitté pour le motif que la loi The Wildlife Act est ultra vires des pouvoirs de la législature de l’Alberta en ce qui concerne son application à l’appelant en tant qu’Indien vivant dans une réserve indienne. Sur cette question de droit, un exposé de cause a été rédigé et soumis à un juge de la Cour suprême de l’Alberta qui a conclu que la décision était juste. Un appel a été inter- jeté à la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta, qui a accueilli l’appel et infirmé le jugement de la cour d’instance inférieure. Le présent appel est interjeté, sur autorisation, à cette Cour.
Le par. (24) de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 , donne au Parlement du Canada l’autorité législative exclusive sur:
24. Les Indiens et les terres réservées pour les Indiens.
Une convention datée du 14 décembre 1929, ci-après appelée «la convention», a été conclue entre le Gouvernement du Canada et le Gouvernement de l’Alberta, en vue du transfert par le Canada à l’Alberta des droits de la Couronne sur toutes les terres fédérales, mines et minéraux dans la province de l’Alberta, et les dispositions de l’Acte de l’Alberta ont été modifiées suivant ce qui est établi dans la convention.
Les articles 10 à 12 inclusivement figurent dans la convention sous l’intitulé «Réserves Indiennes», et les articles 10 et 12 sont les dispositions importantes dans le présent appel. Elles prescrivent ce qui suit:
10. Toutes les terres faisant partie des réserves indiennes situées dans la province, y compris celles qui ont été choisies et dont on a mesuré la superficie, mais qui n’ont pas encore fait l’objet d’une ratification, ainsi que celles qui en ont été l’objet, continuent d’appartenir à la Couronne et d’être administrées par le gouvernement du Canada pour les fins du Canada, et, à la demande du surintendant général des Affaires indiennes, la province réservera, au besoin, à même les terres de la Couronne inoccupées et par les présentes transférées à son administration, les autres étendues que ledit surintendant général peut, d’accord avec le ministre approprié de la province, choisir comme étant nécessaires pour permettre au Canada de remplir ses obligations en vertu des traités avec les Indiens de la province, et ces étendues seront dans la suite administrées par le Canada de la même manière à tous égards que si elles n’étaient jamais passées à la province en vertu des dispositions des présentes.
12. Pour assurer aux Indiens de la province la continuation de l’approvisionnement de gibier et de poisson destinés à leurs support et subsistance, le Canada consent à ce que les lois relatives au gibier et qui sont en vigueur de temps à autre dans la province, s’appliquent aux Indiens dans les limites de la province; toutefois, lesdits Indiens auront le droit que la province leur assure par les présentes de chasser et de prendre le gibier au piège et de pêcher le poisson, pour se nourrir en toute saison de l’année sur toutes les terres inoccupées de la Couronne et sur toutes les autres terres auxquelles lesdits Indiens peuvent avoir un droit d’accès.
La convention a été approuvée par le Parlement du Canada et la législature de la province de l’Alberta et, par la suite, cette convention de même que celles conclues entre le Gouvernement du Canada et les provinces du Manitoba, de la Saskatchewan et de la Colombie-Britannique ont été confirmées par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930. L’article 1 de cette dernière loi prévoit ce qui suit:
1. Les conventions comprises dans l’annexe de la présente loi, sont par les présentes confirmées et auront force de loi nonobstant tout ce qui est contenu dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 , ou dans tout Acte le modifiant, ou dans toute loi du Parlement du Canada ou dans tout arrêté du Conseil ou termes ou conditions d’Union faits ou approuvés sous l’empire d’aucune de ces lois.
Les articles 10 et 12 de la convention ont donc reçu force de loi nonobstant tout ce qui est contenu dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 . La question en litige dans le présent appel est de savoir si l’art. 12 a eu pour effet de rendre les dispositions du The Wildlife Act applicables à l’appelant, un Indien vise par les traités, relativement à un acte qui a été accompli dans une réserve indienne dans la province de l’Alberta.
L’appelant a allégué que le Parlement du Canada a l’autorité législative exclusive sur l’administration des réserves indiennes et que les lois provinciales ne peuvent s’appliquer dans semblable réserve à moins qu’elles ne soient introduites par renvoi dans la législation fédérale. On prétend que l’expression «sur toutes les terres inoccupées de la Couronne et sur toutes les autres terres auxquelles lesdits Indiens peuvent avoir un droit d’accès» ne comprend pas les terres des réserves indiennes et que les seules lois auxquelles sont assujettis les Indiens, lorsqu’ils sont dans une réserve, sont les lois du Canada. L’article 12, prétend-on, ne peut s’appliquer qu’aux Indiens de l’Alberta hors des réserves indiennes.
L’arrêt R. v. Wesley[2] a été cité au soutien de cette proposition. Il s’agit d’un arrêt de la Division d’appel de l’Alberta. A mon avis, il ne nous aide pas à décider la question en litige dans le présent appel. L’inculpé, un Indien, avait été accusé dé violations à la loi dite The Game Act de l’Alberta relativement à ses opérations de chasse sur les terres inoccupées de la Couronne. Le chevreuil qu’il avait tué avait servi de nourriture. La question était de déterminer l’étendue de la protection que lui accordait l’art. 12 de la convention relativement à la chasse pour se nourrir. La Couronne a prétendu que le droit de chasser «le gibier» ne comprenait pas les animaux dont la chasse était totalement interdite par la loi The Game Act. On a aussi allégué que quand fut accordé le droit de chasser «en toute saison de l’année», seul le droit de faire la chasse hors saison s’est trouvé à être conféré, mais que cette chasse était toujours sujette aux restrictions imposées par le Game Act. Ces prétentions ont été rejetées. Les conclusions de la Cour sont exposées dans le jugement du Juge d’appel McGillivray, page 344:
[TRADUCTION] Si la réserve a simplement pour effet d’accorder aux Indiens le privilège additionnel de chasser pour se nourrir «hors saison» et s’ils sont pour le reste assujettis aux lois provinciales sur la chasse, il s’ensuit que, dans toute année, on peut restreindre le nombre d’animaux d’une espèce donnée qu’ils peuvent tuer même si ce nombre n’est pas suffisant pour leur subsistance et entretien et même si aucune autre espèce de gibier ne leur est accessible. Je ne crois pas que ce soit là, d’après le texte de l’article, l’intention du législateur. Je crois que la loi entendait assujettir l’Indien comme le Blanc aux lois visant la conservation de la faune quand ils pratiquent la chasse sportive ou commerciale sauf que, en chassant des animaux sauvages pour se procurer la nourriture nécessaire à la vie, l’Indien devait être placé dans une position très différente du Blanc qui, d’une manière générale, ne chasse pas pour se nourrir, et devait, de par la réserve de l’article 12, se voir assuré de la jouissance continue d’un droit qu’il avait depuis des temps immémoriaux.
Ce dernier passage a été cité et approuvé par cette Cour dans l’arrêt Prince c. R.[3], dans lequel le litige portait sur la signification du terme «chasser» dans le par. 1 de l’art. 72 du The Game and Fisheries Act, R.S.M. 1954, c. 94, qui avait été adopté en application de l’art. 13 du Manitoba Natural Resources Agreement, qui est identique à l’art. 12 de la convention. Il était admis que les appelants étaient des Indiens, pratiquant la chasse pour se nourrir sur des terres auxquelles ils avaient droit d’accès. On a statué qu’aucune restriction ne s’appliquait à eux quant à la méthode de chasse. La Cour d’appel du Manitoba a récemment appliqué le même principe dans l’arrêt R. v. McPherson[4].
Dans l’arrêt R. v. Smith[5], la Cour d’appel de la Saskatchewan a étudié l’application de l’art. 12 du Saskatchewan Natural Resources Agreement, qui est identique à l’art. 12 de la convention. L’inculpé, un Indien, était accusé de port d’armes à feu dans une réserve pour gibier. On a prétendu qu’il était protégé par la réserve de l’article, car il chassait sur des terres inoccupées de la Couronne ou sur des terres auxquelles il avait un droit d’accès. Ces deux arguments ont été rejetés. On a statué que le terme «inoccupé» signifiait «inemployé» ou «non utilisé» et que les terres de la Couronne réservées à une fin spéciale n’étaient pas inoccupées au sens de l’art. 12. On a aussi statué que le seul droit d’accès aux terres en question était simplement le privilège accordé à toutes les personnes d’entrer dans la réserve sans transporter d’armes à feu.
En étudiant la signification de l’expression «droit d’accès», tous les membres de la Cour ont considéré qu’elle s’appliquait aussi bien aux réserves Indiennes qu’aux autres terres. La dernière cause citée concernant l’interprétation de l’art. 12 est le jugement de cette Cour dans l’affaire Daniels c. White et La Reine[6], qui a traité de l’article équivalent (l’art. 13) de la convention relative au Manitoba. Cependant, dans cette dernière affaire, il s’agissait de déterminer si la garantie du droit des Indiens de chasser, de prendre le gibier au piège et de pêcher le poisson pour se nourrir, liait le Gouvernement fédéral de façon à exempter l’appelant, qui était un Indien, de l’application des dispositions de la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs. On a statué que seules les lois provinciales sur la chasse et la pêche étaient visées par la réserve contenue dans cet article. Cette dernière décision ne s’applique pas aux circonstances de l’espèce.
Le présent appel soulève donc des questions quant à l’application de l’art. 12 qui n’ont pas été étudiées précédemment.
Comme il a été indiqué plus haut, l’appelant part de la proposition que, avant la conclusion de la convention, les réserves indiennes étaient des enclaves qui ont été retirées du champ d’application de la législation provinciale, sauf lorsqu’elle s’applique par renvoi en vertu d’une loi fédérale. A partir de cette prémisse, on prétend que l’art. 12 ne devrait pas être interprété de manière à ce que la législation provinciale en matière de chasse et pêche soit applicable aux réserves indiennes.
Je ne puis accepter cette première prémisse. Le par. (24) de l’article 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 , a donné au Parlement canadien l’autorité législative exclusive relativement aux Indiens et aux terres réservées aux Indiens. L’article 92 a donné à chaque province le pouvoir exclusif de légiférer sur les sujets qui y sont énumérés. Il est bien établi, comme le démontre l’arrêt Union Colliery Company v. Bryden[7], qu’une province ne peut légiférer relativement à une matière exclusivement assignée au Parlement fédéral en vertu de l’article 91 . Mais, il est aussi bien établi qu’une loi provinciale adoptée en vertu d’une des catégories de l’art. 92 ne devient pas nécessairement nulle parce qu’elle touche quelque chose qui est assujetti à la législation fédérale. Le Conseil privé l’a clairement illustré dans l’arrêt Cunningham v. Tomey Homma[8], qui a été rendu quelques années après l’affaire Union Colliery et qui a confirmé la validité d’une loi provinciale, passée en vertu du par. (1) de l’art. 92, qui interdisait aux Japonais, qu’ils soient naturalisés ou non, de voter aux élections provinciales en Colombie-Britannique.
Une législature provinciale ne saurait légiférer relativement aux Indiens ou relativement aux réserves indiennes, ce qui est loin de dire que le par. (24) de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 , avait pour effet de créer des enclaves dans une province à l’intérieur des limites desquelles la législation provinciale ne pourrait pas s’appliquer. A mon avis, le critère concernant l’application de la législation provinciale dans une réserve est le même que celui qui concerne son application dans la province, c’est-à-dire, que la législation doit s’inscrire dans le cadre des pouvoirs énumérés à l’art. 92 et non porter sur des sujets exclusivement assignés au Parlement du Canada en vertu de l’art. 91 . Deux de ces sujets sont les Indiens et les réserves indiennes, mais si une législation provinciale dans les limites de l’art. 92 n’est pas interprétée comme étant une législation relative à ces catégories de sujets (ou tout autre sujet visé par l’art. 91 ), elle est applicable partout dans la province, y compris les réserves indiennes, même si elle peut toucher les Indiens et les réserves indiennes. Le point que j’avance est que le par. (24) de l’art. 91 énumère des catégories de sujets à l’égard desquelles le Parlement fédéral a le pouvoir exclusif de légiférer, mais il ne vise pas à définir des secteurs d’une province dans lesquels le pouvoir d’une province de légiférer, qui serait autrement de sa compétence, doit être exclu. De nombreux arrêts des cours provinciales rendus dans des affaires où l’art. 12 de la convention, ou son équivalent dans les conventions du Manitoba et de la Saskatchewan, n’était pas applicable, ont étudié la question de l’application des lois provinciales aux Indiens et leur application à l’intérieur des réserves indiennes. L’avocat de l’appelant cite l’arrêt R. v. Jim[9]. Dans cette dernière affaire, le Juge en chef de la Colombie-Britannique, le Juge Hunter, a statué qu’une accusation d’avoir chassé le chevreuil sans détenir un permis émis en vertu de la loi dite British Columbia Game Protection Act, ne pourrait être portée contre un Indien qui chasse dans une réserve indienne. La décision a été fondée sur le motif que la Loi sur les Indiens, adoptée en vertu du par. (24) de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 , prévoyait que toutes les terres indiennes devaient être administrées comme le décrète le gouverneur en conseil et que l’administration comprenait la réglementation de la chasse dans une réserve.
L’arrêt R. v. Rodgers[10] est une décision dans le même sens de la Cour d’appel du Manitoba concernant le piégeage du vison dans une réserve indienne sans un permis provincial.
Dans l’arrêt R. v. Morley[11], la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a statué qu’une loi provinciale en matière de chasse et pêche s’appliquait à un non-Indien à l’égard d’une accusation d’avoir tué un faisan en temps prohibé dans une réserve indienne.
Dans l’affaire Corporation of Surrey v. Peace Arch Enterprises Ltd.[12], la situation était différente. Il s’agissait de terres situées dans une réserve indienne qui avaient été “cédées” en fidéicommis à la Couronne fédérale à des fins de louage. La question était de savoir si les terres étaient sujettes, dans leur utilisation par les locataires, qui étaient des non-Indiens, à certains règlements municipaux et aux règlements établis en vertu de la loi dite Provincial Health Act. La Cour a conclu que les terres en question étaient toujours «des terres réservées aux Indiens» et, puisqu’il en était ainsi, seul le Parlement fédéral pouvait légiférer quant à l’usage auquel elles pouvaient être destinées. L’arrêt Morley n’a pas été mentionné dans le jugement et je présume qu’il en a été ainsi parce que les affaires n’étaient pas considérées comme comparables. Dès lors qu’on avait décidé que les terres restaient des terres réservées aux Indiens, la législation provinciale concernant leur usage n’était pas applicable. La législation en matière de chasse et pêche étudiée dans l’arrêt Morley régissait la conduite de personnes qui chassaient le gibier en Colombie-Britannique et il a été décidé qu’elle s’appliquait dans toutes les parties de la province.
Dans l’arrêt R. v. Groslouis[13], la Cour des sessions de la paix du Québec a déclaré un marchand indien qui résidait et exploitait un magasin de détail dans une réserve indienne coupable d’une infraction en vertu de la Loi de l’impôt sur la vente en détail du Québec relativement à la vente de marchandises à un non-Indien dans une réserve. La Cour a toutefois exprimé l’avis que quand il vendait des marchandises à un non-Indien, il accomplissait une action qui, en théorie, avait pour effet de le faire sortir de la réserve.
Dans l’arrêt R. v. Hill[14], la Cour d’appel de l’Ontario a statué qu’un Indien non emancipé visé par les traités, résidant dans une réserve, était assujetti aux dispositions de la loi dite Ontario Medical Act lorsqu’il pratiquait la médecine à titre onéreux, mais non dans une réserve. Dans l’arrêt R. v. Martin[15], cette dernière Cour a aussi statué qu’un Indien, hors d’une réserve, pouvait être déclaré coupable d’une infraction en vertu de la loi dite The Ontario Temperance Act. Le Juge Riddell, à la p. 83, appliqua mutatis mutandis, dans l’affaire dont il était saisi, les termes de la décision rendue par le Conseil privé dans l’affaire Canadian Pacific Railway Company v. Corporation of the Parish of Notre Dame de Bonsecours[16]. Les passages pertinents de l’arrêt Canadian Pacific Railway sont les suivants:
[TRADUCTION] L’acte de l’Amérique du Nord britannique, bien qu’il donne au Parlement du Canada l’autorité législative sur le chemin de fer de l’appelante en tant que chemin de fer, ne déclare pas que le chemin de fer cessera de faire partie des provinces dans lesquelles il est situé, ou qu’il doit, à d’autres égards, être retiré de la compétence des législatures provinciales.
* * *
Il apparaît donc à leurs Seigneuries que toute tentative par la législature du Québec de régir par législation, décrite ou non comme étant en matière municipale, la structure d’un fossé faisant partie des ouvrages autorisés de la compagnie appelante, serait une législation qui outrepasserait ses pouvoirs. D’autre part, si la loi ne concernait pas la structure du fossé, mais prévoyait qu’advenant une accumulation de détritus et de déchets causant le débordement du fossé et un préjudice à un autre propriétaire dans la paroisse, le fossé devra être complètement nettoyé par la compagnie appelante, alors, d’après leurs Seigneuries, la loi serait une loi en matière municipale du ressort de la législature du Québec.
Le Juge Riddell a poursuivi:
[TRADUCTION] En d’autre s termes, aucune loi de la législature provinciale concernant les Indiens ou leurs terres comme tels serait valide et exécutoire; mais il n’y a aucune raison pour laquelle des lois d’application générale ne pourraient les toucher.
Aucun de ces arrêts n’a décidé qu’une loi provinciale d’application générale en matière de chasse et pêche ne pourrait toucher à un Indien hors d’une réserve. Les lois de cette nature ne visent pas les Indiens en tant qu’Indiens, et le passage précité serait, à mon avis, applicable à pareilles lois. Les arrêts Jim et Rodgers ont décidé que pareilles lois ne s’appliquaient pas à un Indien dans une réserve indienne. L’arrêt Morley est inconciliable avec la proposition selon laquelle aucune loi provinciale ne peut s’appliquer à l’intérieur d’une réserve indienne, sauf par renvoi dans une loi fédérale.
J’aborde maintenant la question de l’effet de l’art. 12 de la convention.
Nous avons remarqué que cet article, de même que les articles 10 et 11, figure sous l’intitulé «réserves indiennes». Le début se lit comme suit:
Pour assurer aux Indiens de la province la continuation de l’approvisionnement de gibier et de poisson destinés à leurs support et subsistance, le Canada consent à ce que les lois relatives au gibier et qui sont en vigueur de temps à autre dans la province, s’appliquent aux Indiens dans les limites de la province,…
Les mots du début de l’article en précisent le but. H vise à assurer aux Indiens de la province la continuation d’un approvisionnement en gibier et poisson pour leur soutien et leur subsistance. C’est afin d’atteindre ce but que les Indiens résidant à l’intérieur des limites de la province doivent respecter les lois provinciales en matière de chasse et pêche, sous réserve toujours de leur droit de chasser et de pêcher pour se nourrir. Cela étant le but de l’article, on ne pouvait entendre que les règles qui s’appliqueraient aux Indiens relativement à la chasse et à la pêche à des fins autres que pour se nourrir, devaient s’appliquer seulement aux Indiens hors des réserves.
De plus, si la portée de l’article était ainsi restreinte, il ne servirait pas à atteindre son but. Les arrêts qui ont précédé la convention, tels que R. v. Martin, précité, avaient décidé que les lois provinciales d’application générale qui ne se rapportaient pas aux Indiens en tant qu’Indiens leur seraient applicables. D’après leurs faits, ces espèces concernaient des Indiens hors des réserves. Ce à quoi je veux en venir, c’est que les dispositions de l’art. 12 n’étaient pas essentielles pour que les lois provinciales en matière de chasse et pêche s’appliquent aux Indiens hors des réserves. A mon avis, l’art. 12 signifie que le Canada, dont la compétence législative s’étendait aux «Indiens et aux terres réservées aux Indiens», afin d’atteindre le but de l’article, a accepté l’imposition de règles provinciales sur la chasse et la pêche que la province n’aurait pas eu le pouvoir d’imposer antérieurement. En termes exprès, il prévoit que les lois provinciales en matière de chasse et pêche doivent s’appliquer «aux Indiens dans les limites de la province». A mon avis, il faut en déduire qu’elles s’appliquent à tous les Indiens dans la province, où qu’ils se trouvent dans la province.
Ce point de vue s’appuie sur une étude de l’état du droit en Alberta, à l’époque où la convention a été conclue. A ce moment-là, l’art. 69 de la Loi des Indiens, c. 98, S.R.C. 1927, prévoyait ce qui suit:
69. Le surintendant général peut, de temps en temps, par voie d’avis public, déclarer qu’à dater d’un jour que l’avis indique, les lois en vigueur dans les provinces du Manitoba, de la Saskatchewan ou de l’Alberta, ou dans les Territoires, concernant la chasse ou concernant telle espèce de gibier qui est désigné dans cet avis, sont applicables, à l’égard des Indiens dans ces provinces ou dans ces Territoires, selon le cas, ou dans celles de leurs régions où l’application lui en semble opportune.
Le surintendant général avait donc le pouvoir de déclarer que les lois de l’Alberta concernant la chasse devaient s’appliquer à l’égard «des Indiens dans cette province» ou «dans celles de ses régions où l’application lui en semble opportune». Puisqu’il s’agit d’une disposition de la Loi sur les Indiens, l’article a dû prévoir l’exercice possible de ce pouvoir à l’égard des Indiens dans les réserves quand il a parlé des «Indiens dans ces provinces».
Quand l’art. 12 a été rédigé, il énonçait d’abord son but général et il prévoyait ensuite que les lois de la province en matière de chasse et pêche devaient s’appliquer aux «Indiens dans les limites de la province». Il s’agit pratiquement de la même expression que l’expression «Indiens dans ces provinces» contenue dans l’art. 69, et, à mon avis, on avait l’intention de lui donner le même sens et la même application.
L’article 69 a cessé d’être en vigueur en Alberta, en Saskatchewan et au Manitoba après l’adoption de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930, qui a donné force de loi aux conventions qui y étaient mentionnées nonobstant toute disposition de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 , ou modification s’y rapportant, ou toute loi du Parlement du Canada. L’article 69 a disparu de la Loi sur les Indiens adoptée en 1951, c. 29, S.C. 1951, laquelle introduisait l’art. 87 (maintenant l’art. 88) mentionné plus loin qui prévoyait:
Sous réserve des dispositions de quelque traité et de quelque autre loi du Parlement du Canada, toutes lois d’application générale et en vigueur, à l’occasion, dans une province sont applicables aux Indiens qui s’y trouvent et à leur égard, sauf dans la mesure où lesdites lois sont incompatibles avec la présente loi ou quelque arrêté, ordonnance, règle, règlement ou statut administratif établi sous son régime, et sauf dans la mesure où ces lois contiennent des dispositions sur toute question prévue par la présente loi ou y ressortissant.
L’appelant insiste sur les termes suivants qui se trouvent dans la réserve de l’art. 12 de la convention: «sur toutes les autres terres auxquelles lesdits Indiens peuvent avoir un droit d’accès». On prétend que l’art. 10 prévoit que les réserves indiennes continuent d’appartenir à la Couronne fédérale et qu’il prévoit aussi la création d’autres réserves, et que, sur ces terres, les Indiens résidants ont un droit de beaucoup supérieur à un simple «droit d’accès». L’emploi de cette expression, prétend-on, est incompatible avec toute mention de terres de réserves, et par conséquent, puisque la réserve, selon les termes employés, ne s’applique pas aux réserves indiennes, il faut en déduire que l’article, dans son ensemble, ne leur est pas applicable.
Je ne puis accepter que la portée des termes larges employés dans la première partie de l’art. 12 puisse, par déduction, être restreinte de cette façon. A mon avis, ayant eu pour effet d’assujettir, dans leur propre intérêt, tous les Indiens dans les limites de la province aux lois provin- ciales en matière de chasse et pêche, la réserve, par laquelle la province a assuré les droits précis de chasser et de pêcher pour se nourrir, a été rédigée en termes larges. La réserve de l’article assure le droit de chasser et de pêcher pour se nourrir dans les réserves indiennes, car il ne fait aucun doute que, quels que soient les droits additionnels que les Indiens résidant dans une réserve puissent avoir, ils y ont certainement droit d’accès. Ce point de vue a été exprimé par la Cour d’appel de la Saskatchewan dans l’arrêt Smith déjà mentionné.
Pour ces motifs, je suis d’avis que l’art. 12 de la convention a eu pour effet de rendre les dispositions de la loi dite The Wildlife Act applicables à tous les Indiens, y compris ceux qui se trouvent dans les réserves, et de régir leurs activités dans toute la province, y compris dans les réserves. En vertu de l’art. 1 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930, il a force de loi, nonobstant toute disposition de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 , modification s’y rapportant, ou toute loi fédérale.
Vu la conclusion que j’ai tirée, il n’est pas nécessaire, dans les circonstances de l’espèce, de déterminer le sens et l’effet de l’art. 88 (anciennement l’art. 87) de la Loi sur les Indiens, c. I‑6, S.R.C. 1970.
Je suis d’avis de rejeter l’appel.
Le jugement des Juges Hall, Spence et Laskin a été rendu par
LE JUGE LASKIN (dissident)—Cet appel soulève pour la première fois devant cette Cour la question de savoir si les lois provinciales sur la conservation de la faune s’appliquent à un Indien visé par les traités dans une réserve indienne, de telle sorte que celui-ci devient passible des sanctions pénales prévues par ces lois lorsqu’il se livre dans la réserve à des activités interdîtes par la législation provinciale. Bien que dans la présente affaire la question en litige intéresse directement les lois de l’Alberta, et exige par conséquent que l’on considère la convention sur les ressources naturelles passée entre le gouvernement du Canada et le gouver- nement de la province de l’Alberta, telle qu’elle a été approuvée par, respectivement, 1930 (Canada), c. 3, et 1930 (Alberta), c. 21, et confirmée par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930 (Royaume-Uni), chapitre 26, cette question intéresse indirectement les provinces soeurs de l’Ouest qui ont passé des conventions analogues avec le gouvernement du Canada et, à mon avis, elle est tout aussi importante pour les Indiens visés par les traités vivant dans des réserves situées dans les provinces à l’est du Manitoba.
La convention sur les ressources naturelles de l’Alberta fait partie intégrante de l’ordre constitutionnel sur lequel repose l’existence du Canada et de ses provinces, et il s’agit de savoir si cette convention touche à la répartition du pouvoir législatif prévue par les articles 91 et 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et est touchée par elle, et dans quelle mesure. Ce que met en jeu, par conséquent, la question en litige dans la présente affaire, c’est non seulement les dispositions pertinentes de la convention sur les ressources naturelles de l’Alberta, mais également le pouvoir exclusif du parlement fédéral de légiférer en vertu du par. (24) de l’art. 91 à l’égard des «Indiens et des terres réservées pour les Indiens». A mon avis, il y a des questions parallèles ici qui sont de savoir dans quelle mesure, le cas échéant, les lois provinciales sur la conservation de la faune peuvent s’appliquer aux Indiens d’une réserve soit en regard de la convention sur les ressources naturelles de l’Alberta (ou de la convention sur les ressources naturelles du Manitoba, ou encore de la convention sur les ressources naturelles de la Saskatchewan, qui contiennent des dispositions semblables sur la matière du présent litige) soit en regard du pouvoir législatif non exercé du fédéral sous le régime de l’art. 91 , par. (24) . Sous ce dernier rapport, j’emprunte à l’arrêt Union Colliery Co. v. Bryden[17] ces termes consacrés qui expriment ce qui est devenu un axiome du droit constitutionnel: [TRADUCTION] Le fait que le parlement fédéral s’abstient de légiférer dans la plénitude de ses pouvoirs ne saurait avoir pour effet de transférer à une législature provinciale le pouvoir législatif conféré au Dominion par l’article 91 de l’acte de 1867.
Une question complémentaire se pose ici si on décide que la loi provinciale pertinente, le Wildlife Act, 1970 (Alberta), c. 113 (maintenant R.S.A. 1970, c. 391), s’applique à des Indiens dans une réserve sous le régime de la convention sur les ressources naturelles de l’Alberta. Cette question consiste à savoir si, dans ce cas, cette loi provinciale est exclue ou écartée par les dispositions de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, c. 1-6, en particulier ses articles 73, 81 et 88.
L’un des attendus de la convention sur les ressources naturelles de l’Alberta (de même que de la convention sur les ressources naturelles de la Saskatchewan et également, quoique dans un contexte différent, de la convention sur les ressources naturelles du Manitoba) prévoit qu’«il est avantageux que la province soit traitée à l’égal des autres provinces de la Confédération quant à l’administration et au contrôle de ses ressources naturelles, à dater de son entrée dans la Confédération en 1905».
Les clauses de la convention qui soulèvent directement la question à décider dans la présente affaire sont les articles 10 et 12 qui s’énoncent, respectivement, comme suit:
10. Toutes les terres faisant partie des réserves indiennes situées dans la province, y compris celles qui ont été choisies et dont on a mesuré la superficie, mais qui n’ont pas encore fait l’objet d’une ratification, ainsi que celles qui en ont été l’objet, continuent d’appartenir à la Couronne et d’être administrées par le gouvernement du Canada pour les fins du Canada, et, à la demande du surintendant général des Affaires Indiennes, la province réservera, au besoin, à même les terres de la Couronne inoccupées et par les présentes transférées à son administration, les autres étendues que ledit surintendant général peut, d’accord avec le ministre approprié de la province, choisir comme étant nécessaires pour permettre au Canada de remplir ses obligations en vertu des traités avec les Indiens de la province, et ces étendues seront dans la suite administrées par le Canada de la même manière à tous égards que si elles n’étaient jamais passées à la province en vertu des dispositions des présentes.
12. Pour assurer aux Indiens de la province la continuation de l’approvisionnement de gibier et de poisson destinés à leurs support et subsistance, le Canada consent à ce que les lois relatives au gibier et qui sont en vigueur de temps à autre dans la province, s’appliquent aux Indiens dans les limites de la province; toutefois, lesdits Indiens auront le droit que la province leur assure par les présentes de chasser et de prendre le gibier au piège et de pêcher le poisson, pour se nourrir en toute saison de l’année sur toutes les terres inoccupées de la Couronne et sur toutes les autres terres auxquelles lesdits Indiens peuvent avoir un droit d’accès.
Plusieurs autres articles de la convention sur les ressources naturelles de l’Alberta méritent d’être reproduits car ils témoignent de l’intention, dans cette convention-là, de placer l’Alberta dans une situation d’égalité avec les autres provinces en ce qui touche l’administration et le contrôle de ses ressources naturelles. Il s’agit des articles 14, 15 et 18 qui, en leurs termes matériels, sont ainsi libellés:
14. Les parcs nationaux à l’annexe des présentes demeureront parcs nationaux, et les terres y comprises, ainsi qu’elles sont décrites dans les arrêtés en conseil énoncés dans ladite annexe (sauf celles desdites terres qui peuvent ensuite en être exclues), ainsi que les mines et mi