Solliciteur général du Canada, et al. c. Commission royale (dossiers de santé)

Solliciteur général du Canada, et al. c. Commission royale (dossiers de santé)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1981-10-20
Recueil
[1981] 2 RCS 494
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Ritchie, Roland Almon; Dickson, Robert George Brian; Estey, Willard Zebedee; McIntyre, William Rogers; Chouinard, Julien
En appel de
Ontario
Sujets
Preuve
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Solliciteur général du Canada, et al. c. Commission royale (dossiers de santé), [1981] 2 R.C.S. 494
Date: 1981-10-20
Le solliciteur général du Canada et la Gendarmerie royale du Canada Appelants;
et
La Commission royale d’enquête sur la confidentialité des dossiers de santé en Ontario et la Canadian Civil Liberties Association Intimées;
et
Le surintendant Donald Heaton et le surintendant principal Michael Spooner Intervenants;
et
Le procureur général de l’Ontario, le procureur général du Québec, le procureur général du Nouveau-Brunswick, le procureur général de la Colombie-Britannique et le procureur général de l’Alberta Intervenants.
1980: 14 et 15 octobre; 1981: 20 octobre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Estey, Mclntyre et Chouinard.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
Preuve—Privilège à l’égard des indicateurs de police—Commission royale sur la confidentialité des dossiers de santé—Communication de dossiers à la police par des médecins et des employés d’hôpitaux sans le consentement du patient—Existe-t-il un privilège qui empêche la divulgation de l’identité des informateurs?—The Public Inquiries Act, 1971, 1971 (Ont.), chap. 49, art. 7(1), 9, 10, 11—The Health Disciplines Act, 1974, 1974 (Ont.), chap. 47, art. 50—The Public Hospitals Act, R.S.O. 1970, chap. 378, art. 36—O. Reg. 577/75, art. 26(21)—R.R.O. 1970—Règlement 729, art. 48(1).
La Commission intimée, dans un exposé de cause adressé à la Cour divisionnaire de l’Ontario, a demandé 1) s’il n’existe en droit aucun privilège qui empêche la divulgation de l’identité de médecins et d’employés d’hôpitaux qui dévoilent des renseignements médicaux à la G.R.C. sans l’autorisation du patient, et 2) si la Commission a eu raison d’exiger que ses témoins fassent ces divulgations. Par suite d’une demande à cet effet, il y a eu élargissement des questions soumises aux cours d’instance inférieure parce qu’on disait que le pourvoi soulevait des questions constitutionnelles. La première question formulée est de savoir si la Commission est habilitée à contraindre les agents de la G.R.C. à divulguer la source des informations qu’ils ont obtenues dans l’exercice de leurs fonctions et au cours d’enquêtes relatives à des actes criminels et à la sécurité nationale. La seconde question est de savoir si, lorsqu’il y a manquement à une obligation de respecter le secret qu’impose la loi, il existe une immunité qui empêche la police de divulguer l’identité de ses informateurs.
Arrêt (Le juge en chef Laskin et le juge Dickson sont dissidents): Le pourvoi est accueilli.
Les juges Martland, Ritchie, Estey, Mclntyre et Chouinard: L’immunité contre la divulgation de l’identité des indicateurs de police qui est accordée à l’égard de renseignements fournis à un policier alors qu’il exerce ses fonctions est de portée générale. Cette immunité s’applique sauf lorsque, au procès d’un accusé pour une infraction criminelle, la divulgation de l’identité de l’informateur pourrait aider à démontrer son innocence. Le fondement du principe est encore plus ferme lorsqu’il s’agit du travail policier dans la protection de la sécurité nationale et ce principe se justifie mieux dans le cas de la protection de la sécurité nationale contre la violence et le terrorisme que dans le cas d’une enquête sur le crime.
Le privilège à l’égard des indicateurs de police s’applique même si l’informateur communique des renseignements qu’il ne devrait pas donner. En l’espèce il n’y a pas d’obligation légale de ne pas communiquer de renseignements sur un patient à la police. Le privilège n’étant pas donné à l’informateur, l’inconduite de ce dernier ne le détruit pas. Le privilège appartient à la Couronne qui reçoit des renseignements grâce à une garantie, expresse ou implicite, de confidentialité. Le fait que c’est le tribunal lui-même qui demande les renseignements ne change rien à l’application de la règle, car le privilège ne se trouve nullement diminué par quelque disposition de The Public Inquiries Act, 1971.
Le juge en chef Laskin et le juge Dickson, dissidents: En raison de sa formulation générale, il vaut mieux ne pas tenter de répondre à la première question. La seconde question, cependant, se rapporte aux deux éléments que la Commission royale a soulevés dans l’exposé de cause.
Le privilège à l’égard des indicateurs de police doit être uniquement reconnu dans des poursuites intentées par le ministère public et dans des procédures se rapportant au droit pénal. Il n’est pas nécessaire de reconnaître le privilège dans d’autres types de procédures simplement parce que la police y est impliquée et qu’elle a recueilli des renseignements dans le cours de ses fonc- tions policières. Suivant la nature des procédures, les tribunaux doivent avoir le pouvoir discrétionnaire de déterminer s’il doit y avoir divulgation et dans quelle mesure, ce qui comporte qu’on mesure l’intérêt public aux divulgations pertinentes et qu’on détermine s’il y a un intérêt public équivalent qui s’oppose à la divulgation. Sauf le cas des poursuites criminelles et des procédures se rapportant au droit pénal, les cours doivent généralement être résolues dès le début à ne pas permettre à l’une ou l’autre partie de refuser volontairement de fournir des éléments de preuve pertinents et recevables, et toute tentative de ce genre doit être justifiée et particulièrement scrutée.
[Jurisprudence: Marks v. Beyfus (1890), 25 Q.B.D. 494; D. v. National Society for the Prevention of Cruelty to Children, [1978] A.C. 171; The Trial of Thomas Hardy for Treason (1794), 24 St. Tr. 199; R. v. Watson (1817), 32 St. Tr. 1; R. v. O’Connor (1846), 4 St. Tr. (N.S.) 935; Attorney-General v. Briant (1846), 15 M. & W. 169, 15 L.J. Ex. 265; Humphrey v. Archibald (1893), 20 O.A.R. 267; Rogers v. Home Secretary, [1973] A.C. 388; Reference re Legislative Privilege (1978), 18 O.R. (2d) 529; 39 C.C.C. (2d) 226.]
POURVOI, élargi par ordonnance rendue à la demande du solliciteur général du Canada, contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1], qui a rejeté l’appel formé par le solliciteur général et accueilli celui formé par la Canadian Civil Liberties Association contre un jugement relativement à un exposé de cause qui posait deux questions à la Cour divisionnaire de l’Ontario. Pourvoi accueilli, le juge en chef Laskin et le juge Dickson sont dissidents.
J.A. Scollin, c.r., et Eric A. Bowie, pour l’appelant le solliciteur général du Canada.
R.J. Carter, c.r., pour les intervenants le surintendant D. Heaton et le surintendant principal Michael Spooner.
H.T. Strosberg, pour l’intimée la Commission royale d’enquête.
Marc Rosenberg et Chris Buhr, pour l’intimée la Canadian Civil Liberties Association. D.W. Mundell, c.r., et R.M. McLeod, c.r., pour l’intervenant le procureur general de l’Ontario.
Henri Brun, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
P.L. Cumming et H. Hazen Strange, c.r., pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
L.F. Lindholm et B.A. Barrington-Foote, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique.
William Henkel, c.r., pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Version française des motifs du juge en chef Laskin et du juge Dickson rendus par
LE JUGE EN CHEF (dissident)—Par le décret en conseil 3566/77 de l’Ontario, modifié par le décret 1129/78, monsieur le juge Horace Krever a été constitué, en vertu de The Public Inquiries Act, 1971, 1971 (Ont.), chap. 49, en commission royale d’enquête sur la confidentialité des dossiers de santé. Son mandat est le suivant:
[TRADUCTION]
1. examiner toutes les lois administrées par le ministre de la Santé (par exemple, The Public Hospitals Act, The Health Disciplines Act, 1974, The Health Insurance Act, 1972, et The Mental Health Act), ainsi que toute autre loi pertinente administrée par d’autres ministres, et tout règlement établi en application de ces lois, pour déterminer si une protection adéquate est accordée aux droits des personnes qui ownt bénéficié ou qui pourront bénéficier de services de santé, pour préserver la confidentialité des renseignements sur elles recueillis en vertu de ces textes législatifs;
2. examiner la légalité des procédés administratifs suivis en vertu des lois précitées;
3. faire enquête, se renseigner et se pencher, sur toute inconduite et sur toutes activités, pratiques ou conduite négligentes ou de quelque autre manière irrégulières de toute personne, société, compagnie ou organisme par rapport aux lois et règlements précités et à leur administration, y compris toute inobservation par eux des lois ou des règlements précités, et toutes activités, pratiques ou autre conduite de ces derniers qui, par coercition, par persuasion ou par quelque autre moyen ont incité à pareille inconduite, négli- gence ou autre activité, pratique ou conduite irrégulière, ou qui ont constitué une tentative d’inciter par coercition, par persuasion ou par quelque autre moyen à pareille inconduite, négligence ou autre activité, pratique ou conduite irrégulière ou qui ont constitué une entente à l’une de ces fins; et
4. faire rapport au ministre de la Santé et faire des recommandations quant aux modifications qui s’imposent aux lois et à leurs règlements d’application.
Ce pourvoi, dont nous sommes saisis sur autorisation de cette Cour, est né d’un exposé de cause émanant de la Commission royale, qui a formulé les deux questions suivantes pour la Cour divisionnaire de l’Ontario:
[TRADUCTION]
a) Ai-je eu raison de statuer qu’il n’existe en droit aucun privilège qui joue de façon à empêcher la divulgation à la Commission de l’identité des médecins et des employés d’hôpitaux qui ont dévoilé des renseignements médicaux à des membres de la G.R.C. sans l’autorisation du patient?
b) Ai-je eu raison d’exiger que les témoins répondent aux questions visant à divulguer l’identité des médecins et des employés d’hôpitaux en question?
La Cour divisionnaire, dont la décision unanime a été rendue par le juge Osler, a donné à la première question une réponse en deux parties:
[TRADUCTION]
(i) «Oui» pour ce qui est de l’identité des médecins et des employés d’hôpitaux et des autres personnes soumises au contrôle et à la direction du conseil d’un hôpital, qui ont divulgué des renseignements contenus dans un dossier médical à des membres de la Gendarmerie royale du Canada sans l’autorisation du patient;
(ii) «Non» pour ce qui est des médecins et des membres d’autres professions autonomes ayant des règlements en matière de conduite professionnelle qui, au moment considéré agissait en leur qualité professionnelle de leur propre chef et qui n’étaient pas soumis à la direction ou au contrôle du conseil d’un hôpital¼
A la seconde question elle a répondu que, conformément à la réponse à la première question, il ne pouvait y avoir de réponse absolue et que cela devait dépendre de la catégorie dans laquelle on pouvait placer l’informateur dans chaque cas. En Cour d’appel de l’Ontario, les juges formant la majorité (le juge Dubin, à l’opinion duquel a souscrit le juge Wilson) et le juge Brooke, dissident, ont exprimé leur désaccord à différents égards avec le jugement de première instance. Le juge Dubin a répondu aux deux questions par l’affirmative; le juge Brooke y a répondu par la négative.
Les parties ne contestent pas que selon le mandat de la Commission royale, l’identité des personnes qui ont divulgué des renseignements médicaux sur des patients est pertinente à l’enquête. La question litigieuse est plutôt de savoir si, dans les circonstances entourant les divulgations et compte tenu des fonctions policières des personnes à qui on les a faites, en l’occurrence des agents de la Gendarmerie royale du Canada, ces personnes, en tant que témoins à l’enquête, peuvent refuser de dévoiler l’identité de leurs informateurs, bien que ces derniers aient violé, même à la connaissance des témoins policiers, une obligation de confidentialité relativement aux renseignements médicaux sur des patients hospitalisés.
Les pouvoirs de la Commission royale
Les parties reconnaissent que la Commission royale a été validement constituée et que l’enquête, à la fois quant à sa nature et quant à sa portée, est du ressort de la législature et du gouvernement de l’Ontario. Il faut tenir compte de plusieurs dispositions de The Public Inquiries Act, 1971 aux fins de l’espèce. L’article 4 énonce le principe général que les audiences sont ouvertes au public
[TRADUCTION] ¼sauf lorsque la commission qui mène l’enquête est d’avis
a) que des faits touchant la sécurité publique peuvent être dévoilés à l’audience; ou
b) que des faits secrets d’ordre financier ou personnel ou d’autres faits peuvent être dévoilés à l’audience, faits qui sont de telle nature que, compte tenu des circonstances, leur non‑divulgation dans l’intérêt de toute personne intéressée ou dans l’intérêt public prévaut sur le respect du principe que les audiences sont ouvertes au public;
auquel cas le commission peut tenir l’audience sur ces questions à huis clos. Les articles 7(1), 9, 10 et 11 de la Loi sont ainsi rédigés:
[TRADUCTION] 7.—(1) Une commission peut par assignation exiger que toutes personnes
a) rendent des témoignages sous serment ou sur affirmation solennelle à une enquête; ou
b) produisent comme preuve à une enquête les documents et les objets que la commission spécifie,
qui sont afférents à l’objet de l’enquête et qui ne sont pas irrecevables en vertu de l’article 11.
¼
9.—(1) Un témoin à une enquête est réputé s’être opposé à répondre à toute question qu’on lui pose pour le motif que sa réponse pourrait tendre à l’incriminer ou pourrait tendre à établir sa responsabilité dans des procédures civiles à l’instance de la Couronne ou de qui que ce soit, et nulle réponse qu’un témoin donne à une enquête ne peut être invoquée et n’est admissible à titre de preuve contre lui dans une instruction ou autre procédure exercée contre lui par la suite, hors le cas de poursuite pour parjure en rendant ce témoignage.
(2) La commission doit aviser un témoin de son droit de s’opposer à répondre à toute question en vertu de l’article 5 de la Loi sur la preuve au Canada.
10. Une commission peut recevoir à une enquête des témoignages non rendus sous serment ou sur affirmation solennelle.
11. Ne peut être reçu comme preuve à une enquête tout ce qui serait irrecevable devant une cour en raison d’un privilège prévu dans le droit de la preuve.
La confidentialité des dossiers de santé
C’est la violation de la confidentialité des dossiers de santé de patients, particulièrement de patients d’hôpitaux, qui est à l’origine de l’enquête. On a reconnu au cours de l’enquête qu’il y avait eu des centaines de cas de divulgation de ce genre de renseignements sans le consentement des patients. Dans les motifs qu’il a rédigés pour la Cour d’appel de l’Ontario, le juge Dubin formule ainsi l’obligation de confidentialité entre les médecins et leurs patients:
[TRADUCTION] Les membres de la profession médicale ont une obligation de confidentialité à l’égard de leurs patients. Ils ont l’obligation de ne pas donner volontairement des renseignements sur l’état de leurs patients ou sur tout service professionnel qu’ils ont rendu, sans le consentement du patient. A défaut de ce consentement, les membres de la profession médicale manquent à leur obligation s’ils divulguent pareils renseignements à moins que l’application régulière de la loi ne l’exigent.
Cette obligation est renforcée par les principes législatifs qui ressortent de The Health Disciplines Act, 1974, 1974 (Ont.), chap. 47 et de The Public Hospitals Act, R.S.O. 1970, chap. 378, et précisée par les règlements établis en application des lois respectives, particulièrement O. Reg. 577/75 établi en vertu de la première loi. Selon la définition de l’art. 26 du Règlement, l’expression [TRADUCTION] «inconduite professionnelle» signifie notamment:
[TRADUCTION] 26. ¼
21. donner à toute personne autre que le patient sans le consentement de ce dernier des renseignements sur l’état d’un patient ou sur tout service professionnel rendu pour lui, à moins que la loi ne l’exige;
Le Règlement 729 établi en application de The Public Hospitals Act prévoit dans son par. 48(1) que sous réserve de certaines exceptions, qui sont étrangères à l’espèce, [TRADUCTION] «un conseil [d’hôpital] ne doit permettre à personne de retenir ou d’examiner un dossier médical ou de recevoir des renseignements y figurant». Les motifs de la Cour divisionnaire disent, à juste titre, que l’interdiction (renforcée par une disposition pénale à l’art. 36 de The Public Hospitals Act) ne vise qu’un conseil d’hôpital, mais la Cour dit ensuite que [TRADUCTION] «il serait absurde que les membres individuels du conseil, les employés du conseil ou les employés ou préposés d’un hôpital qui relèvent du conseil puissent impunément et en secret retirer ou examiner un dossier médical ou recevoir des renseignements y figurant, alors qu’il est interdit au conseil lui-même de le faire».
L’exposé de cause
Les circonstances à l’origine de l’exposé de cause sont relatées par le juge Krever, et je les reproduis ci-après:
[TRADUCTION] 2. Le 8 juin 1978, à une audience publique tenue par la Commission, l’avocat de la Commission a cité certains membres de la Gendarmerie royale du Canada («G.R.C.») comme témoins. 3. Le surintendant Donald Harold Heaton, («Heaton»), et le surintendant principal Michael Spooner, («Spooner»), ont témoigné qu’à leur connaissance, la G.R.C. avait à 368 reprises reçu des renseignements médicaux de médecins et d’employés d’hôpitaux en Ontario sans le consentement préalable du patient.
4. Le caporal Glen Allan Gartshore, («Gartshore») a témoigné qu’en janvier 1976 il s’était adressé à un employé du Régime d’assurance-maladie de l’Ontario («R.A.M.O.») et qu’il avait obtenu sans le consentement du patient, des renseignements médicaux sous forme de codes de diagnostic sousmis par le médecin du patient au R.A.M.O.
5. L’avocat de la Commission a demandé à Heaton et à Spooner de nommer les médecins et les employés d’hôpitaux de qui la G.R.C. avait reçu des renseignements médicaux.
6. L’avocat de la Commission a également demandé à Gartshore de nommer l’employé du R.A.M.O. de qui il avait reçu des renseignements médicaux en janvier 1976.
7. L’avocat du solliciteur général fédéral et de la G.R.C. (al’avocat») s’est opposé à ce qu’ils répondent aux questions visées aux paragraphes 5 et 6.
8. L’avocat est revenu sur son opposition pour la question visée au paragraphe 6 et a ordonné à Spooner de me dévoiler le nom de l’employé du R.A.M.O. qui avait remis des renseignements médicaux à Gartshore en janvier 1976. Spooner l’a alors fait.
9. L’opposition aux questions visées au paragraphe 5 est fondée sur les points suivants:
a) dans les litiges civils aussi bien que criminels, le «privilège à l’égard des indicateurs de police» permet à un policier, dans certaines circonstances, de refuser de divulguer l’identité d’un informateur;
b) les médecins et les employés d’hôpitaux ont fourni des renseignements médicaux à des membres de la G.R.C. sans l’autorisation du patient à condition que leur identité ne soit pas dévoilée;
c) le «privilège à l’égard des indicateurs de police» s’applique à l’identité de ces médecins et employés d’hôpitaux; et
d) ce «privilège à l’égard des indicateurs de police» justifie de décider qu’il n’est pas nécessaire de répondre aux questions en raison des dispositions de l’art. 11 de The Public Inquiries Act, 1971, dont voici le texte:
«Ne peut être reçu comme preuve à une enquête tout ce qui serait irrecevable devant une cour en raison d’un privilège prévu dans le droit de la preuve.» 10. L’avocat a reconnu que l’identité des médecins et des employés d’hôpitaux en question relève clairement de mon mandat et est pertinente à l’enquête entreprise.
11. L’avocat a apporté des éléments de preuve démontrant que si la G.R.C. doit identifier les médecins et les employés d’hôpitaux de qui elle a obtenu des renseignements médicaux sans l’autorisation du patient, elle éprouvera de la difficulté à en obtenir dans l’avenir.
Le juge Krever fait alors remarquer dans l’exposé de cause qu’après avoir entendu les observations circonstanciées des avocats, il a statué que le privilège à l’égard des indicateurs de police ne s’appliquait pas à son enquête. Il signale que dans aucune affaire citée devant lui à l’appui du privilège, il ne s’agissait d’une affaire [TRADUCTION] «où la source des renseignements, dont l’identité était protégée, était tenue de ne pas révéler les renseignements en question». A son avis, si l’on ne doit pas communiquer les renseignements et même si la communication ne constitue pas une infraction, il n’existe aucun droit de cacher l’identité de la personne qui fournit les renseignements. Partant, il a statué qu’il fallait répondre aux questions objet de l’opposition et donner la source des renseignements. Comme on lui a par la suite demandé un exposé de cause, il a formulé les deux questions déjà citées.
Les jugements de la Cour divisionnaire de l’Ontario et de la Cour d’appel
La réponse de la Cour divisionnaire aux deux questions repose sur le fondement que même s’il n’y a pas de privilège légal qui permet de ne pas divulguer l’identité des informateurs, il en existe un en common law qui protège l’identité des indicateurs de police dans l’intérêt public relatif aux fonctions de la police dans le dépistage du crime. La Cour s’est appuyée sur l’arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario Reference re Legislative Privilege[2] et a invoqué en particulier les motifs de la majorité rendus par le juge Lacourcière qui, en confirmant le privilège, a fait remarquer que la jurisprudence ne reconnaît qu’une exception, savoir lorsque dans un procès criminel la divulgation de l’identité de l’informateur est pertinente à l’innocence de l’accusé. La Cour divisionnaire s’est également fondée sur le jugement du juge Spence dans l’affaire Slavutych c. Baker[3], qui appuie la confidentialité (que l’on avait promise) d’une communication adressée par un professeur au président d’une université au cours de procédures relatives à la permanence d’un autre professeur.
Voici ce que la Cour divisionnaire dit au sujet des deux affaires:
[TRADUCTION] Des affaires comme les deux dernières mentionnées ont étendu la doctrine de la protection de l’informateur à des autorités autres que la Couronne ou les agents de police au sens strict. Nous ne connaissons pas de décisions qui réduisent ou limitent ce privilège depuis longtemps établi en common law à l’égard des indicateurs de police; il suffit que la bonne foi ou le champ légitime des fonctions du policier en question ne soit pas en cause.
Et elle a ajouté:
[TRADUCTION] A notre avis, une fois établi que la communication a été faite à un membre de la G.R.C. dans l’exercice de ses fonctions, le nom de l’informateur bénéficie du privilège, à moins qu’on ne crée une nouvelle exception. Cela demeure tout aussi vrai que la fonction particulière qu’exerce le membre de la G.R.C. soit le dépistage du crime, la prévention du crime, le contre-espionnage ou celle d’agent secret, toutes ces fonctions étant à l’occasion exercées par les membres de la G.R.C. et, l’exposé de cause le présume, chaque communication a été faite à un agent qui exerçait l’une de ces fonctions.
Se penchant alors sur la question de savoir s’il y avait lieu de créer une nouvelle exception, la Cour divisionnaire a observé que [TRADUCTION] «on n’a pas allégué devant nous qu’il y aurait lieu de demander le privilège à l’égard de tout informateur qui, en donnant des renseignements, a clairement violé une loi, pénale ou civile». Il semble cependant que ce soit la position prise devant la Cour d’appel de l’Ontario et c’est aussi la position prise devant cette Cour en l’espèce. La Cour divisionnaire a signalé un cas où l’on a retiré l’opposition à la divulgation à l’égard d’un employé du Régime d’assurance-maladié de l’Ontario à qui il était clairement interdit en vertu du règlement du R.A.M.O. de communiquer des renseignements sur un patient sans son consentement.
La Cour divisionnaire a toutefois statué que, dans la loi, il y avait seulement une indication de principes généraux contre la violation de la confidentialité, mais, par contre, que dans le droit de la preuve, il y avait un privilège clairement établi à l’égard des indicateurs de police. La Cour divisionnaire semble s’être éloignée de sa position sur l’«indication dans la loi» vis-à-vis des professions autonomes comme la médecine. Se référant à The Health Disciplines Act et au Règlement 26, précité, qui habilitent le conseil disciplinaire de la profession médicale à décider si une divulgation donnée constitue une inconduite professionnelle, la Cour a conclu qu’elle devait donner à la première question une réponse en deux parties. Voici ce qu’elle a dit:
[TRADUCTION] Pour ce qui est de l’identité des médecins et employés d’hôpitaux et autres personnes soumises au contrôle et à la direction du conseil d’un hôpital, qui divulguent des renseignements contenus dans un dossier médical à des membres de la G.R.C. sans l’autorisation du patient, il n’existe en droit aucune immunité qui ait pour effet d’empêcher la divulgation de leur identité à la commission, et on doit répondre «oui».
Pour ce qui est des médecins et membres d’autres professions autonomes ayant des règlements en matière de conduite professionnelle semblables à ceux que nous avons déjà exposés et qui à ce moment-là agissaient en leur qualité professionnelle de leur propre chef et qui n’étaient pas soumis à la direction ou au contrôle du conseil d’un hôpital, notre opinion est qu’il y a une immunité qui a pour effet d’empêcher la divulgation de leur identité à la Commission, et on doit répondre «non».
Bref, la Cour divisionnaire a conclu que malgré qu’il soit établi, le privilège à l’égard des indicateurs de police ne protège pas l’identité des employés d’un conseil d’hôpital, qu’il s’agisse de médecins ou d’autres personnes, qui divulguent des renseignements sur des patients en violation de la confidentialité de ces renseignements. Toutefois, la Cour a également statué que le privilège à l’égard des indicateurs de police protège contre la divulgation l’identité des médecins qui, agissant en leur qualité professionnelle et de leur propre chef et n’étant pas soumis à la direction d’un conseil d’hôpital, communiquent irrégulièrement des renseignements sur des patients à la G.R.C. J’avoue mal comprendre cette distinction ou même son fondement, et, selon mon interprétation de ses motifs, la Cour d’appel a éprouvé la même difficulté. Dans ses motifs de dissidence, le juge Brooke a estimé que la Cour divisionnaire avait créé une nouvelle exception au privilège à l’égard des indicateurs de police et que (pour reprendre ses propres termes) [TRADUCTION] «des éléments de preuve identifiant comme informateurs des médecins et des personnes employés par des hôpitaux publics et des médecins exerçant en clientèle privée sont irrecevables en raison du privilège». Le savant juge dissident a conclu que, selon son interprétation de la jurisprudence, le privilège à l’égard des indicateurs de police appartient à la Couronne ou à l’État et qu’il l’emporte sur l’intérêt privé au maintien du caractère confidentiel du rapport entre médecin et patient. De plus, le juge Brooke a soulevé la question constitutionnelle suivante:
[TRADUCTION] Je doute que la législature provinciale soit compétente pour adopter une loi rendant recevables des éléments de preuve quant à l’identité des personnes qui donnent des renseignements à la police au cours d’une enquête sur le crime ou sur la sécurité nationale, écartant ainsi le privilège de la Couronne à cet égard. Cette loi n’a pas la prétention de faire cela et je n’estime pas que la cour doive essayer de le faire.
Quant aux motifs du juge Dubin, je suis d’accord avec son rejet de la distinction que fait la Cour divisionnaire entre les médecins exerçant en clientèle privée et ceux qui sont soumis à la direction d’un conseil d’hôpital. Il a dit à ce sujet:
[TRADUCTION] La Cour divisionnaire semble avoir été influencée, en faisant la distinction entre médecins exerçant en clientèle privée et ceux qui sont soumis à la direction ou au contrôle d’un conseil d’administration d’hôpital, par la disposition pénale de The Public Hospitals Act. A mon avis, les dispositions de The Public Hospitals Act visaient les personnes qui ne sont pas médecins, car la conduite de tous les médecins relève de The Health Disciplines Act. Toutefois, à supposer que les dispositions de The Public Hospitals Act soient de portée assez large pour s’appliquer aux médecins, la disposition pénale, comme on l’a déjà fait remarquer, ne semble pas s’appliquer à un médecin ou à un employé d’hôpital qui agit de son propre chef. Donc, la disposition pénale de The Public Hospitals Act ne me paraît nullement déterminante. A mon avis, la politique générale destinée à protéger le caractère confidentiel du rapport entre médecin et patient est tout aussi claire- ment exprimée dans The Health Disciplines Act que dans The Public Hospitals Act et on ne peut faire de distinction entre elles à cet égard. Il n’y a aucune raison d’établir une distinction entre les médecins qui exercent en clientèle privée et ceux qui sont au service d’un hôpital.
En ce qui concerne la question centrale de l’immunité, le juge Dubin fait remarquer, avec raison, que le simple fait que les renseignements fournis à la G.R.C. l’ont été à titre confidentiel n’exclut pas leur divulgation au cours de procédures judiciaires. Certes, la divulgation à l’occasion d’une enquête en vertu de The Public Inquiries Act, 1971, est dans le champ d’application du principe. Qu’en est-il donc du privilège à l’égard des indicateurs de police? Sur ce point, après avoir cité la jurisprudence et la doctrine s’y rapportant, le juge Dubin a ajouté:
[TRADUCTION] Cependant, dans aucun cas n’a-t-on élargi, que je sache, le privilège accordé à l’égard des indicateurs de police pour englober le cas où l’informateur est à son tour légalement tenu de ne pas divulguer les renseignements à la police, ou à qui que ce soit, et le cas où les renseignements ont été obtenus en violation de cette obligation. Je ne connais pas non plus de cas où le privilège a été élargi de manière à empêcher un tribunal dûment constitué, chargé de faire enquête sur les violations de cette obligation, de remplir son mandat.
A son avis, il est fautif d’aborder l’affaire en cause en se demandant s’il y a lieu d’établir une nouvelle exception au privilège à l’égard des indicateurs de police, comme l’ont fait la Cour divisionnaire et le juge Brooke. Mais, pour reprendre ses propres termes:
[TRADUCTION] ¼il faut d’abord déterminer si, dans les circonstances relatées dans l’exposé de cause, le droit de la preuve reconnaît une immunité qui empêcherait le commissaire d’obtenir les éléments de preuve pertinents et recevables.
A mon avis, il ne peut y avoir d’immunité lorsque l’informateur, en fournissant des renseignements à la police, contrevient à une obligation légale de ne pas divulguer ces renseignements.
Trois autres passages des motifs du juge Dubin soulignent ce point. Premièrement,
[TRADUCTION] ¼dans le cas d’un médecin ou d’un employé d’hôpital, il se dégage des lois précitées et de la common law qu’il ne doit pas y avoir divulgation, à moins que la loi ne l’exige. Dans ces circonstances, à mon avis, on ne peut prétendre qu’il faut encourager les corps policiers à obtenir ces renseignements autrement que par l’application régulière de la loi, pas plus que le médecin ou l’employé d’hôpital ne doit être encouragé à fournir ces renseignements lorsqu’il n’est pas tenu de le faire.
Deuxièmement,
[TRADUCTION] ¼lorsque l’informateur contrevient à une obligation, même si cela n’a aucune conséquence pénale, il serait contraire à l’intérêt public de reconnaître le privilège invoqué. Le droit du patient à la protection de sa vie privée serait purement illusoire si on reconnaissait le privilège dans ces circonstances. A mon avis, on sert un plus grand intérêt public en divulguant l’identité de l’informateur dans ces circonstances qu’en la protégeant contre la divulgation.
Avec égards, j’estime qu’il n’est pas dans l’intérêt public d’encourager les personnes assujetties à une obligation de non-divulgation à dévoiler des renseignements et d’encourager les corps policiers à obtenir ces renseignements dans ces circonstances.
Et, troisièmement,
[TRADUCTION] On ne devrait reconnaître le privilège invoqué en l’espèce que lorsque c’est cela qui sert le mieux l’intérêt public. Dans l’arrêt D. vs. National Society for the Prevention of Cruelty to Children, [[1977] 1 All E.R. 589], lord Hailsham dit à la p. 605:
«Les catégories d’intérêt public ne sont pas figées et doivent s’adapter, qu’on les limite ou qu’on les étende, suivant l’évolution des conditions sociales et de la législation sociale.»
La législation considérée par le commissaire est destinée à protéger le caractère confidentiel des renseignements médicaux sur un patient. Dès lors qu’on en prouve la violation d’une manière que la loi n’autorise pas, quand bien même avec de bonnes intentions, l’identité de l’informateur ne peut faire l’objet d’un privilège.
Je fais remarquer que dans ses motifs le juge Dubin mentionne que les avocats des appelants, du solliciteur général du Canada et de la G.R.C. ont concédé que si l’informateur enfreint la loi, en ce sens qu’il commet un acte à l’égard duquel une peine est prévue, on ne peut invoquer le privilège relativement à l’identité de l’informateur. Devant cette Cour, les avocats disent n’avoir rien concédé de pareil et je suis disposé à procéder sur ce fondement. L’élargissement des questions litigieuses en cette Cour
Après que cette Cour eut accordé, le 18 juin 1979, l’autorisation de se pourvoir devant elle et que l’avis de pourvoi eut été déposé le 5 août 1979, le solliciteur général du Canada appelant a demandé une ordonnance formulant deux questions constitutionnelles apparemment soulevées en l’espèce qui élargissaient les questions que les cours d’instance inférieure ont examinées. Par ordonnance datée du 8 août 1979, modifiée par une ordonnance du 10 septembre 1979, le juge Mclntyre a formulé les questions suivantes:
1. La loi dite «Public Inquiries Act, 1971, S.O. 1971, c. 49», et en particulier l’article 7, autorise-t-elle l’intimée, la «Royal Commission of Inquiry into the confidentiality of Health records in Ontario», à contraindre les agents de la Gendarmerie royale du Canada à divulguer la source des informations qu’ils ont obtenues au cours d’enquêtes effectuées dans l’exercice de leurs fonctions en matière d’actes criminels ou de sécurité nationale?
2. Existe-t-il une immunité qui empêche la police de divulguer l’identité de ses informateurs lors d’enquêtes effectuées par elle sur le crime ou la sécurité nationale:
a) si une commission d’enquête a été instituée par le lieutenant-gouverneur en conseil sur une matière qu’on admet être de compétence provinciale et
b) si la pertinence de l’identité des personnes qui ont manqué à l’obligation de respecter le secret qui leur est imposée par The Health Disciplines Act, 1974, S.O. 1974, c. 47 et The Public Hospitals Act, R.S.O. 1970, c. 378 et les règlements adoptés en vertu de ces lois, est admise au cours de cette enquête?
La première question me paraît dépasser le cadre des faits qui fondent l’exposé de cause du juge Krever. A première vue, elle ne se rapporte pas expressément à la divulgation de dossiers de santé ni à l’identité des personnes qui les divulguent. Elle paraît plutôt soulever, de façon générale, le droit d’une commission d’enquête provin- ciale (qui se livre, je dois le présumer, à une enquête sur des questions relevant de la compétence provinciale) de contraindre la G.R.C. à dévoiler les sources des renseignements obtenus au cours d’enquêtes sur le crime et sur la sécurité nationale.
Dans l’ordonnance du 8 août 1979, la formulation initiale de la seconde question est la suivante:
2. L’obligation relative au secret imposée par la loi dite «Health Disciplines Act, 1974, c. 47» et ses règlements d’application ou par la loi dite «Public Hospitals Act, R.S.O. 1970, c. 378» et ses règlements d’application peut-elle avoir pour effet de neutraliser la règle de preuve en matière pénale en vertu de laquelle les noms des personnes qui ont divulgué des informations à la police, au cours d’enquêtes policières, ne peuvent être admis en preuve?
J’attire particulièrement l’attention sur les mots de cette question relatifs à «la règle de preuve en matière pénale» qui interdit la divulgation de l’identité des indicateurs de police. L’ordonnance modificative du 10 septembre 1979 élargit la portée de la seconde question par la mention d’une immunité contre la divulgation de l’identité des indicateurs de police sans la restriction initiale aux «matières pénales».
Il convient ici de faire des observations sur la pratique de la Cour lorsque, dans un pourvoi (c’est-à-dire, lorsqu’il y a eu autorisation de se pourvoir, s’il en est besoin, et dépôt de l’avis de pourvoi) un appelant veut poser une ou plusieurs questions constitutionnelles apparemment soulevées par l’espèce. Habituellement le Juge en chef ou un autre juge de la Cour est saisi d’une requête à cette fin, et si le dossier paraît soulever une ou plusieurs questions constitutionnelles, il rend une ordonnance les énonçant sans tenter à ce stade de statuer sur leur bien-fondé et sans décider qu’il faudra nécessairement y répondre. Il est permis d’aider l’avocat qui présente la requête (il s’agit en général d’une requête ex parte) et qui comparaît, pour ce qui est de la formulation des questions qu’il veut poser, et de faire des suggestions à cet effet, mais à part cela, le déroulement de la procédure (à moins qu’elle ne soit tirée par les cheveux ou invraisemblable au point de mériter un refus) est dans les mains du requérant. Il faut se rappeler qu’aux termes des Règles de la Cour, on doit donner avis au procureur général du Canada et aux procureurs généraux respectifs des provinces de toute question constitutionnelle, afin qu’ils puissent intervenir s’ils le désirent; des tiers peuvent également demander à intervenir, mais ils ne peuvent le faire que sur autorisation.
Je fais ces observations parce que j’en suis venu à la conclusion que je ne dois pas tenter de répondre à la première question en raison de sa formulation générale. Elle est sous certains aspects semblable à celle dont cette Cour était saisie dans l’affaire Di Iorio c. Le gardien de la prison de Montréal[4], et peut-être aussi à celles dans l’affaire Le procureur général du Québec et Keable c. Le procureur général du Canada[5], mais à la différence de la situation dans les deux affaires précitées, la question 1 n’a pas de contexte. Ce n’est pas le cas de la seconde question qui se rapporte directement aux deux questions que la Commission royale pose dans l’exposé de cause. Je suis donc d’avis que je dois me limiter aux deux questions de l’exposé de cause reprises dans la seconde question posée dans l’ordonnance modifiée du juge Mclntyre.
Il ne faut pas en conclure que j’estime que l’on n’aurait pas dû poser la première question. Les parties, ou du moins l’appelant, ont pu croire que la mention qu’elle fait de la commission royale en question donne à ses termes par ailleurs généraux un contexte suffisant pour qu’elle mérite d’être examinée. Contrairement à la seconde question, cependant, elle ne se limite pas aux dos