Canadian Radio-television and Telecommunications Commission's Broadcasting Regulatory Policy CRTC 2010-167 and Broadcasting Order CRTC 2010-168 (Re)

Canadian Radio-television and Telecommunications Commission's Broadcasting Regulatory Policy CRTC 2010-167 and Broadcasting Order CRTC 2010-168 (Re)
Court (s) Database
Federal Court of Appeal Decisions
Date
2011-02-28
Neutral citation
2011 FCA 64
File numbers
A-113-10
Notes
Reported Decision
Decision Content
Federal Court of Appeal
CANADA
Cour d'appel fédérale
Date: 20110228
Docket: A-113-10
Citation: 2011 FCA 64
CORAM: NADON J.A.
SHARLOW J.A.
LAYDEN-STEVENSON J.A.
IN THE MATTER OF
THE BROADCASTING ACT, S.C. 1991, C. 11;
AND IN THE MATTER OF
THE CANADIAN RADIO-TELEVISION AND TELECOMMUNICATIONS COMMISSION'S BROADCASTING REGULATORY POLICY CRTC 2010-167 AND BROADCASTING ORDER CRTC 2010-168;
AND IN THE MATTER OF AN APPLICATION BY WAY OF A REFERENCE
TO THE FEDERAL COURT OF APPEAL PURSUANT TO SECTIONS 18.3(1) AND 28(2)
OF THE FEDERAL COURTS ACT, R.S.C. 1985, C. F-7.
Heard at Toronto, Ontario, on September 13 and 14, 2010.
Judgment delivered at Ottawa, Ontario, on February 28, 2011.
REASONS FOR JUDGMENT BY: SHARLOW J.A.
CONCURRED IN BY: LAYDEN-STEVENSON J.A.
DISSENTING REASONS FOR JUDGMENT BY: NADON J.A
Federal Court of Appeal
CANADA
Cour d'appel fédérale
Date: 20110228
Docket: A-113-10
Citation: 2011 FCA 64
CORAM: NADON J.A.
SHARLOW J.A.
LAYDEN-STEVENSON J.A.
IN THE MATTER OF
THE BROADCASTING ACT, S.C. 1991, C. 11;
AND IN THE MATTER OF
THE CANADIAN RADIO-TELEVISION AND TELECOMMUNICATIONS COMMISSION'S BROADCASTING REGULATORY POLICY CRTC 2010-167 AND BROADCASTING ORDER CRTC 2010-168;
AND IN THE MATTER OF AN APPLICATION BY WAY OF A REFERENCE
TO THE FEDERAL COURT OF APPEAL PURSUANT TO SECTIONS 18.3(1) AND 28(2)
OF THE FEDERAL COURTS ACT, R.S.C. 1985, C. F-7.
REASONS FOR JUDGMENT
SHARLOW J.A.
[1] In Broadcasting Order CRTC 2010-168, the Canadian Radio-Television and Telecommunications Commission referred the following question to this Court pursuant to subsections 18.3(1) and 28(2) of the Federal Courts Act:
Is the Commission empowered, pursuant to its mandate under the Broadcasting Act, to establish a regime to enable private local television stations to choose to negotiate with broadcasting distribution undertakings a fair value in exchange for the distribution of the programming services broadcast by those local television stations?
Le Conseil a-t-il la compétence, en vertu du mandat que lui confère la Loi sur la radiodiffusion, pour établir un régime permettant aux stations privées de télévision locale de choisir de négocier avec les entreprises de distribution de radiodiffusion une juste valeur en échange de la distribution des services de programmation diffusée par ces stations de télévision locales?
Background
[2] The regime to which this question refers is sometimes called the “value for signal” regime. In general terms, a value for signal regime would permit a private local television station to negotiate with cable television service providers (referred to as “broadcast distribution undertakings” or “BDUs”) for an arrangement under which the BDUs provide consideration to the television station for the right to retransmit its signals.
[3] The operators of private local television stations generally favour the proposed value for signal regime. A number of them, namely CTVglobemedia Inc., V Interactions Inc., Newfoundland Broadcasting Co. Ltd. and Canwest Television Limited Partnership, submitted at the hearing of this reference that the Commission has the statutory authority to implement such a regime.
[4] BDUs generally do not favour the proposed value for signal regime. A number of BDUs, namely Bell Canada, Bell Aliant Regional Communications, Cogeco Cable Inc., Rogers Communications Inc., Shaw Communications Inc. and Telus Communications Co., submitted at the hearing of this reference that the Commission does not have the statutory authority to implement a value for signal regime.
[5] Under the current regime, BDUs pick up the over-the-air signals of private local television stations and retransmit them to their subscribers for a fee. The Commission requires BDUs to provide the following benefits to private local television stations for those signals:
(a) Mandatory carriage: A BDU must distribute a local station’s signals to the BDU’s subscribers in that station’s local market.
(b) Preferential channel placement: A BDU must put the local station’s signal on a channel more likely to be selected by subscribers.
(c) Simultaneous distribution: If a BDU is retransmitting a program from a local station at the same time as it is retransmitting the same program from an American station on a different channel, the BDU must substitute the local station’s advertisements in place of those appearing on the American station.
(d) Local programming improvement fund: Pursuant to a 2008 initiative of the Commission, a BDU must contribute 1.5% of its gross revenues to a local programming improvement fund accessible by local stations in non-metropolitan markets.
(e) Payments for carriage of distant signals: Pursuant to another 2008 initiative of the Commission, effective August 31, 2011, a BDU wishing to distribute a local television station’s signal outside of that station’s local market must obtain, through a free market negotiation that may involve the payment of compensation, the consent of the station. For example, a BDU would require the consent of a Toronto local station to transmit that station’s signal to BDU subscribers in Halifax.
[6] The Commission has concluded that the existing regulatory model does not adequately deal with recent changes to the broadcasting business environment. Among the changes noted by the Commission are the development of direct-to-home satellite television services, the development of speciality television channels that are permitted to receive fees directly from BDUs that carry them, and the widespread adoption of alternative media platforms. These changes have caused advertising revenues for private local television stations to fall while the revenues of BDUs have increased, resulting in a significant shift in their relative market positions and a financial crisis for the private local television stations. The Commission has concluded that this financial crisis may be averted by adopting a value for signal regime that invokes market forces.
[7] The proposed value for signal regime is fully described in Broadcasting Regulatory Policy CRTC 2010-167 entitled “A group-based approach to the licensing of private television services”, issued on March 22, 2010 (which I refer to for convenience as the “2010 Policy” or la « Politique 2010 »).
[8] The relevant portions of the 2010 Policy are quoted below, but at this point it is useful to summarize the main features of the proposed value for signal regime:
· A private local television station would have the right to choose to negotiate with BDUs for compensation for the right to retransmit the station’s signals. If no agreement is reached, the station could prevent the BDUs from retransmitting its signals.
· A private local television station that chooses to participate in the value for signal regime would forego all existing regulatory protections, including mandatory distribution, priority channel placement and simultaneous substitution.
· The regulatory protections (as in place from time to time) would continue to benefit any private local television station that chooses not to participate in the value for signal regime.
· The Commission would be involved in the negotiation of agreements under the value for signal regime only if the parties do not negotiate in good faith or if the parties ask the Commission to arbitrate.
[9] Simply stated, the BDUs’ legal objection to the proposed value for signal regime is based on the following reasoning. The Copyright Act is the only statute that can govern the right of a broadcaster to control the retransmission of its signals. The Copyright Act precludes a private local television station from demanding that a BDU pay a royalty for the right to retransmit the station’s signals. Therefore, BDUs have a statutory user right to retransmit the signals of a private local television station without paying a royalty. It necessarily follows that the statutory authority of the Commission under the Broadcasting Act should not be interpreted in a manner that would permit a private local television station to block retransmission by a BDU that refuses to pay compensation for a retransmission right.
[10] The private local television stations argue that this legal argument has no merit and that the Copyright Act does not preclude the Commission from implementing a value for signal regime.
Procedural history
[11] The legal debate now before this Court arose in the context of proceedings before the Commission that resulted in its adoption of the 2010 Policy. In the 2010 Policy, the Commission makes a number of policy decisions relating to the licensing of private local television services.
[12] In the 2010 Policy, the Commission determined among other things that a value for signal regime is necessary to ensure the fulfilment of the policy objectives set out in subsection 3(1) of the Broadcasting Act. The 2010 Policy also states the main elements of the value for signal regime that the Commission proposes to implement if it is found to have the statutory authority to do so.
[13] Paragraphs 151 to 168 of the 2010 Policy contain the analysis and conclusions of the Commission that are relevant to the value for signal issue. Those paragraphs read as follows (footnotes omitted):
151. In Broadcasting Public Notice 2008-100, the Commission considered whether or not to grant a fee for carriage to conventional television broadcasters, and elected not to do so. However, the question considered in the current proceeding is a substantially different one. In exploring the issue of a negotiated fair value for signals, the Commission is considering whether market forces can be invoked to resolve what has now become a long standing area of tension between conventional television broadcasters and BDUs.
151. Dans l'avis public de radiodiffusion 2008-100, le Conseil s'est penché sur le bien-fondé d'accorder un tarif de distribution aux télédiffuseurs traditionnels et a décidé de ne pas le faire. Cependant, la question à considérer dans le cadre de la présente instance est considérablement différente. Le Conseil, examinant la question de la juste valeur négociée, s'interroge sur la possibilité de recourir aux forces du marché pour résoudre ce qui est devenu une source permanente de friction entre les télédiffuseurs traditionnels et les EDR.
152. In approaching the issue, the Commission has been guided by specific provisions of the Act. Section 3(1)(e) states that "each element of the Canadian broadcasting system shall contribute in an appropriate manner to the creation and presentation of Canadian programming," while section 3(1)(f) states that "each broadcasting undertaking shall make maximum use, and in no case less than predominant use, of Canadian ... resources ...."
152. Le Conseil s'est inspiré, dans son approche de la question, de certaines dispositions précises de la Loi. L'article 3(1)e) stipule que « tous les éléments du système doivent contribuer, de la manière qui convient, à la création et la présentation d'une programmation canadienne »; l'article 3(1)f), que « toutes les entreprises de radiodiffusion sont tenues de faire appel au maximum, et dans tous les cas au moins de manière prédominante, aux ressources […] canadiennes [...] ».
153. With respect to the public broadcaster, the Commission notes that section 3(1)(m)(vii) of the Act states that the programming provided by the CBC should "be made available throughout Canada by the most appropriate and efficient means and as resources become available for the purpose." As explained further below, the regime foreseen by the Commission would allow broadcasters to require program deletion when negotiating for a fair value for the distribution of their programming services. In light of the objective above, the Commission considers that it would be inconsistent to permit the CBC to require deletion of its programming from a BDU and hence prevent the public from receiving its programming. Moreover, during its appearance at the hearing, the CBC indicated that it fully understands the importance of its mandate and clearly agrees with the Commission's position in that regard, as it spontaneously stated that it would not "play with threatening to pull our signal or having our signal not negotiated or not carried by the BDU." Accordingly, the Commission has determined that the market-based regime set out below will apply only to private local television stations. The distinctive situation and needs of the CBC will be addressed in the context of the public broadcaster's next licence renewal.
153. En ce qui a trait au télédiffuseur public, le Conseil note que l'article 3(1)m)(vii) de la Loi prévoit que la programmation de la SRC devrait « être offerte partout au Canada de la manière la plus adéquate et efficace, au fur et à mesure de la disponibilité des moyens. » Tel qu'expliqué ci-dessous, le régime envisagé par le Conseil permettrait aux télédiffuseurs d'exiger la suppression d'émissions lors de leurs négociations pour la valeur juste de la distribution de leurs services de programmation. Le Conseil estime que de permettre à la SRC d'exiger d'une EDR la suppression de sa programmation, et d'ainsi empêcher le public de recevoir sa programmation, n'irait pas dans le sens de l'objectif ci-dessus. De plus, lors de sa comparution à l'audience, la SRC a indiqué qu'elle comprend tout à fait l'importance de son mandat et qu'elle est entièrement d'accord avec l'opinion du Conseil a cet égard, en affirmant spontanément qu'elle [traduction] « ne menacerait pas de retirer son signal ou de laisser son signal non négocié ou non distribué par l'EDR ». Par conséquent, le Conseil conclut que le régime par marchés énoncé ci-dessous ne s'appliquera qu'aux stations privées de télévision locale. La question de la situation et des besoins uniques de la SRC sera traitée dans le cadre du prochain renouvellement de la licence du télédiffuseur public.
154. The Commission reiterated in Broadcasting Public Notice 2008-100 that where regulation is necessary it should be as targeted as possible and impose the least burdensome constraints; that industry solutions should be preferred to regulatory intervention; and that the broadcasting system, as a whole, should be calibrated such that no single player or group of players can exercise undue influence.
154. Dans l'avis public de radiodiffusion 2008-100, le Conseil a rappelé que la réglementation, lorsqu'elle était nécessaire, devrait être aussi ciblée que possible et imposer les restrictions les moins contraignantes, qu'il faudrait préférer à une intervention réglementaire les solutions de l'industrie, et enfin calibrer l'ensemble du système de radiodiffusion de telle sorte qu'aucun joueur ou groupe de joueurs ne puisse exercer une influence indue.
155. The portion of this regulatory policy that has dealt with group-based licensing has focused on the effective continuation of vibrant and effective Canadian programming in the context of the larger groups that now make up the Canadian broadcasting landscape. It now remains to determine whether each element of the broadcasting system is contributing in an appropriate way, and whether, in light of the enormous and accelerating changes in the system, it is appropriate to view the relationship between BDUs and broadcasters in a way that differs from that which has become established.
155. La partie de la politique réglementaire qui traite de l'attribution de licences par groupe s'est concentrée sur le maintien efficace d'une programmation canadienne vibrante et efficace dans le contexte des grands groupes qui forment aujourd'hui le paysage de la radiodiffusion canadienne. Reste à voir si tous les éléments du système de radiodiffusion contribuent à celui-ci de façon appropriée et si, compte tenu des changements gigantesques et accélérés du système, il vaut la peine de voir la relation entre les EDR et les télédiffuseurs avec un recul qui offrirait une autre vision de ce qui a été établi.
156. In 1971 the Commission published its Policy Statement on Cable Television, entitled, appropriately, "Canadian broadcasting – ‘A single system'." A key policy principle set out in that report was that "television stations are the suppliers, and cable television systems are the users. Thus the basic principle involved is: one should pay for what he uses to operate his business." While this policy was not implemented for conventional television in 1971 or in the years following, the principle remains valid today.
156. En 1971, le Conseil a publié un énoncé de politique sur la télévision par câble intitulé à juste titre « La radiodiffusion canadienne, "un système unique" ». Un des principes politiques les plus importants parmi ceux énoncés dans ce rapport indique que « les stations de télévision sont les fournisseurs et les systèmes de télévision par câble sont les usagers. Le principe fondamental en jeu ici est le suivant : chacun doit payer pour ce qu'il utilise dans l'exploitation de son entreprise ». Bien que cette politique n'ait pas été mise en œuvre à l'égard de la télévision traditionnelle en 1971 ou au cours des années suivantes, ce principe demeure valide aujourd'hui.
157. The other policies adopted in the 1971 report and implemented in the context of the technology and industrial structure that then existed have formed the basis of the relationship between BDUs and broadcasters from that time forward. Forty years is a very long time in the broadcasting world. The concepts of mandatory carriage, preferential channel placement, community access, and simultaneous substitution were articulated in that statement and have been developed and modified thereafter.
157. Les politiques adoptées dans le rapport de 1971 et mises en oeuvre dans le contexte de la structure technologique et industrielle de l'époque ont inspiré depuis et nourri la relation entre les EDR et les télédiffuseurs. Quarante ans sont une éternité dans le monde de la radiodiffusion. Les concepts de distribution obligatoire, d'attribution de canaux préférentielle, d'accès communautaire et de substitution de signaux identiques ont tout d'abord été formulés dans cet énoncé, puis retravaillés et modifiés par la suite.
158. But while some features have remained, enormous changes have also occurred, and continue to occur. Direct-to-home (DTH) satellite services were licensed in 1995 and 1996, with operations beginning in 1997. Specialty services were first licensed in 1984 and digital Category 1 specialty services in 2000. To protect and promote the growth of these nascent specialty services, they were licensed with "genre protection," which ensured that they had their own space, essentially free of direct competition, in which to grow. They were also given guaranteed carriage by BDUs. Very significantly, they were granted the right to receive wholesale fees from the BDUs that carried them. The system thus moved into the multi-channel universe with different rules applying to different programming services depending, to a considerable degree, on when they had begun broadcasting. Category 2 specialty services, it is to be noted, were provided limited genre protection and were not given guaranteed carriage by BDUs, but were given the right to receive wholesale fees.
158. Bien que certains éléments de cet énoncé demeurent valides, plusieurs changements radicaux sont survenus depuis et continuent à survenir. Les services par satellite de radiodiffusion directe (SRD) autorisés en 1995 et en 1996 ont commencé leurs activités en 1997. Les premiers services spécialisés ont été autorisés en 1984 et les services spécialisés numériques de catégorie 1, en 2000. Pour protéger et promouvoir la croissance de ces services spécialisés embryonnaires, ceux-ci ont eu droit à une « protection de genre » qui leur assurait leur propre espace de développement, essentiellement libre de toute concurrence directe, et à une distribution garantie par les EDR. Fait très révélateur, ils ont obtenu le droit de recevoir des tarifs de gros des EDR qui les distribuaient. Ainsi le système a-t-il évolué vers un univers multicanal où différentes règles s'appliquaient à différents services de programmation surtout en fonction de la date de leur mise en exploitation. Il convient de noter que les services spécialisés de catégorie 2 ont eu droit à une protection de genre limitée, mais pas à une distribution garantie par les EDR, et qu'ils ont eu le droit de recevoir des tarifs de gros.
159. Many specialty services have enjoyed large popularity with Canadian audiences. As noted above, increasing fragmentation has had the obvious negative effect of reducing the profitability of conventional television broadcasters. Further, very large fragmentation continues as alternative new media platforms become widely adopted. Consequently, there has been a reduction in the ability of conventional television broadcasters to meet their obligations effectively, under the Act, to contribute to the creation and presentation of Canadian programming of a high standard.
159. Plusieurs services spécialisés ont été très appréciés des auditoires canadiens. Tel que noté plus haut, l'accroissement de la fragmentation a malheureusement entraîné une baisse évidente du rendement des télédiffuseurs traditionnels. De plus, cette très grande fragmentation se poursuit alors que d'autres nouvelles plateformes médiatiques font fureur. Les télédiffuseurs en direct ont donc moins réussi à respecter efficacement les obligations qui leur avaient été fixées en vertu de la Loi de « contribuer à la création et à la présentation d'une programmation canadienne » de qualité.
160. While the recent economic climate, in which advertising revenues have suffered, has not been favourable for private conventional television broadcasters, BDU revenues have, since 1971, continued to grow at a far greater rate than those of television stations. In that year, private television revenues were $115.8 million, which compared very favourably with cable revenues of $66.6 million. In 2009, the positions had become reversed. Cable BDU basic and non-basic revenues were $5.1 billion, and DTH and multipoint distribution system basic and non-basic revenues were a further $2.2 billion, for a total of $7.3 billion. Private television revenues trailed far behind at $2.2 billion. Revenue figures do not tell the complete story, but the dramatic change in proportions indicates a significant shift in market positions.
160. Alors que la récente situation économique et les baisses des recettes publicitaires ont affaibli les télédiffuseurs traditionnels privés, les revenus des EDR ont continué de croître beaucoup plus rapidement que ceux des stations de télévision depuis 1971. Au cours de cette année, les revenus de la télévision privée ont totalisé 115,8 millions de dollars, une somme qui se compare très avantageusement avec les revenus du câble qui se sont établis à 66,6 millions de dollars. En 2009, ces chiffres étaient inversés : les revenus de base et supplémentaires des EDR par câble ont totalisé 5,1 milliards de dollars et ceux des services par SRD et des systèmes de distribution multipoint ont augmenté de 2,2 milliards de dollars supplémentaires, atteignant un total de 7,3 milliards de dollars. Les revenus de la télévision privée faisaient piètre figure avec 2,2 milliards de dollars. Ces chiffres ne présentent pas l'historique complet, mais la remarquable évolution des proportions trahit un changement marqué des forces du marché.
161. A large piece of the puzzle is that private conventional television broadcasters, unlike specialties, are not paid for their signals by the BDUs that carry those signals. At the hearing, a frequently repeated position by BDUs was that, since they could now receive and disseminate those services for free, they had no intention of negotiating a fair value or paying for those services, notwithstanding that they constitute part of the single Canadian broadcasting system, as provided in section 3(2) of the Act. And, as noted earlier, private conventional television broadcasters pay large amounts, not just for Canadian programs, but for foreign programs as well. The Commission has repeatedly been told that broadcasting such foreign programs is essential to the financial viability of conventional television broadcasters, and has accepted that position.
161. L'une des pièces importantes de ce casse-tête est que les EDR ne paient pas les signaux des télédiffuseurs traditionnels privés qu'elles distribuent alors qu'elles paient ceux des services spécialisés. À l'audience, les EDR ont souvent répété que même si elles font partie du système canadien unique de radiodiffusion tel que précisé à l'article 3(2) de la Loi, elles n'avaient pas l'intention de payer ces services ou de négocier leur juste valeur puisqu'elles pouvaient maintenant les recevoir et les diffuser gratuitement. Or, comme noté plus haut, les télédiffuseurs traditionnels privés consacrent de fortes sommes à l'acquisition d'émissions tant canadiennes qu'étrangères. Le Conseil a toujours entendu dire que la diffusion d'émissions étrangères était vitale pour les télédiffuseurs traditionnels, et il a fait sienne cette position.
162. When broadcasters acquire program rights, those rights are, almost invariably, territorial. That is, a broadcaster pays for the exclusive right to broadcast a specific program in a defined territory for a defined period of time. Of course, the terms of such agreements are the focus of strong commercial attention, and there is no uniformity of result. But whatever the terms negotiated by the broadcaster, BDUs are currently permitted to carry the broadcasters' programming services without paying for the right to distribute them. BDUs, however, are obligated to provide broadcasters with benefits such as priority carriage and simultaneous substitution. Nevertheless, the system is not working well in 2010 in ensuring that conventional television broadcasters have the means to continue to meet their obligations under the Act.
162. Les droits de diffusion qu'acquièrent les télédiffuseurs sont presque toujours des droits territoriaux. Autrement dit, le télédiffuseur paie les droits exclusifs de diffuser une émission donnée, dans un territoire donné, pour une période de temps donnée. Certes, les modalités de ces ententes font l'objet d'une grande attention commerciale, et les résultats ne sont pas uniformes. Toutefois, quelles que soient les conditions négociées, les EDR ont actuellement le droit de distribuer les services de programmation des télédiffuseurs sans payer de droits de diffusion. Les EDR, cependant, sont obligées de fournir aux télédiffuseurs des avantages comme la distribution prioritaire et la substitution simultanée. Néanmoins, en 2010, ce système ne contribue guère à s'assurer que les télédiffuseurs traditionnels aient les moyens de continuer à respecter leurs obligations en vertu de la Loi.
163. As noted above, as set out in Broadcasting Public Notice 2008-100, the Commission was not prepared to impose a fee for carriage. However, the Commission finds that, in order to fulfil the policy objectives set out in section 3(1) of the Act, the system needs revision so as to permit privately-owned television broadcasters to negotiate with BDUs to establish the fair value of the product provided by those broadcasters to BDUs. The system should be such that privately-owned broadcasters that own programs or have paid for the exclusive right to disseminate programs can negotiate for payment with BDUs, which, in turn, further disseminate those programs. By establishing a regime in which market forces can function effectively, the broadcasting system will benefit through the recognition of the fair value of programming services. This approach is consistent with the market-based negotiations that increasingly prevail on all other platforms, including discretionary services, VOD, and online and mobile platforms.
163. Tel que note plus haut et énoncé dans l'avis public de radiodiffusion 2008-100, le Conseil n'était pas prêt à imposer un tarif de distribution. Le Conseil conclut néanmoins qu'afin d'atteindre les objectifs de politique énoncés à l'article 3(1) de la Loi, il faut corriger ce système pour permettre aux télédiffuseurs privés de négocier avec les EDR une juste valeur pour le produit qu'ils offrent aux EDR. Il faudrait un système où les télédiffuseurs privés qui détiennent des émissions ou ont payé des droits exclusifs de diffusion doivent pouvoir négocier des ententes de paiement avec les EDR qui pourront, à leur tour, distribuer ces émissions. Le système de radiodiffusion a tout à gagner d'un système qui permettrait aux forces du marché de fonctionner efficacement en reconnaissant la juste valeur des services de programmation. Cette approche est compatible avec les ententes commerciales qui prévalent de plus en plus sur toutes les autres plateformes, y compris les services facultatifs, les services de VSD et les plateformes en ligne et mobiles.
164. The regime that the Commission would propose to implement is set out below.
164. Le système que le Conseil propose de mettre en œuvre est décrit ci-dessous.
1. Licensees of private local television stations would choose whether i) they will negotiate with BDUs for the value of the distribution of their programming services, failing which they will be able to require deletion of the programming they own, or for which they have the exhibition rights, from all signals distributed in their market, or ii) they will continue to benefit from existing regulatory protections.
1. Les titulaires des stations privées de télévision locale pourront choisir soit i) de négocier avec les EDR la valeur de la distribution de leurs services de programmation, faute de quoi elles pourront exiger de retirer les émissions qu'elles détiennent, ou dont elles ont acquis les droits de diffusion, de tous les signaux distribués dans leur marché, soit ii) de continuer à bénéficier des protections réglementaires actuelles.
2. Licensees of private local television stations would make their choice by a date set by the Commission, and this choice would be valid for a fixed term of three years.
2. Les titulaires des stations privées de télévision locale prendront leur décision à une date choisie par le Conseil, et leur choix sera valide pour une période de trois ans.
3. If a licensee of a private local television station chose option i):
a) It would forego all existing regulatory protections related to the distribution of local television signals by BDUs, whether imposed by regulation or by condition of licence, including mandatory distribution and priority channel placement on analog basic, and simultaneous substitution.
b) BDUs would be required, at the request of private local television stations, to delete any program owned by the licensee of that local television station or for which it has acquired exclusive contractual exhibition rights.
c) Deletions would be exercised against the signal of any programming undertaking distributed by the BDU, whether foreign or domestic, affiliated or not, including that of the private local television station making the request.
d) It could negotiate with a BDU for a fair value in exchange for the distribution of its programming service in lieu of the deletion rights set out in b) and c). This compensation could be monetary, non-monetary (e.g., simultaneous or non-simultaneous substitution, carriage arrangements, marketing and promotion), or both, and could be negotiated on an individual station basis or as part of a broader negotiation with entire ownership groups.
e) Parties to the negotiation would be given a fixed period after the date on which the licensee of a private local television station chose option i) to conclude negotiations, during which the existing regulatory protections would continue to apply. This period could be shortened or extended by agreement between the parties.
f) The Commission would minimize its involvement in the terms and conditions of the resulting agreements, intervening only in cases where there is evidence parties are not negotiating in good faith, and would consider acting as arbitrator only where both parties make a request.
3. Si la titulaire d'une station privée de télévision locale opte pour l'option i) :
a) Elle renonce à toutes les protections réglementaires actuelles à l'égard de la distribution des signaux de télévision locale par les EDR, qu'elles soient imposées par voie réglementaire ou par conditions de licence, y compris à la distribution obligatoire et l'alignement des canaux prioritaires au service de base analogique, ainsi quela substitution simultanée.
b) Les EDR doivent, à la demande des stations privées de télévision locale, retirer toute émission détenue par la titulaire d'une station de télévision locale ou pour laquelle elle aurait acquis les droits contractuels exclusifs de diffusion.
c) Les retraits visent le signal de toute entreprise de programmation, canadienne ou étrangère, affiliée ou non, distribué par l'EDR, y compris celui de la station privée de la télévision locale à l'origine de la demande.
d) La titulaire peut négocier avec une EDR la juste valeur d'échange pour la distribution de son service de programmation au lieu des droits de retrait énoncés en b) et c). Cette compensation peut être financière, ou non (p. ex., la substitution simultanée ou non, les ententes de distribution, le marketing et la promotion), ou les deux, et peut être négociée soit sur une base individuelle, par station, soit lors de négociations élargies avec tous les groupes de propriété.
e) Lors de négociations, les parties disposent d'une période de temps fixe après la date à laquelle une station privée de télévision locale a choisi l'option i) pour conclure une entente. Au cours de cette période, les protections existantes de réglementation continuent à s'appliquer. Cette période peut être abrégée ou prolongée après entente entre les parties.
f) Le Conseil réduit sa participation dans l'élaboration des modalités et des conditions des ententes ainsi négociées. Il n'intervient que s'il existe une preuve de mauvaise foi dans les négociations, et peut alors jouer un rôle d'arbitrage, mais uniquement à la demande des deux parties.
4. If the licensee of a private local television station chose option ii), all regulatory protections for private local television stations in force at the time the choice is made, and as amended during the term in which that choice is valid, would remain in force. These would include, where provided by regulation or by condition of licence: mandatory carriage, priority channel placement on analog basic, program deletion, simultaneous or non-simultaneous substitution, and any payments to individual stations or funds approved by the Commission in lieu of these obligations, including payments for carriage of distant signals as provided for in Broadcasting Public Notice 2008-100.
4. Si la titulaire d'une station privée de télévision locale opte pour l'option ii), toutes les protections réglementaires des stations privées de télévision locale en vigueur au moment où elle fait ce choix, et modifiées pendant la durée de leur décision, demeurent en vigueur. Lorsqu'elles sont assurées par voie réglementaire ou par condition de licence, ces protections comprennent notamment la distribution obligatoire, l'alignement des canaux prioritaires au service de base analogique, le retrait d'émissions, la substitution simultanée ou non et toute somme versée à des stations individuelles ou à des fonds approuvés par le Conseil en remplacement de ces obligations, y compris des paiements pour la distribution de signaux éloignés tel que prévu dans l'avis public de radiodiffusion 2008-100.
165. There is, however, a significant potential impediment to the implementation by the Commission of this market-based resolution. In response to Broadcasting Notice of Consultation 2009-411, the Commission was presented with two legal opinions, both worthy of consideration. One submitted that the Commission had the requisite authority to introduce a regime of broadcast regulation that would have the effect of requiring appropriate negotiation, such as those described above, between broadcasters and BDUs; the other took the position that BDUs have a continuing right to disseminate the broadcaster's over-the-air signal without negotiation or remuneration by virtue of the provisions of the Copyright Act.
165. Un obstacle de taille risque cependant d'entraver la mise en œuvre par le Conseil de cette décision basée sur les forces du marché. En réponse à l'avis de consultation de radiodiffusion 2009-411, le Conseil a reçu deux avis juridiques qui valaient tous deux la peine d'être étudiés. L'un soutenait que le Conseil avait la compétence nécessaire pour mettre en oeuvre un système de réglementation de radiodiffusion ayant pour effet d'obliger les télédiffuseurs et les EDR à négocier des ententes appropriées, telles que celles décrites précédemment; l'autre, que les EDR avaient des droits continus de diffusion des signaux des télédiffuseurs en direct sans négociation ou contrepartie financière, en vertu des dispositions de la Loi sur le droit d'auteur.
166. While the Commission has found that it is necessary to provide the licensees of private local television stations with the right to negotiate a fair value for the distribution of their programming services by BDUs, it recognizes that there is a valid dispute between parties over the Commission's legal authority to impose such a regime. Therefore, given the importance of the question to the ability of the Commission to ensure that the objectives of the Act are met, and given the continuing need for certainty in dealing with the approaching group licensing renewals, the Commission has decided to refer the question of its jurisdiction to the Federal Court of Appeal (the Court). The Commission will request disposition of the issue on an expedited basis.
166. Bien que le Conseil ait conclu qu'il y avait lieu d'accorder aux titulaires de stations privées de télévision traditionnelle locale le droit de négocier une juste valeur pour la distribution de leurs services par les EDR, il reconnaît qu'il existe un différend valide entre les parties quant à sa compétence légale d'imposer un tel système. Par conséquent, compte tenu de l'importance de la question de la compétence du Conseil à s'assurer que les objectifs de la Loi sont atteints, et compte tenu du besoin constant de certitude à l'avènement du traitement des renouvellements de licences selon une approche par groupe, le Conseil a décidé de référer de la question de sa compétence légale à la Cour d'appel fédérale (la Cour). Le Conseil demandera de traiter de la question dans des délais aussi brefs que possible.
167. The question to be put to the Court, in general terms, will be the following:
167. En termes généraux, la question soumise à la Cour sera la suivante :
Is the Commission empowered, pursuant to its mandate under the Broadcasting Act, to establish a regime to enable private local television stations to choose to negotiate with broadcasting distribution undertakings a fair value in exchange for the distribution of the programming services broadcast by those local television stations?
Le Conseil a-t-il la compétence, en vertu de son mandat énoncé dans la Loi sur la radiodiffusion, de mettre en œuvre un système permettant aux stations privées de télévision locale d'opter pour la négociation avec les entreprises de distribution de radiodiffusion d'une juste valeur en retour de la distribution des services de programma