Société canadienne des postes c. Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes

Société canadienne des postes c. Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2019-12-20
Référence neutre
2019 CSC 67
Recueil
[2019] 4 RCS 900
Numéro de dossier
37787
Juges
Wagner, Richard; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Notes
La cause en bref
Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Société canadienne des postes c. Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes, 2019 CSC 67, [2019] 4 R.C.S. 900
Appel entendu : 10 décembre 2018 Jugement rendu : 20 décembre 2019 Dossier : 37787
Entre :
Société canadienne des postes
Appelante
et
Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes
Intimé
- et -
Procureur général du Canada, DHL Express (Canada), Ltée, Federal Express Canada Corporation, Purolator Inc., TFI International Inc., United Parcel Service du Canada Ltée, Workers’ Health and Safety Legal Clinic, ETCOF inc. (Association des employeurs des transports et communications de régie fédérale), Syndicat canadien de la fonction publique, Institut professionnel de la fonction publique du Canada, Rogers Communications Inc., Société Radio-Canada, Bell Canada, Bell Solutions techniques inc., Bell Média inc., Association des employeurs maritimes, Halifax Employers Association, British Columbia Maritime Employers Association, Syndicat international des débardeurs et magasiniers du Canada, Association internationale des débardeurs, sections locales 269, 1341, 1657 et 1825 et Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 375
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Gascon, Côté, Brown, Rowe et Martin
Motifs de jugement : (par. 1 à 67)
Motifs dissidents: (par. 68 à 102)
Le juge Rowe (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Moldaver, Karakatsanis, Gascon, Côté et Brown)
La juge Abella (avec l’accord de la juge Martin)
Société canadienne des postes c. STTP
Société canadienne des postes Appelante
c.
Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes Intimé
et
Procureur général du Canada,
DHL Express (Canada), Ltée,
Federal Express Canada Corporation,
Purolator Inc., TFI International Inc.,
United Parcel Service du Canada Ltée,
Workers’ Health and Safety Legal Clinic,
ETCOF inc. (Association des employeurs
des transports et communications de régie fédérale),
Syndicat canadien de la fonction publique,
Institut professionnel de la fonction publique du Canada,
Rogers Communications Inc.,
Société Radio‑Canada,
Bell Canada, Bell Solutions techniques inc.,
Bell Média inc., Association des employeurs maritimes,
Halifax Employers Association,
British Columbia Maritime Employers Association,
Syndicat international des débardeurs et magasiniers du Canada,
Association internationale des débardeurs,
sections locales 269, 1341, 1657 et 1825 et
Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 375 Intervenants
Répertorié : Société canadienne des postes c. Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes
2019 CSC 67
No du greffe : 37787.
2018 : 10 décembre; 2019 : 20 décembre.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Gascon, Côté, Brown, Rowe et Martin.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Relations du travail — Obligation d’inspecter le lieu de travail imposée à l’employeur régi par les lois fédérales — Conclusion d’une agente de santé et de sécurité selon laquelle l’employeur n’a pas veillé à ce que le lieu de travail soit inspecté au complet au moins une fois par année — Agent d’appel concluant que l’obligation de l’employeur d’inspecter le lieu de travail ne s’applique qu’aux parties du lieu de travail placées sous l’entière autorité de l’employeur, et annulant le constat de contravention — L’interprétation donnée par l’agent d’appel à l’obligation d’inspecter le lieu de travail est‑elle raisonnable? — Application du cadre d’analyse établi dans l’arrêt Vavilov pour déterminer la norme de contrôle applicable et effectuer un contrôle selon la norme de la décision raisonnable — Code canadien du travail, L.R.C. 1985, c. L‑2, art. 125(1) z.12).
À la suite d’une plainte et d’une enquête subséquente, une agente de santé et de sécurité conclut que la Société canadienne des postes, à titre d’employeur régi par les lois fédérales, contrevient à certaines obligations en matière de santé et de sécurité énoncées à la partie II du Code canadien du travail (« Code »). La plainte a été déposée par une représentante du syndicat des facteurs, qui allègue que les inspections de sécurité du lieu de travail effectuées par le comité mixte de santé et de sécurité devraient s’appliquer aux itinéraires des facteurs et aux points de remise. L’agente de santé et de sécurité donne une instruction portant que l’employeur ne se conforme pas à l’al. 125(1) z.12) du Code , selon lequel « l’employeur est tenu, en ce qui concerne tout lieu de travail placé sous son entière autorité ainsi que toute tâche accomplie par un employé dans un lieu de travail ne relevant pas de son autorité, dans la mesure où cette tâche, elle, en relève : de veiller à ce que le comité local ou le représentant inspecte chaque mois tout ou partie du lieu de travail, de façon que celui‑ci soit inspecté au complet au moins une fois par année ». L’employeur interjette appel de l’instruction de l’agente de santé et de sécurité devant le Tribunal de santé et sécurité au travail Canada. L’agent d’appel annule le constat de contravention ayant trait aux inspections du lieu de travail, jugeant que l’obligation d’inspecter le lieu de travail ne s’applique qu’aux parties du lieu de travail placées sous l’entière autorité de l’employeur, ce qui ne comprend pas les itinéraires des facteurs et les points de remise. La Cour fédérale rejette la demande de contrôle judiciaire du syndicat. La Cour d’appel fédérale accueille l’appel du syndicat et rétablit l’instruction de l’agente de santé et de sécurité portant que l’employeur ne se conforme pas à l’al. 125(1) z.12) du Code .
Arrêt (les juges Abella et Martin sont dissidentes) : Le pourvoi est accueilli et l’ordonnance de l’agent d’appel est rétablie.
Le juge en chef Wagner et les juges Moldaver, Karakatsanis, Gascon, Côté, Brown et Rowe : Suivant le cadre d’analyse établi dans l’arrêt Vavilov pour déterminer la norme de contrôle applicable et effectuer un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, la décision de l’agent d’appel selon laquelle l’obligation d’inspecter le lieu de travail prévue à l’al. 125(1) z.12) du Code peut seulement s’appliquer à un employeur ayant autorité sur le lieu de travail physique est raisonnable. L’agent d’appel suit un raisonnement rationnel et logique dans son analyse et sa décision peut se justifier au regard des contraintes juridiques et factuelles pertinentes. Il utilise des principes d’interprétation des lois bien établis, examine les arguments et la preuve qui lui ont été présentés et met à profit sa connaissance du domaine lorsqu’il prend en compte les conséquences pratiques de son interprétation. L’interprétation à laquelle il en arrive s’harmonise avec le libellé, le contexte et l’objet de la disposition et est conforme aux décisions antérieures du Tribunal de santé et sécurité au travail Canada.
La décision de l’agent d’appel est assujettie au contrôle selon la norme de la décision raisonnable. Aucune des situations décrites dans l’arrêt Vavilov justifiant de déroger à la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable ne s’applique en l’espèce : le législateur n’a pas prescrit une norme de contrôle ni prévu un droit d’appel de la décision administrative devant une cour de justice, et la question faisant l’objet du contrôle ne tombe pas dans l’une des catégories de questions à l’égard desquelles la primauté du droit commande un contrôle selon la norme de la décision correcte.
Suivant l’arrêt Vavilov, lorsqu’elle procède au contrôle d’une décision selon la norme de la décision raisonnable, une cour de révision doit d’abord examiner les motifs donnés avec une attention respectueuse et chercher à comprendre le fil du raisonnement suivi par le décideur pour en arriver à une conclusion. Ce que doit faire le titulaire de pouvoirs délégués par la loi pour justifier sa décision dépend du contexte dans lequel la décision est rendue. La décision raisonnable doit être fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti.
En l’espèce, les motifs de l’agent d’appel ne révèlent aucune faille décisive sur le plan de la rationalité ou de la logique. Sa décision n’est pas déraisonnable parce que celui‑ci reconnaît, d’une part, que l’employeur, au moyen de ses politiques internes, s’efforce de recenser et de supprimer les risques courus par les facteurs, tout en concluant, d’autre part, qu’il n’est pas en mesure d’assurer l’inspection annuelle de toutes les parties du lieu de travail situées en dehors de son immeuble. Loin d’être intrinsèquement incohérent, le raisonnement de l’agent d’appel démontre sa connaissance approfondie des moyens par lesquels l’employeur assure la réalisation des objets du Code , compte tenu des limitations d’ordre pratique propres au lieu de travail.
Lorsqu’elles examinent une question d’interprétation législative, les cours de révision ne devraient pas procéder à une interprétation de novo, ni tenter de déterminer un éventail d’interprétations raisonnables avec lesquelles elles peuvent comparer l’interprétation des décideurs. Une approche qui s’intéresse avant tout aux motifs de la décision oblige plutôt les cours de révision à commencer par se demander comment les décideurs sont arrivés à leur interprétation et à décider si cette interprétation pouvait se justifier au regard des contraintes d’interprétation imposées par la loi. Lorsque le sens d’une disposition législative est contesté, les décideurs administratifs doivent démontrer dans leurs motifs qu’ils étaient conscients des éléments essentiels de l’interprétation législative. En plus de s’harmoniser avec le libellé, le contexte et l’objet de la disposition, une interprétation raisonnable devrait être conforme à toute contrainte d’interprétation imposée par le régime législatif applicable ainsi qu’aux règles d’interprétation découlant d’autres sources de droit. La preuve versée au dossier et la trame factuelle générale constituent des contraintes à l’égard du caractère raisonnable de la décision, et il faut en tenir compte. Les principes de la justification et de la transparence exigent que les motifs des décideurs administratifs tiennent valablement compte des questions et préoccupations centrales soulevées par les parties. Cependant, les décideurs administratifs ne sont pas tenus d’examiner, de leur propre chef, tous les aspects du contexte législatif pouvant avoir une incidence sur leurs décisions. Bien que les cours de révision doivent s’assurer que la décision faisant l’objet du contrôle est justifiée au regard des faits pertinents, la déférence envers les décideurs inclut une déférence à l’égard de leurs conclusions et de leur appréciation de la preuve. Les cours de révision doivent accorder une attention respectueuse à l’expertise établie des décideurs lorsqu’elles examinent la question de savoir si un résultat donné témoigne d’une approche raisonnable compte tenu des conséquences et des effets concrets d’une décision.
Dans la présente affaire, l’agent d’appel interprète l’al. 125(1) z.12) en recourant à des principes d’interprétation des lois bien établis et en tenant dûment compte des arguments qui lui ont été présentés. Ses motifs démontrent amplement qu’il prend en considération le libellé, le contexte et l’objet de la disposition, et le fait qu’il s’intéresse plus particulièrement aux conséquences pratiques de son interprétation se trouve à enrichir et à rehausser celle‑ci. Il s’efforce d’une façon soutenue de dégager l’intention du législateur tout au long de son analyse et ne se contente pas d’échafauder une interprétation à partir du résultat souhaité. Son interprétation large de ce qui constitue un lieu de travail est conforme à la définition énoncée dans le Code et à des décisions antérieures sur ce point, et tient compte de tous les endroits où un employé peut exécuter son travail. Son interprétation du champ d’application des obligations découlant du par. 125(1) n’est pas contraire au libellé clair de la loi, parce que le mot « and » et la locution « ainsi que » figurant dans le texte introductif des versions anglaise et française de cette disposition ne font pas obstacle à la conclusion selon laquelle la disposition indique que certaines obligations ne s’appliquent que dans le cas où le lieu de travail relève de l’autorité de l’employeur. Les motifs de l’agent d’appel démontrent également que celui‑ci s’est penché sur le contexte de l’al. 125(1) z.12). Il examine les conséquences pratiques de son interprétation à la lumière de l’objet qui a été attribué à l’al. 125(1) z.12), objet qui a été accepté par les parties et qui est conforme à l’interprétation large et téléologique que doit recevoir une disposition législative réparatrice. Son interprétation ne va pas à l’encontre de l’objet énoncé dans le Code . Rien n’indique qu’il n’a pas pris en considération la preuve présentée à l’audience ou qu’il a fondé sa décision sur une interprétation erronée de la preuve, rendant ainsi sa décision déraisonnable.
Les juges Abella et Martin (dissidentes) : Le pourvoi devrait être rejeté. La conclusion de l’agent d’appel selon laquelle l’obligation relative à l’inspection de sécurité prévue à l’al. 125(1) z.12) du Code oblige l’employeur à inspecter seulement les lieux de travail relevant de son autorité d’un point de vue physique était déraisonnable et incompatible avec l’objet et le libellé de la disposition relative à l’inspection de sécurité. L’employeur a contrevenu à l’obligation que lui impose l’al. 125(1) z.12) en empêchant le comité de santé et de sécurité de procéder à l’inspection des itinéraires postaux pour recenser les risques pour la sécurité.
Le libellé introductif de l’art. 125 constitue une double directive législative non équivoque aux employeurs selon laquelle leurs obligations en matière de sécurité s’appliquent à la fois aux lieux de travail placés sous leur entière autorité et, si le lieu de travail ne relève pas de leur autorité, à toute tâche qui y est accomplie, dans la mesure où cette tâche, elle, en relève. Rien dans le libellé du par. 125(1) ne limite l’obligation d’inspection de l’employeur aux lieux de travail sur lesquels il a autorité d’un point de vue physique.
L’alinéa 125(1) z.12) fait partie d’un vaste ensemble de responsabilités de l’employeur, responsabilités découlant de l’obligation générale imposée à celui‑ci d’assurer la sécurité au travail et visant à prévenir les accidents et les maladies liés à l’occupation d’un emploi. Les 45 obligations imposées à l’employeur sont toutes introduites par un libellé indiquant qu’elles s’appliquent à tous les lieux de travail placés sous l’entière autorité de l’employeur et à toutes les tâches accomplies par un employé ou une employée qui relèvent de l’autorité de l’employeur. Le paragraphe 125(1) vise à protéger les travailleurs et travailleuses contre les risques pour la sécurité — un objectif qui est sapé si l’obligation relative à l’inspection de sécurité se limite aux lieux de travail sur lesquels l’employeur a autorité d’un point de vue physique. En rédigeant cette disposition de manière à ce qu’elle vise les lieux de travail relevant et ne relevant pas de l’autorité de l’employeur d’un point de vue physique, le Parlement a voulu protéger les milliers d’employés et employées qui travaillent en dehors d’un lieu appartenant à l’employeur, et accorder à tous les employés et employées la même qualité de protection en matière de sécurité, peu importe l’endroit où ils travaillent.
Les inspections de sécurité constituaient une méthode d’importance centrale par laquelle le législateur fédéral entendait étendre les protections en matière de santé et de sécurité de nature préventive offertes aux travailleurs et travailleuses. Elles visent à assurer le recensement proactif des risques avant que les travailleurs et travailleuses n’y soient exposés, et à faire en sorte que ces risques soient supprimés ou évités. Il n’est guère logique que le législateur, ayant expressément choisi au par. 125(1) d’étendre les protections en matière de sécurité aux tâches accomplies dans les lieux de travail ne relevant pas de l’autorité de l’employeur, ait voulu qu’une composante essentielle de ces protections — l’obligation relative à l’inspection de sécurité — soit soustraite à cette extension. L’objectif de prévention de l’obligation d’inspection renforce davantage la thèse selon laquelle cette obligation n’était pas censée s’appliquer seulement aux lieux de travail sur lesquels l’employeur a autorité d’un point de vue physique.
Le fait de limiter l’obligation d’inspection est incompatible avec les définitions larges de l’expression « lieu de travail » figurant dans de nombreuses lois provinciales sur la santé et la sécurité. Ces lois ont en commun une définition fonctionnelle et téléologique du lieu de travail qui est axée sur l’endroit où le travailleur ou la travailleuse exerce son emploi, et non sur la question de savoir si l’employeur a autorité sur les installations physiques. Le libellé de l’al. 125(1) z.12) ne devrait pas être interprété isolément de manière à réduire l’obligation de l’employeur de protéger les travailleurs et travailleuses contre les risques pour la sécurité; il devrait être interprété comme faisant partie du par. 125(1) , qui impose expressément cette obligation relativement à toute tâche accomplie dans la mesure où cette tâche relève de l’autorité de l’employeur. Les inspections de sécurité devraient donc être effectuées de manière à protéger la sécurité des employés et employées autant que possible dans les circonstances, et non de manière à priver de protection des catégories entières d’employés et employées — ceux qui travaillent à l’extérieur d’un bâtiment physique.
Le fait que les inspections puissent être difficiles à effectuer ne justifie pas l’élimination complète de l’obligation. Le législateur n’a pas voulu qu’une disposition s’appliquant à tous les employeurs régis par les lois fédérales soit interprétée en fonction de la question de savoir si cette disposition est facile ou difficile à mettre en œuvre pour un employeur en particulier. Le libellé du par. 125(1) exclut toute conception du tout ou rien des obligations en matière de sécurité, en faveur d’une approche fondée sur le contexte permettant de répondre aux besoins du groupe hétérogène d’employeurs régis par les lois fédérales. La délégation par le législateur de responsabilités en matière d’inspection aux comités mixtes de santé et de sécurité met en évidence la souplesse envisagée par le par. 125(1) . En déléguant l’obligation relative à l’inspection de sécurité aux comités locaux mixtes, le législateur avait clairement à l’esprit un processus d’inspection souple tenant compte des préoccupations et des limitations propres au lieu de travail. Le simple fait que les inspections puissent être difficiles à effectuer ne signifie pas qu’elles ne doivent pas du tout être effectuées, et le simple fait que les risques ne puissent être éliminés entièrement ne signifie pas que rien ne peut être fait pour les contrer. Cette interprétation est la seule qui soit conforme à l’objectif de prévention du par. 125(1) en général et de la disposition relative à l’inspection de sécurité en particulier.
En l’espèce, le raisonnement de l’agent d’appel était foncièrement défectueux. Celui‑ci a reconnu que les inspections de sécurité visaient à protéger les employés et employées des risques en milieu de travail, mais il a omis de donner à cet objectif, et au texte clair du par. 125(1) , un effet utile, et encore moins une interprétation généreuse. Son interprétation ne tient aucun compte de la seconde partie du par. 125(1) , qui impose simultanément l’obligation d’inspection à l’employeur à l’égard des tâches accomplies dans les lieux de travail ne relevant pas de son autorité. En restreignant ainsi la portée de l’al. 125(1) z.12), l’agent d’appel a réécrit la disposition. L’autorité exercée par l’employeur sur la tâche accomplie par les facteurs et factrices est rigoureuse, de sorte que ses arrangements de travail avec ceux‑ci et celles‑ci tombent clairement sous le coup du par. 125(1) . En limitant les inspections aux lieux où l’employeur exerce des droits de propriété, la décision de l’agent d’appel risque de faire en sorte que les comités locaux de santé et de sécurité soient incapables de recenser et de contrer de façon proactive les risques susceptibles de survenir aux endroits où les facteurs et factrices travaillent. En faisant fi du libellé et de l’objet de l’obligation relative à l’inspection de sécurité, l’agent d’appel a tiré une conclusion déraisonnable qui contrecarrait non seulement l’objectif de prévention des obligations en matière de sécurité de l’employeur prévues au par. 125(1) , mais aussi l’objectif précis de l’al. 125(1) z.12) consistant à veiller à ce que des inspections soient effectuées afin de rendre le lieu de travail aussi sécuritaire que possible.
Jurisprudence
Citée par le juge Rowe
Arrêt appliqué : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653; arrêts mentionnés : Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Bell Canada c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 66, [2019] 4 R.C.S. 653; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2018 CSC 31, [2018] 2 R.C.S. 230; Delta Air Lines Inc. c. Lukács, 2018 CSC 2, [2018] 1 R.C.S. 6; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708; Société canadienne des postes c. Alliance de la Fonction publique du Canada, 2010 CAF 56, [2011] 2 R.C.F. 221, inf. en partie par 2011 CSC 57, [2011] 3 R.C.S. 572; Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5; McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895; Delios c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 117; Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, 2003 CSC 20, [2003] 1 R.C.S. 247; New Brunswick Liquor Corp. c. Small, 2012 NBCA 53, 390 R.N.‑B. (2e) 203; West Fraser Mills Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers’ Compensation Appeal Tribunal), 2018 CSC 22, [2018] 1 R.C.S. 635; Bell Canada, 2011 TSSTC 21; Mowat Express c. Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, [1994] D.A.R.S.C.C.T. no 4; Seair Seaplanes Ltd. c. Bhangal, 2009 LNTSSTC 24; Blue Mountain Resorts Ltd. c. Ontario (Ministry of Labour), 2013 ONCA 75, 114 O.R. (3d) 321; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Dr. Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 CSC 19, [2003] 1 R.C.S. 226.
Citée par la juge Abella (dissidente)
Alliance de la Fonction publique du Canada c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 273, [2016] 3 R.C.F. 33; Énergie atomique du Canada ltée, 2013 TSSTC 21; Aviation General Partner Inc. c. Jainudeen, 2013 TSSTC 32; Laroche c. Agence des services frontaliers du Canada, 2010 TSSTC 12; Canada (Travaux publics et Services gouvernementaux) (Re), 2009 LNTSSTC 35; Morrison c. Société canadienne des postes, 2009 LNTSSTC 32; Ontario (Ministry of Labour) c. United Independent Operators Ltd., 2011 ONCA 33, 104 O.R. (3d) 1; Machtinger c. HOJ Industries Ltd., [1992] 1 R.C.S. 986; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Ontario (Ministry of Labour) c. Quinton Steel (Wellington) Ltd., 2017 ONCA 1006; Ontario (Ministry of Labour) c. Hamilton (City) (2002), 58 O.R. (3d) 37.
Lois et règlements cités
Code canadien du travail , L.R.C. 1985, c. L‑2 , partie II, art. 122(1), 122.1, 122.2, 124, 125, 125.1, 125.2, 125.3, 126, 127.1, 135, 135.1(1), (14), 140, 145, 146, 146.1, 146.2.
Loi d’interprétation , L.R.C. 1985, c. I‑21, art. 12 .
Loi n o 1 d’exécution du budget de 2017 , L.C. 2017, c. 20 .
Loi sur la santé et la sécurité au travail, L.R.O. 1990, c. O.1, art. 1(1) « lieu de travail ».
Occupational Health and Safety Act, R.S.N.L. 1990, c. O‑3, art. 2(n).
Occupational Health and Safety Act, R.S.P.E.I. 1988, c. O‑1.01, art. 1(y).
Occupational Health and Safety Act, S.A. 2017, c. O‑2.1, art. 1(bbb) « work site ».
Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail, DORS/86‑304, art. 1.3, 12.1.
Saskatchewan Employment Act, S.S. 2013, c. S‑15.1, art. 3‑1(1)(hh).
Doctrine et autres documents cités
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. 136, no 71, 2e sess., 36e lég., 24 mars 2000, p. 5207‑5208.
Evans, John M. « Triumph of Reasonableness : But How Much Does It Really Matter? » (2014), 27 R.C.D.A.P. 101.
Facey, Marcia, Ellen MacEachen, Anil Verma, and Kathy Morales. « The everyday functioning of joint health and safety committees in unionized workplaces : a labour perspective » (2017), 15 Policy and Practice in Health and Safety 160.
Nouvelle-Écosse. The Westray Story : A Predictable Path to Disaster — Report of the Westray Mine Public Inquiry, Halifax, 1997.
O’Grady, John. « Joint Health and Safety Committees : Finding a Balance », in Terrence Sullivan, ed., Injury and the New World of Work, Vancouver, UBC Press, 2000, 162.
Ontario. Report of the Royal Commission on the Health and Safety of Workers in Mines, Toronto, Ministry of the Attorney General, 1976.
Sharpe, Robert J. Good Judgment : Making Judicial Decisions, Toronto, University of Toronto Press, 2018.
Tucker, Eric. « Diverging Trends in Worker Health and Safety Protection and Participation in Canada, 1985‑2000 » (2003), 58 R.I. 395.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Nadon, Near et Rennie), 2017 CAF 153, [2017] A.C.F. no 708 (QL), 2017 CarswellNat 9493 (WL Can.), qui a infirmé une décision du juge Gleeson, 2016 CF 252, [2016] F.C.J. No. 272 (QL), 2016 CarswellNat 11530 (WL Can.), qui avait rejeté une demande de contrôle judiciaire d’une décision d’un agent d’appel, 2014 TSSTC 22, 2014 LNTSSTC 22 (QL), 2014 CarswellNat 8741 (WL Can.). Pourvoi accueilli, les juges Abella et Martin sont dissidentes.
Sheila Block, John Terry et Jonathan Silver, pour l’appelante.
Paul J. J. Cavalluzzo et Adrienne Telford, pour l’intimé.
Catherine Lawrence et Zoe Oxaal, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Michael A. Hines, Lauri Reesor et Gregory Power, pour les intervenantes DHL Express (Canada), Ltée, Federal Express Canada Corporation, Purolator Inc., TFI International Inc. et United Parcel Service du Canada Ltée.
John Bartolomeo, Jennifer Chan et Doug Letto, pour l’intervenante Workers’ Health and Safety Legal Clinic.
Christopher Pigott et Rachel Younan, pour l’intervenante ETCOF inc. (Association des employeurs des transports et communications de régie fédérale).
Peter Engelmann et Colleen Bauman, pour les intervenants le Syndicat canadien de la fonction publique et l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada.
Brian Smeenk, pour l’intervenante Rogers Communications Inc.
Maryse Tremblay, pour les intervenantes la Société Radio‑Canada, Bell Canada, Bell Solutions techniques inc. et Bell Média inc.
Stéphane Fillion et Michael Adams, pour les intervenantes l’Association des employeurs maritimes, Halifax Employers Association et British Columbia Maritime Employers Association.
Craig D. Bavis et Jitesh Mistry, pour les intervenants le Syndicat international des débardeurs et magasiniers du Canada, l’Association internationale des débardeurs, sections locales 269, 1341, 1657 et 1825 et le Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 375.
Version française du jugement du juge en chef Wagner et des juges Moldaver, Karakatsanis, Gascon, Côté, Brown et Rowe rendu par
[1] Le juge Rowe — Le présent pourvoi porte sur une demande de contrôle judiciaire visant une décision du Tribunal de santé et sécurité au travail Canada (« TSSTC »). Le décideur administratif devait interpréter une disposition du Code canadien du travail , L.R.C. 1985, c. L‑2 (« Code »), afin de déterminer si l’employeur, la Société canadienne des postes (« Postes Canada »), se conformait à ses obligations en matière de santé et de sécurité au travail. Il a conclu que Postes Canada ne contrevenait pas à son obligation d’inspecter le lieu de travail que lui impose le Code . La demande de contrôle judiciaire a été rejetée par la Cour fédérale et accueillie en appel.
[2] Le présent pourvoi fournit à la Cour une occasion d’appliquer le cadre d’analyse relatif au contrôle judiciaire établi dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653. La norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable. Le rôle de notre Cour consiste à examiner les motifs qu’a donnés le décideur administratif et à déterminer si la décision est fondée sur un raisonnement intrinsèquement cohérent et est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles pertinentes. Pour les motifs qui suivent, je conclus que la décision du TSSTC est raisonnable et je suis donc d’avis d’accueillir le pourvoi avec dépens devant la Cour et les juridictions inférieures.
I. Faits
[3] L’appelante, Postes Canada, est une société d’État qui fournit des services postaux partout au Canada. L’intimé, le Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes (« Syndicat »), est l’agent négociateur accrédité qui représente les employés de l’appelante, y compris les facteurs. À titre d’employeur régi par les lois fédérales, Postes Canada doit se conformer à certaines obligations en matière de santé et de sécurité énoncées à la partie II du Code . La question en litige dans le présent pourvoi est de savoir si l’interprétation qu’a donnée un titulaire de pouvoirs délégués par la loi à l’une de ces obligations est raisonnable. À mon avis, elle l’est.
[4] Les faits ne sont pas contestés. En août 2012, une représentante du Syndicat qui siège au Comité local mixte de santé et de sécurité (« Comité ») au dépôt de Burlington, en Ontario, dépose une plainte auprès de Ressources humaines et Développement des compétences Canada. Il y est allégué que le Comité ne se conforme pas aux obligations impératives en matière de santé et de sécurité que lui impose le Code en limitant ses activités d’inspection du lieu de travail au dépôt de Burlington. Il y est aussi indiqué que les inspections de sécurité devraient s’appliquer aux itinéraires des facteurs et aux endroits où le courrier est livré (« points de remise »), et non pas seulement au bâtiment du dépôt de Burlington. La plainte ne vise que les 73 itinéraires se trouvant à Burlington, mais la décision peut avoir une incidence sur les activités dans l’ensemble du pays. Postes Canada estime que les facteurs parcourent 72 millions de kilomètres sous forme de déplacements linéaires et livrent le courrier à 8,7 millions de points de remise.
[5] À la suite de la plainte, une agente de santé et de sécurité (« agente de SST ») se présente à l’établissement et conclut, après avoir mené une enquête, que Postes Canada ne se conforme pas à l’al. 125(1) z.12) du Code , qui prévoit que l’employeur doit veiller à ce que le lieu de travail soit inspecté au complet au moins une fois par année. L’agente de SST conclut également que Postes Canada contrevient à trois autres obligations énoncées à la partie II du Code , dont aucune n’est en cause dans le présent pourvoi. Postes Canada interjette appel de l’instruction de l’agente de SST devant le TSSTC. L’agent d’appel annule le constat de contravention ayant trait aux inspections du lieu de travail. Contrairement à l’agente de SST, l’agent d’appel juge que cette obligation ne s’applique qu’aux parties du lieu de travail placées sous l’entière autorité de l’employeur, ce qui ne comprend pas les itinéraires des facteurs et les points de remise. Le Syndicat demande alors le contrôle judiciaire de la décision de l’agent d’appel d’annuler le constat de contravention à l’al. 125(1) z.12).
II. Question en litige
[6] L’agent d’appel conclut que l’al. 125(1) z.12) ne s’applique qu’aux parties du lieu de travail placées sous l’entière autorité de l’employeur. La seule question en litige devant notre Cour est de savoir si l’interprétation qu’a donnée l’agent d’appel à l’al. 125(1) z.12) du Code est raisonnable.
III. Régime de santé et de sécurité au travail
[7] Le Code s’applique généralement à l’emploi dans le cadre d’une entreprise fédérale. Il comprend trois parties. La partie I concerne les relations du travail. La partie II porte sur la santé et la sécurité au travail, et constitue la partie pertinente en l’espèce. La partie III a trait aux normes minimales de travail, notamment la durée du travail, les salaires, les congés et les jours fériés.
[8] L’objet de la partie II est énoncé à l’art. 122.1 : « . . . prévenir les accidents et les maladies liés à l’occupation d’un emploi régi par ses dispositions ». La partie II du Code impose des obligations aux employeurs et aux employés.
[9] L’employeur régi par les lois fédérales a l’obligation générale de « veille[r] à la protection de ses employés en matière de santé et de sécurité au travail » (art. 124). Le Code énonce, aux art. 125 à 125.3, des obligations spécifiques en matière de santé et de sécurité qui incombent aux employeurs. Le présent pourvoi concerne l’une des obligations spécifiques créées par l’al. 125(1) z.12), qui est ainsi libellé :
Obligations spécifiques
125 (1) Dans le cadre de l’obligation générale définie à l’article 124, l’employeur est tenu, en ce qui concerne tout lieu de travail placé sous son entière autorité ainsi que toute tâche accomplie par un employé dans un lieu de travail ne relevant pas de son autorité, dans la mesure où cette tâche, elle, en relève :
. . .
z.12) de veiller à ce que le comité local ou le représentant inspecte chaque mois tout ou partie du lieu de travail, de façon que celui‑ci soit inspecté au complet au moins une fois par année;
Le Code impose aussi des obligations aux employés. L’article 126 énonce les obligations des employés en matière de santé et de sécurité. Le Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail, DORS/86‑304 (« Règlement »), est prévu pour l’application des dispositions portant sur les obligations des employeurs et des employés (art. 125, 125.1, 125.2 et 126) (voir art. 1.3 du Règlement).
[10] Pour les lieux de travail de plus grande taille (comptant au moins vingt employés), le régime confie la responsabilité première de recenser et d’éliminer les risques pour la santé et la sécurité aux comités locaux mixtes composés d’employeurs et d’employés. Le paragraphe 135(1) du Code prévoit la constitution obligatoire d’un comité local de santé et de sécurité pour chaque « lieu de travail placé sous [l’]entière autorité [de l’employeur] et occupant habituellement au moins vingt employés ». Le comité doit être composé d’au moins deux personnes, et au moins la moitié des membres doivent être des employés qui « n’exercent pas de fonctions de direction », et, sous réserve des règlements, qui ont été choisis par les employés ou, s’il y a lieu, par le syndicat en consultation avec les employés non représentés par un syndicat (Code, par. 135.1(1) ).
[11] Le paragraphe 135(7) du Code énonce les obligations du comité, dont une consiste à inspecter le lieu de travail. Cette disposition prévoit que le comité « inspecte chaque mois tout ou partie du lieu de travail, de façon que celui‑ci soit inspecté au complet au moins une fois par année » (al. 135(7) k)). L’obligation du comité d’inspecter le lieu de travail correspond à l’obligation de l’employeur de veiller à ce que le lieu de travail soit inspecté, énoncée à l’al. 125(1) z.12).
[12] En cas de désaccord entre les employés et leur employeur quant à n’importe laquelle de ces obligations, les parties doivent d’abord tenter de résoudre la question dans le cadre d’un processus de règlement interne des plaintes (art. 127.1). Si ce processus échoue, un délégué du ministre — à l’époque pertinente, ce délégué était l’agente de SST — fait enquête et peut donner des instructions afin de régler la situation (art. 127.1, 140 et 145).
[13] L’instruction du délégué du ministre peut être contestée devant un agent d’appel (art. 146). Les agents d’appel sont regroupés sous le TSSTC. Les pouvoirs de l’agent d’appel, de même que les exigences procédurales applicables aux procédures devant un agent d’appel, sont énoncés aux art. 146.1 et 146.2. Ces exigences comprennent l’obligation de donner des motifs écrits (par. 146.1(2)). (Je souligne que depuis l’audition du présent pourvoi, certaines de ces dispositions ont été modifiées par la Loi n o 1 d’exécution du budget de 2017 , L.C. 2017, c. 20 .)
[14] Postes Canada et le Syndicat ont établi des protocoles visant à promouvoir la santé et la sécurité au travail. Par exemple, le programme de prévention des risques dans le lieu de travail (« PPRLT ») constitue un « protocole [exemplaire] servant à recenser et à signaler les risques détectés aux points de remise » (2014 TSSTC 22, par. 100 (CanLII)). La politique 1202.05 de Postes Canada, intitulée [traduction] « Dangers et obstacles à la livraison en cours d’itinéraire », qui décrit les mesures que doivent prendre les facteurs, les superviseurs et les chefs afin de « recenser et d’écarter les risques et les obstacles à la livraison », en est un autre exemple.
[15] Bien que les politiques adoptées par l’employeur échappent au régime établi par la loi, il est utile d’illustrer la façon dont Postes Canada s’efforce, en pratique, de réaliser les objets du Code . Le régime de santé et de sécurité au travail créé par le Code , le Règlement et les politiques propres à l’employeur forment ensemble un filet d’obligations qui se chevauchent et qui visent à protéger la santé et la sécurité des travailleurs régis par les lois fédérales. Comme le souligne l’agent d’appel, le PPRLT démontre « la façon dont le Code et son Règlement sont mis en œuvre pour préserver la santé et la sécurité d’employés qui accomplissent toutes sortes de tâches dans toutes sortes de lieux de travail » (par. 100).
IV. Décisions des juridictions inférieures
A. Tribunal de santé et sécurité au travail Canada, 2014 TSSTC 22
[16] Dans ses motifs, l’agent d’appel décrit longuement les arguments des parties avant d’exposer son analyse des quatre contraventions citées par l’agente de SST. Les parties de ses motifs qui traitent de la contravention à l’al. 125(1) z.12) sont pertinentes en l’espèce.
[17] Se fondant sur le libellé du par. 125(1) , l’agent d’appel juge d’abord que les obligations découlant de cette disposition ne s’appliquent qu’à l’égard d’un lieu de travail (par. 87‑88 (CanLII)). Après avoir examiné la définition de « lieu de travail » figurant au par. 122(1), ainsi que l’objet réparateur des lois sur la santé et la sécurité et la jurisprudence pertinente, il conclut que l’expression « lieu de travail » doit être interprétée de manière large afin de viser « tous les endroits où un employé travaille, peu importe si l’employeur a autorité ou non sur ces endroits » (par. 92). En ce qui concerne les facteurs, cela comprend les endroits situés à l’extérieur du dépôt de Burlington, tels