Tailleur c. Canada (Procureur général)

Tailleur c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-10-30
Référence neutre
2015 CF 1230
Numéro de dossier
T-1444-13
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20151030
Dossier : T-1444-13
Référence : 2015 CF 1230
Ottawa (Ontario), le 30 octobre 2015
En présence de monsieur le juge Gascon
ENTRE :
LUC TAILLEUR
demandeur
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
et
LE COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES
intervenant
JUGEMENT ET MOTIFS
I. L’aperçu [1] La présente affaire porte sur la tension qui existe entre deux volets de la Loi sur les langues officielles, LRC, c 31 (4e suppl) [LLO] : les droits linguistiques reconnus aux membres du public d’être servi par une institution fédérale dans la langue officielle de leur choix, et les droits linguistiques octroyés aux agents des institutions fédérales de travailler dans l’une ou l’autre des deux langues officielles du Canada.
[2] Le demandeur M. Luc Tailleur, un francophone, travaille dans la fonction publique fédérale. Il y occupe le poste d’agent des services aux contribuables dans un centre d’appels de l’Agence du revenu du Canada [ARC] situé à Montréal. Le poste de M. Tailleur, tout comme la région de Montréal où il travaille, sont tous deux désignés comme étant bilingues. Dans le cadre de son emploi, M. Tailleur reçoit des appels téléphoniques des contribuables et répond à leurs questions au sujet des impôts et des programmes gérés par l’ARC. En août 2010, M. Tailleur sert une contribuable anglophone dans la langue de choix de celle-ci, soit l’anglais. Suite à son appel avec la contribuable, M. Tailleur doit écrire une note dans un des systèmes informatiques de l’ARC afin d’assurer le suivi du traitement du dossier de la contribuable. M. Tailleur rédige alors cette note dans la langue de travail de son choix, soit le français. Invoquant les politiques en place au sein de l’ARC, les supérieurs de M. Tailleur le contraignent de refaire sa note dans la langue de la contribuable, ce à quoi M. Tailleur se conforme.
[3] M. Tailleur dépose toutefois une plainte devant le Commissaire aux langues officielles [le Commissaire] alléguant que la procédure de l’ARC le prive de son droit, prévu à la LLO, de travailler dans la langue de son choix. En juin 2013, le Commissaire informe M. Tailleur de sa décision d’interrompre son enquête sur la plainte formulée par M. Tailleur (et donc du rejet de celle-ci). Après avoir constaté les efforts infructueux de l’ARC pour tenter de réconcilier ses obligations de service au public et les droits linguistiques de M. Tailleur, le Commissaire conclut en effet que la procédure mise en place par l’ARC est raisonnable, car le maintien des notes au dossier dans la langue de préférence du contribuable est nécessaire pour éviter des erreurs ou des délais de réponse indus.
[4] Le 27 août 2013, en désaccord avec les conclusions du Commissaire, M. Tailleur dépose la présente demande en vertu du paragraphe 77(1) de la LLO. Dans sa demande, M. Tailleur soutient que l’ARC porte atteinte à son droit de travailler en français. Il recherche une ordonnance de cette Cour déclarant que l’ARC a violé son droit de travailler dans la langue de son choix et intimant l’ARC de réviser sa politique de manière à respecter les droits de ses employés quant à la langue de travail. L’ARC soutient pour sa part, par l’entremise du Procureur général du Canada, avoir exploré toutes les mesures raisonnables possibles pour essayer d’accommoder M. Tailleur mais que ses obligations de servir les contribuables canadiens dans la langue de leur choix ne lui permettent pas de modifier ses politiques dans les circonstances.
[5] Le Commissaire est intervenu aux procédures pour faire valoir quelle devrait être, selon lui, l’interprétation à donner aux articles de la LLO en cause dans le présent dossier.
[6] La demande de M. Tailleur soulève deux questions en litige :
Quelle est la portée du paragraphe 36(2) de la LLO et des obligations de l’ARC en matière de langue de travail? L’ARC a-t-elle pris, dans les circonstances, toutes les mesures raisonnables possibles pour permettre à M. Tailleur d’utiliser la langue de travail de son choix?
[7] Pour les motifs qui suivent, la Cour conclut que la demande de M. Tailleur doit échouer. En effet, la Cour est d’avis que l’ARC a pris toutes les mesures raisonnables possibles pour permettre à M. Tailleur et à ses autres employés d’utiliser la langue de travail de leur choix, mais que l’exigence de rédiger les « blocs-notes » dans la langue de choix du contribuable est essentielle et nécessaire pour permettre à l’ARC d’assurer un service égal aux contribuables anglophones ; elle doit donc avoir préséance. Quant à la solution alternative proposée par M. Tailleur d’instaurer un mécanisme de transfert d’appels, la Cour est d’avis que cette avenue se situe hors du champ des mesures raisonnables que peut considérer l’ARC dans les circonstances.
II. Le contexte [8] Avant de traiter des questions en litige, il importe de situer le contexte de la demande de M. Tailleur, et notamment les faits entourant sa plainte, la décision du Commissaire, la nature des services offerts par l’ARC et le cadre législatif de la LLO.
A. Les faits impliquant M. Tailleur [9] M. Tailleur travaille dans la Direction générale des services aux contribuables et de la gestion des créances de l’ARC. À titre d’agent des services aux contribuables dans la région de Montréal, M. Tailleur reçoit des appels téléphoniques des contribuables et répond à leurs questions au sujet des impôts et des programmes administrés par l’ARC. En tant qu’employé bilingue, M. Tailleur traite les appels provenant de contribuables à la fois anglophones et francophones.
[10] Le volume d’appels reçus par l’ARC est considérable et M. Tailleur (tout comme les autres agents de l’ARC assignés à la réception des appels) passe continuellement d’un appel à l’autre pendant sa journée de travail. À chaque appel, M. Tailleur reçoit des questions, des informations et des données du contribuable. Dans l’exercice quotidien de ses fonctions, M. Tailleur doit notamment consigner dans l’un ou l’autre des systèmes informatiques de l’ARC les différents renseignements obtenus des contribuables lors de ses discussions téléphoniques avec eux, ainsi que les questions ou mesures qui peuvent découler de ces appels.
[11] Le 5 août 2010, après avoir traité un appel d’une contribuable anglophone et dans le but de régler son dossier, M. Tailleur écrit une note dans la partie « bloc-notes » du système de gestion des cas T1 prestations [T1PRE] de l’ARC. Ce système T1PRE figure parmi les logiciels informatiques mis en place par l’ARC pour aider au traitement des demandes reçues des contribuables. Plus particulièrement, le système T1PRE est utilisé pour transmettre les dossiers des contribuables pour « action », pour faire le suivi et pour créer des registres permettant de saisir toutes les actions prises dans un dossier donné.
[12] Puisqu’il destine sa note à un autre employé francophone occupant lui aussi un poste bilingue au sein de l’ARC, M. Tailleur rédige sa note dans la langue de travail de son choix, soit le français. Après quelques échanges avec ses supérieurs, M. Tailleur se voit cependant contraint de réécrire sa note dans la langue de la contribuable, soit l’anglais, tel que le requiert la procédure administrative en place au sein de l’ARC. M. Tailleur prétend que cette note ne s’adressait pas au contribuable, mais avait plutôt pour objet de demander à son collègue francophone d’acheminer une demande interne pour procéder à l’émission d’un paiement. Il n’était donc pas nécessaire, selon M. Tailleur, de la rédiger en anglais. M. Tailleur ajoute que c’était la première fois, en près de 20 ans dans le poste qu’il occupe à l’ARC, qu’il recevait une telle demande de réécrire une note dans le système T1PRE. Il indique qu’auparavant, il avait toujours écrit ces notes dans la langue de son choix, soit le français.
[13] Dans ses soumissions écrites déposées devant la Cour, M. Tailleur se disait d’avis qu’il n’était pas nécessaire que tous les notes et formulaires soient rédigés dans la langue du contribuable pour permettre un suivi effectif et sans délai du dossier du contribuable. Plus particulièrement, M. Tailleur mentionnait que sa note d’août 2010 ne se destinait en aucun temps à la contribuable. Lors de l’audience devant cette Cour, l’avocat de M. Tailleur a toutefois reconnu la nécessité que les notes au dossier comme celle qui fait l’objet du présent litige soient écrites et conservées dans la langue du contribuable afin de traiter adéquatement le dossier du contribuable. En revanche, M. Tailleur soumet cependant que l’ARC pourrait aisément mettre en place un système par lequel pourraient être transférés à des agents bilingues les appels reçus par des agents unilingues anglophones qui seraient incapables de traiter une demande du contribuable en raison de la présence de notes au dossier rédigées en français.
[14] Bien qu’il se soit conformé à la demande de ses supérieurs et ait finalement rédigé sa note en anglais dans le présent dossier, M. Tailleur dépose toutefois une plainte devant le Commissaire. Il y allègue que la procédure de l’ARC le prive de son droit de travailler dans la langue de son choix, tel que le prévoit pourtant la LLO.
B. La décision du Commissaire [15] Le 28 juin 2013, le Commissaire fait parvenir à M. Tailleur un courriel lui faisant part des résultats de l’enquête menée au sujet de sa plainte.
[16] Dans sa correspondance, le Commissaire indiquait que son enquête a tenu compte des obligations de l’ARC prévues aux parties IV (« Communications avec le public et prestation des services ») et V (« Langue de travail ») de la LLO et qu’il a considéré le mandat de l’ARC. L’ARC décrit ce mandat comme étant « d’administrer les programmes fiscaux, de prestations et autres programmes connexes et d’assurer l’observation fiscale pour le compte des gouvernements dans l’ensemble du Canada ». Le Commissaire a noté dans son rapport d’enquête que « [l]’ARC reçoit et traite des millions de déclarations de revenus par année ainsi que des paiements de prestations » et que, « [c]onséquemment, le volume d’interactions entre les agents de l’ARC et les contribuables est très élevé ».
[17] Le Commissaire a notamment mentionné que, compte tenu de la nature des services offerts aux contribuables par l’ARC, les dispositions de la LLO sur les communications avec le public et la prestation des services l’emportaient sur les dispositions incompatibles de la LLO portant sur la langue de travail et le droit de M. Tailleur de travailler dans la langue de son choix.
[18] L’enquête du Commissaire notait entre autres que l’ARC appuyait sa position sur l’article 27 de la LLO, lequel prévoit que l’obligation en matière de communications et services dans les deux langues officielles vaut tant sur le plan de l’écrit que de l’oral, et pour tout ce qui se rattache aux communications et services offerts. De plus, l’enquête du Commissaire soulignait que l’ARC invoquait également l’article 31 de la LLO, qui stipule que les dispositions de la partie IV l’emportent sur les dispositions incompatibles de la partie V portant sur la langue de travail, et donne donc préséance aux droits des membres du public de communiquer et de recevoir leurs services dans leur langue officielle de préférence. Le Commissaire observait enfin que l’ARC a tenté de réconcilier le droit du public et les droits de ses agents, mais sans succès :
L’ARC a aussi affirmé avoir tenté de trouver des moyens de faire respecter les droits des employés tout en respectant ses obligations de service au public. Toutefois, elle n’a pu arriver à réconcilier les deux parties de la [LLO] compte tenu de ses obligations et ses objectifs institutionnels en matière de langues officielles.
[19] Dans sa décision, le Commissaire indiquait avoir rencontré les représentants de l’ARC pour obtenir des explications sur les procédures en vigueur et pour déterminer si les agents de première ligne de l’ARC peuvent trouver l’information nécessaire afin de répondre aux requêtes des contribuables sans devoir consulter les notes aux dossiers. L’enquête relatait d’ailleurs certaines des explications et constatations de l’ARC dans les termes suivants :
L’ARC a confirmé que les agents de première ligne doivent répondre et prendre action concernant des sujets de conformité et d’observation. Ils doivent être en mesure de comprendre les notes inscrites aux dossiers des contribuables afin de répondre immédiatement aux questions ou d’obtenir l’information nécessaire des contribuables dont le dossier a été jugé non conforme et assigné à un agent d’observation.
[20] À la lumière de son enquête, le Commissaire a conclu que la procédure mise en place par l’ARC et exigeant que les notes au dossier soient consignées dans la langue du contribuable, était raisonnable :
L’enquête a démontré que si un employé de l’ARC écrivait les notes au dossier dans sa propre langue officielle de préférence plutôt que dans celle de préférence du contribuable, cela pourrait causer des erreurs ou des délais de réponse indus. De plus, afin de répondre aux appels des contribuables en temps réel, il est nécessaire que l’agent comprenne les notes aux dossiers pour déterminer si elles sont reliées à la nouvelle requête. Par conséquent, dans le but d’assurer un service égal, immédiat et sans délai à tous les clients, nous considérons qu’il est raisonnable que les notes soient inscrites aux dossiers dans la langue officielle de choix des contribuables.
[21] Le Commissaire a conséquemment estimé qu’il était approprié d’exercer sa discrétion afin d’interrompre l’enquête portant sur la plainte de M. Tailleur, conformément au paragraphe 58(3) de la LLO, puisqu’il considérait inutile de la poursuivre.
C. L’ARC [22] L’ARC remplit un rôle névralgique dans le fonctionnement de l’appareil gouvernemental fédéral. Elle est l’institution fédérale responsable de l’administration, de l’établissement de la cotisation et de la perception de centaines de milliards de dollars en impôts et en taxes chaque année au Canada. Elle a pour mandat d’administrer les programmes fiscaux, de prestations et autres programmes connexes et d’assurer l’observation fiscale pour le compte des gouvernements dans l’ensemble du Canada. L’ARC reçoit et traite des millions de déclarations de revenus par année ainsi que des paiements de prestations.
[23] Dans le cadre du régime fiscal d’autocotisation en place au Canada, l’ARC a la responsabilité de fournir aux contribuables des renseignements exacts et dans les plus brefs délais, pour que les contribuables puissent respecter les lois fiscales du Canada.
[24] Aux termes de la partie IV de la LLO, l’ARC a l’obligation de fournir ses services aux contribuables canadiens dans la langue officielle de leur choix. Cette obligation s’étend à l’ensemble des services offerts par l’ARC, peu importe que ceux-ci soient rendus par internet, par téléphone, par écrit ou dans les bureaux désignés bilingues. Ceci est notamment reconnu dans la Charte des droits du contribuable instaurée par l’ARC. Cette Charte vise à assurer un service adéquat pour les contribuables et stipule notamment, à son article 2, que le contribuable a le droit de recevoir des services dans l’une ou l’autre des deux langues officielles. L’article 6 reconnaît pour sa part le droit du contribuable à des renseignements complets, exacts, clairs et opportuns.
[25] Les centres d’appels comme celui où travaille M. Tailleur constituent un volet important des services offerts par l’ARC aux contribuables canadiens. Pour dispenser ces services téléphoniques, l’ARC publie des numéros de téléphone sans frais nationaux auxquels les appelants des deux groupes de langues officielles ont accès. Des numéros de téléphone distincts sont prévus pour chaque langue officielle et dédiés à chacune des deux clientèles linguistiques. L’ARC considère ceci comme une offre active de services mise en place pour répondre, en temps réel, aux demandes provenant des membres des communautés anglophone et francophone au Canada. Le volume d’interactions téléphoniques entre les agents de l’ARC et les contribuables est très élevé : l’ARC a en effet reçu pas moins de 16.5 millions d’appels en 2012-2013.
[26] L’ARC dispose de neuf centres d’appels dispersés à travers le Canada. Le centre d’appel de Montréal, où travaille M. Tailleur, est un de ceux-ci. Bien qu’ils soient situés dans différentes régions du pays, ces neuf centres d’appel sont interreliés; ainsi, un appel d’un contribuable sera acheminé au prochain agent disponible dans l’un ou l’autre des centres d’appels de l’ARC, peu importe l’endroit où l’agent se trouve. Les appels sont en effet redirigés dans les différents centres d’appels selon l’achalandage et indépendamment de leur lieu d’origine et de la localisation du contribuable.
[27] Ajoutons que les employés affectés aux centres d’appels de l’ARC occupent un poste clé au sein de cette institution fédérale, car ils constituent souvent la porte d’entrée des contribuables pour avoir accès à leur dossier et à des informations fiscales. Il s’agit là d’un travail complexe, qui est généralement sensible et délicat pour le contribuable ayant décidé de se prévaloir du système d’appels téléphoniques de l’ARC.
[28] Les appels des contribuables sont aiguillés par l’ARC en fonction de la langue choisie par le contribuable et de sa sélection de la ligne téléphonique sans frais de langue anglaise ou française. Ainsi, les appels provenant de contribuables francophones qui utilisent le numéro sans frais francophone sont acheminés à des agents bilingues de l’ARC. Pour leur part, les appels provenant de contribuables anglophones qui se servent du numéro sans frais anglophone sont envoyés à des agents unilingues anglophones ou encore à des agents bilingues. Autrement dit, les agents bilingues de l’ARC (comme c’est le cas pour M. Tailleur) traitent des appels pouvant provenir de contribuables tant anglophones que francophones, selon la demande.
[29] Il n’y a pas d’agent d’appel unilingue francophone au sein de l’ARC. Les centres d’appels de l’ARC n’ont en effet recours qu’à des agents unilingues anglophones ou à des agents bilingues. De la perspective du contribuable anglophone, cela signifie donc que son appel téléphonique peut être traité à la fois par un agent d’appel unilingue anglophone ou par un agent d’appel bilingue. Par contre, pour le contribuable francophone, tous les appels téléphoniques sont pris en mains par des agents d’appel bilingues. L’ARC identifie les dossiers des contribuables comme étant « français » ou « anglais » selon la langue officielle de préférence déclarée par le contribuable.
[30] Tous les agents de première ligne travaillant dans les centres d’appels de l’ARC utilisent différents logiciels informatiques pour effectuer leur travail et pour pouvoir clarifier rapidement les questions que leur adressent les contribuables lors de leurs appels téléphoniques. Parmi ces logiciels, outre le système T1PRE décrit précédemment, on peut mentionner ceux-ci :
Le système automatisé pour les recouvrements et les retenues à la source [SARRS]. Ce système est un registre des dossiers de recouvrement. Il permet aux agents de consulter des renseignements et d’y consigner les mesures prises à l’égard du compte d’un contribuable. Il comprend un journal permanent qui sert de registre chronologique de toutes les entrées au journal; Le système de création électronique de lettres [SCEL]. Ce système est utilisé pour communiquer, par lettre, des informations ou des demandes d’informations aux clients ou à leurs représentants. Il comprend un « bloc-notes » où les agents peuvent inscrire des notes au dossier du contribuable; Le système de comptabilisation de recettes électroniques [CRÉ]. Ce système est utilisé pour traiter des renseignements financiers et non financiers sur le compte d’un contribuable. Certaines de ces actions peuvent être exécutées par les agents des centres d’appels alors que d’autres peuvent être envoyées au centre fiscal; Le système universel Delpac System [SUDS]. Ce système permet aux agents d’accéder aux mesures de contraintes appliquées si un contribuable ne produit pas ses déclarations d’impôts.
[31] Le présent litige porte une note rédigée par M. Tailleur dans la partie « bloc-notes » d’un des systèmes électroniques de l’ARC, soit le système T1PRE. La plainte de M. Tailleur porte d’ailleurs uniquement sur les notes entrées dans cette partie « bloc-notes » (aussi appelée « journal ») des systèmes électroniques de l’ARC.
[32] Les notes consignées aux dossiers des contribuables par les agents d’appel colligent des observations et informations dans les systèmes électroniques de l’ARC. Ces notes peuvent servir à différentes fins. En effet, elles sont utilisées à la fois pour commencer des actions sur les comptes d’un contribuable et pour connaître l’état d’un dossier et savoir ce qui s’y passe. Dans le cas des appels téléphoniques, ces notes sont préparées par les agents d’appel pendant ou suite à leur conversation avec le contribuable; elles peuvent par exemple relater les détails d’une discussion avec un contribuable, faire état du comportement agressif ou insistant d’un contribuable ou de communications répétées par un contribuable, identifier une mesure à prendre ou encore être le véhicule pour le simple envoi d’un document ou pour un changement d’adresse.
[33] L’ARC soutient qu’il est nécessaire pour ses agents d’appel de comprendre ces notes afin de pouvoir offrir, en temps réel, un service au public qui respecte les engagements et obligations de l’ARC et les attentes des contribuables. L’ARC a donc mis en place des procédures en matière de demande de renseignements [la Procédure], auxquels ses agents d’appel sont assujettis. La Procédure, dont la dernière mise à jour date du 16 décembre 2009, comporte une section intitulée « Langue – Responsabilités et normes de service », qui précise les normes à suivre en matière de langue. Puisque l’ARC a l’obligation de fournir ses services dans la langue officielle choisie par le contribuable, et que l’ARC veut s’assurer que les appels soient gérés de façon uniforme peu importe la langue du contribuable, la Procédure prévoit notamment que toutes les données entrées dans la partie « bloc-notes » ou dans le « journal » des systèmes T1PRE, SCEL, CRÉ, SARRS et SUDS de l’ARC doivent l’être dans la langue officielle choisie par le contribuable. Ainsi, les employés de l’ARC doivent compléter ces notes et formulaires dans le traitement du dossier d’un contribuable dans la langue de préférence de ce dernier.
[34] La Cour observe que toutes les entrées autres que les données devant figurer dans ces parties « blocs-notes » peuvent toutefois être consignées dans les systèmes électroniques de l’ARC dans la langue officielle choisie par l’agent d’appel.
[35] M. Tailleur prétend qu’avant 2009, les employés pouvaient écrire ces notes et formulaires dans la langue de travail choisie, et que telle avait effectivement été son expérience personnelle au sein de l’ARC. L’ARC est en désaccord avec cette affirmation et indique plutôt que ses procédures en matière de langue de service sont en place et appliquées depuis longtemps, conformément aux exigences de la LLO.
D. Les dispositions de la LLO [36] La LLO est au cœur du présent litige. Son objet est « d’assurer le respect du français et de l’anglais à titre de langues officielles du Canada, leur égalité de statut et l’égalité de droits et privilèges quant à leur usage dans les institutions fédérales » (Thibodeau c Air Canada, 2014 CSC 67 [Thibodeau] au para 9). Elle vise aussi à préciser les pouvoirs et obligations des institutions fédérales en matière de langues officielles. En fait, « la LLO et ses règlements forment un régime légal complet qui régit toutes les questions qui ont trait aux droits linguistiques au sein des institutions fédérales » (Norton c Via Rail Canada Inc., 2009 CF 704 [Norton] au para 61).
[37] Les droits linguistiques constituent une pierre d’assise de la société canadienne, et la LLO s’affiche donc comme une loi fondamentale du pays, étroitement liée aux valeurs et aux droits prévus par la Constitution canadienne, et notamment par la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U), 1982, c 11 [Charte]. La Cour suprême du Canada lui a d’ailleurs reconnu un statut quasi-constitutionnel (Lavigne c Canada (Commissariat aux langues officielles), 2002 CSC 53 [Lavigne] au para 25). Les droits linguistiques en jeu dans la présente affaire sont donc tous de source constitutionnelle.
[38] La LLO comporte plusieurs parties, dont la partie IV sur les communications avec le public et le droit d’être servi par les institutions fédérales dans la langue officielle de son choix et la partie V sur la langue de travail et l’égalité de statut et d’usage des deux langues officielles dans les institutions du gouvernement du Canada. Chacune de ces parties a un ancrage constitutionnel, soit l’article 20 de la Charte pour la langue de service et le paragraphe 16(1) de la Charte pour la langue de travail (Schreiber c Canada, [1999] ACF no 1576 [Schreiber] au para 125; voir aussi Jennifer Klink et al, « Le droit à la prestation des services dans les langues officielles » dans Michel Bastarache et Michel Doucet, dir, Les droits linguistiques au Canada, 3e éd, Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2014 aux pp 523-24).
[39] Au sein de la partie IV de la LLO, l’article 21 prévoit le droit du public de communiquer avec les institutions fédérales et d’en recevoir les services. Les articles 22 et 24 imposent aux institutions fédérales l’obligation de veiller à ce que les membres du public puissent communiquer avec leurs bureaux et recevoir des services de qualité égale dans l’une ou l’autre des langues officielles. Par ailleurs, l’article 27 prévoit que les obligations des institutions fédérales en matière de communications et services dans les deux langues officielles valent également, tant sur le plan de l’écrit que de l’oral, pour tout ce qui s’y rattache.
[40] Enfin, l’article 31 de la LLO prévoit expressément qu’en cas d’incompatibilité, ces droits linguistiques des membres du public de communiquer avec les institutions fédérales et d’en recevoir les services dans la langue officielle de leur choix l’emportent sur les droits linguistiques conférés par la partie V aux agents des institutions fédérales. Cet article 31 se lit comme suit :
Incompatibilité
Relationship to Part V
31. Les dispositions de la présente partie l’emportent sur les dispositions incompatibles de la partie V.
31. In the event of any inconsistency between this Part and Part V, this Part prevails to the extent of the inconsistency.
[41] En ce qui a trait à la partie V de la LLO portant sur la langue de travail, l’article 34 y prescrit que le français et l’anglais sont les langues de travail des institutions fédérales et confère ainsi aux agents de ces institutions « le droit d’utiliser » l’une ou l’autre des deux langues officielles. Les articles 35 à 37 de la LLO prévoient de façon plus précise la teneur des obligations des institutions fédérales en matière de langue de travail.
[42] Plus particulièrement, l’article 35 de la LLO crée une distinction entre les droits linguistiques des employés travaillant dans des régions désignées et ceux des personnes oeuvrant à l’extérieur de celles-ci. Il énonce une règle générale selon laquelle les institutions doivent créer et maintenir un environnement qui permet aux employés d’utiliser la langue de leur choix dans les régions désignées :
Obligations des institutions fédérales
Duties of government
35. (1) Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que :
35. (1) Every federal institution has the duty to ensure that
a) dans la région de la capitale nationale et dans les régions ou secteurs du Canada ou lieux à l’étranger désignés, leur milieu de travail soit propice à l’usage effectif des deux langues officielles tout en permettant à leur personnel d’utiliser l’une ou l’autre;
(a) within the National Capital Region and in any part or region of Canada, or in any place outside Canada, that is prescribed, work environments of the institution are conducive to the effective use of both official languages and accommodate the use of either official language by its officers and employees; and
b) ailleurs au Canada, la situation des deux langues officielles en milieu de travail soit comparable entre les régions ou secteurs où l’une ou l’autre prédomine.
(b) in all parts or regions of Canada not prescribed for the purpose of paragraph (a), the treatment of both official languages in the work environments of the institution in parts or regions of Canada where one official language predominates is reasonably comparable to the treatment of both official languages in the work environments of the institution in parts or regions of Canada where the other official language predominates.
[43] L’article 36 de la LLO précise davantage les droits des employés dans les régions désignées, notamment dans les régions désignées bilingues comme celle de Montréal où travaille M. Tailleur. Les obligations minimales des institutions fédérales sont énoncées au paragraphe 36(1), alors que les obligations supplémentaires sont pour leur part prévues au paragraphe 36(2). Ces dispositions, qu’il importe de reproduire dans le présent dossier, se lisent comme suit :
Obligations minimales dans les régions désignées
Minimum duties in relation to prescribed regions
36. (1) Il incombe aux institutions fédérales, dans la région de la capitale nationale et dans les régions, secteurs ou lieux désignés au titre de l’alinéa 35(1)a) :
36. (1) Every federal institution has the duty, within the National Capital Region and in any part or region of Canada, or in any place outside Canada, that is prescribed for the purpose of paragraph 35(1)(a), to
a) de fournir à leur personnel, dans les deux langues officielles, tant les services qui lui sont destinés, notamment à titre individuel ou à titre de services auxiliaires centraux, que la documentation et le matériel d’usage courant et généralisé produits par elles-mêmes ou pour leur compte;
(a) make available in both official languages to officers and employees of the institution
(i) services that are provided to officers and employees, including services that are provided to them as individuals and services that are centrally provided by the institution to support them in the performance of their duties, and
(ii) regularly and widely used work instruments produced by or on behalf of that or any other federal institution;
b) de veiller à ce que les systèmes informatiques d’usage courant et généralisé et acquis ou produits par elles à compter du 1er janvier 1991 puissent être utilisés dans l’une ou l’autre des langues officielles;
(b) ensure that regularly and widely used automated systems for the processing and communication of data acquired or produced by the institution on or after January 1, 1991 can be used in either official language; and
c) de veiller à ce que, là où il est indiqué de le faire pour que le milieu de travail soit propice à l’usage effectif des deux langues officielles, les supérieurs soient aptes à communiquer avec leurs subordonnés dans celles-ci et à ce que la haute direction soit en mesure de fonctionner dans ces deux langues.
(c) ensure that,
(i) where it is appropriate or necessary in order to create a work environment that is conducive to the effective use of both official languages, supervisors are able to communicate in both official languages with officers and employees of the institution in carrying out their supervisory responsibility, and
(ii) any management group that is responsible for the general direction of the institution as a whole has the capacity to function in both official languages.
Autres obligations
Additional duties in prescribed regions
(2) Il leur incombe également de veiller à ce que soient prises, dans les régions, secteurs ou lieux visés au paragraphe (1), toutes autres mesures possibles permettant de créer et de maintenir en leur sein un milieu de travail propice à l’usage effectif des deux langues officielles et qui permette à leur personnel d’utiliser l’une ou l’autre.
(2) Every federal institution has the duty to ensure that, within the National Capital Region and in any part or region of Canada, or in any place outside Canada, that is prescribed for the purpose of paragraph 35(1)(a), such measures are taken in addition to those required under subsection (1) as can reasonably be taken to establish and maintain work environments of the institution that are conducive to the effective use of both official languages and accommodate the use of either official language by its officers and employees.
[44] Le paragraphe 36(2) crée donc une obligation positive pour les institutions fédérales de prendre des mesures permettant de créer et de maintenir un milieu de travail propice à l’usage effectif des deux langues officielles.
[45] Enfin, la partie X de la LLO traite des recours judiciaires et prévoit, à son paragraphe 77(1), que quiconque a saisi le Commissaire d’une plainte mettant en jeu des droits linguistiques prévus à la LLO peut former un recours devant la Cour fédérale. La Cour est alors habilitée, si elle conclut au défaut d’une institution fédérale de se conformer à la LLO, à accorder la réparation qu’elle estime convenable et juste dans les circonstances, tel que prévu par le paragraphe 77(4).
[46] Dans Schreiber au para 129, cette Cour résumait ainsi l’objectif des dispositions pertinentes contenues dans les parties IV et V de la LLO qui sont en jeu dans le présent dossier :
[129] Comme je l’ai déjà mentionné, les articles 21 et 34 de la Loi sur les langues officielles reconnaissent, respectivement, le droit du public de communiquer avec les institutions fédérales et d’en recevoir les services et le droit d’un fonctionnaire d’utiliser l’une ou l’autre des langues officielles pour effectuer son travail, le français et l’anglais étant les langues de travail des institutions fédérales. Les obligations légales correspondantes imposées par l’article 22 et par les articles 35 et 36 exigent respectivement que les institutions fédérales veillent à ce que le public puisse communiquer avec elles et en recevoir les services dans les deux langues officielles dans la région de la capitale nationale et dans les autres régions désignées, et à ce que leur milieu de travail soit propice à l’usage effectif des deux langues officielles. Ces obligations, qui incombent aux institutions fédérales en vertu de la Loi sur les langues officielles, sont conformes au principe de l’égalité réelle qui exige que le gouvernement prenne des mesures positives pour mettre en œuvre les droits linguistiques reconnus. En d’autres termes, l’objet des obligations légales imposées aux institutions fédérales par les articles 22, 35 et 36 consiste à mettre en œuvre les droits reconnus par les articles 21 et 34 et à leur donner un effet et une signification réels. De plus, les articles 35 et 36 reconnaissent par voie législative le fait que le droit de travailler dans l’une ou l’autre des langues officielles dans une institution fédérale est illusoire en l’absence d’un milieu qui respecte l’emploi des deux langues officielles et en favorise l’épanouissement. L’objet des articles 35 et 36 est donc de garantir la promotion et le développement de milieux de travail bilingues dans les institutions fédérales.
[nos soulignements]
III. Analyse A. Quelle est la portée du paragraphe 36(2) de la LLO et des obligations de l’ARC en matière de langue de travail? [47] La première question en litige concerne la portée de l’obligation des institutions fédérales comme l’ARC aux termes de la partie V de la LLO portant sur la langue de travail, et l’interprétation qu’il convient de donner au paragraphe 36(2) de la LLO.
[48] Les soumissions du Commissaire sont fort utiles à cet égard. Son intervention devant cette Cour ne porte pas sur les faits à l’origine de la présente affaire ni sur la question de savoir s’il y a eu un manquement de la part de l’ARC à ses obligations prévues à la partie V de la LLO. Le Commissaire a plutôt limité ses soumissions aux principes d’interprétation de la LLO et au test juridique applicable afin de déterminer si une institution fédérale contrevient au droit d’un de ses agents de travailler dans la langue de son choix, et plus particulièrement aux obligations énoncées au paragraphe 36(2) de la LLO.
(1) Les principes d’interprétation de la LLO [49] Les principes d’interprétation applicables aux droits linguistiques ne constituent pas un point litigieux dans le présent recours.
[50] Il est largement accepté que les droits linguistiques au Canada « visent à protéger les minorités de langue officielle du pays et à assurer l’égalité de statut du français et de l'anglais » et « doivent dans tous les cas être interprétés en fonction de leur objet, de façon compatible avec le maintien et l’épanouissement des collectivités de langue officielle » (R c Beaulac, [1999] 1 RCS 768 [Beaulac] aux para 25, 41). Les droits linguistiques « constituent un genre bien connu de droits de la personne et devraient être abordés en conséquence » (R c Mercure, [1988] 1 RCS 234 à la p 268).
[51] Les tribunaux sont donc tenus d’interpréter la LLO, une loi quasi-constitutionnelle, de façon libérale et téléologique (DesRochers c Canada (Industrie), 2009 CSC 8 [DesRochers] au para 31). Cela n’a toutefois pas pour effet de modifier l’approche traditionnelle d’interprétation des lois selon laquelle il faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’économie de la loi, son objet et l’intention du législateur (Thibodeau au para 112; Lavigne au para 25, citant Elmer A. Driedger, Construction of Statutes, 2e éd, Toronto, Butterworths, 1983 à la p 87).
[52] Les objectifs de la LLO assistent aussi dans l’interprétation de celle-ci :
Objet
Purpose
2. La présente loi a pour objet:
2. The purpose of this Act is to
a) d’assurer le respect du français et de l’anglais à titre de langues officielles du Canada, leur égalité de statut et l’égalité de droits et privilèges quant à leur usage dans les institutions fédérales, notamment en ce qui touche les débats et travaux du Parlement, les actes législatifs et autres, l’administration de la justice, les communications avec le public et la prestation des services, ainsi que la mise en œuvre des objectifs de ces institutions;
(a) ensure respect for English and French as the official languages of Canada and ensure equality of status and equal rights and privileges as to their use in all federal institutions, in particular with respect to their use in parliamentary proceedings, in legislative and other instruments, in the administration of justice, in communicating with or providing services to the public and in carrying out the work of federal institutions;
b) d’appuyer le développement des minorités francophones et anglophones et, d’une façon générale, de favoriser, au sein de la société canadienne, la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais;
(b) support the development of English and French linguistic minority communities and generally advance the equality of status and use of the English and French languages within Canadian society; and
c) de préciser les pouvoirs et les obligations des institutions fédérales en matière de langues officielles.
(c) set out the powers, duties and functions of federal institutions with respect to the official languages of Canada.
[53] Dans Beaulac au para 24, la Cour suprême du Canada expliquait que l’article 2 de la LLO confirme que la LLO