Via Rail Canada Inc. c. Office des transports du Canada

Via Rail Canada Inc. c. Office des transports du Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2005-03-02
Référence neutre
2005 CAF 79
Numéro de dossier
A-238-04
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20050302
Dossier : A-238-04
Référence : 2005 CAF 79
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE SEXTON
LE JUGE EVANS
ENTRE :
VIA RAIL CANADA INC.
appelante
et
L'OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA
et LE CONSEIL DES CANADIENS AVEC DÉFICIENCES
intimés
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 22 novembre 2004
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 2 mars 2005
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE SEXTON
Y A SOUSCRIT : LE JUGE DÉCARY
MOTIFS CONCOURANTS : LE JUGE EVANS
Date : 20050302
Dossier : A-238-04
Référence : 2005 CAF 79
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE SEXTON
LE JUGE EVANS
ENTRE :
VIA RAIL CANADA INC.
appelante
et
L'OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA
et LE CONSEIL DES CANADIENS AVEC DÉFICIENCES
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE SEXTON
[1] Il s'agit d'un appel interjeté à l'encontre de deux décisions de l'Office des transports du Canada (l'Office), dans lesquelles il a été décidé, par suite des préoccupations soulevées par le Conseil des Canadiens avec déficiences (le CCD) à l'égard des voitures de chemin de fer de passagers (les voitures Renaissance) nouvellement acquises par VIA Rail Canada Inc. (VIA), que celles-ci constituaient des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience (en particulier les personnes en fauteuil roulant) avec l'ordonnance conséquente pour que VIA prenne des mesures correctrices afin d'éliminer ces obstacles.
Les faits
[2] Le 1er décembre 2000, VIA a acquis 139 voitures Renaissance pour un montant de 139 millions de dollars, ce qui a accru la taille de son parc d'environ un tiers. Ces voitures avaient été fabriquées en Europe en 1990 et elles avaient été conçues pour assurer un service de nuit rapide entre l'Europe et les régions septentrionales du Royaume-Uni en passant par le tunnel sous la Manche. Toutefois, il fut mis un terme au contrat original en 1998 et les trains ont été mis en vente à un prix que VIA considérait comme une aubaine. VIA a acheté les voitures Renaissance et, au moment de l'achat, la conception des voitures était achevée et elles étaient partiellement assemblées de telle sorte qu'elles seraient en état de servir après l'assemblage final.
[3] Ayant été mis au courant des projets de VIA, le 4 décembre 2000, le CCD a présenté à l'Office une demande visant à obtenir des mesures provisoires en vertu des articles 27 et 28 de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10 (la LTC), et une ordonnance définitive en vertu du paragraphe 172(1). Plus particulièrement, croyant que la vente n'avait pas encore été complétée et sans avoir procédé en personne à une inspection des voitures Renaissance, le CCD a demandé à l'Office d'en retarder ou d'en interrompre l'achat par VIA parce qu'elles n'étaient pas accessibles pour les personnes en fauteuil roulant. Le CCD a demandé à l'Office d'examiner les voitures Renaissance afin de déterminer si elles contenaient des « obstacles abusifs » aux possibilités de déplacement de ces personnes.
[4] Puisque VIA avait déjà acheté les voitures Renaissance, l'Office n'a pas tenté d'interrompre la vente. Il a plutôt examiné la question de savoir si les voitures Renaissance constituaient des obstacles abusifs pour les personnes en fauteuil roulant en entreprenant un examen des voitures Renaissance. À l'exception d'une audience d'une journée tenue le 8 avril 2002, l'instance fut entièrement constituée d'un échange de lettres d'observations et de réponses entre les parties et l'Office. De même, l'Office a rendu la plupart de ses décisions sur diverses questions par lettre.
[5] Ce fut une instance longue et complexe. Elle a débuté le 4 décembre 2000 et l'Office a rendu sa décision définitive plus de 2 ans et 9 mois plus tard, soit le 29 octobre 2003. Dans le dossier, il y avait environ 47 lettres provenant du CCD, 57 lettres de VIA, 10 de l'Office ainsi que 71 lettres de décision et d'ordonnances délivrées par l'Office. Les questions sur lesquelles il a été statué par lettre traitaient dans une large mesure de la production de documents, de la célérité des réponses, de l'inspection des voitures Renaissance et de la compétence de l'Office.
[6] L'instance a culminé avec deux décisions, lesquelles font toutes les deux l'objet du présent appel.
La décision préliminaire
[7] Le 27 mars 2003, l'Office a rendu la décision no 175-AT-R-2003 (la décision préliminaire), laquelle constituait une décision de la majorité d'une formation de 3 membres. Elle concernait 46 préoccupations soulevées par le CCD concernant l'accessibilité des voitures Renaissance. L'Office a inspecté les voitures Renaissance et a rendu cette décision contenant ses conclusions préliminaires. L'Office a conclu que 14 des 46 points soulevés par le CCD étaient des « obstacles abusifs » . La décision préliminaire est longue et détaillée et il a fallu plus de deux ans pour la publier. Après que l'Office eut tiré les conclusions préliminaires concernant certaines caractéristiques des voitures Renaissance, il a enjoint à VIA de répondre spécifiquement aux conclusions dans sa demande de justification (l'ordonnance de justification), dans laquelle on a enjoint à VIA de déposer des réponses à 9 questions complexes dans les 60 jours de la date de la décision. VIA a par la suite déposé une réponse à l'ordonnance de justification et l'Office, en concluant que la réponse était inadéquate, a donné à VIA un délai additionnel de 60 jours pour fournir une autre réponse.
[8] Pour le troisième membre, Richard Cashin, qui était dissident, aucun des obstacles n'était « abusif » . Toutefois, M. Cashin a pris sa retraite avant que l'Office tire ses conclusions définitives, mais cela n'a pas influé sur le processus décisionnel de l'Office puisque, selon le paragraphe 16(1) de la LTC, le quorum est constitué de deux membres.
La décision définitive
[9] La décision no 162-AT-R-2003 (la décision définitive) a été rendue le 29 octobre 2003. Dans cette décision, l'Office a tiré des conclusions définitives concernant ses conclusions préliminaires relativement aux obstacles abusifs. En réponse à une des questions préliminaires dans le cadre de cette décision, l'Office a conclu que la réponse de VIA à l'ordonnance de justification avait été inadéquate.
[10] Après avoir examiné les obstacles abusifs précis, l'Office a enjoint à VIA de prendre des mesures correctrices en reprenant la conception et en reconstruisant certains éléments des voitures Renaissance qui étaient en service. L'Office a exigé que VIA soumette, dans les 60 jours de la date de la décision définitive, son plan de mise en oeuvre des modifications exigées par la décision définitive.
[11] Après la publication de la décision définitive, VIA a présenté une requête en sursis d'exécution tant de la décision préliminaire que de la décision définitive en attendant que la Cour statue sur la requête en autorisation d'appel. Le sursis d'exécution a été accordé par une ordonnance datée du 19 décembre 2003 et a été renouvelé le 10 juin 2003.
[12] L'autorisation d'en appeler à la Cour d'appel fédérale a été accordée par une ordonnance datée du 10 mars 2004 pour les moyens suivants :
a) L'Office a commis des erreurs de droit et de compétence en entreprenant l'examen d'un problème de conception allégué dans le train ou la rame comprenant des voitures Renaissance, plutôt que d'examiner un problème physique qu'aurait rencontré un passager réel ayant une déficience. L'Office a donc commis une erreur de droit et a outrepassé sa compétence en se prononçant sur une plainte en vertu de l'article 172 de la Loi sur les transports au Canada d'après des faits hypothétiques sur lesquels on ne pourrait conclure à l'existence de quelque « obstacle » .
b) Même si l'Office avait pu conclure, dans les circonstances de l'espèce, que l'une ou plusieurs des caractéristiques des voitures Renaissance constituaient des obstacles aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience, il a commis une erreur de droit en concluant que ces obstacles étaient « abusifs » . L'Office n'a pas appliqué le bon critère juridique pour décider du « caractère abusif » .
c) L'ordonnance de l'Office est manifestement déraisonnable parce qu'elle n'a pas de lien rationnel avec une conclusion quant à un obstacle abusif pouvant être fondée sur les faits de l'espèce.
d) L'Office a commis une erreur de droit et a outrepassé sa compétence en niant à VIA Rail ses droits relativement à la justice naturelle et à l'équité procédurale.
Les arguments de VIA
[13] Les observations de VIA comprenaient quatre arguments. Premièrement, elle a fait valoir que la compétence de l'Office, en vertu de l'article 172, pour examiner l'existence d'obstacles découle d'incidents réels impliquant des passagers ayant une déficience. Selon VIA, en l'absence d'incident ou de plainte, le seul recours de l'Office est de prendre des règlements en vertu de l'article 170. Ces règlements doivent être approuvés par le gouverneur en conseil. En l'espèce, il n'y a eu aucun plainte ni incident et l'Office n'a pris aucun règlement. Par conséquent, VIA maintient que l'Office n'avait pas compétence pour rendre une telle ordonnance.
[14] Deuxièmement, VIA soutient que l'Office n'a pas tranché la question de savoir s'il existait un obstacle abusif dans l'ensemble du réseau. Une telle analyse exige qu'un exercice de pondération soit effectué en tenant compte des critères de l'article 5 de la LTC, ce que, selon VIA, l'Office n'a pas fait.
[15] VIA affirme qu'il était inévitable que l'Office en arrive à un mauvais résultat, selon lequel les voitures Renaissance avaient des obstacles abusifs, parce qu'il s'était posé la mauvaise question. La bonne conclusion aurait répondu à la question de savoir s'il y avait des obstacles abusifs dans l'ensemble du réseau.
[16] Troisièmement, VIA a fait valoir que les mesures correctrices ordonnées par l'Office n'avaient pas de lien rationnel avec les obstacles abusifs constatés. Selon VIA, l'ordonnance de l'Office était plutôt disproportionnée et excessive puisqu'elle était sans rapport avec les entraves mineures aux possibilités de déplacement des personnes en fauteuil roulant. L'Office a ordonné des mesures correctrices, sans égard au coût, en ne tenant pas compte de la nécessité pour un réseau d'être rentable, efficace, bien adapté, viable et accessible afin de répondre aux besoins de tous les voyageurs.
[17] Quatrièmement, VIA soutient que l'Office lui a nié ses droits relatifs à l'équité procédurale lorsqu'il a refusé de tenir une audience. Par conséquent, VIA a fait valoir que l'ordonnance de l'Office devrait être annulée et que l'affaire devrait lui être renvoyée.
La législation
[18] Il convient de citer plusieurs dispositions de la LTC :
5. Il est déclaré que, d'une part, la mise en place d'un réseau sûr, rentable et bien adapté de services de transport viables et efficaces, accessibles aux personnes ayant une déficience, utilisant au mieux et aux moindres frais globaux tous les modes de transport existants, est essentielle à la satisfaction des besoins des expéditeurs et des voyageurs -- y compris des personnes ayant une déficience -- en matière de transports comme à la prospérité et à la croissance économique du Canada et de ses régions, et, d'autre part, que ces objectifs sont plus susceptibles de se réaliser en situation de concurrence de tous les transporteurs, à l'intérieur des divers modes de transport ou entre eux, à condition que, compte dûment tenu de la politique nationale, des avantages liés à l'harmonisation de la réglementation fédérale et provinciale et du contexte juridique et constitutionnel :
5. It is hereby declared that a safe, economic, efficient and adequate network of viable and effective transportation services accessible to persons with disabilities and that makes the best use of all available modes of transportation at the lowest total cost is essential to serve the transportation needs of shippers and travellers, including persons with disabilities, and to maintain the economic well-being and growth of Canada and its regions and that those objectives are most likely to be achieved when all carriers are able to compete, both within and among the various modes of transportation, under conditions ensuring that, having due regard to national policy, to the advantages of harmonized federal and provincial regulatory approaches and to legal and constitutional requirements,
a) le réseau national des transports soit conforme aux normes de sécurité les plus élevées possible dans la pratique;
(a) the national transportation system meets the highest practicable safety standards,
b) la concurrence et les forces du marché soient, chaque fois que la chose est possible, les principaux facteurs en jeu dans la prestation de services de transport viables et efficaces;
(b) competition and market forces are, whenever possible, the prime agents in providing viable and effective transportation services,
c) la réglementation économique des transporteurs et des modes de transport se limite aux services et aux régions à propos desquels elle s'impose dans l'intérêt des expéditeurs et des voyageurs, sans pour autant restreindre abusivement la libre concurrence entre transporteurs et entre modes de transport;
(c) economic regulation of carriers and modes of transportation occurs only in respect of those services and regions where regulation is necessary to serve the transportation needs of shippers and travellers and that such regulation will not unfairly limit the ability of any carrier or mode of transportation to compete freely with any other carrier or mode of transportation,
d) les transports soient reconnus comme un facteur primordial du développement économique régional et que soit maintenu un équilibre entre les objectifs de rentabilité des liaisons de transport et ceux de développement économique régional en vue de la réalisation du potentiel économique de chaque région;
(d) transportation is recognized as a key to regional economic development and that commercial viability of transportation links is balanced with regional economic development objectives so that the potential economic strengths of each region may be realized,
e) chaque transporteur ou mode de transport supporte, dans la mesure du possible, une juste part du coût réel des ressources, installations et services mis à sa disposition sur les fonds publics;
(e) each carrier or mode of transportation, as far as is practicable, bears a fair proportion of the real costs of the resources, facilities and services provided to that carrier or mode of transportation at public expense,
f) chaque transporteur ou mode de transport soit, dans la mesure du possible, indemnisé, de façon juste et raisonnable, du coût des ressources, installations et services qu'il est tenu de mettre à la disposition du public;
(f) each carrier or mode of transportation, as far as is practicable, receives fair and reasonable compensation for the resources, facilities and services that it is required to provide as an imposed public duty,
g) les liaisons assurées en provenance ou à destination d'un point du Canada par chaque transporteur ou mode de transport s'effectuent, dans la mesure du possible, à des prix et selon des modalités qui ne constituent pas :
(g) each carrier or mode of transportation, as far as is practicable, carries traffic to or from any point in Canada under fares, rates and conditions that do not constitute
(i) un désavantage injuste pour les autres liaisons de ce genre, mis à part le désavantage inhérent aux lieux desservis, à l'importance du trafic, à l'ampleur des activités connexes ou à la nature du trafic ou du service en cause,
(i) an unfair disadvantage in respect of any such traffic beyond the disadvantage inherent in the location or volume of the traffic, the scale of operation connected with the traffic or the type of traffic or service involved,
(ii) un obstacle abusif à la circulation des personnes, y compris les personnes ayant une déficience,
(ii) an undue obstacle to the mobility of persons, including persons with disabilities,
(iii) un obstacle abusif à l'échange des marchandises à l'intérieur du Canada,
(iii) an undue obstacle to the interchange of commodities between points in Canada, or
(iv) un empêchement excessif au développement des secteurs primaire ou secondaire, aux exportations du Canada ou de ses régions, ou au mouvement des marchandises par les ports canadiens;
(iv) an unreasonable discouragement to the development of primary or secondary industries, to export trade in or from any region of Canada or to the movement of commodities through Canadian ports, and
h) les modes de transport demeurent rentables.
(h) each mode of transportation is economically viable,
Il est en outre déclaré que la présente loi vise la réalisation de ceux de ces objectifs qui portent sur les questions relevant de la compétence législative du Parlement en matière de transports.
[...]
and this Act is enacted in accordance with and for the attainment of those objectives to the extent that they fall within the purview of subject-matters under the legislative authority of Parliament relating to transportation.
...
28. (1) L'Office peut, dans ses arrêtés, prévoir une date déterminée pour leur entrée en vigueur totale ou partielle ou subordonner celle-ci à la survenance d'un événement, à la réalisation d'une condition ou à la bonne exécution, appréciée par lui-même ou son délégué, d'obligations qu'il aura imposées à l'intéressé; il peut en outre y prévoir une date déterminée pour leur cessation d'effet totale ou partielle ou subordonner celle-ci à la survenance d'un événement.
(2) L'Office peut prendre un arrêté provisoire et se réserver le droit de compléter sa décision lors d'une audience ultérieure ou d'une nouvelle demande.
28. (1) The Agency may in any order direct that the order or a portion or provision of it shall come into force
(a) at a future time,
(b) on the happening of any contingency, event or condition specified in the order, or
(c) on the performance, to the satisfaction of the Agency or a person named by it, of any terms that the Agency may impose on an interested party,
and the Agency may direct that the whole or any portion of the order shall have force for a limited time or until the happening of a specified event.
(2) The Agency may, instead of making an order final in the first instance, make an interim order and reserve further directions either for an adjourned hearing of the matter or for further application.
29. (1) Sauf indication contraire de la présente loi ou d'un règlement pris en vertu du paragraphe (2) ou accord entre les parties sur une prolongation du délai, l'Office rend sa décision sur toute affaire dont il est saisi avec toute la diligence possible dans les cent vingt jours suivant la réception de l'acte introductif d'instance.
29. (1) The Agency shall make its decision in any proceedings before it as expeditiously as possible, but no later than one hundred and twenty days after the originating documents are received, unless the parties agree to an extension or this Act or a regulation made under subsection (2) provides otherwise.
(2) Le gouverneur en conseil peut, par règlement, imposer à l'Office un délai inférieur à cent vingt jours pour rendre une décision à l'égard des catégories d'affaires qu'il indique.
[...]
(2) The Governor in Council may, by regulation, prescribe periods of less than one hundred and twenty days within which the Agency shall make its decision in respect of such classes of proceedings as are specified in the regulation.
...
31. La décision de l'Office sur une question de fait relevant de sa compétence est définitive.
[...]
31. The finding or determination of the Agency on a question of fact within its jurisdiction is binding and conclusive.
...
36. (1) Tout règlement pris par l'Office en vertu de la présente loi est subordonné à l'agrément du gouverneur en conseil.
36. (1) Every regulation made by the Agency under this Act must be made with the approval of the Governor in Council.
(2) L'Office fait parvenir au ministre un avis relativement à tout règlement qu'il entend prendre en vertu de la présente loi.
[...]
(2) The Agency shall give the Minister notice of every regulation proposed to be made by the Agency under this Act.
...
41. (1) Tout acte -- décision, arrêté, règle ou règlement -- de l'Office est susceptible d'appel devant la Cour d'appel fédérale sur une question de droit ou de compétence, avec l'autorisation de la cour sur demande présentée dans le mois suivant la date de l'acte ou dans le délai supérieur accordé par un juge de la cour en des circonstances spéciales, après notification aux parties et à l'Office et audition de ceux d'entre eux qui comparaissent et désirent être entendus.
41. (1) An appeal lies from the Agency to the Federal Court of Appeal on a question of law or a question of jurisdiction on leave to appeal being obtained from that Court on application made within one month after the date of the decision, order, rule or regulation being appealed from, or within any further time that a judge of that Court under special circumstances allows, and on notice to the parties and the Agency, and on hearing those of them that appear and desire to be heard.
(2) Une fois l'autorisation obtenue en application du paragraphe (1), l'appel n'est admissible que s'il est interjeté dans les soixante jours suivant le prononcé de l'ordonnance l'autorisant.
(2) No appeal, after leave to appeal has been obtained under subsection (1), lies unless it is entered in the Federal Court of Appeal within sixty days after the order granting leave to appeal is made.
(3) L'appel est mené aussi rapidement que possible; la cour peut l'entendre en faisant toutes inférences non incompatibles avec les faits formellement établis par l'Office et nécessaires pour décider de la question de droit ou de compétence, selon le cas.
(3) An appeal shall be heard as quickly as is practicable and, on the hearing of the appeal, the Court may draw any inferences that are not inconsistent with the facts expressly found by the Agency and that are necessary for determining the question of law or jurisdiction, as the case may be.
(4) L'Office peut plaider sa cause à l'appel par procureur ou autrement.
[...]
(4) The Agency is entitled to be heard by counsel or otherwise on the argument of an appeal.
...
170. (1) L'Office peut prendre des règlements afin d'éliminer tous obstacles abusifs, dans le réseau de transport assujetti à la compétence législative du Parlement, aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience et peut notamment, à cette occasion, régir :
170. (1) The Agency may make regulations for the purpose of eliminating undue obstacles in the transportation network under the legislative authority of Parliament to the mobility of persons with disabilities, including regulations respecting
a) la conception et la construction des moyens de transport ainsi que des installations et locaux connexes -- y compris les commodités et l'équipement qui s'y trouvent --, leur modification ou la signalisation dans ceux-ci ou leurs environs;
(a) the design, construction or modification of, and the posting of signs on, in or around, means of transportation and related facilities and premises, including equipment used in them;
b) la formation du personnel des transporteurs ou de celui employé dans ces installations et locaux;
(b) the training of personnel employed at or in those facilities or premises or by carriers;
c) toute mesure concernant les tarifs, taux, prix, frais et autres conditions de transport applicables au transport et aux services connexes offerts aux personnes ayant une déficience;
(c) tariffs, rates, fares, charges and terms and conditions of carriage applicable in respect of the transportation of persons with disabilities or incidental services; and
d) la communication d'information à ces personnes.
(d) the communication of information to persons with disabilities.
(2) Il peut être précisé, dans le règlement qui incorpore par renvoi des normes ou des dispositions, qu'elles sont incorporées avec leurs modifications successives.
(2) Regulations made under subsection (1) incorporating standards or enactments by reference may incorporate them as amended from time to time.
(3) L'Office peut, par arrêté pris avec l'agrément du gouverneur en conseil, soustraire à l'application de certaines dispositions des règlements les personnes, les moyens de transport, les installations ou locaux connexes ou les services qui y sont désignés.
[...]
(3) The Agency may, with the approval of the Governor in Council, make orders exempting specified persons, means of transportation, services or related facilities and premises from the application of regulations made under subsection (1).
...
172. (1) Même en l'absence de disposition réglementaire applicable, l'Office peut, sur demande, enquêter sur toute question relative à l'un des domaines visés au paragraphe 170(1) pour déterminer s'il existe un obstacle abusif aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience.
172. (1) The Agency may, on application, inquire into a matter in relation to which a regulation could be made under subsection 170(1), regardless of whether such a regulation has been made, in order to determine whether there is an undue obstacle to the mobility of persons with disabilities.
(2) L'Office rend une décision négative à l'issue de son enquête s'il est convaincu de la conformité du service du transporteur aux dispositions réglementaires applicables en l'occurrence.
(2) Where the Agency is satisfied that regulations made under subsection 170(1) that are applicable in relation to a matter have been complied with or have not been contravened, the Agency shall determine that there is no undue obstacle to the mobility of persons with disabilities.
(3) En cas de décision positive, l'Office peut exiger la prise de mesures correctives indiquées ou le versement d'une indemnité destinée à couvrir les frais supportés par une personne ayant une déficience en raison de l'obstacle en cause, ou les deux.
(3) On determining that there is an undue obstacle to the mobility of persons with disabilities, the Agency may require the taking of appropriate corrective measures or direct that compensation be paid for any expense incurred by a person with a disability arising out of the undue obstacle, or both.
ANALYSE
La compétence
[19] VIA a fait valoir que l'Office n'avait pas compétence pour enquêter en vertu de l'article 172 de la LTC, sauf en cas d'incident réel dans lequel une personne ayant une déficience rencontrait un obstacle abusif à ses possibilités de déplacement. Par conséquent, sans incident, VIA maintient que l'Office n'avait pas compétence pour examiner une affaire.
[20] Au lieu de cela, VIA a fait valoir que la seule compétence de l'Office pour agir dans le cadre de la présente affaire était de dégager les obstacles abusifs potentiels en vertu de l'article 170, lequel permet à l'Office de prendre des règlements pour éliminer les obstacles abusifs dans le réseau.
[21] Les parties ont convenu qu'il n'y avait eu aucune affaire antérieure dans laquelle l'Office était censé agir en vertu de l'article 172 alors qu'aucun incident n'était survenu.
Question de compétence : la norme de contrôle
[22] Lorsque la cour examine des décisions de tribunaux administratifs, il faut appliquer la méthode pragmatique et fonctionnelle. (Voir l'arrêt Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, au paragraphe 25). Les facteurs à prendre en compte dans le cadre de cette méthode sont (1) la présence ou l'absence dans la loi d'une clause privative ou d'un droit d'appel; (2) l'expertise du tribunal; (3) l'objet de la loi et de la disposition; (4) la nature de la question.
[23] Premièrement, l'article 41 de la LTC contient un droit d'appel avec autorisation à l'encontre d'une décision de l'Office, ce qui implique une norme de contrôle accordant moins de déférence. En fait, en commentant le droit d'appel dans la LTC sur des questions de droit ou de compétence, la Cour a décidé qu'une fois que l'autorisation était accordée, on devait démontrer un degré de déférence moindre à l'égard de l'Office (Canadien Pacifique Limitée c. Canada (Office des transports), [2003] 4 C.F. 558 (C.A.), au paragraphe 17 (Canadien Pacifique Limitée)).
[24] Le deuxième facteur, l'expertise relative, est une comparaison entre l'expertise de la cour et celle du tribunal administratif et demande une plus grande déférence lorsque le tribunal a plus d'expertise que la cour dans une matière particulière (Dr Q, précité, au paragraphe 28). En l'espèce, l'Office devait trancher la question de sa compétence pour aborder ce problème en interprétant les articles 170 et 172 de la LTC. Comme la Cour l'a décidé dans l'arrêt Canadien Pacifique Limitée, précité, les questions d'interprétation de la loi relèvent de l'expertise des cours, de sorte que cela demande également une norme de contrôle accordant moins de déférence (Canadien Pacifique Limitée, précité, au paragraphe 18).
[25] Le troisième facteur est l'objet de la loi et de la disposition en cause. L'Office met en oeuvre les dispositions réglementaires de la LTC, lesquelles prévoient plus de déférence à son égard. Toutefois, les dispositions en cause se trouvent dans la partie V de la LTC et comportent un aspect relatif aux droits de la personne (décision préliminaire de l'Office, à la page 15). Par conséquent, cela nécessite un degré de déférence moindre (Canadien Pacifique Limitée, précité, au paragraphe 19.)
[26] Enfin, il faut déterminer la nature de la question. Les questions d'interprétation de la loi sont des questions de droit et donnent donc lieu à moins de déférence (Dr Q, précité, au paragraphe 34).
[27] Pris ensemble, les facteurs indiquent que c'est la norme de la décision correcte qui s'impose concernant la question de compétence.
L'interprétation de la LTC
[28] À mon avis, l'article 172 de la LTC devrait être interprété de la façon proposée par VIA.
[29] Le paragraphe 172(1) donne à l'Office l'habilité à enquêter, sur demande, concernant une question pour laquelle un règlement pourrait être pris en vertu du paragraphe 170(1). Ce paragraphe permet à l'Office de prendre des règlements dans le but de supprimer les obstacles abusifs des réseaux de transport, y compris des règlements concernant la conception, la construction ou la modification des moyens de transport.
[30] Ainsi, l'Office, en vertu du paragraphe 172(1), peut enquêter sur des questions liées à la conception, à la construction ou à la modification des moyens de transport, ce qui constitue exactement ce que l'Office a entrepris de faire en l'espèce. Par conséquent, je crois que l'Office n'a pas outrepassé sa compétence en entreprenant l'enquête.
[31] VIA a ajouté que le fait de permettre à l'Office d'agir en vertu de l'article 172, alors qu'aucun incident n'était survenu, lui permettait de s'ingérer dans la planification et l'exploitation du chemin de fer. VIA a soutenu que son conseil d'administration devait avoir la liberté d'agir sans consulter l'Office dans des questions liées à l'achat et à la conception du matériel de chemin de fer. Selon Via, le fait de permettre cela équivalait à permettre à l'Office de [traduction] « faire intrusion dans la salle du conseil de la société » .
[32] Bien que je ne croie pas que l'Office ait outrepassé sa compétence en l'espèce pour les motifs mentionnés, je souligne, avec inquiétude, le danger invoqué par les avocats de VIA. Le fait que le CCD, après avoir appris que VIA considérait l'achat des voitures Renaissance et avant d'avoir eu la possibilité d'inspecter lui-même les voitures, a sollicité une ordonnance enjoignant à VIA de ne pas conclure d'entente ou de ne prendre aucune mesure pour acheter les voitures Renaissance donne à penser qu'il y a eu une ingérence dans le processus de décision de VIA. Bien que je ne sois pas en mesure de conclure que l'Office n'avait pas la compétence pour examiner la demande du CCD en l'espèce, il me semble que la nature de la demande du CCD a fait en sorte que l'Office mette presque exclusivement l'accent sur les obstacles potentiels aux possibilités de déplacement dans les voitures que le CCD croyait devoir encore être achetées. Cela a ensuite fait en sorte que l'Office ne mette pas l'accent sur les obstacles dans l'ensemble du réseau de VIA, comme nous le verrons plus loin. Ce fut vraiment malheureux parce que cela a conduit l'Office à ne pas mettre l'accent sur les moyens par lesquels les voitures Renaissance pouvaient être incorporées dans le réseau de VIA, pour ainsi permettre d'éviter que les obstacles aient un caractère abusif.
[33] Il se peut fort bien que l'Office ait dû refuser d'entreprendre une enquête en se fondant sur les renseignements qu'il avait reçus du CCD, à savoir que VIA n'avait pas encore acheté les voitures. On peut soutenir que l'enquête avait débuté prématurément. Si les voitures n'avaient pas encore été achetées, elles ne pouvaient donc pas créer un obstacle. Le paragraphe 172(1) prévoit que l'Office peut débuter une enquête pour déterminer « s'il existe un obstacle abusif aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience » . On pouvait difficilement dire qu'il s'agissait d'un obstacle si les voitures n'avaient pas encore été achetées. Toutefois, VIA avait effectivement déjà acheté les voitures, de sorte que l'objection relative à la prématurité aurait été académique.
[34] Il convient également de souligner que l'article 29 de la LTC envisage des audiences expéditives comprenant la délivrance des décisions dans les 120 jours du début de l'instance. La présente audience a débuté avec la demande du CCD, laquelle a été déposée le 4 décembre 2000. La décision préliminaire a été rendue le 27 mars 2003, plus de deux ans ainsi que 80 décisions et règlements provisoires plus tard. Cela illustre peut-être le fait qu'il n'était pas dans l'intention de la législature que des litiges de cette ampleur soient poursuivis dans le cadre de l'article 172. La loi doit néanmoins être interprétée conformément à ses dispositions actuelles. Par conséquent, la décision de l'Office quant à sa compétence était correcte.
[35] À titre d'argument de compétence additionnel, VIA a maintenu que lorsqu'il a dégagé les obstacles potentiels, l'Office a traité le code ferroviaire (Code de pratiques de février 1998 - Accessibilité des voitures de chemin de fer et conditions de transport ferroviaire des personnes ayant une déficience), lequel stipule les buts et les objectifs volontaires de l'industrie, comme étant impératif et l'a appliqué à l'encontre de VIA. On a affirmé que cela allait au-delà de la compétence de l'Office. Je n'accepte pas cet argument puisque, à mon avis, le code ferroviaire n'a pas été traité comme étant impératif par l'Office. Celui-ci mentionne à différents endroits que le code ferroviaire « fait appel à la bonne volonté des intervenants et n'a pas force obligatoire » (décision préliminaire de l'Office, à la page 22) et il ne s'appuie donc pas exclusivement sur ce code pour tirer ses conclusions quant aux obstacles abusifs (décision préliminaire de l'Office, à la page 24). L'Office conclut toutefois que les normes du code ferroviaire constituent un « point de référence utile » (décision préliminaire de l'Office, à la page 24).
L'analyse du caractère abusif
[36] Lorsqu'il a entrepris son analyse du caractère abusif, il incombait à l'Office de soupeser les différents intérêts mentionnés dans l'article 5 avant d'exiger que de l'argent soit dépensé pour reconstruire ou transformer les voitures Renaissance. On a discuté de la question du « caractère abusif » dans l'arrêt VIA Rail Canada c. Office national des transports, [2001] 2 C.F. 25 (C.A.) (Lemonde). Dans l'arrêt Lemonde, la Cour a déclaré :
Pour déterminer si l'obstacle était indu, l'Office aurait dû d'abord examiner l'objet poursuivi par la Loi de 1987 sur les transports nationaux. Cet objet est exposé au paragraphe 3(1) [maintenant l'article 5], qui prévoit que le réseau de transport national devrait être, entre autres choses, rentable, bien adapté, viable et efficace. [...]
[Non souligné dans l'original.]
Ainsi, l'analyse du caractère abusif ne peut être effectuée qu'au moyen d'un examen du réseau de transport dans son ensemble.
[37] Cela dit, dans l'arrêt Lemonde, la Cour a énoncé les principes suivants dont on doit tenir compte lorsqu'on procède à l'analyse du caractère abusif :
· le caractère abusif est une notion relative;
· la façon d'établir le caractère abusif est d'examiner le contexte; il doit se définir en fonction de l'objet de la législation pertinente;
· une évaluation des conséquences qu'entraîne l'omission de supprimer la chose abusive peut être utile;
· cela implique la pondération des intérêts des diverses parties, lesquelles, dans des instances de cette nature, sont habituellement des personnes ayant une déficience, VIA et le public canadien;
· le réseau de transport doit répondre aux besoins de tous les voyageurs, y compris ceux ayant une déficience;
· les besoins de passagers n'ayant pas de déficience et ceux des passagers qui en ont peuvent être incompatibles, ce qui amène l'Office à devoir entreprendre une pondération des intérêts afin que la satisfaction d'un intérêt ne crée pas de préjudice disproportionné à l'égard de l'autre intérêt.
[38] Une pondération correcte de ces facteurs lors de l'examen du réseau de transport en entier impliquera, bien sûr, la question des coûts des changements à apporter aux voitures Renaissance et la question des répercussions sur les autres voyageurs. J'examinerai chacune de ces questions séparément.
La norme de contrôle
[39] L'analyse de la norme de contrôle exige plus de déférence en l'espèce. L'expertise de l'Office's trouve sa source dans les questions de réglementation. Aussi, l'article 5 de la LTC est polycentrique, c'est-à-dire qu'il exige que l'Office pondère des principes opposés. La constatation d'obstacles abusifs et les coûts pour supprimer ces obstacles sont des conclusions de fait et la LTC contient une clause privative rigoureuse à l'article 31, exigeant de la déférence à l'égard de l'Office lorsqu'il s'agit de conclusions de fait (LTC, précitée, à l'article 31). Aussi, l'application de l'article 5 aux questions soulevées en l'espèce implique des questions mixtes de fait et de droit. À mon avis, l'ensemble de ces facteurs donnent à penser qu'il faut faire preuve d'un degré élevé de déférence, ce qui fait que la norme de contrôle concernant la question du caractère abusif et la pondération des intérêts est celle de la décision manifestement déraisonnable.
Les obstacles abusifs et l'analyse du réseau
[40] L'article 5 de la LTC commande à l'Office, lorsqu'elle fait face à une plainte de personnes ayant une déficience relativement aux installations offertes par un fournisseur de services de transport, de procéder à l'analyse qui suit. Premièrement, il doit déterminer s'il existe un obstacle aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience. Deuxièmement, il doit examiner le réseau du fournisseur de services de transport en entier dans le but de trancher la question de savoir si le réseau offre, en soi, des mesures correctrices de telle sorte qu'on ne peut pas qualifier l'obstacle d'abusif. Lorsque le réseau n'offre pas de telles mesures correctrices, l'Office doit alors examiner les améliorations possibles à apporter au réseau (y compris les autres moyens de transport possibles) qui peuvent écarter ou aplanir l'obstacle abusif. En examinant les améliorations à ordonner, l'Office doit entreprendre un exercice de pondération qui tient compte des intérêts des per