Libman c. Québec (Procureur général)

Libman c. Québec (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1997-10-09
Recueil
[1997] 3 RCS 569
Numéro de dossier
24960
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Élections
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24960
Contenu de la décision
Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569
Robert Libman Appelant
Le Parti Égalité
c.
Le procureur général du Québec Intimé
Répertorié: Libman c. Québec (Procureur général)
No du greffe: 24960.
1997: 22 avril; 1997: 9 octobre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Liberté d’expression ‑‑ Liberté d’association ‑‑ Loi provinciale sur la consultation populaire ‑‑ Dépenses -- Loi sur la consultation populaire imposant des restrictions aux dépenses permises pendant une campagne référendaire -- Dépenses des individus ou groupes qui ne veulent ou ne peuvent pas s’associer ou s’affilier à l’un des comités nationaux limitées à celles non réglementées prévues par la loi ‑‑ La loi porte‑t‑elle atteinte aux libertés d’expression et d’association? ‑‑ Dans l’affirmative, cette atteinte est‑elle justifiable? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), d) ‑‑ Loi sur la consultation populaire, L.R.Q., ch. C‑64.1, art. 402, 403, 404, 406 al. 3, 413, 414, 416, 417 de l’appendice 2.
Élections ‑‑ Référendum ‑‑ ‑‑ Dépenses ‑‑ Libertés d’expression et d’association ‑‑ Loi provinciale sur la consultation populaire imposant des restrictions aux dépenses permises pendant la campagne référendaire -- Dépenses des individus ou groupes qui ne veulent ou ne peuvent pas s’associer ou s’affilier à l’un des comités nationaux limitées à celles non réglementées prévues par la loi ‑‑ La loi porte‑t‑elle atteinte aux libertés d’expression et d’association? ‑‑ Dans l’affirmative, cette atteinte est‑elle justifiable? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), d) ‑‑ Loi sur la consultation populaire, L.R.Q., ch. C‑64.1, art. 402, 403, 404, 406 al. 3, 413, 414, 416, 417 de l’appendice 2.
L’appelant conteste la constitutionnalité des art. 402, 403, 404, 406 al. 3, 413, 414, 416 et 417 de l’appendice 2 de la Loi sur la consultation populaire. Cette loi, qui régit la tenue des référendums au Québec, prévoit que les groupes qui souhaitent participer à une campagne référendaire pour une option donnée ont la possibilité soit de s’inscrire directement au comité national soutenant la même option, soit de s’y affilier. Elle prévoit également le financement des comités nationaux et limite leurs dépenses et celles des groupes affiliés. Les dispositions contestées portent sur les dépenses possibles pendant une campagne référendaire. Les articles 402 et 403 établissent le principe des «dépenses réglementées». Ces dépenses englobent le coût de tout bien ou service qui favorise ou défavorise, directement ou indirectement, une option soumise à la consultation populaire. En vertu des art. 406 al. 3 et 413, seul un agent officiel d’un comité national, ou l’un de ses représentants, peut effectuer ou autoriser des dépenses réglementées. L’article 414 mentionne que ces dépenses ne peuvent être faites qu’à même le fonds du référendum -- un fonds qui ne peut être utilisé que par les comités nationaux. Selon l’art. 416, personne ne peut recevoir ou exécuter une commande de dépenses réglementées à moins que celles‑ci ne soient faites ou autorisées par l’agent officiel d’un comité national ou par l’un de ses représentants. En vertu de l’art. 417, nul ne peut, pour un bien ou service qui représente une dépense réglementée, recevoir un prix différent du prix courant. Enfin, l’art. 404 énumère des exceptions aux dépenses réglementées. Ces exceptions ou dépenses non réglementées comprennent surtout les modes d’expression qui ne requièrent pas un déboursement d’argent ou une contrepartie financière. Le seul déboursement d’argent permis est le montant maximal de 600 $ pour l’organisation et la tenue d’une réunion. L’appelant soutient que les dispositions contestées portent atteinte aux libertés d’expression et d’association garanties par les al. 2b) et d) de la Charte canadienne des droits et libertés . Il prétend que, s’il veut mener une campagne référendaire indépendamment des comités nationaux, sa liberté d’expression politique sera limitée aux seules dépenses non réglementées. À l’inverse, s’il souhaite pouvoir engager des dépenses réglementées, il sera obligé de s’associer ou de s’affilier à l’un des comités nationaux. Dans les instances inférieures, la Cour supérieure et la Cour d’appel ont statué que les dispositions contestées portaient atteinte à la liberté d’expression mais que cette atteinte était justifiable en vertu de l’article premier de la Charte .
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
La liberté d’expression protégée par l’al. 2b) de la Charte doit être interprétée largement. À moins que l’expression ne soit communiquée d’une manière qui exclut la protection, telle la violence, toute activité ou communication qui transmet ou tente de transmettre un message est comprise dans la garantie de l’al. 2b) . En l’espèce, les dispositions contestées portent atteinte à la liberté d’expression. L’appelant souhaite exprimer ses opinions au sujet de la question référendaire et transmettre un message de façon indépendante des comités nationaux par le biais de «dépenses réglementées». Il s’agit d’un moyen d’expression politique qui est manifestement visé par l’al. 2b) ‑‑ l’expression politique est au cœur même des valeurs que cherche à protéger la liberté d’expression ‑‑, et les dispositions contestées restreignent cette liberté. Les dépenses des personnes qui, individuellement ou en groupe, ne veulent pas ou ne peuvent pas s’associer ou s’affilier à l’un des comités nationaux sont limitées à celles non réglementées prévues à l’art. 404. La loi impose donc des restrictions à ces personnes qui ne peuvent effectuer des dépenses réglementées pendant la période référendaire, au même titre que les comités nationaux, afin d’exprimer leur point de vue. Puisque la liberté d’expression inclut le droit d’utiliser les moyens, autres que la violence, nécessaires à la communication, il s’agit clairement d’une atteinte à la liberté d’expression politique de ces personnes.
Pour des raisons analogues, les dispositions contestées portent également atteinte à la liberté d’association. La protection prévue à l’al. 2d) de la Charte inclut l’exercice collectif des droits et libertés individuels garantis par la Constitution. En l’espèce, autant certains individus que certains groupes voient leur liberté d’expression restreinte par les dispositions contestées. Ces groupes ne peuvent donc exercer librement un des droits protégés par la Charte . Leur liberté d’association est par le fait même atteinte.
Analysée en regard de sa justification selon l’article premier de la Charte , la loi en cause a pour objectif fondamental de garantir le caractère démocratique de la consultation populaire en favorisant l’égalité entre les options soumises par le gouvernement et en cherchant à favoriser un vote libre et éclairé. Dans sa dimension égalitaire, la loi vise à empêcher que le débat référendaire soit dominé par les éléments les plus fortunés de la société. Du même coup, la loi favorise un vote éclairé en assurant que certains points de vue ne soient pas enterrés par d’autres. Cet objectif fort louable, qui vise à assurer le caractère juste et équitable d’une consultation populaire sur des questions d’intérêt public, revêt une importance urgente et réelle dans une société démocratique.
Pour atteindre son objectif, la loi limite non seulement les dépenses des comités nationaux, mais aussi celles des indépendants, pendant la période référendaire. Il existe clairement un lien rationnel entre la limitation des dépenses des indépendants et l’objectif poursuivi par le législateur. La limitation de ces dépenses est primordiale pour préserver l’équilibre des moyens financiers et pour garantir le caractère juste et équitable de la consultation populaire. La preuve démontre que sans un tel contrôle, tout régime de limitation des dépenses des comités nationaux deviendrait vain. Par ailleurs, la limitation des dépenses des indépendants doit également être plus stricte que celle prévue pour les comités nationaux puisqu’on ne peut présumer que les dépenses des indépendants se répartiront également pour soutenir chacune des options.
Au niveau du critère de l’atteinte minimale, bien que les dispositions contestées restreignent jusqu’à un certain point l’une des formes les plus fondamentales d’expression, soit l’expression politique, une certaine déférence doit être accordée au législateur pour lui permettre de concilier les valeurs démocratiques que constituent la liberté d’expression et l’équité référendaire. Pour atteindre cet objectif, le législateur a dû chercher un équilibre entre la liberté d’expression individuelle absolue et l’égalité des différentes expressions pour le bienfait collectif. À cet égard, les dispositions contestées ne sont donc pas purement restrictives de la liberté d’expression. Elles visent avant tout à favoriser l’expression politique en assurant une diffusion égale des expressions dans le pur respect des traditions démocratiques. La structure mise en place par le législateur permet à la très grande majorité des personnes ou des groupes qui favorisent une option ou une autre de participer activement à la campagne référendaire en s’associant ou en s’affiliant au comité national qui chapeaute l’option. Le système d’affiliation constitue donc un assouplissement majeur de la restriction imposée par les dispositions contestées aux libertés d’expression et d’association des groupes qui souhaitent appuyer l’une ou l’autre option soumise à la consultation populaire, mais qui sont en désaccord avec la stratégie du comité national représentant l’option qu’ils préconisent. Cet assouplissement est suffisant pour conclure que l’atteinte aux libertés de ces groupes est minimale. Grâce à l’affiliation, ces groupes peuvent faire des campagnes parallèles à celle du comité national représentant l’option qu’ils veulent appuyer et engager des dépenses réglementées sur le fonds du référendum. Des individus peuvent également s’associer pour former un groupe affilié et ainsi entreprendre une campagne parallèle.
Toutefois, dans le cas d’individus et de groupes qui ne peuvent ni s’associer ni s’affilier aux comités nationaux, et qui ne peuvent donc s’exprimer qu’au moyen de dépenses non réglementées, les limites imposées à l’art. 404 ne peuvent satisfaire au critère de l’atteinte minimale. Les moyens d’expression prévus à cet article sont à ce point restrictifs qu’ils se rapprochent d’une prohibition totale. Or il existe des solutions de rechange qui respectent l’objectif de la loi et qui sont nettement supérieures aux exceptions de l’art. 404. Une exception aux dépenses réglementées qui permettrait aux individus de dépenser, individuellement ou en groupe, un certain montant de manière entièrement discrétionnaire, tout en interdisant la mise en commun de ce montant serait nettement moins attentatoire que les exceptions de l’art. 404. Grâce à cette exception, les individus et les groupes qui ne peuvent ni s’associer ni s’affilier auraient droit à un montant minimal dont ils pourraient disposer à leur gré afin de communiquer leur point de vue. Puisqu’il est difficile de dissocier l’art. 404 du reste des dispositions contestées, il faut également conclure que toutes les dispositions contestées constituent une atteinte injustifiée aux libertés d’expression et d’association. Les articles 402, 403, 404, 406 al. 3, 413, 414, 416 et 417 sont donc déclarés inopérants. Vu cette déclaration, les autres dispositions de la Loi sur la consultation populaire portant sur le contrôle des dépenses référendaires deviennent sans objet puisque pratiquement toutes ces dispositions sont fondées sur la notion de «dépenses réglementées». Il reviendra au législateur de faire les modifications appropriées.
Le résultat du litige aurait été le même s’il avait été résolu en vertu de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec.
Jurisprudence
Arrêt critiqué: Somerville c. Canada (Attorney General) (1996), 136 D.L.R. (4th) 205; arrêts mentionnés: Reference re Alberta Statutes, [1938] R.C.S. 100; Boucher c. The King, [1951] R.C.S. 265; Switzman c. Elbling, [1957] R.C.S. 285; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139; R. c. Butler, [1992] 1 R.C.S. 452; R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731; Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord‑Ouest (Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Dagenais c. Société Radio‑Canada, [1994] 3 R.C.S. 835; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; National Citizens’ Coalition Inc. c. Canada (Attorney General) (1984), 11 D.L.R. (4th) 481; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483; Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d’Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232; Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), d).
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 .
Loi électorale, L.R.Q., ch. E‑3.3 [adaptée par L.R.Q., ch. C-64.1, app. 2 (mod. 1992, ch. 38, art. 93)], art. 91 al. 1, 402, 403, 404, 405, 406 al. 1, 2, 3, 412, 413, 414, 416, 417, 426, 427, 430.
Loi électorale du Canada, L.R.C. (1985), ch. E‑2, art. 259.1 [aj. 1993, c. 19, art. 112], 259.2 [idem].
Loi sur la consultation populaire, L.R.Q., ch. C‑64.1, art. 1 «période référendaire» [rempl. 1981, ch. 4, art. 5; mod. 1984, ch. 51, art. 530], 2 à 6, 7 [mod. 1992, ch. 38, art. 79], 13 [idem, art. 82], 22 [idem, art. 87], 23 al. 1, 2, 3 [idem, art. 88], 24 [mod. 1981, ch. 4, art. 16], 25, 36, 37 [mod. 1992, ch. 38, art. 90], 38, 40 [mod. 1982, ch. 62, art. 143], 41 [mod. 1981, ch. 4, art. 11], 42 [idem, art. 12; mod. 1984, ch. 51, art. 542; mod. 1989, ch. 1, art. 591], 44 [mod. 1989, ch. 1, art. 593], 45 [mod. 1992, ch. 38, art. 92], app. 2 [idem, art. 93] modifiant les art. 91 al. 1, 402, 403, 404, 405, 406 al. 1, 2, 3, 412, 413, 414, 416, 417, 426, 427, 430 de la Loi électorale, L.R.Q., ch. E‑3.3.
Doctrine citée
Canada. Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis. Pour une démocratie électorale renouvelée: rapport final, vol. 1. Ottawa: Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1991.
Québec. Assemblée nationale. Journal des débats, 5 avril 1978, vol. 20, no 17, pp. 708, 710.
Québec. Assemblée nationale. Journal des débats: Commissions parlementaires, 2e sess., 31e lég. Commission permanente de la présidence du conseil, de la constitution et des affaires intergouvernementales. Étude du livre blanc sur la consultation populaire, novembre et décembre 1977.
Québec. Assemblée nationale. Journal des débats: Commissions parlementaires, 3e sess., 31e lég. Commission permanente de la présidence du conseil et de la constitution. Étude du projet de loi no 92 ‑‑ Loi sur la consultation populaire, 7 juin 1978, no 114, pp. B‑4505 à B-4509; 12 juin 1978, no 126, pp. B‑4930 à B-4941; 16 juin 1978, no 139, pp. B‑5506 à B-5520.
Québec. Gouvernement du Québec. La consultation populaire au Québec. Québec: Éditeur officiel du Québec, 1977.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1995] R.J.Q. 2015, [1995] A.Q. no 617 (QL), qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure, [1992] R.J.Q. 2141, [1992] A.Q. no 1206 (QL). Pourvoi accueilli.
Julius H. Grey, Kim Mancini et Simon Ruel, pour l’appelant.
Benoît Belleau et Jean‑Yves Bernard, pour l’intimé.
//La Cour//
Le jugement suivant a été rendu par
1 La Cour -- Le présent pourvoi porte sur la validité constitutionnelle de certaines dispositions de l’appendice 2 de la Loi sur la consultation populaire, L.R.Q., ch. C-64.1, au regard des al. 2b) et 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés , qui protègent la liberté d’expression et la liberté d’association. Les dispositions contestées imposent des restrictions aux dépenses possibles pendant une campagne référendaire, notamment en prévoyant le type de dépenses permises et quelles personnes peuvent les engager.
I - Les faits
2 L’appelant, M. Robert Libman, était président du Parti Égalité et membre de l’Assemblée nationale lorsqu’il a présenté, en 1992, une requête en jugement déclaratoire à la Cour supérieure en prévision du référendum sur les accords de Charlottetown. Cette requête, présentée conjointement avec le Parti Égalité, visait à faire déclarer inopérants et invalides les art. 22, 25, 36, 37 et 38 de la Loi sur la consultation populaire, et les art. 91 al. 1, 402, 403, 404, 405, 406 al. 1, 2 et 3, 412, 413, 414, 416, 417, 426, 427 et 430 de l’appendice 2 de la même loi. Dans leur requête, M. Libman et le Parti Égalité prétendaient que les dispositions contestées violaient la liberté d’expression, la liberté d’association, la liberté de réunion pacifique et le droit à l’égalité protégés par la Charte canadienne et par la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12. Monsieur Libman et le Parti Égalité demandaient également au tribunal de première instance de reconnaître leur droit de faire une campagne référendaire sans restriction et de recevoir une portion équitable des fonds publics disponibles pour la tenue d’une telle campagne.
3 La Cour supérieure a rejeté cette requête: [1992] R.J.Q. 2141, [1992] A.Q. no 1206 (QL). Elle a conclu que les dispositions contestées portaient atteinte à la liberté d’expression mais qu’il avait été démontré que cette atteinte respectait le test de l’article premier de la Charte canadienne . Seul M. Libman a porté en appel le jugement de première instance. En outre, il n’attaquait plus que la validité constitutionnelle des art. 402, 403, 404, 406 al. 3, 413, 414, 416 et 417 de l’appendice 2 de la Loi sur la consultation populaire et il a restreint sa contestation à l’atteinte à la liberté d’expression et à la liberté d’association. La majorité de la Cour d’appel a rejeté l’appel en confirmant la conclusion du juge de première instance selon laquelle les dispositions en litige portaient atteinte à la liberté d’expression mais que l’atteinte était justifiée selon l’article premier de la Charte canadienne : [1995] R.J.Q. 2015, [1995] A.Q. no 617 (QL). Le juge Brossard, dissident en partie, aurait accueilli l’appel et déclaré inopérantes certaines des dispositions contestées. Monsieur Libman se pourvoit devant notre Cour contre ce dernier jugement.
II - Les dispositions législatives contestées et le fonctionnement de la Loi sur la consultation populaire
4 La Loi sur la consultation populaire régit la tenue des référendums au Québec. Elle prévoit le cadre général des structures organisationnelles nécessaires à la tenue de tout référendum et elle édicte à son art. 44:
44. Sauf dans la mesure où il est prévu autrement par la présente loi, tout référendum est régi par les dispositions de la Loi électorale (chapitre E-3.3) alors en vigueur et qui sont énumérées à l’appendice 2, en y effectuant, le cas échéant, les modifications qui y sont indiquées.
Les règlements adoptés en vertu de la Loi électorale et tout décret adopté en vertu de cette loi s’appliquent compte tenu des changements nécessaires à un référendum.
5 L’appendice 2 de la Loi sur la consultation populaire intègre donc des dispositions de la Loi électorale, L.R.Q., ch. E-3.3, tout en les modifiant pour les adapter aux situations référendaires. L’article 45 de la Loi sur la consultation populaire prévoit que le directeur général des élections doit faire imprimer une version de la Loi électorale, telle que modifiée par l’appendice 2 de la Loi sur la consultation populaire:
45. Le directeur général des élections doit faire imprimer une version spéciale de la Loi électorale (chapitre E-3.3) en y retranchant les articles qui n’apparaissent pas à l’appendice 2, en y incorporant les articles de cette loi qui apparaissent à cet appendice et en y effectuant les modifications indiquées à cet appendice.
En préparant cette version, le directeur général des élections peut modifier les titres et sous-titres de cette loi.
Le directeur général des élections fait également imprimer une version spéciale des règlements adoptés en vertu des articles 549 et 550 de la Loi électorale.
Le directeur général des élections a de ce fait publié la Version spéciale de la Loi électorale pour la tenue d’un référendum (ci-après nommée «Version spéciale») qui facilite la lecture de l’appendice 2 de la Loi sur la consultation populaire.
6 Toutes les dispositions législatives contestées en l’espèce sont des dispositions de la Loi électorale modifiées par l’appendice 2 de la Loi sur la consultation populaire, soit les art. 402, 403, 404, 406 al. 3, 413, 414, 416 et 417. Toutefois, afin de faciliter la tâche au lecteur, nous renverrons aux dispositions contestées telles qu’elles figurent dans la Version spéciale:
402. Est une dépense réglementée le coût de tout bien ou service utilisé pendant la période référendaire pour favoriser ou défavoriser, directement ou indirectement, une option soumise à la consultation populaire.
403. Dans le cas d’un bien ou d’un service utilisé à la fois pendant la période référendaire et avant celle-ci, la partie de son coût qui constitue une dépense réglementée est établie selon une formule basée sur la fréquence d’utilisation pendant la période référendaire par rapport à cette fréquence avant et pendant cette période.
404. Ne sont pas considérés comme dépenses réglementées:
1º la publication, dans un journal ou autre périodique, d’articles, d’éditoriaux, de nouvelles, d’entrevues, de chroniques ou de lettres de lecteurs, à la condition que cette publication soit faite sans paiement, récompense ou promesse de paiement ou de récompense, qu’il ne s’agisse pas d’un journal ou autre périodique institué aux fins ou en vue du référendum et que la distribution et la fréquence de publication n’en soient pas établies autrement qu’en dehors de la période référendaire;
2º le coût de production, de promotion et de distribution selon les règles habituelles du marché de tout livre dont la vente, au prix courant du marché, était prévue malgré la prise du décret;
3º la diffusion par un poste de radio ou de télévision d'une émission d’affaires publiques, de nouvelles ou de commentaires, à la condition que émission soit faite sans paiement, récompense ou promesse de paiement ou de récompense;
4º les dépenses raisonnables faites par une personne, à même ses propres deniers, pour se loger et se nourrir pendant un voyage à des fins d’une consultation populaire, si ces dépenses ne lui sont pas remboursées;
5º les frais de transport d'une personne, payés à même ses propres deniers, si ces frais ne lui sont pas remboursés;
6º les dépenses raisonnables faites pour la publication de commentaires explicatifs de la présente loi et de ses règlements, pourvu que ces commentaires soient strictement objectifs et ne contiennent aucune publicité de nature à favoriser ou à défavoriser une option soumise à la consultation populaire;
7º les dépenses raisonnables ordinairement faites pour l’administration courante d’au plus deux bureaux permanents d’un parti autorisé dont l’adresse est inscrite aux registres du directeur général des élections;
8º les intérêts courus entre le début de la période référendaire et le quatre‑vingt‑dixième jour qui suit le jour du scrutin sur tout prêt légalement consenti à un agent officiel pour des dépenses réglementées à moins qu’il ne les ait déclarées comme telles dans son rapport de dépenses réglementées;
9º les frais, non supérieurs à 600 $, engagés pour la tenue d’une réunion, y compris la location de la salle et la convocation des participants, pourvu que cette réunion ne soit pas organisée directement ou indirectement pour le compte d’un comité national;
Aux fins du paragraphe 7º du premier alinéa, le bureau permanent d’un parti autorisé est le bureau où, en vue d’assurer la diffusion du programme politique de ce parti et de coordonner l’action politique de ses membres, travaillent en permanence, hors de la période référendaire, des employés du parti ou d'un organisme qui y est associé en vue de la réalisation de ses objets et que le chef du parti a reconnu à cette fin par lettre adressée au directeur général des élections avant le septième jour qui suit la prise du décret.
406. . . .
L’agent officiel peut les mandater [les adjoints ou l’agent local de chaque circonscription qu’il aura nommés avec l’approbation du président du comité national] pour faire ou pour autoriser des dépenses réglementées jusqu’à concurrence du montant qu’il fixe dans leur acte de nomination. Ce montant peut être modifié en tout temps, par écrit, par l’agent officiel, avant la remise de son rapport de dépenses réglementées.
...
413. Pendant une période référendaire, seul l’agent officiel d’un comité national, son adjoint ou un agent local peuvent faire ou autoriser des dépenses réglementées.
414. Un agent officiel, son adjoint ou un agent local ne peuvent défrayer le coût d’une dépense réglementée qu’à même un fonds du référendum.
416. Il est interdit à qui que ce soit de recevoir ou exécuter une commande de dépenses réglementées qui n’est pas faite ou autorisée par l’agent officiel d’un comité national, son adjoint, un agent local ou une agence de publicité autorisée.
417. Nul ne peut, pour un bien ou des services dont tout ou partie du coût représente une dépense réglementée, réclamer ou recevoir un prix différent du prix courant pour un tel bien ou de tels services fournis en dehors de la période référendaire, ni accepter une autre rémunération, ni y renoncer.
Une personne peut cependant fournir sans rémunération ses services personnels et l’usage de son véhicule à la condition qu’elle le fasse librement et non comme partie de son travail au service d’un employeur.
7 Comme nous l’avons mentionné, la Loi sur la consultation populaire, lue de pair avec la Version spéciale, énonce une série de mesures pour assurer l’organisation d’un référendum. La loi s’applique pendant la «période référendaire» qui est définie comme «la période qui commence le jour du décret ordonnant la tenue d’un référendum et qui se termine le jour du scrutin» (art. 1). Le décret du gouvernement est pris une fois que l’Assemblée nationale a approuvé la question ou adopté le projet de loi à soumettre à la consultation populaire (art. 7 et 13).
8 Le chapitre VIII de la Loi sur la consultation populaire porte sur l’organisation de la campagne référendaire. Dès que l’Assemblée nationale adopte une question ou un projet de loi qui sera soumis à la consultation populaire, le secrétaire général de l’Assemblée nationale doit, d’une part, en informer le directeur général des élections et, d’autre part, envoyer un avis à tous les membres de l’Assemblée nationale leur annonçant qu’ils peuvent, dans les cinq jours de l’adoption de la question ou du projet de loi, s’inscrire auprès du directeur général des élections en faveur d’une des options soumises à la consultation populaire (art. 22). Les membres de l’Assemblée nationale qui s’inscrivent pour une option forment le comité provisoire de cette option (art. 23 al. 1). Si aucun membre ne s’est inscrit en faveur d’une des options dans le délai imparti, le directeur général des élections invite des électeurs à former un comité provisoire pour cette option (art. 23 al. 2). Le nombre de comités provisoires créés est donc égal au nombre d’options soumises à la consultation populaire. Après la formation des comités provisoires, le directeur général des élections convoque une réunion au cours de laquelle les membres de chaque comité provisoire sont appelés à créer le comité national en faveur de leur option, à adopter les règlements qui le régiront et à nommer son président (art. 23 al. 3). Ces règlements sont adoptés à la majorité (art. 25).
9 L’article 24 de la Loi sur la consultation populaire édicte:
24. Les règlements régissant un comité national peuvent déterminer toutes les matières relatives à son bon fonctionnement y compris le nom sous lequel il sera connu et la façon dont il sera constitué.
Ces règlements peuvent également prévoir la mise sur pied d’instances de ce comité au niveau de chaque circonscription électorale, pourvu que chacune de ces instances soit autorisée par le président du comité national.
Ces règlements doivent de plus prévoir l’affiliation au comité de groupes favorables à la même option et voir à l’établissement des normes, conditions et modalités régissant l’affiliation et le financement de ces groupes.
Cet article prévoit donc, entre autres, que les règlements adoptés par le comité provisoire régissent toute matière relative à la constitution et au fonctionnement du comité national. Le troisième alinéa de l’art. 24 énonce aussi que les règlements doivent prévoir l’affiliation de groupes qui sont favorables à la même option et s’assurer de veiller au financement de ces groupes. Les groupes qui souhaitent participer à une campagne référendaire pour une option donnée ont donc la possibilité soit de s’inscrire directement au comité national soutenant la même option, soit de s’y affilier. Ainsi, un groupe qui, par exemple, est en désaccord avec la stratégie proposée par le comité national qui défend la même option que la sienne, pourrait s’y affilier plutôt que de s’y associer directement.
10 La section IV du chapitre VIII de la Loi sur la consultation populaire prévoit le financement des comités nationaux et les limites des montants que chaque comité national ainsi que ses groupes affiliés peuvent dépenser. Les comités nationaux et leurs groupes affiliés ont le droit d’engager des dépenses dites réglementées (expression dont la définition sera donnée ci-après). Ces dépenses réglementées doivent être faites exclusivement à partir d’un «fonds du référendum» (art. 36). Les seules sommes qui peuvent être versées dans le fonds du référendum de chaque comité national sont: a) la subvention de l’État prévue à l’art. 40; b) les sommes transférées ou prêtées au fonds par le représentant officiel d’un parti politique autorisé en vertu du titre III de la Loi électorale pourvu que la totalité de ces sommes par l’ensemble des partis ne dépasse pas 0,50 $ par électeur dans l’ensemble des circonscriptions électorales; et c) les contributions versées directement par un électeur provenant de ses propres biens (art. 37). En ce qui a trait à ces dernières contributions, chaque électeur ne peut fournir plus de 3 000 $ à chacun des comités nationaux au cours d’un même référendum (art. 91 Version spéciale). Finalement, quel que soit le montant du fonds du référendum mis à la disposition d’un comité national, ce comité et ses groupes affiliés ne peuvent engager des dépenses réglementées qui soient supérieures à l’équivalent de 1 $ par électeur (art. 426 Version spéciale). Ainsi, par exemple, s’il y a 3 millions d’électeurs dans la province, la totalité des dépenses réglementées engagées par chaque comité national et ses groupes affiliés ne peut dépasser la somme de 3 millions de dollars. Il s’agit du «plafond» de dépenses imposé à chaque comité.
11 Les dépenses réglementées sont définies comme «le coût de tout bien ou service utilisé pendant la période référendaire pour favoriser ou défavoriser, directement ou indirectement, une option soumise à la consultation populaire» (art. 402 Version spéciale). L’article 403 Version spéciale est un complément de l’art. 402; il énonce comment calculer la partie du coût qui constitue une dépense réglementée d’un bien ou d’un service utilisé à la fois pendant la période référendaire et avant celle-ci. Chaque comité national a un agent officiel pour faire ses dépenses réglementées (art. 405 Version spéciale). Cet agent officiel est nommé par le président du comité national. L’agent officiel peut mandater des adjoints ou des agents locaux qu’il a lui-même nommés pour faire ou pour autoriser des dépenses réglementées jusqu’à concurrence du montant qu’il fixe lui-même dans leur acte de nomination (art. 406 al. 2 et 3 Version spéciale). L’agent officiel peut modifier le montant fixé en tout temps avant le dépôt de son rapport de dépenses réglementées (art. 406 al. 3 Version spéciale). Pendant la période référendaire, seul l’agent officiel d’un comité national, ses adjoints ou ses agents locaux ont le droit de faire ou d’autoriser des dépenses réglementées (art. 413 Version spéciale); en outre, ces dépenses réglementées doivent obligatoirement provenir du fonds du référendum du comité national (art. 414 Version spéciale). Personne n’a le droit de recevoir ou d’exécuter une commande de dépenses réglementées qui n’est pas faite ou qui n’est pas autorisée par l’agent officiel d’un comité national, son adjoint, un agent local ou une agence de publicité autorisée (art. 416 Version spéciale). De plus, personne ne peut réclamer ou recevoir un prix différent pour un bien ou un service dont le coût représente en partie ou totalement une dépense réglementée; toutefois, une personne peut offrir ses services personnels et l’usage de son véhicule, à la condition que ce soit fait sans contrepartie financière et de façon libre et non comme partie de son travail au service d’un employeur (art. 417 Version spéciale).
12 L’article 404 Version spéciale prévoit neuf exceptions à la définition de dépenses réglementées. Ces exceptions constituent des dépenses qui ne nécessitent pas l’approbation d’un agent officiel, de son adjoint ou d’un agent local d’un comité national pour être engagées. Ces dépenses non réglementées comprennent principalement: (1) la publication d’articles, d’éditoriaux, et d’autres types d’écrits en autant que la publication soit faite sans paiement; (2) le coût de production, de promotion et de distribution d’un livre dont la vente, au prix courant du marché, était prévue avant la prise du décret; (3) la diffusion à la radio ou à la télévision d’une émission d’affaires publiques, de nouvelles ou de commentaires, pourvu que cette diffusion soit faite sans paiement; (4) les dépenses raisonnables faites par une personne, à même ses propres deniers, pour se loger et se nourrir, pendant un voyage pour les fins d’une consultation populaire, ainsi que ses frais de transport à la condition que ces dépenses et ces frais ne lui soient pas remboursés; (5) les frais, pour un maximum de 600 $, engagés pour la tenue d’une réunion, y compris la location de la salle et la convocation de participants, à la condition que cette réunion ne soit pas organisée directement ou indirectement pour le compte d’un comité national.
13 Finalement, la Loi sur la consultation populaire prévoit aussi la création d’un Conseil du référendum qui a compétence exclusive pour entendre toute procédure judiciaire relative à une consultation populaire et à l’application de la loi (art. 2 à 6). Ce Conseil est composé de trois juges de la Cour du Québec. Ses décisions sont finales et sans appel; toutefois, il peut être interjeté appel sur une question de droit devant la Cour d’appel relative à une décision rendue par le Conseil en vertu des art. 41 ou 42.
III - Les jugements dont appel
Cour supérieure, [1992] R.J.Q. 2141
14 Devant la Cour supérieure, M. Libman et le Parti Égalité plaident que les dispositions contestées portent atteinte à la liberté d’expression et à la liberté d’association de trois façons: premièrement, en limitant les contributions des particuliers et les dépenses référendaires, deuxièmement, en imposant l’obligation de passer par un comité national pour pouvoir faire des dépenses réglementées et, troisièmement, en limitant les groupes ou les individus qui voudraient intervenir sans appuyer l’une ou l’autre option (par exemple, en favorisant l’abstention) aux seules dépenses non réglementées.
15 En ce qui concerne le premier moyen, le juge Michaud conclut que les limites imposées par la loi aux contributions et aux dépenses référendaires constituent une atteinte à la liberté d’expression, mais que celle-ci est justifiable dans une société libre et démocratique. Selon lui, ces limites visent un objectif louable, «soit celui de tenter de donner aux deux options des moyens comparables de s’exprimer et d’empêcher que les plus puissants, par un barrage publicitaire, s’approprient un résultat favorable» (p. 2147), et l’atteinte est minimale par rapport aux gains qui en découlent pour la démocratie. Ce moyen sera par la suite abandonné par l’appelant devant les instances d’appel.
16 Quant au deuxième moyen, le juge Michaud conclut que l’obligation de passer par les comités nationaux pour faire des dépenses réglementées ne viole pas les libertés d’expression et d’association. Il fonde cette conclusion sur le fait que la loi n’oblige pas les groupes voulant promouvoir une option à s’inscrire auprès du comité national représentant cette option, mais prévoit également la possibilité pour ces groupes de s’y affilier s’ils sont en désaccord avec la stratégie proposée par le comité national. Il souligne que le tribunal doit présumer que les règlements qu’adopteront les comités nationaux concernant l’affiliation seront conformes aux droits conférés par les chartes. Puis, il ajoute, à la p. 2152:
Si les règlements adoptés par le comité national auquel les requérants désireront s’affilier se révélaient injustes ou inéquitables pour eux, ils pourront, en vertu des articles 2 et 3 de la loi, en saisir le Conseil du référendum.
17 Enfin, concernant le troisième moyen, le juge Michaud souligne qu’un groupe ou un individu qui veut faire campagne sans appuyer l’une ou l’autre option favorise tout de même indirectement l’une des deux options. La liberté d’expression de ce groupe ou de cet individu est donc limitée aux dépenses non réglementées. Le juge Michaud conclut que cette atteinte est justifiable dans une société libre et démocratique, d’une part, parce que la loi n’interdit pas totalement toutes les activités expressives mais les limite aux exceptions prévues à l’art. 404 Version spéciale et, d’autre part, parce qu’une «limitation des dépenses référendaires des indépendants paraît nécessaire pour maintenir l’équilibre entre les forces qui s’affrontent» (p. 2157). Selon lui, les limites imposées par l’art. 404 Version spéciale paraissent acceptables. Il n’appartient donc pas au tribunal de se substituer au législateur pour les redéfinir.
Cour d’appel, [1995] R.J.Q. 2015
18 Devant la Cour d’appel, M. Libman ne conteste plus le principe des comités nationaux (fonctionnement et financement), ni la nécessité de plafonner les dépenses référendaires. Il réclame uniquement le droit pour tout individu ou groupe de faire campagne indépendamment des comités nationaux, au même titre que ceux-ci, c’est-à-dire le droit d’accéder à du financement et d’effectuer des dépenses réglementées dans le cadre de certaines limites.
Le juge Bisson
19 Le juge