MTS inc. c. Eadie

MTS inc. c. Eadie
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-01-17
Référence neutre
2014 CF 61
Numéro de dossier
T-1057-12
Contenu de la décision
Date : 20140117
Dossier :
T‑1057‑12
Référence : 2014 CF 61
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 17 janvier 2014
En présence de monsieur le juge Annis
ENTRE :
MTS INC.
demanderesse
et
ROSS EADIE
défendeur
et
COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE, SHAW COMMUNICATIONS INC., COGECO CABLE INC., ROGERS COMMUNICATIONS PARTNERSHIP, BCE INC., TELUS COMMUNICATIONS COMPANY ET QUEBECOR MEDIA INC.
intervenantes
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
I. Introduction
[1] La Cour est saisie, en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7, d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision rendue par la Commission canadienne des droits de la personne [CCDP] le 25 avril 2012, renvoyant une plainte portée devant elle, Eadie c Manitoba Telecom Services Inc, dossier de la CCDP no 20071547, au Tribunal canadien des droits de la personne [TCDP].
[2] La demanderesse, Manitoba Telecom Services, Inc [MTS], est une entreprise de distribution de radiodiffusion [EDR], titulaire d’une licence délivrée par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes [CRTC] l’autorisant à fournir des services au public. Le défendeur, M. Eadie, est un client de MTS, abonné à son service « Ultimate TV ».
[3] La CCDP, Shaw Communications Inc. [Shaw], Cogeco Cable Inc. [Cogeco], Rogers Communications Partnership [Rogers], BCE Inc. [BCE], Telus Communications Company [Telus] et Quebecor Media Inc. [Quebecor] ont demandé et obtenu la qualité d’intervenantes sur la question de la compétence, et les intervenantes du secteur des télécommunications ont présenté leurs observations conjointement.
[4] Pour les motifs qui suivent, la demande est accueillie.
II. Contexte factuel
[5] Le 22 octobre 2007, M. Eadie a déposé une plainte auprès de la CCDP dans laquelle il alléguait être victime de discrimination en contravention de l’article 5 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, LRC 1985, c H‑6 [LCDP], en rapport avec la disponibilité de services, d’équipement et de logiciels qui amélioreraient l’accessibilité pour les personnes ayant une déficience visuelle.
[6] M. Eadie a expliqué que MTS lui avait fourni, moyennant des frais réglementés par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, un service de radiodiffusion télévisuelle numérique. M. Eadie s’est plaint pour les motifs suivants : (i) MTS ne transmettait pas de services de vidéodescription à ses clients; (ii) l’équipement et le logiciel de MTS utilisés pour fournir les services (c’est‑à‑dire le boîtier décodeur ou « BD ») ne comportaient pas un bouton unique d’activation/désactivation de la vidéodescription qu’un non‑voyant pourrait utiliser; (iii) le BD n’émettait pas de signaux sonores permettant à un non‑voyant d’utiliser les menus du guide de programmation interactive (aussi appelé « guide de programmation électronique » [GPE]). Seul le dernier point demeure litigieux entre les parties, les deux autres ayant été réglés dans le cadre d’une procédure relevant de la compétence du CRTC.
[7] MTS a répliqué que son équipement et son logiciel étaient fabriqués par Motorola et qu’il n’était pas possible de mettre cette technologie à niveau de manière à ce que des signaux sonores soient mis à la disposition des personnes aveugles. M. Eadie a allégué que cela constituait de la discrimination, puisque les clients ayant une déficience visuelle se voyaient refuser des services qui pourraient être rendus disponibles.
[8] La CCDP a mené une enquête au sujet de cette plainte. Au cours de celle‑ci, la demanderesse a soutenu que la CCDP devait décliner compétence parce que, comme il est prévu à l’alinéa 41(1)b) de la LCDP, la plainte pourrait être avantageusement instruite selon une procédure prévue par une autre loi.
[9] Plus précisément, MTS a soutenu que la plainte relevait davantage de la compétence du CRTC, en vertu de la Loi sur la radiodiffusion, LC 1991, c 11 [Loi sur la radiodiffusion] et des Règles de pratique et de procédure du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, DORS/2010‑277 [Règles de pratique et de procédure du CRTC]. Aux termes de son mandat, le CRTC doit notamment assurer l’accessibilité des programmes aux personnes handicapées, et des procédures sont prévues en vue de l’adoption de règles et de politiques ainsi qu’en ce qui concerne le traitement des plaintes des clients.
[10] De plus, le directeur de la mise en marché du produit à large bande de MTS a produit un affidavit indiquant que la CCDP avait reçu une plainte à peu près identique d’un abonné deux semaines plus tôt, le 2 novembre 2007, à laquelle elle avait refusé de donner suite au motif que le CRTC offrait une procédure de traitement des plaintes convenable. De plus, l’intervenante Rogers a produit un affidavit auquel était jointe une autre plainte très similaire déposée en décembre 2007 et concernant l’accès des personnes ayant une déficience visuelle à un service numérique à la carte, une plainte que la CCDP avait également refusé d’entendre, en raison de l’alinéa 41(1)b) de la LCDP.
[11] Le 10 juin 2008, le CRTC a publié l’avis d’audience publique 2008‑8, « Avis de consultation : Questions en suspens concernant l’accessibilité des services de télécommunication et de radiodiffusion pour les personnes handicapées ». L’avis de consultation comportait les paragraphes suivants :
5. Les objectifs de la politique canadienne de radiodiffusion comprennent l’élaboration et la sauvegarde d’un système canadien de radiodiffusion qui réponde aux besoins et aux intérêts, et reflète la condition et les aspirations, des hommes, des femmes et des enfants canadiens, notamment l’égalité sur le plan des droits, et qui offre une programmation adaptée aux besoins des personnes atteintes d’une déficience, au fur et à mesure de la disponibilité des moyens.
6. Le Conseil a publié plusieurs décisions dans le but de réduire les obstacles à la prestation et la réception de services de communication et d’améliorer l’accessibilité de ces services aux personnes handicapées.
[. . .]
15. Pour favoriser la sensibilisation aux problèmes auxquels se heurtent les personnes handicapées en ce qui concerne les services de télécommunication et de radiodiffusion, le Conseil a commandé une étude sur ces problèmes à un consultant indépendant. Le rapport de l’étude, intitulé Consultations des parties prenantes sur les questions d’accessibilité des personnes handicapées et daté d’avril 2008, véhicule les points de vue du consultant et non ceux du Conseil, et il ne dicte pas l’issue de l’instance.
16. Le Conseil indique qu’il ne réglemente pas l’équipement terminal et n’a pas de pouvoir de juridiction sur le design et la fabrication des appareils de communication conçus pour recevoir les services de télécommunications ou de radiodiffusion. Par conséquent, le Conseil invite le public à se prononcer sur les mesures, sauf la réglementation de l’équipement terminal, qui amélioreraient l’accessibilité des services de télécommunication et de radiodiffusion pour les personnes handicapées.
[12] Le CRTC a demandé aux EDR de recenser tous les appareils complètement accessibles (et, le cas échéant, le logiciel permettant aux appareils de l’être) qui pourraient permettre aux personnes aveugles et aux personnes ayant une déficience visuelle d’avoir accès aux services de radiodiffusion et de télécommunication et qui n’exigeraient pas des modifications prohibitives du réseau. Cela comprenait, à tout le moins, les boîtiers décodeurs et les appareils sans fil. Les EDR devaient fournir une description détaillée des fonctionnalités de chaque dispositif ou logiciel, et précisé qui en est le fabricant et les endroits où ils pouvaient être obtenus.
[13] Le CRTC a invité le public à participer en communiquant des observations écrites et en présentant des observations de vive voix lors d’audiences sur les questions liées à l’accès. M. Eadie a présenté des observations écrites et de vive voix. Il a alors indiqué qu’il n’était au fait d’aucun logiciel ou matériel accessible pour les terminaux numériques branchés à des systèmes de radiodiffusion numérique. Il a demandé au CRTC d’adopter des politiques obligeant les EDR et le système de radiodiffusion à [traduction] « payer des programmeurs en mesure d’inventer des messages vocaux pour le système de radiodiffusion, comme il en existe déjà pour les téléphones cellulaires ».
[14] M. Eadie n’a à aucun moment déposé une plainte auprès du CRTC, bien qu’une procédure de plainte soit prévue à la partie 2 des Règles de pratique et de procédure du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, DORS/2010‑277.
[15] Malgré l’enquête en cours du CRTC, en novembre 2008 la CCDP a décidé qu’elle donnerait suite à la plainte de M. Eadie au motif que la procédure relevant de la compétence du CRTC ne lui était [traduction] « pas normalement ouverte en ce qu’il n’y avait pas pleinement accès ». Le 4 décembre 2008, la demanderesse a écrit à la Commission pour lui demander de réexaminer sa décision au motif que la décision initiale de la CCDP sur la compétence était erronée, en ce que le défendeur avait accès aux procédures relevant de la compétence du CRTC, et qu’il avait d’ailleurs participé activement à la procédure d’audiences publiques dirigée par le CRTC, aussi bien de vive voix que par écrit. La Commission a reçu des observations sur ce point de M. Eadie et de MTS. Le 17 juin 2009, elle a maintenu sa décision d’entendre la plainte, cette fois‑ci au motif qu’aucune procédure relevant de la compétence du CRTC [traduction] « ne permettra[it] de trancher toutes les questions de droits de la personne qui sont en litige. »
[16] Le 21 juillet 2009, à la suite de l’audience et des consultations publiques, le TCDP a établi la Politique réglementaire de radiodiffusion et de télécom CRTC 2009‑430 [la Politique sur l’accessibilité]. Pour élaborer cette politique, le CRTC a indiqué qu’il s’était fondé sur « les principes directeurs qui sous‑tendent les droits de la personne au Canada et qui font de l’égalité une valeur fondamentale au centre même de l’intérêt public ». La politique exigeait que toutes les EDR, comme condition de renouvellement de leur licence, transmettent la vidéodescription de tous leurs services de programmation et fournissent un moyen d’activer et de désactiver cette vidéodescription qui n’exigerait aucune acuité visuelle – une solution « bouton unique ». La Politique sur l’accessibilité réglait ainsi les deux premiers cas de discrimination allégués. La seule question qui restait à trancher était la troisième, soit celle de l’absence de signaux sonores permettant aux abonnés aveugles d’accéder au guide de programmation interactive et de l’utiliser.
[17] Le CRTC n’a prévu aucune condition d’attribution de licence en de qui concerne les signaux sonores dans la Politique sur l’accessibilité. À ce sujet, le CRTC affirmait au paragraphe 120 de son rapport qu’il : « encourage[ait] aussi [les EDR] à continuer à travailler de concert avec les vendeurs en vue de développer des logiciels de boîtiers décodeurs offrant des caractères plus gros, des commandes sonores ou d’autres informations sonores. » Le CRTC décrivait comme suit ses attentes quant aux développements futurs d’horaires d’émissions électroniques [HEE] au paragraphe 122 :
Par conséquent, le conseil s’attend à ce que :
[. . .]
• les titulaires d’EDR (sic) développent un ou plusieurs moyens d’identifier les émissions avec vidéodescription dans leurs horaires d’émissions électroniques. Ces moyens peuvent inclure un signal sonore, un indicateur visuel ou encore un horaire d’émissions électronique sonore.
[18] Le CRTC a également créé le Groupe de travail sur la vidéodescription, qu’il a chargé de se pencher sur les problèmes reliés à l’accès à la vidéodescription par voie d’abonnement pour les personnes ayant une déficience visuelle. Le Groupe de travail sur la vidéodescription comprenait des représentants des secteurs de la radiodiffusion et de la distribution et des représentants d’organismes qui fournissent des services aux aveugles, comme l’Institut national canadien pour les aveugles, le Conseil canadien des aveugles, Alliance for Equality of Blind Canadians, le Conseil des Canadiens avec déficiences et Accessible Media Inc. Le mandat du groupe de travail consistait à concevoir des pratiques et des solutions communes propres à améliorer l’accessibilité à des émissions accompagnées de vidéodescription. Cela supposait notamment de voir à ce que les renseignements relatifs aux émissions accompagnées de vidéodescription soient rendus disponibles dans les horaires d’émissions en ligne et dans les guides d’émissions électroniques, ce qui constitue le problème non encore résolu. La demanderesse soutient que le Groupe de travail sur la vidéodescription témoigne [traduction] « de l’incidence que continue à avoir la procédure du CRTC en matière d’accessibilité ».
[19] MTS a soutenu qu’elle ne disposait pas de solution technologique pour résoudre le problème des signaux sonores qui soit compatible avec l’équipement et l’infrastructure de l’industrie. Elle a affirmé qu’aucune EDR exploitée au Canada n’était en mesure d’offrir les solutions demandées par le défendeur, étant donné que les EDR utilisent de l’équipement et des logiciels de tiers américains, pour la plupart brevetés, et que les EDR ne peuvent modifier. MTS livre ses services à partir de Microsoft Mediaroom, une plateforme brevetée, et elle ne peut pas la modifier pour offrir d’autres fonctionnalités. MTS a soutenu qu’elle ne faisait pas preuve de discrimination, qu’elle avait fourni à M. Eadie le même service qu’elle offre à ses autres clients, et que ce que M. Eadie demande est un service sensiblement, fonctionnellement et opérationnellement différent.
[20] En rapport avec la note explicative du CRTC annonçant son audience publique relative aux questions d’accessibilité qui précise que le CRTC « ne réglemente pas l’équipement terminal et n’a pas de pouvoir de juridiction sur le design et la fabrication des appareils de communication conçus pour recevoir les services de télécommunications ou de radiodiffusion », MTS a expliqué que le CRTC ne pouvait pas réglementer l’équipement de manière à exiger que les fabricants ajoutent des fonctionnalités. Le CRTC réglemente seulement la fonctionnalité une fois qu’elle est intégrée à l’équipement.
[21] MTS a également soutenu qu’elle avait avisé la Commission que le Groupe de travail sur la vidéodescription était sur le point de publier son rapport sur la question des signaux sonores avant que la Commission décide le 25 avril 2012 de renvoyer l’affaire. Ce rapport a par la suite été publié, et le Groupe de travail y a confirmé que du fait de la loi américaine Twenty‑First Century Communications and Video Accessibility Act of 2010, Pub L No 111‑260, 124 STAT 2751, la question avait été soumise à la commission fédérale des communications américaine. Cette dernière a créé un comité consultatif sur l’accessibilité à la programmation vidéo [Video Programming Accessibility Advisory Committee ou VPAAC] qui se penche actuellement sur la question, et cela pourrait éventuellement mener à ce que les fabricants américains soient tenus de fournir la fonctionnalité demandée.
III. Rapport d’enquête final
[22] Le rapport de l’enquêteuse de la CCDP a été parachevé et communiqué aux parties en septembre 2011. L’enquêteuse y recommandait que la Commission entende la plainte au motif qu’elle n’estimait pas que le CRTC puisse être saisi de l’allégation de discrimination dans le cadre des procédures relevant de sa compétence et que ces procédures n’étaient pas susceptibles d’être menées à terme dans un délai raisonnable.
[23] Plus précisément, le rapport énonçait les conclusions suivantes :
a. Il appert que le CRTC ne peut pas prononcer des ordonnances concernant les boîtiers décodeurs et les logiciels connexes en rapport avec l’accessibilité parce que cela semble outrepasser sa compétence. Il appert que le CRTC peut seulement encourager les radiodiffuseurs à cet égard.
b. Le rapport du Groupe de travail sur la vidéodescription mentionne le fait que les menus des boîtiers décodeurs ne sont pas accessibles, mais il semble que le groupe de travail était dans l’attente des résultats de l’adoption aux États‑Unis de mesures législatives à cet égard.
c. On ne savait pas avec certitude si la technologie nécessaire pour répondre aux besoins de M. Eadie existait. M. Eadie a soutenu qu’une solution existait sur le « marché secondaire » (TV Speak de Code Factory, une société américaine); MTS a dit être incapable d’intégrer cette technologie à son réseau parce qu’elle était sensiblement, fonctionnellement et opérationnellement différente du service de télévision que MTS fournit à ses clients.
d. Bien qu’elle ait prétendu ne pas être en mesure d’intégrer la technologie à ses réseaux, MTS n’a pas présenté d’éléments de preuve indiquant qu’elle avait évalué le coût des solutions disponibles sur le marché secondaire et conclu que ce coût était prohibitif. MTS ne semblait pas se préoccuper comme il se doit des besoins en matière d’accessibilité des personnes ayant une déficience visuelle, attribuant aux abonnés ayant une telle déficience la responsabilité d’acheter, d’installer et de prendre à leur charge les appareils d’assistance et logiciels connexes afin d’accéder à des services qu’elle fournit.
e. Il est dans l’intérêt public que les EDR examinent proactivement les besoins en matière d’accessibilité des personnes ayant une déficience visuelle lorsqu’elles font des demandes de renseignements et achètent de l’équipement terminal et des logiciels en vue de fournir des services aux abonnés ayant de tels besoins.
[24] Compte tenu de ce qui précède, le rapport d’enquête conclut qu’une enquête devant le TCDP est justifiée pour les motifs suivants :
a. l’enquêteuse n’était pas d’avis que l’allégation de discrimination puisse être considérée dans l’autre procédure (CRTC);
b. l’autre procédure n’était pas susceptible d’être menée à terme dans un délai raisonnable.
[25] La CCDP a examiné le rapport et les observations additionnelles des parties, puis, le 5 avril 2012, elle a rendu sa décision, aux termes de laquelle elle renvoyait la plainte au TCDP pour les motifs suivants :
a. Le plaignant mettait en lumière le défi auquel se heurtent de nombreux fournisseurs de services lorsqu’il s’agit de faire en sorte que les technologies ne présentent pas d’obstacles aux Canadiens qui ont des déficiences.
b. MTS a indiqué à de nombreuses reprises qu’elle était prête à trouver une solution viable dans le cadre des travaux du Groupe de travail sur la vidéodescription, mais elle n’a pas établi qu’offrir les fonctionnalités requises pour permettre aux plaignants d’avoir pleinement accès à des menus électroniques causerait une contrainte excessive.
c. La plainte ne pourrait pas être avantageusement instruite par le CRTC parce que cet organisme a refusé d’exercer sa compétence à l’égard des boîtiers décodeurs.
d. Le Groupe de travail sur la vidéodescription n’était pas « une procédure prévue par une autre loi fédérale » visée à l’alinéa 44(2)b) de la LCDP.
e. On ne pouvait soutenir qu’une question déjà tranchée serait possiblement remise en cause étant donné que le CRTC n’a pas exercé sa compétence à l’égard des boîtiers décodeurs.
f. Il se peut que l’équipement comme tel et le fabricant d’équipement échappent à la compétence de la Commission, mais quoi qu’il en soit c’est la sélection et l’utilisation de cet équipement par le mis en cause « pour la fourniture de services » [article 5 de la LCDP] qui intéresse la Commission.
IV. Dispositions législatives et réglementaires pertinentes
Loi canadienne sur les
droits de la personne
LRC (1985), ch H‑6
5. Constitue un acte discriminatoire, s’il est fondé sur un motif de distinction illicite, le fait, pour le fournisseur de biens, de services, d’installations ou de moyens d’hébergement destinés au public :
a) d’en priver un individu;
b) de le défavoriser à l’occasion de leur fourniture.
[…]
41. (1) Sous réserve de l’article 40, la Commission statue sur toute plainte dont elle est saisie à moins qu’elle estime celle‑ci irrecevable pour un des motifs suivants :
[. . .]
b) la plainte pourrait avantageusement être instruite, dans un premier temps ou à toutes les étapes, selon des procédures prévues par une autre loi fédérale;
c) la plainte n’est pas de sa compétence;
[. . .]
44. (1) L’enquêteur présente son rapport à la Commission le plus tôt possible après la fin de l’enquête.
(2) La Commission renvoie le plaignant à l’autorité compétente dans les cas où, sur réception du rapport, elle est convaincue, selon le cas :
a) que le plaignant devrait épuiser les recours internes ou les procédures d’appel ou de règlement des griefs qui lui sont normalement ouverts;
b) que la plainte pourrait avantageusement être instruite, dans un premier temps ou à toutes les étapes, selon des procédures prévues par une autre loi fédérale.
(3) Sur réception du rapport d’enquête prévu au paragraphe (1), la Commission :
a) peut demander au président du Tribunal de désigner, en application de l’article 49, un membre pour instruire la plainte visée par le rapport, si elle est convaincue :
(i) d’une part, que, compte tenu des circonstances relatives à la plainte, l’examen de celle‑ci est justifié,
(ii) d’autre part, qu’il n’y a pas lieu de renvoyer la plainte en application du paragraphe (2) ni de la rejeter aux termes des alinéas 41c) à e);
b) rejette la plainte, si elle est convaincue :
(i) soit que, compte tenu des circonstances relatives à la plainte, l’examen de celle‑ci n’est pas justifié,
(ii) soit que la plainte doit être rejetée pour l’un des motifs énoncés aux alinéas 41c) à e).
[Non souligné dans l’original.]
Canadian Human Rights Act, RSC, 1985, c H‑6
5. It is a discriminatory practice in the provision of goods, services, facilities or accommodation customarily available to the general public
(a) to deny, or to deny access to, any such good, service, facility or accommodation to any individual, or
(b) to differentiate adversely in relation to any individual,
on a prohibited ground of discrimination.
[…]
41. (1) Subject to section 40, the Commission shall deal with any complaint filed with it unless in respect of that complaint it appears to the Commission that
[. . .]
(b) the complaint is one that could more appropriately be dealt with, initially or completely, according to a procedure provided for under an Act of Parliament other than this Act;
(c) the complaint is beyond the jurisdiction of the Commission;
[. . .]
44. (1) An investigator shall, as soon as possible after the conclusion of an investigation, submit to the Commission a report of the findings of the investigation.
(2) If, on receipt of a report referred to in subsection (1), the Commission is satisfied
(a) that the complainant ought to exhaust grievance or review procedures otherwise reasonably available, or
(b) that the complaint could more appropriately be dealt with, initially or completely, by means of a procedure provided for under an Act of Parliament other than this Act, it shall refer the complainant to the appropriate authority.
(3) On receipt of a report referred to in subsection (1), the Commission
(a) may request the Chairperson of the Tribunal to institute an inquiry under section 49 into the complaint to which the report relates if the Commission is satisfied
(i) that, having regard to all the circumstances of the complaint, an inquiry into the complaint is warranted, and
(ii) that the complaint to which the report relates should not be referred pursuant to subsection (2) or dismissed on any ground mentioned in paragraphs 41(c) to (e); or
(b) shall dismiss the complaint to which the report relates if it is satisfied
(i) that, having regard to all the circumstances of the complaint, an inquiry into the complaint is not warranted, or
(ii) that the complaint should be dismissed on any ground mentioned in paragraphs 41(c) to (e).
[Emphasis added]
Loi sur la radiodiffusion
LC 1991, ch. 11
3. (1) Il est déclaré que, dans le cadre de la politique canadienne de radiodiffusion :
a) le système canadien de radiodiffusion doit être, effectivement, la propriété des Canadiens et sous leur contrôle;
[. . .]
p) le système devrait offrir une programmation adaptée aux besoins des personnes atteintes d’une déficience, au fur et à mesure de la disponibilité des moyens;
[. . .]
(2) Il est déclaré en outre que le système canadien de radiodiffusion constitue un système unique et que la meilleure façon d’atteindre les objectifs de la politique canadienne de radiodiffusion consiste à confier la réglementation et la surveillance du système canadien de radiodiffusion à un seul organisme public autonome.
5. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, ainsi que de la Loi sur la radiocommunication et des instructions qui lui sont données par le gouverneur en conseil sous le régime de la présente loi, le Conseil réglemente et surveille tous les aspects du système canadien de radiodiffusion en vue de mettre en oeuvre la politique canadienne de radiodiffusion.
(2) La réglementation et la surveillance du système devraient être souples et à la fois :
[. . .]
g) tenir compte du fardeau administratif qu’elles sont susceptibles d’imposer aux exploitants d’entreprises de radiodiffusion.
(3) Le Conseil privilégie, dans les affaires dont il connaît, les objectifs de la politique canadienne de radiodiffusion en cas de conflit avec ceux prévus au paragraphe (2).
Broadcasting Act, SC 1991,
c 11
3. (1) It is hereby declared as the broadcasting policy for Canada that
(a) the Canadian broadcasting system shall be effectively owned and controlled by Canadians;
[. . .]
(p) programming accessible by disabled persons should be provided within the Canadian broadcasting system as resources become available for the purpose;
[. . .]
(2) It is further declared that the Canadian broadcasting system constitutes a single system and that the objectives of the broadcasting policy set out in subsection (1) can best be achieved by providing for the regulation and supervision of the Canadian broadcasting system by a single independent public authority.
5. (1) Subject to this Act and the Radiocommunication Act and to any directions to the Commission issued by the Governor in Council under this Act, the Commission shall regulate and supervise all aspects of the Canadian broadcasting system with a view to implementing the broadcasting policy set out in subsection 3(1) and, in so doing, shall have regard to the regulatory policy set out in subsection (2).
(2) The Canadian broadcasting system should be regulated and supervised in a flexible manner that
[. . .]
(g) is sensitive to the administrative burden that, as a consequence of such regulation and supervision, may be imposed on persons carrying on broadcasting undertakings.
(3) The Commission shall give primary consideration to the objectives of the broadcasting policy set out in subsection 3(1) if, in any particular matter before the Commission, a conflict arises between those objectives and the objectives of the regulatory policy set out in subsection (2).
Règles de pratique et de procédure du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, DORS/2010‑277
45. Toute plainte d’un consommateur qui ne se rapporte à aucune demande :
a) est déposée auprès du Conseil;
b) indique les nom et adresse du plaignant et de tout représentant autorisé, et leur adresse électronique, s’ils en possèdent une;
c) indique le nom de la personne visée;
d) renferme un énoncé clair et concis des faits pertinents, de ses motifs et de la nature de la décision recherchée;
e) indique si le plaignant souhaite recevoir les documents relatifs à la plainte dans un média substitut.
Canadian Radio‑television and Telecommunications Commission Rules of Practice and Procedure, SOR/2010‑277
45. A consumer complaint that is not related to an application must
(a) be filed with the Commission;
(b) set out the name and address of the complainant and any designated representative and the email address of each, if any;
(c) set out the name of the person against whom it is made;
(d) contain a clear and concise statement of the relevant facts, the grounds of the complaint and the nature of the decision sought; and
(e) state whether the complainant wishes to receive documents related to the complaint in an alternative format.
V. Questions en litige
[26] La demanderesse soutient qu’il y a quatre questions à examiner :
a. Quels sont les principes qui régissent les décisions de la Commission mettant en cause l’alinéa 41(1)b), et quelles sont les normes de contrôle applicables?
b. La Commission a‑t‑elle manqué de rigueur dans la tenue de son enquête et en rendant sa décision en raison d’une conception erronée de l’objet et du but de l’alinéa 41(1)b)?
c. La décision de la Commission selon laquelle le CRTC a refusé d’exercer sa compétence à l’égard de l’objet de la plainte était‑elle déraisonnable?
d. La Cour peut‑elle déterminer à ce stade‑ci si le CRTC a compétence exclusive sur l’objet de la plainte?
A. Quels sont les principes qui régissent les décisions de la Commission mettant en cause l’alinéa 41(1)b), et quelles sont les normes de contrôle applicables?
(1) Principes généraux régissant le déroulement des enquêtes de la Commission
[27] La juge Mactavish a récemment repris de façon exhaustive, dans la décision Syndicat canadien des employés de la fonction publique (division du transport aérien) c Air Canada, 2013 CF 184, les principes généraux régissant le déroulement des enquêtes de la Commission, que j’adopte et qui figurent aux paragraphes 60 à 74 de sa décision, reproduits ci‑dessous :
Principes généraux régissant le déroulement des enquêtes de la Commission
[60] Le rôle de la Commission canadienne des droits de la personne a été examiné par la Cour suprême du Canada dans Cooper c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1996] A.C.S. no 115, [1996] 3 R.C.S. 854. Dans cet arrêt, la Cour a fait observer que la Commission n’était pas un organisme décisionnel et que c’était au Tribunal canadien des droits de la personne qu’il revenait de trancher les plaintes en matière de droits de la personne.
[61] La Commission exerce plutôt des fonctions d’administration et d’examen préalables. Son rôle consiste « à déterminer si, aux termes des dispositions de la Loi et eu égard à l’ensemble des faits, il est justifié de tenir une enquête. L’aspect principal de ce rôle est alors de vérifier s’il existe une preuve suffisante » (arrêt Cooper, précité, au paragraphe 53; voir également Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] A.C.S. no 103, [1989] 2 R.C.S. 879 [SEPQA]).
[62] La Commission dispose d’un large pouvoir discrétionnaire qui lui permet de décider si, « compte tenu des circonstances relatives à la plainte », la poursuite de l’enquête est justifiée (Halifax (Regional Municipality) c. Nouvelle‑Écosse (Human Rights Commission), 2012 CSC 10, [2012] 1 R.C.S. 364, aux paragraphes 26 et 46; Mercier c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1994] 3 C.F. 3, [1994] 3 A.C.F. no 361 (C.A.F.)).
[63] D’ailleurs, dans l’arrêt Bell Canada c. Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, [1999] 1 C.F. 113, [1998] A.C.F. no 1609 [Bell Canada], la Cour d’appel fédérale a fait observer que « [l]a Loi confère à la Commission un degré remarquable de latitude dans l’exécution de sa fonction d’examen préalable au moment de la réception d’un rapport d’enquête » (au paragraphe 38).
[64] Dans la décision Slattery c. Canada (Condition canadienne des droits de la personne), [1994] 2 C.F. 574, [1994] A.C.F. no 181, conf. par [1996] A.C.F. no 385, 205 N.R. 383 (C.A.F.), la Cour a analysé le contenu de l’obligation d’équité procédurale exigé dans le cadre des enquêtes menées par la Commission. La Cour a fait observer que, pour s’acquitter de l’obligation que la loi lui impose de faire enquête sur les plaintes de discrimination, la Commission doit mener des enquêtes à la fois neutres et exhaustives.
[65] En ce qui concerne l’obligation d’exhaustivité, la Cour fédérale a fait observer dans la décision Slattery qu’« [i]l faut faire montre de retenue judiciaire à l’égard des organismes décisionnels administratifs qui doivent évaluer la valeur probante de la preuve et décider de poursuivre ou non les enquêtes ». Par conséquent, « [c]e n’est que lorsque des omissions déraisonnables se sont produites, par exemple lorsqu’un enquêteur n’a pas examiné une preuve manifestement importante, qu’un contrôle judiciaire s’impose » (au paragraphe 56).
[66] Au sujet de ce qui constitue une « preuve manifestement importante », la Cour a déclaré que « “le critère [de la preuve] manifestement importante” exige qu’il soit évident pour n’importe quelle personne rationnelle que la preuve qui, selon le demandeur, aurait dû être examinée durant l’enquête était importante compte tenu des éléments allégués dans la plainte » (Gosal c. Canada (Procureur général), 2011 CF 570, [2011] A.C.F. no 1147, au paragraphe 54; Beauregard c. Postes Canada, 2005 CF 1383, [2005] A.C.F. no 1676, au paragraphe 21).
[67] L’exigence d’exhaustivité des enquêtes doit également être examinée en fonction des réalités administratives et financières de la Commission et de l’intérêt de la Commission « à préserver un système qui fonctionne et qui soit efficace sur le plan administratif » (Boahene‑Agbo c. (Commission canadienne des droits de la personne), [1994] A.C.F. no 1611, 86 F.T.R. 101, aux paragraphes 79, citant la décision Slattery, précitée, au paragraphe 55).
[68] Dans ce contexte, la jurisprudence a établi qu’il n’est pas nécessaire que les enquêtes de la Commission soient parfaites. Ainsi que la Cour d’appel fédérale l’a fait observer dans l’arrêt Tahmourpour c. Canada (Solliciteur général), 2005 CAF 113, [2005] A.C.F. no 543, au paragraphe 39 :
Tout contrôle judiciaire d’une procédure de la Commission doit reconnaître que l’organisme est maître de son processus et doit lui laisser beaucoup de latitude dans la façon dont il mène ses enquêtes. Une enquête portant sur une plainte concernant les droits de la personne ne doit pas être astreinte à une norme de perfection. Il n’est pas nécessaire de remuer ciel et terre. Les ressources de la Commission sont limitées et son volume de travail est élevé. Celle‑ci doit alors tenir compte des intérêts en jeu : ceux des plaignants à l’égard d’une enquête la plus complète possible et l’intérêt de la Commission à assurer l’efficacité du système sur le plan administratif. [Renvois omis.]
[69] Suivant la jurisprudence, il est également possible de corriger certaines des lacunes de l’enquête en accordant aux parties le droit de formuler leurs observations au sujet du rapport d’enquête.
[70] Par exemple, dans Slattery, la Cour a fait observer que lorsque, comme en l’espèce, elles ont eu la possibilité de présenter des observations en réponse au rapport de l’enquêteur, les parties peuvent compenser les omissions moins graves en les portant à l’attention de la Commission. Par conséquent, « ce ne serait que lorsque les plaignants ne sont pas en mesure de corriger de telles omissions que le contrôle judiciaire devrait se justifier », ce qui comprendrait notamment « les cas où l’omission est de nature si fondamentale que le seul fait d’attirer l’attention du décideur sur l’omission ne suffit pas à y remédier ». L’intervention judiciaire peut également être justifiée en cas de « rejet explicite » d’une preuve de fond par la Commission (tous les passages précités sont tirés du paragraphe 57 de la décision Slattery,).
[71] De même, dans l’arrêt Sketchley c. Canada (Procureur général), 2005 CAF 404, [2005] A.C.F. no 2056, la Cour d’appel fédérale a fait observer que les seules erreurs qui justifient l’intervention de la cour de révision sont les « erreurs d’enquête qui sont à ce point fondamentales que les observations complémentaires des parties ne peuvent y remédier » (au paragraphe 38).
[72] Lorsque, comme en l’espèce, la Commission adopte les recommandations formulées dans un rapport d’enquête et fournit peu de motifs à l’appui de sa décision, le rapport d’enquête est considéré comme constituant le raisonnement de la Commission lorsque cette dernière est appelée à prendre la décision prévue au paragraphe 44(3) de la Loi (arrêt SEPQA, précité, au paragraphe 35; arrêt Bell Canada, précité, au paragraphe 30).
[73] Toutefois, la décision de la Commission de rejeter une plainte en se fondant sur une enquête comportant des lacunes sera elle‑même considérée déficiente parce que « si les rapports sont défectueux, il s’ensuit que la Commission ne disposait pas d’un nombre suffisant de renseignements pertinents pour exercer à bon droit son pouvoir discrétionnaire » (Grover c. Canada (Conseil national de recherches), 2001 CFPI 687, [2001] A.C.F. no 1012, au paragraphe 70; voir également l’arrêt Sketchley, précité, au paragraphe 112).
[74] Gardant à l’esprit cette conception du rôle et des obligations de la Commission canadienne des droits de la personne lorsqu’elle enquête sur les plaintes en matière de discrimination, je passe maintenant à l’examen des arguments formulés par le SCFP sur le manque d’exhaustivité de l’enquête qui a été menée en l’espèce.
(2) Compétence et norme de la décision correcte
[28] La demanderesse soutient que la norme de contrôle applicable à la question de la compétence, particulièrement lorsqu’il s’agit des compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents, est celle de la décision correcte. La demanderesse exhorte la Cour à distinguer la présente affaire d’arrêts récents de la Cour d’appel fédérale qui donnent à entendre que la norme de la décision raisonnable s’applique dans les situations où la Commission rejette une plainte sans la renvoyer au Tribunal. La demanderesse soutient que ces arrêts ne tiennent pas compte de l’exception prévue dans l’arrêt Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9 [Dunsmuir], au paragraphe 61, dans lequel la Cour suprême a statué que les questions relatives à la délimitation des compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents étaient susceptibles de contrôle selon la norme de la décision correcte.
[29] Je ne suis pas d’accord avec la première proposition – à savoir que la Cour d’appel fédérale n’était pas consciente que la norme de la décision correcte s’applique normalement lors de l’examen de questions concernant la délimitation des compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents. En fait, dans un des arrêts mentionnés par la demanderesse, Keith c Service correctionnel du Canada, 2012 CAF 117 [Keith], la Cour d’appel a confirmé la décision de notre Cour statuant que lorsque la Commission rejette une plainte en vertu de l’alinéa 44(3)b) pour des motifs liés à la compétence, la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte.
[30] Cependant, dans l’arrêt Keith, la Cour a également reconnu que lorsque la Commission renvoie la plainte au TCDP, la norme de la décision raisonnable devrait être appliquée comme l’enseigne la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Halifax (Regional Municipality) c Nouvelle‑Écosse (Human Rights Commission), 2012 SCC 10 [Halifax], qui a été rendu après l’arrêt Dunsmuir. La Cour d’appel a formulé des commentaires sur cette question au paragraphe 46 de ses motifs :
[44] Il est bien établi que la décision de la Commission de renvoyer une plainte au Tribunal est susceptible de contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable (Halifax, aux paragraphes 27, 40 et 44 à 53; Bell Canad