Ontario (Procureur général) c. Fraser

Ontario (Procureur général) c. Fraser
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2011-04-29
Référence neutre
2011 CSC 20
Recueil
[2011] 2 RCS 3
Numéro de dossier
32968
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Ontario
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 32968
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Ontario (Procureur général) c. Fraser, 2011 CSC 20
Date : 20110429
Dossier : 32968
Entre :
Procureur général de l’Ontario
Appelant
et
Michael J. Fraser en son propre nom et au nom de l’Union internationale des
travailleurs et travailleuses unis de l’alimentation et du commerce — Canada,
Xin Yuan Liu, Julia McGorman et Billie-Jo Church
Intimés
- et -
Procureur général du Canada, procureur général du Québec,
procureur général du Nouveau-Brunswick, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de l’Alberta, Fédération de l’agriculture de l’Ontario,
Employeurs des transports et communications de régie fédérale,
Conseil du patronat du Québec Inc., Fonds de recours juridique des membres de la Gendarmerie, Conseil canadien des employeurs, Coalition of BC Businesses,
British Columbia Agriculture Council, Justicia for Migrant Workers, Industrial Accident Victims Group of Ontario, Congrès du travail du Canada, Association canadienne des policiers et Association canadienne des libertés civiles
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 118):
Motifs concordants quant au résultat (par. 119 à 296):
Motifs concordants quant au résultat (par. 297 à 320):
Motifs dissidents
(par. 321 à 369):
Les juges en chef McLachlin et le juge LeBel (avec l’accord des juges Binnie, Fish et Cromwell)
Le juge Rothstein (avec l’accord de la juge Charron)
La juge Deschamps
La juge Abella
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
Ontario (P.G.) c. Fraser
Procureur général de l’Ontario Appelant
c.
Michael J. Fraser en son propre nom et au nom de l’Union
internationale des travailleurs et travailleuses unis de
l’alimentation et du commerce — Canada, Xin Yuan Liu, Julia
McGorman et Billie‑Jo Church Intimés
et
Procureur général du Canada,
procureur général du Québec,
procureur général du Nouveau‑Brunswick,
procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de l’Alberta,
Fédération de l’agriculture de l’Ontario,
Employeurs des transports et communications de régie fédérale,
Conseil du patronat du Québec Inc.,
Fonds de recours juridique des membres de la Gendarmerie,
Conseil canadien des employeurs,
Coalition of BC Businesses, British Columbia Agriculture Council,
Justicia for Migrant Workers, Industrial Accident Victims Group of Ontario,
Congrès du travail du Canada,
Association canadienne des policiers et
Association canadienne des libertés civiles Intervenants
Répertorié : Ontario (Procureur général) c. Fraser
2011 CSC 20
No du greffe : 32968.
2009 : 17 décembre; 2011 : 29 avril.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté d’association — Droits de négociation collective — Législation distincte en matière de relations du travail régissant les travailleurs agricoles en Ontario — L’al. 2d) oblige‑t‑il le législateur à accorder aux travailleurs agricoles des droits de négociation collective d’un type particulier pour permettre un exercice réel de leur liberté d’association? — Dans l’affirmative, la législation porte‑t‑elle à la liberté d’association parce qu’elle ne protège pas l’exercice des droits de négociation collective? — Cette atteinte se justifie‑t‑elle? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2 (d) — Loi de 2002 sur la protection des employés agricoles, L.O. 2002, ch. 16 — Loi de 1995 sur les relations de travail, L.O. 1995, ch. 1, ann. A, art. 3b.1).
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à l’égalité — Législation distincte en matière du relations de travail régissant les travailleurs agricoles en Ontario — La LPEA porte‑t‑elle atteinte au droit à l’égalité des travailleurs garanti à l’art. 15 de la Charte en leur refusant les mesures protection reconnues aux travailleurs d’autres secteurs? — Dans l’affirmative, cette atteinte se justifie‑t‑elle? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 15 — Loi de 2002 sur la protection des employés agricoles, L.O. 2002, ch. 16 — Loi de 1995 sur les relations de travail, L.O. 1995, ch. 1, ann. A, art. 3b.1).
En 2002, l’Ontario a adopté la Loi de 2002 sur la protection des employés agricoles (la « LPEA »), qui exclut les travailleurs agricoles de la Loi sur les relations de travail (la « LRT »), mais crée pour eux un régime de relations du travail particulier. La LPEA a été adoptée en réaction à l’arrêt Dunmore c. Ontario (Procureur général), 2001 CSC 94, [2001] 3 R.C.S. 1016, dans lequel notre Cour a statué que le texte de loi antérieur contrevenait à l’al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés et l’a déclaré inconstitutionnel. Elle confère aux travailleurs agricoles le droit de former une association et d’y adhérer, de participer à ses activités, de se réunir, de présenter à l’employeur par l’entremise de leur association des observations relatives à leurs conditions d’emploi et d’exercer leurs droits sans crainte d’ingérence, de contrainte ou de discrimination. L’employeur doit donner à une association d’employés l’occasion de présenter des observations au sujet des conditions d’emploi et il est tenu de les écouter ou de les lire. La LPEA confie à un tribunal la fonction d’entendre et de régler tout litige relatif à l’application de la Loi.
Après quelques démarches pour se prévaloir des nouvelles mesures de protection de la LPEA, on a contesté la validité constitutionnelle de cette loi au motif qu’elle portait atteinte aux droits des travailleurs agricoles garantis par l’al. 2d) et par l’art. 15 de la Charte , en ce qu’elle ne protégeait pas véritablement le droit de s’associer et de négocier collectivement et refusait aux travailleurs agricoles les mesures protection reconnues aux travailleurs d’autres secteurs. En 2006, la Cour supérieure de justice de l’Ontario a rejeté la demande. La Cour d’appel a accueilli l’appel et déclaré la LPEA inconstitutionnelle. Elle s’est prononcée après l’arrêt Health Services and Support — Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie‑Britannique, 2007 CSC 27, [2007] 2 R.C.S. 391.
Arrêt (la juge Abella est dissidente) : Le pourvoi est accueilli et l’action est rejetée.
La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Binnie, Fish et Cromwell : L’alinéa 2d) de la Charte protège le droit de s’associer pour atteindre des objectifs collectifs. Cette protection constitutionnelle demande l’établissement d’un processus de dialogue où l’association d’employés peut présenter des observations à l’employeur, qui doit en prendre connaissance et en discuter de bonne foi. Une loi ou une action de l’État qui entrave substantiellement la capacité de réaliser des objectifs liés au travail grâce à des actions concertées fait obstacle à l’exercice du droit de libre association. Une telle loi ou action restreint donc la liberté d’association garantie à l’al. 2d) et devient de ce fait inconstitutionnelle, sauf justification au regard de l’article premier de la Charte .
Les activités de négociation en contexte de relations du travail protégées par l’al. 2d) comprennent la négociation de bonne foi de questions importantes liées à l’exécution des fonctions. Ce droit implique que l’employeur et les employés se rencontrent et négocient de bonne foi en vue de réaliser leur objectif commun d’accommodement par des moyens pacifiques et productifs. La négociation de bonne foi découlant de l’al. 2d) exige que les parties se rencontrent et qu’elles engagent un véritable dialogue; elle n’impose pas de processus particulier; elle n’oblige pas les parties à conclure une convention ou à accepter des clauses particulières; elle ne garantit pas un mécanisme légal de règlement des différends permettant de dénouer les impasses; elle ne protège que le droit à un processus général de négociation collective, et non le droit de revendiquer un modèle particulier de relations du travail ou un mode particulier de négociation. L’alinéa 2d) garantit, dans le contexte des relations du travail, le droit à un processus véritable.
La décision rendue dans Health Services découle directement des principes énoncés dans Dunmore. Lorsqu’on l’interprète téléologiquement et dans la perspective des valeurs canadiennes et des engagements internationaux du Canada, l’al. 2d) protège l’activité associative exercée collectivement pour atteindre des objectifs liés au travail. Le droit ne possède pas seulement un caractère théorique; il commande un processus qui permet véritablement la poursuite de ces objectifs. Les principes établis dans Dunmore et Health Services sont fondés en droit, ne doivent pas être écartés et permettent de régler le sort du présent pourvoi.
On ne saurait trop insister sur la gravité du renversement d’arrêts récents de la Cour qui expriment l’avis réfléchi de majorités claires. Les arguments invoqués en faveur de la rupture avec Health Services ne satisfont pas aux conditions strictes imposées pour le renversement d’un précédent de notre Cour, car cet arrêt prend appui dans les décisions antérieures, il est compatible avec les valeurs canadiennes, il respecte les engagements internationaux du Canada et il s’inscrit dans la foulée de l’interprétation téléologique et généreuse des autres garanties constitutionnelles. Health Services s’inscrit dans la lignée d’arrêts antérieurs portant sur les droits individuels et collectifs. Il reconnaît comme eux que l’al. 2d) confère un droit individuel. Il reconnaît aussi, comme eux, que l’al. 2d) peut à bon droit imposer une protection législative de l’activité collective pour assurer l’exercice véritable du droit individuel. La déférence envers le Parlement et les législatures préconisée dans Health Services se situe également dans le droit fil de la jurisprudence générale de notre Cour. Il faut maintenir une attitude de déférence au moment de déterminer si un régime législatif satisfait aux exigences de la Charte établies par les tribunaux. L’inapplicabilité de Health Services n’est pas établie. Rien ne démontre concrètement que les principes dégagés dans Dunmore et Health Services seraient inapplicables ou qu’ils auraient entraîné des résultats inadmissibles. Il est prématuré de conclure à l’inapplicabilité pratique de l’arrêt Health Services rendu il y a seulement quatre ans.
Le législateur ontarien n’est pas obligé d’accorder aux travailleurs agricoles des droits de négociation collective d’un type particulier pour permettre un exercice réel de leur liberté d’association. En l’espèce, la Cour d’appel surestime la portée du droit protégé à l’al. 2d) . La reconnaissance du droit de négociation collective n’est pas la consécration d’un type particulier de système de négociation collective, comme le modèle Wagner qui prédomine au Canada. L’alinéa 2d) protège le droit de s’associer afin de réaliser des objectifs collectifs. La loi ou la mesure de l’État qui entrave substantiellement la capacité de réaliser des objectifs collectifs a pour effet de restreindre la liberté d’association en la privant de sens. C’est dans ce sens dérivé que l’al. 2d) protège le droit de négociation collective. La Constitution n’exige pas que les législateurs, dans tous les cas et pour tous les secteurs d’activité, adoptent des lois établissant un modèle uniforme de relations du travail qui imposerait l’obligation de négocier de bonne foi, reconnaîtrait les principes du monopole syndical et du vote majoritaire et prévoirait un mécanisme pour dénouer les impasses des négociations et résoudre les différends relatifs à l’interprétation ou à l’application d’une convention collective. C’est l’activité associative qui est protégée, et non un processus ou un résultat particulier.
Les travailleurs agricoles de l’Ontario ont droit à un processus véritable leur permettant de réaliser des objectifs liés au travail. Le droit d’une association d’employés de présenter des observations à l’employeur et de les voir prises en compte de bonne foi est dérivé de la liberté garantie à l’al. 2d) de la Charte et il est nécessaire à l’exercice véritable du droit de libre association. La LPEA prévoit un processus qui satisfait à cette exigence constitutionnelle. Dans la LPEA, le droit d’une association d’employés de formuler des observations à l’intention de l’employeur est prévu à l’art. 5, qui dispose que l’employeur écoute les observations présentées oralement et lit celles formulées par écrit, puis informe l’association qu’il les a lues.
La LPEA n’exige pas expressément de l’employeur qu’il examine de bonne foi les revendications de ses employés; toutefois, l’obligation lui en est faite implicitement. Il faut résoudre toute ambiguïté du libellé de l’art. 5 en tenant pour acquis qu’il oblige l’employeur agricole à examiner de bonne foi les observations de ses employés, étant donné qu’une loi doit s’interpréter de manière que ses dispositions aient un sens et un objet et que le Parlement et les législatures sont présumés vouloir respecter la Charte . Une seule explication peut être trouvée à l’obligation imposée à l’employeur d’écouter ou de lire les observations présentées par les employés : s’assurer que l’employeur considère effectivement ces observations. Une simple obligation d’écoute ou de lecture passive ne permettra pas de réaliser cet objectif. Pour s’acquitter de son obligation, l’employeur doit examiner les observations. De plus, il doit le faire de bonne foi : une attitude fermée rend l’examen sans objet. On peut déduire des commentaires qui ont été présentés à l’Assemblée législative au cours des débats sur la LPEA et qui précisaient qu’elle ne vise pas l’application de la négociation collective aux travailleurs agricoles, que la LPEA n’instaure pas le modèle Wagner, prédominant en matière de négociation collective, et ne fait pas bénéficier les travailleurs agricoles du régime de la LRT. Ils ne signifient pas que la LPEA voulait priver ces employés du droit de négociation collective garanti à l’al. 2d) . La LPEA ne porte pas atteinte à la liberté garantie à l’al. 2d) de la Charte .
L’article 5 de la LPEA, s’il est correctement interprété, protège non seulement le droit des employés de présenter à l’employeur des observations relatives au travail, mais aussi celui de les voir prises en considération de bonne foi par l’employeur. L’article 5 de la LPEA ne contrevient donc pas à l’al. 2d) de la Charte . La LPEA a pour objet l’exercice véritable du droit de s’associer et elle prévoit un tribunal pour le règlement des différends. L’article 11 de la LPEA habilite expressément le Tribunal à déterminer s’il y a eu infraction à la Loi et à rendre des ordonnances réparatrices. De plus, on peut s’attendre à ce que, conformément à son mandat, le Tribunal interprète téléologiquement ses pouvoirs de façon qu’ils soient efficaces et utiles. Les tribunaux du travail jouissent d’une grande latitude pour appliquer leur loi constitutive aux faits particuliers des affaires dont ils sont saisis.
Il n’y a pas lieu d’examiner les prétentions relatives à l’article premier. À l’instar de la demande fondée sur l’al. 2d) , le moyen alléguant la discrimination au sens de l’art. 15 de la Charte ne peut être accueilli. Certes, le régime créé par la LPEA ne confère pas toutes les protections que la LRT offre à de nombreux autres travailleurs. Toutefois, une distinction législative formelle ne permet pas d’établir la discrimination visée à l’art. 15 , à savoir la discrimination réelle qui, en raison de l’application de stéréotypes, a des incidences sur des individus ou a pour effet de renforcer des préjugés ou des désavantages existants. La LPEA crée un régime de relations du travail spécialement pour les travailleurs agricoles. Cependant, le dossier n’établit pas que le régime repose sur des stéréotypes inéquitables ou qu’il perpétue des préjugés ou des désavantages existants. Tant qu’il n’a pas été mis à l’épreuve, on ne peut savoir si le régime de la LPEA défavorise indûment les travailleurs agricoles. Le recours demeure prématuré.
Les juges Charron et Rothstein : L’alinéa 2d) protège la liberté des individus de s’associer et d’exercer des activités associatives. Il protège la liberté des travailleurs de s’unir, de mettre au point une position de négociation et de présenter un front commun à l’employeur. Il ne protège pas le droit à la négociation collective ni n’impose d’obligations à autrui, comme celle de négocier de bonne foi qui incomberait à l’employeur. Dans la mesure où elle constitutionnalise la négociation collective, la décision dans l’affaire Health Services est erronée. Il faut rompre avec cet arrêt, ce qui permettrait de résoudre le litige constitutionnel en l’espèce.
Notre Cour peut écarter ses propres précédents, mais ne devrait le faire que si des raisons impérieuses le justifient. La question qui se pose chaque fois appelle une mise en balance : les motifs qui justifient le respect d’un précédent — comme la certitude, la cohérence, la prévisibilité et la légitimité institutionnelle — l’emportent‑ils sur la nécessité d’écarter un précédent dont le caractère erroné le justifie? C’est le cas en l’espèce : l’erreur commise dans Health Services touche une question de droit constitutionnel et n’est pas susceptible d’être corrigée de façon durable par le législateur. Health Services s’écarte sensiblement de bonnes décisions, dont Dunmore, concernant l’objet de la protection constitutionnelle de la liberté d’association; la protection constitutionnelle de la négociation collective au sens où l’entend notre Cour dans l’arrêt Health Services ne peut s’appliquer indépendamment d’autres éléments de la législation moderne du travail; les auteurs critiquent vivement l’arrêt Health Services.
L’arrêt Health Services constituait une rupture expresse d’avec les décisions antérieures de la Cour sur l’al. 2d) , notamment Dunmore. Cette rupture est survenue lorsque les juges majoritaires de notre Cour ont conclu que l’al. 2d) obligeait le gouvernement à légiférer pour faciliter la réalisation des objectifs communs que visait la formation d’une association, plutôt que pour protéger la liberté d’association elle‑même. Dans Dunmore, la nécessité pour le gouvernement de protéger les travailleurs par une loi découlait de la prémisse que certains travailleurs ne pouvaient pas s’associer sans une intervention gouvernementale. Dans Health Services, les juges majoritaires ont insisté sur les objectifs d’une association et la valorisation de ces objectifs, plutôt que sur la capacité des demandeurs de s’associer (ce qu’ils avaient déjà fait). En appliquant la véritable conclusion de l’arrêt Dunmore, la Cour aurait décidé uniquement si le gouvernement entravait de façon substantielle la capacité de s’associer.
Dans Health Services, la formation majoritaire de la Cour conclut à tort que l’al. 2d) protège la négociation collective et oblige les parties à négocier de bonne foi, et ce, pour cinq raisons. Premièrement, l’arrêt Health Services rompt avec les principes valables établis dans les décisions antérieures de la Cour sur la nature et la portée de l’al. 2d) . L’alinéa 2d) vise à protéger les individus et non les groupements comme tels. Dans Health Services, les juges majoritaires réinterprètent une liberté individuelle et concluent qu’elle fait naître des droits collectifs sans assise individuelle. Sa nouvelle interprétation de la portée de l’al. 2d) constitue un abandon de la jurisprudence antérieure qui n’est pas justifié par l’objet de la garantie constitutionnelle.
Deuxièmement, l’al. 2d) protège des libertés, et non des droits. Suivant l’arrêt Health Services, si l’al. 2d) protégeait uniquement la possibilité pour les travailleurs de présenter des revendications collectives et n’obligeait pas l’employeur à négocier de bonne foi, il ne protégerait pas le droit à la négociation collective. En imposant à un tiers (l’employeur) une obligation, cette proposition fait de la liberté garantie à l’al. 2d) un droit « positif ». Le droit à la négociation collective n’est pas un droit dérivé d’une liberté — il s’agit d’un droit autonome créé par la Cour, et non par la Charte . Un droit dérivé n’existe que s’il est nécessaire pour l’exercice d’une liberté fondamentale. Un employé individuel n’a pas le droit d’obliger son employeur à le rencontrer et à faire un effort raisonnable pour arriver à un contrat de travail acceptable. Reconnaître le droit à la négociation collective sur le fondement de l’al. 2d) au motif qu’il dériverait de la liberté d’association est incompatible avec la jurisprudence de notre Cour en matière de droits dérivés de libertés garanties par la Charte .
Troisièmement, l’alinéa 2 (d) n’autorise pas la Cour à favoriser certaines associations. Dans les décisions antérieures, la Cour interprète la liberté d’association de manière neutre quant à sa nature en ce qu’elle ne favorise pas d’associations en particulier. Dans Health Services, elle affirme à tort que cette démarche n’est pas téléologique. Les juges majoritaires dans Health Services laissent entendre qu’il ne convient pas d’interpréter la liberté d’association de manière « générale », car des groupes différents doivent avoir des libertés différentes. Cependant, le contexte pertinent pour l’interprétation téléologique d’une liberté garantie par la Charte ne correspond pas à celui dans lequel des individus exercent cette liberté dans un cas donné. L’interprétation téléologique de l’al. 2d) exige plutôt que l’on situe la liberté d’association dans ses contextes linguistique, philosophique et historique. Les origines du concept, les termes utilisés pour le définir et les principes philosophiques sur lesquels il repose circonscrivent la protection qu’offre l’al. 2d) . L’étendue de cette protection ne devrait pas varier en fonction de la celui qui exerce ses droits. En matière de protection des libertés fondamentales, la Cour doit se garder d’attribuer une valeur relative à la manière dont un individu exerce une liberté. Comme elle s’abstient de se prononcer sur la valeur relative d’une religion ou de ses préceptes pour l’application de l’al. 2a) et de déterminer la valeur relative ou la teneur d’un exercice donné de la liberté d’expression garantie à l’al. 2b) , elle ne doit pas favoriser un type d’association plutôt qu’un autre pour l’application de l’al. 2d) .
Quatrièmement, l’al. 2d) ne confère pas de protection constitutionnelle aux contrats. La formation majoritaire dans Health Services dit constitutionnaliser le processus de la négociation collective, et non ses fruits, mais dans les faits, cet arrêt confère une protection constitutionnelle aux conventions collectives parce qu’elles sont issues de ce processus.
Cinquièmement, dans le domaine des relations du travail, l’al. 2d) commande une interprétation déférente à l’endroit du législateur. Dans Health Services, la formation majoritaire a eu tort de dépouiller le Parlement et les législatures provinciales de leur pouvoir décisionnel en la matière. Bien qu’il appartienne aux tribunaux de protéger la faculté des individus de faire collectivement ce qu’ils ont le droit de faire individuellement, ils ne sont pas en mesure d’apporter de subtils réglages à l’équilibre des rapports de force entre syndicats et patronat en matière de relations du travail.
En outre, les motifs invoqués dans Health Services pour faire bénéficier la négociation collective de la protection de l’al. 2d) — l’histoire des relations du travail au Canada, les obligations internationales du pays et les valeurs consacrées par la Charte — ne justifient ni la constitutionnalisation du droit à la négociation collective ni l’obligation des employeurs d’y participer.
La thèse avancée dans Health Services selon laquelle le droit à la négociation collective, qui oblige l’employeur à négocier de bonne foi, caractérisait le droit canadien du travail avant l’adoption de lois en la matière contredit des versions établies de l’histoire des relations du travail au Canada et elle a récemment fait l’objet de vives critiques de la part d’auteurs. Bien qu’elle puisse constituer le précepte fondamental de la négociation collective suivant le modèle Wagner, l’obligation de négocier de bonne foi n’est pas un précepte fondamental de la négociation collective au sens où on l’entendait avant l’adoption de la Loi Wagner ni au sens où on l’entend encore de nos jours dans de nombreuses parties du monde.
Le droit international n’appuie pas la constitutionnalisation du droit de négocier collectivement. Selon une proposition formulée par la formation majoritaire dans Health Services, la négociation collective fait partie intégrante de la liberté d’association reconnue en droit international. La majorité s’appuie en particulier sur la Convention no 87 de l’OIT. Ce faisant, elle commet deux erreurs. Le Canada a bien ratifié la Convention no 87 de l’OIT, mais celle‑ci porte sur la liberté d’association sans faire aucunement mention de la négociation collective. En outre, la formation majoritaire confond deux conventions distinctes de l’OIT, car elle se reporte à la Convention no 87, mais utilise en fait le texte de la Convention no 98. Or, le Canada n’a pas ratifié la Convention no 98, de sorte qu’elle ne le soumet à aucune obligation. Même si la Convention no 98 s’appliquait au Canada, dans Health Services, la formation majoritaire aurait tout de même tort de s’appuyer sur elle pour constitutionnaliser la négociation collective entendue au sens où l’employeur est tenu de négocier de bonne foi. Bien que la Convention no 98 protège le processus de négociation collective, elle y voit un processus « volontaire » fondamentalement distinct de celui que prévoit le modèle Wagner. La Convention no 98 n’oblige pas les parties à négocier de bonne foi.
Les valeurs consacrées par la Charte ne peuvent être invoquées à l’appui de la constitutionnalisation du droit à la négociation collective. Selon la formation majoritaire dans Health Services, la reconnaissance du droit à la négociation collective de bonne foi s’intègre dans la logique, voire la défense, des autres droits, libertés et valeurs consacrés par la Charte , à savoir la dignité humaine, l’égalité, la liberté, le respect de l’autonomie de la personne et la mise en valeur de la démocratie. L’obligation de négocier de bonne foi peut certes permettre d’atteindre ces objectifs, mais ou bien la Charte exige une chose, ou bien elle ne l’exige pas. Le rôle de la Cour est de déterminer ce que la Charte exige ou pas et d’appliquer ensuite les exigences, s’il en est, aux faits dont elle est saisie. Il ne s’agit pas simplement de promouvoir, autant que faire se peut, les valeurs perçues subjectivement par certains comme les assises de la Charte en général. Comme l’alinéa 2d) ne prévoit rien au sujet de la politique économique et sociale, notre Cour ne peut s’immiscer dans ce domaine lorsque ni la loi ni la Constitution ne l’y autorisent.
Finalement, dans Health Services, l’interprétation par la majorité des juges de la négociation collective en particulier et de l’al. 2d) en général est inapplicable en pratique. La formation majoritaire accorde la protection constitutionnelle à l’obligation de négocier de bonne foi sans inclure d’autres volets du modèle Wagner et elle entend protéger le processus de négociation collective sans protéger aussi ses fruits; l’un et l’autre sont indéfendables. Pour que l’obligation de négocier de bonne foi ne confère pas seulement un avantage illusoire, il faut à la fois un mécanisme pour sortir les négociations de l’impasse et une réparation en cas de manquements répétés à cette obligation. Ainsi, un mécanisme doit s’appliquer automatiquement pour mettre fin à une impasse — comme la grève ou l’arbitrage exécutoire. Également, dans les cas extrêmes de manquements, un arbitre pourra imposer l’inclusion de conditions précises dans la convention collective. Chacun de ces éléments va bien au‑delà du seul processus et aboutit à la protection d’une issue concrète particulière. L’incapacité de la majorité à dissocier substance et processus, et la constitutionnalisation qui s’en suit de conditions de la négociation collective font ressortir l’inapplicabilité pratique de la distinction entre la substance et le processus établie dans l’arrêt Health Services.
La LPEA ne contrevient pas à l’al. 2d) de la Charte . La LPEA donne précisément suite à l’arrêt Dunmore. Il ressort du texte, du contexte et de l’objet de cette loi que le législateur a délibérément choisi de ne pas obliger l’employeur à négocier avec une association d’employés. L’interprétation de l’art. 5 de la LPEA ne permet pas de conclure qu’il impose une obligation de négocier de bonne foi. Le libellé de l’art. 5 ne comporte aucune ambiguïté : il donne à une association d’employés l’occasion de présenter ses observations à l’employeur. Ce dernier est uniquement contraint à donner à l’association d’employés l’occasion de présenter des observations et à les écouter lorsqu’elles sont présentées oralement ou à les lire et à informer l’association qu’il les a lues lorsqu’elles sont présentées par écrit. Affirmer le contraire revient à faire fi du sens ordinaire et grammatical des mots et de l’objet de la LPEA et à créer de toutes pièces de l’ambiguïté. Qui plus est, rien dans l’objet énoncé à l’article premier de la LPEA ni dans les propos de la ministre ayant présenté la LPEA ne permet de conclure que des employés agricoles peuvent exiger de leur employeur qu’il négocie avec eux collectivement.
Quant aux arguments relatifs à l’article 15 , la fonction de travailleur agricole ne confère pas une caractéristique personnelle immuable (ou considérée comme immuable) justifiant la protection contre la discrimination garantie à l’art. 15 .
La juge Deschamps : La décision rendue dans Health Services n’a pas la vaste portée que lui attribuent les juges majoritaires en l’espèce. Le litige ne réside pas dans la question de savoir si la LPEA prévoit un processus qui respecte le droit d’une association d’employés de présenter des observations à l’employeur et de les voir prises en compte de bonne foi. Si l’obligation d’agir de bonne foi s’inscrit dans un faisceau de dispositions législatives, il ne saurait être question en l’espèce de la tenir pour constitutionnelle. L’élargissement de la définition de « liberté d’association » résultant des conclusions prononcées dans Health Services n’a aucune incidence sur la protection que le législateur ontarien doit accorder aux employés agricoles.
Suivant l’arrêt Health Services, la liberté d’association englobe la liberté de participer à des activités associatives et la faculté des employés d’agir de concert pour réaliser des objectifs communs concernant le travail et les conditions d’emploi. Définie de la sorte, la liberté d’association ne nécessite pas une protection plus grande que celle prévue par le cadre législatif dont la Cour ordonne l’adoption dans l’arrêt Dunmore pour régir les employés agricoles. La LPEA respecte les principes énoncés dans l’arrêt Dunmore et est conforme à la Charte .
Même si le droit du travail offre des outils qui contribuent à atténuer la disparité des revenus, tous ses aspects ne bénéficient pas de la protection de la Charte . L’égalité économique ne constitue pas l’un des « droits à l’égalité » garantis à l’art. 15 de la Charte . L’arrêt Dunmore est fondé sur le principe voulant que, généralement, la Charte n’oblige pas l’État à agir pour faciliter l’exercice d’une liberté fondamentale. La dichotomie droits positifs/droits négatifs y est reconnue. Pour contourner la règle générale, une grille d’analyse a été établie pour les cas où la vulnérabilité d’un groupe justifierait le recours à un soutien étatique.
Pour remédier à une inégalité économique, il serait plus conforme à la structure de la Charte de reconnaître de nouveaux motifs analogues à ceux énumérés à l’art. 15 . Il ne faut pas interpréter de manière formaliste chacune des garanties de la Charte . S’il est nécessaire de s’éloigner de la distinction entre droits positifs et droits négatifs utilisée dans Dunmore, il ne faudrait pas pour autant confondre droit à l’égalité et liberté d’association, ou tout autre droit protégé par la Charte susceptible d’être invoqué par une partie à un litige. L’analyse prenant appui sur les principes qui structurent la protection des droits et des libertés permet plus de cohérence judiciaire que celle qui repose sur la notion floue de « valeurs canadiennes ».
La juge Abella (dissidente) : La LPEA contrevient à l’al. 2d) de la Charte car elle ne protège pas les droits de négociation collective, et n’a jamais eu pour objet de les protéger. Le gouvernement a édicté la LPEA de bonne foi, en 2002, pour donner suite à l’arrêt Dunmore, rendu en 2001, dans lequel la Cour avait statué que l’al. 2d) protégeait le droit de s’organiser et de présenter des observations. En 2007, l’arrêt Health Services a étendu cette protection au processus de négociation collective, qui inclut notamment l’obligation de consulter et de négocier de bonne foi. Les principes de droit applicables sont par conséquent ceux qui ont été établis dans Health Services et la validité de la LPEA doit être examinée en fonction de cette norme constitutionnelle redéfinie.
Le libellé de la LPEA est pratiquement dépourvu de termes susceptibles de traduire une protection quelconque conférée au processus de négociation collective. Cette loi oblige seulement l’employeur à « écouter » les observations présentées oralement ou à « informer » l’association d’employés qu’il a lu celles qui lui ont été présentées par écrit. Elle n’exige de sa part aucune réponse, discussion ou négociation. En outre, lors du dépôt du projet de loi, la ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation a exprimé on ne peut plus clairement l’intention du gouvernement d’exclure toute protection des droits de négociation collective. Le processus d’interprétation ne saurait transformer le libellé clair du texte législatif et l’intention du législateur en un régime complètement différent.
L’exercice véritable du droit à la négociation collective par les travailleurs agricoles suppose deux autres composantes. D’une part, il doit exister une voie de droit prévue par la loi pour la résolution des différends. Le refus de participer de bonne foi à un processus de négociation et de faire des efforts raisonnables pour arriver à une convention collective ne constituant pas une contravention à la LPEA, le Tribunal n’est pas compétent pour ordonner une réparation en cas de violation des droits que garantit l’al. 2d) . D’autre part, l’employeur doit négocier uniquement avec le représentant choisi par la majorité des employés de l’unité de négociation. Ce concept du monopole syndical conféré par un vote majoritaire est un principe déterminant et d’importance capitale dans les relations du travail au Canada depuis 1944. Compte tenu de la situation professionnelle particulière désavantageuse des travailleurs agricoles, l’absence de reconnaissance légale du monopole syndical a pour effet de les priver de la capacité d’avoir une voix unie et puissante pour tenter d’alléger et d’améliorer leurs conditions de travail.
L’absence de ces protections dans la loi n’est pas justifiée au regard de l’article premier de la Charte . Les objectifs de cette limitation des droits — c.‑à‑d. du fait de ne pas accorder aux travailleurs agricoles les protections légales nécessaires à l’exercice de leur droit de négociation collective — étaient de protéger la ferme familiale ainsi que la productivité et la viabilité des exploitations agricoles. Le critère de l’atteinte minimale du test de l’arrêt Oakes est déterminant en l’espèce. L’absence dans la loi de toute protection du processus de négociation collective ne peut pas être considérée comme une atteinte minimale au droit garanti par l’al. 2d) . Cette restriction n’est pas, ne serait‑ce qu’un tant soit peu, adaptée à la réalisation de l’un ou l’autre objectif de l’État; en fait, elle n’est pas adaptée du tout. Priver tous les travailleurs agricoles d’un processus de négociation collective pour protéger les fermes familiales, sans égard à la taille ou à la nature de l’exploitation agricole, porte atteinte au droit garanti par l’al. 2d) dans sa totalité, non minimalement. Il convient de souligner que dans chaque province, sauf en Alberta, les travailleurs agricoles bénéficient des mêmes droits de négociation collective que d’autres employés. Rien ne démontre que cette situation a nui à la viabilité économique des exploitations agricoles dans ces provinces ni que la nature particulière de l’agriculture en Ontario justifie une restriction aussi draconienne.
Jurisprudence
Citée par la juge en chef McLachlin et le juge LeBel
Arrêts appliqués : Dunmore c. Ontario (Procureur général), 2001 CSC 94, [2001] 3 R.C.S. 1016; Health Services and Support — Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie‑Britannique, 2007 CSC 27, [2007] 2 R.C.S. 391; arrêts mentionnés : Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; AFPC c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424; SDGMR c. Saskatchewan, [1987] 1 R.C.S. 460; Institut professionel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord‑Ouest (Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367; Delisle c. Canada (Sous‑procureur général), [1999] 2 R.C.S. 989; Ontario (Sûreté et Sécurité publique) c. Criminal Lawyers’ Association, 2010 CSC 23, [2010] 1 R.C.S. 815; R c. Henry, 2005 CSC 76, [2005] 3 R.C.S. 609; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9, [2007] 1 R.C.S. 350; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493; T.U.A.C., section locale 1518 c. KMart Canada Ltd., [1999] 2 R.C.S. 1083; Nouvelle‑Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, 2003 CSC 54, [2003] 2 R.C.S. 504; R. c. Advance Cutting & Coring Ltd., 2001 CSC 70, [2001] 3 R.C.S. 209; R. c. Mannion, [1986] 2 R.C.S. 272; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; R. c. Sharpe, 2001 CSC 2, [2001] 1 R.C.S. 45; Adams Mine, Cliffs of Canada Ltd. c. United Steelworkers of America (1982), 1 C.L.R.B.R. (N.S.) 384; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; R. c. Kapp, 2008 CSC 41, [2008] 2 R.C.S. 483.
Citée par le juge Rothstein
Arrêt appliqué : Dunmore c. Ontario (Procureur général), 2001 CSC 94, [2001] 3 R.C.S. 1016; arrêt non suivi : Health Services and Support — Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie‑Britannique, 2007 CSC 27, [2007] 2 R.C.S. 391; arrêts mentionnés : R. c. Bernard, [1988] 2 R.C.S. 833; R. c. Chaulk, [1990] 3 R.C.S. 1303; R. c. B. (K.G.), [1993] 1 R.C.S. 740; R. c. Robinson, [1996] 1 R.C.S. 683; R. c. Salituro, [1991] 3 R.C.S. 654; Hamstra (Tuteur à l’instance de) c. British Columbia Rugby Union, [1997] 1 R.C.S. 1092; R. c. Henry, 2005 CSC 76, [2005] 3 R.C.S. 609; Queensland c. Commonwealth (1997), 139 C.L.R. 585; Planned Parenthood of Southeastern Pennsylvania c. Casey, 505 U.S. 833 (1992); Adarand Constructors, Inc. c. Pena, 515 U.S. 200 (1995); Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; AFPC c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424; SDGMR c. Saskatchewan, [1987] 1 R.C.S. 460; Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoir