Wells c. Canada (Procureur général)

Wells c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-07-03
Référence neutre
2018 CF 483
Numéro de dossier
T-638-17, T-644-17
Notes
Une correction fut apportée le 17 juillet 2018
Contenu de la décision
Date : 20180703
Dossiers : T-638-17
T-644-17
Référence : 2018 CF 483
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 3 juillet 2018
En présence de monsieur le juge Zinn
Dossier : T-638-17
ENTRE :
DAVID ROBERT WELLS
demandeur
et
CANADA (PROCUREUR GÉNÉRAL) ET
FÉDÉRATION DES INDIENS DE TERRE‑NEUVE
Défendeurs
ET ENTRE :
Dossier : T-644-17
SANDRA FRANCES WELLS
Demanderesse
et
CANADA (PROCUREUR GÉNÉRAL) ET
FÉDÉRATION DES INDIENS DE TERRE‑NEUVE
Défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS MODIFIÉS
[1] Le 23 juin 2008, le Canada et la Fédération des Indiens de Terre‑Neuve (FITN) ont signé l’Accord pour la reconnaissance de la bande de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq (l’Accord original), qui établissait un processus en vue de la reconnaissance de la bande de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq (PNQM), créait le Comité d’inscription chargé d’examiner et d’évaluer les demandes d’inscription à la PNQM, et fixait les critères en matière d’appartenance à la PNQM (les Lignes directrices du Comité d’inscription). L’Accord original créait également la fonction de responsable des appels, qui consiste à examiner et à trancher les appels de décisions prises par le Comité d’inscription.
[2] L’Accord original a été modifié par les parties défenderesses avec la conclusion de l’Accord supplémentaire daté du 23 juin 2013 (l’Accord supplémentaire). L’Accord supplémentaire venait entre autres modifier les Lignes directrices du Comité d’inscription concernant la preuve requise pour établir qu’un demandeur s’est identifié en tant que membre du groupe des Indiens Mi’kmaq de Terre‑Neuve [les Mi’kmaq], et restreindre le droit d’interjeter appel des décisions du Comité d’inscription.
[3] Davis Robert Wells et Sandra Frances Wells contestent les décisions du Comité d’inscription rejetant chacune de leurs demandes d’inscription à la PNQM. Aucun d’entre eux n’avait un droit d’interjeter appel de ces décisions devant le responsable des appels. Leurs demandes ont été rejetées parce qu’ils n’avaient pas fourni les documents requis par l’Accord supplémentaire pour démontrer qu’ils s’étaient identifiés comme membres des Indiens mi’kmaq à la date à laquelle la PNQM a été créée.
[4] Les demandeurs contestent également la légitimité de la modification apportée à l’Accord original ainsi que le caractère raisonnable des modalités pertinentes de l’Accord supplémentaire. Les deux décisions faisant l’objet du contrôle judiciaire ne peuvent pas être examinées indépendamment de ces allégations.
[5] Conformément à l’article 302 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, il est approprié d’ordonner que chacune de ces deux demandes soit examinée, même si elles ne portent pas, à proprement parler, sur une seule décision.
[6] Ces demandes ont été instruites ensemble. Bien que certains faits soient propres à chaque demandeur, la plupart des faits sur lesquels se base la contestation des deux décisions sont communs aux demandeurs. Par conséquent, les présents motifs s’appliquent aux deux demandes et une copie de ceux‑ci devra être versée dans chacun des dossiers de la Cour.
Contexte
1. La création de la PNQM et l’appartenance à celle‑ci
[7] Terre‑Neuve s’est joint au Canada le 31 mars 1949. Les conditions de l’Union de Terre‑Neuve au Canada ne comportaient aucune disposition sur la reconnaissance et l’inscription des peuples autochtones de Terre‑Neuve, au regard de la Loi sur les Indiens, LRC 1985, c I‑5.
[8] La FITN a été créée en 1972. L’un de ses objectifs consistait à garantir la reconnaissance des Mi'kmaq à titre d’Indiens inscrits, conformément à la Loi sur les Indiens. La FITN, constatant peu sinon aucun progrès à cet égard, a intenté une action le 12 janvier 1989 devant la Cour fédérale du Canada [T‑129‑89] sollicitant, entre autres réparations, un jugement déclaratoire portant que les « membres de la FITN sont des " Indiens " au sens du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 », ainsi qu’une ordonnance enjoignant au gouverneur en conseil de reconnaître ses bandes membres comme des « bandes » au sens de la Loi sur les Indiens. Pour régler ce litige, le Canada et la FITN ont entamé des négociations visant à faire reconnaître la PNQM en tant que bande, et ses membres en tant d’Indiens inscrits, au sens de la Loi sur les Indiens.
[9] Le 30 novembre 2006, le Canada et la FITN ont conclu une Entente de principe (EP) qui décrivait le processus régissant non seulement la création d’une bande de Mi’kmaq sans assise territoriale, aux fins de la Loi sur les Indiens, mais aussi l’adhésion de ses membres à titre d’Indiens inscrits. Le 29 mars 2008, les membres de la FITN ont voté afin de ratifier l’EP. Parmi les quelque 10 500 membres de la FITN, 3 232 ont voté, parmi lesquels 2 913 ou 90 p. 100 se sont prononcés en faveur de la ratification. L’EP a été signée par des représentants du Canada et de la FITN le 23 juin 2008; elle est ainsi devenue l’Accord original.
[10] L’Accord original prévoyait un processus d’adhésion en deux étapes, s’échelonnant sur quatre ans. Chaque demande d’adhésion exigeait l’approbation du Comité d’inscription. Chaque personne acceptée par le Comité d’inscription lors de ce processus était décrite dans l’Accord original comme un [traduction] « membre fondateur » de la PNQM.
[11] La première étape avait pour but de s’assurer qu’il y ait suffisamment de personnes intéressées afin de justifier la création d’une bande en vertu de la Loi sur les Indiens. Entre le 30 novembre 2008 et le 30 novembre 2009, au moins 5 025 personnes (50 p. 100 des membres de la FITN) devaient être acceptées par le Comité d’inscription à titre de membres de la PNQM, sinon l’Accord original serait annulé. Si ce seuil était atteint, la seconde étape du processus d’adhésion se tiendrait entre le 1er décembre 2009 et le 30 novembre 2012. Il était convenu que chaque membre fondateur aurait le droit d’être inscrit conformément à l’alinéa 6(l)b) de la Loi sur les Indiens, comme « un membre d’un groupe de personnes déclaré par le gouverneur en conseil après le 17 avril 1985 être une bande pour l’application de la présente loi ».
[12] Se fondant sur des données du recensement et sur un sondage mené auprès de la population Mi’kmaq, le Canada et la FITN s’attendaient à ce qu’environ 20 000 demandes soient présentées au cours du processus d’inscription de quatre ans. Dans les faits, 25 912 demandes d’adhésion ont été présentées durant les douze mois de la première étape.
[13] En raison du nombre de demandeurs beaucoup plus élevé que prévu, toutes les demandes reçues durant la première étape n’ont pas été évaluées par le Comité d’inscription dans le délai prescrit par l’Accord original. Néanmoins, puisque le nombre de membres dépassait le seuil minimum, les parties défenderesses ont convenu que les personnes ayant été déclarées admissibles ne devraient pas, avant d’obtenir le statut d’Indien, avoir à attendre que toutes les demandes traitées lors de la première étape soient évaluées. Par conséquent, le Canada a créé la PNQM par le décret CP 2011‑928 (le décret de reconnaissance), le 22 septembre 2011, et il a convenu de modifier ultérieurement la liste des personnes identifiées ainsi comme membres de la bande, jusqu’à ce que tous les demandeurs admissibles qui avaient présenté une demande lors de la première étape soient devenus membres.
[14] Après la première étape et jusqu’au 22 septembre 2011, soit la date du décret de reconnaissance, 4 816 autres personnes ont présenté une demande d’adhésion. Après la création de la PNQM, le 22 septembre 2011, et jusqu’au 30 novembre 2012, soit la date limite pour les demandes d’inscription, 69 946 personnes de plus ont présenté une demande et environ 46 000 de ces demandes ont été reçues dans les trois derniers mois du processus d’inscription.
[15] Au total, 100 674 demandes d’adhésion à la PNQM ont été reçues par le Comité d’inscription pendant la période prévue dans l’Accord original.
[16] À l’automne 2012, il est devenu clair pour la FITN que toutes les demandes d’adhésion ne pourraient pas être évaluées par le Comité d’inscription avant la date limite du 23 mars 2013 prévue dans l’Accord original. La FITN a écrit au Canada, le 16 août 2012, afin d’obtenir son accord pour reporter la date limite.
[17] D’après l’Accord original, les demandeurs doivent fournir une preuve de leur ascendance micmaque, de leur acceptation au sein de la communauté et de leur auto‑identification comme Mi’kmaq avant la date du décret de reconnaissance.
[18] À l’automne 2012, la FITN était d’avis que les personnes signant un formulaire d’adhésion après la date du décret de reconnaissance n’avaient pas de cette manière démontré qu’elles s’auto‑identifiaient comme Mi’kmaq avant la date du décret de reconnaissance. L’ancien président de la FITN affirme qu’à la lumière de cette constatation, [traduction] « la Fédération a interjeté appel à l’encontre de quatre décisions du Comité d’inscription ayant été prises alors que l’appartenance comme membre fondateur de la bande Qalipu était approuvée sur le fondement de l’auto‑identification des demandeurs comme membres du groupe des Indiens mi’kmaq de Terre‑Neuve, par la signature de la demande après la date du décret de reconnaissance ».
[19] Le sous‑alinéa 4.1(d)i) de l’Accord original énonce [traduction] « qu’une personne est admissible à l’inscription en tant que membre fondateur si […] dans l’évaluation du Comité d’inscription, à la date du décret de reconnaissance, [la personne] s’auto‑identifie comme membre du groupe des Indiens mi’kmaq de Terre‑Neuve ». [Non souligné dans l’original.]
[20] D’après l’article 4.2.1 de l’Accord original, le Comité d’inscription doit évaluer les demandes [traduction] « en conformité avec les procédures établies à l’article 4.4 et conformément aux Lignes directrices du Comité d’inscription ». L’article 24 de ces Lignes directrices prévoit [traduction] « qu’un formulaire de demande signé constitue une preuve suffisante que le demandeur s’auto‑identifie comme membre du groupe des Indiens mi’kmaq de Terre‑Neuve ».
[21] En appel, la FITN a énoncé ses préoccupations de la manière suivante :
[traduction]
Pour ce qui est des demandeurs qui ont signé le formulaire avant la date du décret de reconnaissance, cette ligne directrice respectait le critère établi au sous‑alinéa 4.1(d)i), puisque la bande n’avait pas encore été créée. En l’espèce, la date de la demande est postérieure au décret de reconnaissance et, par conséquent, on en peut présumer qu’elle reflète le fait que le demandeur s’était auto‑identifié à la date du décret de reconnaissance.
En ce qui concerne les demandes postérieures au décret de reconnaissance, la preuve dont il est question dans les Lignes directrices, c.‑à‑d. une demande signée, ne permet pas d’établir si le critère fixé au sous‑alinéa 4.1(d)i) a été respecté au plus tard à la date du décret de reconnaissance. La preuve montre simplement que le demandeur s’est auto‑identifié à la date de la présentation de la demande, ce qui va à l’encontre de l’exigence établie au sous‑alinéa 4.1(d)i). Par conséquent, une autre preuve objective doit être fournie afin de démontrer que le critère a été respecté. Sinon, la demande doit être rejetée parce que la preuve fournie n’est pas suffisante pour respecter le critère établi au sous‑alinéa4(1)(d)i).
[22] Le responsable des appels n’a pris aucune décision relativement aux appels de la FITN avant l’expiration du délai prévu. Cependant, la question de la preuve de l’auto‑identification et celle de la prorogation du délai pour évaluer le nombre de demandes beaucoup plus élevé que prévu ont été discutées avec le Canada. Le Canada avait les mêmes préoccupations que la FITN.
[23] Outre les préoccupations liées au délai ainsi qu’à la preuve d’auto‑identification, aussi bien le Canada et que la FITN se sont dit inquiets en raison du nombre de demandes beaucoup plus élevé que prévu. Le déposant du Canada, Roy Gray, déclare que [traduction] « la réception de plus de 46 000 demandes au cours des trois derniers mois de la période d’inscription de quatre ans soulève des questions quant à la crédibilité des demandes ». Il ajoute qu’« aussi bien le Canada que la FITN se sont montrés préoccupés de l’intégrité et de la crédibilité de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq, ainsi que de la légitimité de ses membres ». Brendan Sheppard, de la FITN, décrit sa réaction à l’égard du nombre de demandes d’une manière semblable :
[traduction]
D’après ma longue expérience au sein de la Fédération, il était inconcevable que ces personnes aient pu s’auto‑identifier comme membres du groupe des Indiens Mi’kmaq avant la création de la PNQM. Si elles l’avaient fait, il y aurait eu un plus grand intérêt pour devenir membre de la Fédération ou d’autres organismes de l’île de Terre‑Neuve qui représentent les Mi’kmaq. Un plus grand nombre de personnes aurait assisté aux activités culturelles, comme les pow‑wow de Conne River ou de Flat Bay ou les cérémonies de la fête de Sainte Anne. Par conséquent, il n’était pas crédible que tous ces demandeurs se soient auto‑identifiés comme membres du groupe des Indiens mi’kmaq de Terre‑Neuve avant la création de la PNQM. Cela a soulevé la question de savoir combien de nouveaux demandeurs ont présenté une demande afin de bénéficier des avantages que procure l’appartenance à une bande.
J’en ai eu la preuve lorsque le gouvernement du Canada a émis ce qui est communément appelé des « cartes de statut » au début de 2012 aux membres de la PNQM. Peu après l’émission des « cartes de statut », un concessionnaire automobile de Corner Brook a commencé à faire de la publicité à la station CFCB, une station de radio de Corner Brook dont les émissions sont diffusées dans la partie ouest de l’île de Terre‑Neuve, pour la vente de véhicules sans taxe à payer pour les membres de la PNQM qui détenaient leur « carte de statut ». Après la diffusion de ces publicités, le bureau de la PNQM, qui servait également de bureau pour la Fédération, a été assailli de longues files d’attente de personnes voulant présenter une demande pour obtenir leur « carte de statut ».
[24] Monsieur Gray a fait référence à des données de recensement pour étayer les préoccupations formulées par le Canada et la FITN. Dans son affidavit, il a résumé ces données de la manière suivante :
D’après le recensement de 2001, la population du Canada était de 30 007 094 habitants, dont 608 850, ou 0,02 % [sic on devrait plutôt écrire 2 %], s’identifiaient comme membres des Premières Nations. En 2001, la population de la province de Terre‑Neuve‑et‑Labrador se chiffrait à 508 080 habitants, dont 18 775 (3,6 %) s’identifiaient comme Autochtones et 7 035 (ou 1,4 %) comme membre des Premières Nations, ce qui incluait les Innus et les Mi’kmaq […]
D’après le recensement de 2006, la population du Canada était de 31 234 030 habitants, dont 689 025, ou 0,02 % [sic on devrait plutôt écrire 2 %], s’identifiaient comme membres des Premières Nations. En 2006, la population de la province de Terre‑Neuve‑et‑Labrador se chiffrait à 500 610 habitants. Environ 24 000 (ou 4,6 %) des résidents de la province de Terre‑Neuve‑et‑Labrador s’identifiaient comme Autochtones, dont 7 765 (ou 1,6 %) comme membres des Premières Nations, ce qui incluait les Innus et les Mi’kmaq […]
D’après le recensement de 2011, la population du Canada était de 32 852 320 habitants, dont 851 560, ou 0,025 % [sic on devrait plutôt écrire 2,5 %], s’identifiaient comme membres des Premières Nations. La population de la province de Terre‑Neuve‑et‑Labrador se chiffrait à 514 536. Environ 36 000 (ou 7 %) des résidents de Terre‑Neuve‑et‑Labrador s’identifiaient comme Autochtones, dont 19 315 (ou 3,7 %) comme membres des Premières Nations, ce qui incluait les Innus et les Mi’kmaq.
[25] Se fondant sur son analyse des données de recensement et sur le nombre de demandes reçues, M. Gray a conclu qu’il n’était ni raisonnable ni crédible que la totalité des quelque 100 000 demandeurs puisse prétendre à bon droit avoir respecté les exigences en matière d’appartenance :
[traduction]
Compte tenu de ces données, il n’était ni raisonnable ni crédible de s’attendre à ce que 104 000 demandeurs prétendent répondre aux exigences en matière d’adhésion à la Première Nation Qalipu Mi’kmaq, puisque le nombre de demandeurs représentait un habitant sur cinq (19 %) de la population de Terre‑Neuve‑et‑Labrador, et environ 11 % des membres des Premières Nations du Canada (tandis que la population de Terre‑Neuve‑et‑Labrador ne représentait que 1,6 % de la population du Canada en 2011).
[26] Le Canada et la FITN ont négocié un Accord supplémentaire modifiant l’Accord original relativement à deux aspects significatifs de ces demandes. L’Accord supplémentaire modifiait les conditions relatives à la preuve requise pour établir l’auto‑identification ainsi que le droit d’appel d’une décision défavorable rendue par le Comité d’inscription lorsque le demandeur ne fournit pas la preuve de son auto‑identification.
[27] L’article 2.15 de l’Accord original établit quand et comment ses modalités peuvent être modifiées :
[traduction]
L’Accord ne peut être modifié ou remplacé et ne peut faire l’objet d’un ajout que par entente écrite entre les Parties, laquelle doit être ratifiée selon les mêmes procédures que le présent Accord, sous réserve que les Parties peuvent convenir de temps à autre par écrit de modifier le présent Accord, sans autre ratification ou approbation, pour l’une ou l’autre des fins suivantes :
a) afin d’éliminer tout conflit ou incohérence qui pourrait exister entre les modalités du présent Accord et toute disposition législative ou réglementaire applicable, pour autant que les Parties conviennent que de telles modifications ne porteront pas préjudice à leurs intérêts respectifs;
b) afin de corriger toute erreur typographique contenue au présent Accord ou d’apporter les corrections ou les changements requis afin de remédier à toute omission matérielle, erreur, erreur manifeste ou ambiguïté découlant des dispositions lacunaires ou incohérentes contenues dans le présent Accord;
c) afin de proroger tout délai fixé par le présent Accord.
[Non souligné dans l’original.]
[28] Le Canada et la FITN estimaient que la disposition sur la preuve de l’auto‑identification figurant dans les Lignes directrices du Comité d’inscription constituait une erreur, une erreur manifeste ou une ambiguïté, aux termes de l’alinéa 2.15b) de l’Accord original. À leur avis, une demande d’adhésion signée après la date du décret de reconnaissance ne pouvait prouver que le demandeur s’auto‑identifiait comme Mi’kmaq avant cette date, comme le requiert le sous‑alinéa 4.1(d)i) de l’Accord original. Par conséquent, ils ont modifié l’article 24 des Lignes directrices du Comité d’inscription pour exiger que ceux qui présentent une demande d’adhésion après la date du décret de reconnaissance démontrent qu’ils s’étaient auto‑identifiés comme Mi’kmaq : 1) en prouvant que leur nom figurait sur au moins une des listes mentionnées au sous‑alinéa 24(3)i), ou (2) en présentant au moins un des documents énumérés aux sous‑alinéas 24(3)ii) à v) des Lignes directrices modifiées du Comité d’inscription :
[traduction]
i. Listes de la Fédération des Indiens de Terre‑Neuve, de l’Alliance des Mi’kmaq de Ktaqamkuk, de la Première Nation de Benoit ou de la Bande des Mi’kmaq sip’kop détenues par les Parties et soumises au Comité d’inscription. Les cartes d’inscription originales peuvent être soumises afin d’aider le Comité d’inscription à vérifier si le demandeur figure sur l’une de ces listes;
ii. Formulaire du recensement de 2006 ou d’un recensement antérieur rempli par un résident de l’île de Terre‑Neuve dans lequel ce dernier se déclare Autochtone, Amérindien ou membre d’une bande indienne ou d’une Première Nation;
iii. Copie d’un article paru dans un journal terre‑neuvien avant la signature de l’Accord, le 23 juillet 2008, dans lequel il est fait mention de la participation du demandeur en tant que membre du groupe des Indiens Mi’kmaq de Terre‑Neuve, à des activités cérémonielles, traditionnelles, ou culturelles des Mi’kmaq de Terre‑Neuve;
iv. Sous réserve de l’approbation écrite des deux Parties portant que le document représente une preuve admissible de l’auto‑identification, une copie certifiée conforme d’un formulaire de demande rempli par un résident de l’île de Terre‑Neuve avant la signature de l’Accord, le 23 juin 2008, relativement à :
- un emploi au gouvernement, dans une autre institution publique ou au sein d’un organisme autochtone énuméré à l’alinéa i) susmentionné;
- un programme financé par un gouvernement ou un organisme gouvernemental
indiquant que le demandeur s’est auto‑identifié comme Mi’kmaq, Indien ou Autochtone afin d’être sélectionné pour l’emploi ou de bénéficier d’un programme;
v. Sous réserve de l’approbation écrite des deux Parties, tout autre document pertinent présenté à un gouvernement, une institution publique, la Fédération des indiens de Terre‑Neuve, l’Alliance des Mi’kmaq de Ktaqamkuk, la Première Nation de Benoit ou la Bande des Mi’kmaq sip’kop, ou établi par l’un d’eux, avant la signature de l’Accord du 23 juin 2008, démontrant que le demandeur s’auto‑identifiait en tant que membre du groupe des Indiens Mi’kmaq de Terre‑Neuve.
[29] L’article 4.3.3 de l’Accord original confère des droits d’appel au Canada, à la FITN, ainsi qu’à ceux dont les demandes d’adhésion ont été rejetées :
[traduction]
Dans les trente (30) jours suivant la date de la mise à la poste de la décision du Comité d’inscription, le demandeur et les Parties peuvent se prévaloir d’un droit d’appel à l’égard de la décision du Comité d’inscription par l’envoi d’un avis d’appel au responsable des appels, avec copie au Comité d’inscription.
[30] L’appel était fondé sur un examen par le responsable des appels du dossier dont avait été saisi le Comité d’inscription, y compris la demande, les documents soumis par le demandeur, les communications écrites entre le Comité d’inscription et le demandeur, ainsi que la décision du Comité d’inscription.
[31] Le droit d’appel des demandeurs déboutés sur le fondement de l’auto‑identification a été supprimé comme suit au paragraphe 6(2) de l’Accord supplémentaire :
Un demandeur n’a pas le droit d’en appeler de la décision rendue par le comité d’inscription qui refuse une demande au motif que :
[…]
b. le nom du demandeur ou le nom d’un des parents du demandeur ne se trouve pas sur une des listes mentionnées à l’alinéa 24(2)(i) des Lignes directrices du Comité d’inscription et le demandeur n’a pas fourni de preuve documentaire objective de l’auto‑identification conformément aux alinéas 24(2) (ii) à (iv).
[32] L’article 2 de l’Accord supplémentaire prévoit également que les demandes acceptées qui ont été reçues entre le 1er décembre 2008 et le 30 novembre 2012, doivent être réévaluées par le Comité d’inscription. L’article 4 de l’Accord supplémentaire prévoit que toutes les personnes dont la demande sera évaluée ou réévaluée recevront un avis écrit « des exigences en matière de preuve liées à l’évaluation ou à la réévaluation de leur demande en vertu des critères de l’alinéa 4.1d) de l’Accord. Ils auront l’occasion d’envoyer au comité de sélection de la documentation jamais soumise auparavant pour répondre aux exigences relatives à la preuve ».
2. Demande d’adhésion de David Robert Wells
[33] Monsieur Wells fait valoir que, lors de la négociation de l’Accord original, certains de ses cousins l’ont informé que sa famille était de [traduction] « descendance micmaque ». Ils ont alors commencé à effectuer des recherches sur leurs origines. En avril 2012, après la date du décret de reconnaissance, M. Wells a trouvé une copie du recensement de 1921 qui identifiait ses tantes et oncles du côté maternel comme Mi’kmaq. Sa mère est née l’année suivante. Il a rempli sa demande d’adhésion et l’a soumise le 1er octobre 2012.
[34] Il affirme ce qui suit : [traduction] « À la date à laquelle j’ai présenté ma demande d’adhésion à la bande, je m’identifiais comme membre du groupe des Indiens Mi’kmaq de Terre‑Neuve. » Il n’a joint à sa demande aucune preuve de cette auto‑identification en date du décret de reconnaissance, puisqu’il n’était pas tenu de le faire selon l’Accord original en vigueur au moment où il a présenté sa demande d’adhésion.
[35] Le 10 novembre 2013, M. Wells a reçu une lettre du Comité d’inscription, dont les parties pertinentes sont ainsi libellées :
[traduction]
Par la présente, nous vous informons que votre demande d’adhésion à la Première Nation Qalipu Mi’kmaq sera évaluée conformément à l’Accord pour la reconnaissance de la bande de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq de 2008 ainsi qu’à l’Accord supplémentaire de juin 2013 conclu entre le gouvernement du Canada et la Fédération des Indiens de Terre‑Neuve.
Conformément à l’Accord supplémentaire de juin 2013, vous pouvez fournir de la documentation additionnelle en vue de satisfaire aux critères d’auto‑identification et d’acceptation par le groupe. […]
Le document ci‑joint intitulé « Novembre 2013 – Mise à jour de l’information pour les personnes ayant présenté une demande d’inscription à la Première Nation Qalipu Mi’kmaq » contient des renseignements importants sur l’évaluation des demandes, ainsi que des exemples de documents admissibles liés à l’auto‑identification et à l’acceptation par le groupe qui pourraient être fournis à l’appui des demandes […]
Il revient uniquement aux demandeurs de déterminer quels documents additionnels ils souhaitent fournir, s’il y a lieu, à l’appui de leurs demandes, afin de démontrer qu’ils satisfont aux critères d’auto‑identification et d’acceptation par le groupe.
[36] Monsieur Wells a lu la lettre et le document qui y était joint et il a déclaré avoir compris que [traduction] « les demandeurs ayant présenté une demande après le 22 septembre 2011 devaient fournir l’un des cinq documents mentionnés, lesquels devaient tous être datés d’au plus tard le 23 juin 2008 ». Comme il ne disposait d’aucun de ces documents, il n’a fourni aucun document additionnel. Il a fait valoir que, si la preuve par affidavit avait été admise, il aurait fourni un affidavit [traduction] « présentant mon histoire personnelle et familiale et témoignant de mon auto‑identification ».
[37] Il a reçu une décision sous pli en date du 31 janvier 2017, rejetant sa demande d’adhésion au motif qu’il ne répondait pas aux exigences en matière d’auto‑identification prévues dans l’Accord supplémentaire. Il a ensuite été informé que la décision était finale et qu’elle ne pouvait faire l’objet d’un appel.
3. Demande d’adhésion de Sandra Wells
[38] Madame Wells, qui n’a aucun lien de parenté avec David Robert Wells, a présenté sa demande d’adhésion à la PNQM le 27 septembre 2012. Elle a reçu une lettre du Comité d’inscription datée du 6 novembre 2013, dont la forme était identique à celle reçue par M. Wells.
[39] Elle a examiné la liste des documents admissibles et conclu qu’elle ne pouvait fournir aucun d’entre eux. Elle a cependant fourni d’autres documents, notamment des affidavits confirmant son [traduction] « lien » avec les communautés Mi’kmaq de Terre‑Neuve ainsi que la copie d’une demande présentée en 2010 à un gouvernement, qui constituait un bassin de candidats d’origine autochtone, dans laquelle elle s’est identifiée comme Autochtone.
[40] Madame Wells soutient que, lorsqu’elle a présenté une demande d’emploi auprès du gouvernement du Canada, en 2006, le formulaire ne permettait pas de s’identifier comme Autochtone; cependant, en contre‑interrogatoire, il a été établi que ce n’était pas le cas. Lorsqu’elle a présenté sa demande en 2006, elle ne s’est pas identifiée comme Autochtone, mais s’est plutôt décrite comme [traduction] « Noire » et membre d’une minorité visible.
[41] Madame Wells a reçu une lettre de refus datée du 31 janvier 2017, qui est identique à celle reçue par M. Wells.
Questions en litige
[42] Les questions suivantes ont été soulevées et requièrent l’attention de la Cour :
La Cour a‑t‑elle compétence pour instruire les présentes demandes de contrôle judiciaire?
Si la Cour a compétence, quelle est la norme de contrôle applicable?
La négociation et la mise en œuvre de l’Accord supplémentaire avaient‑elles un but illégitime?
La décision du Canada et de la FITN selon laquelle il y a eu « erreur, erreur manifeste ou ambiguïté découlant des dispositions lacunaires ou incohérentes » de l’Accord original était‑elle raisonnable?
La décision de corriger cette « erreur, erreur manifeste ou ambiguïté » au moyen de l’Accord supplémentaire était‑elle raisonnable?
L’Accord supplémentaire a‑t‑il entravé le pouvoir discrétionnaire du Comité d’inscription?
Les demandeurs ont‑ils été privés de leur droit à l’équité procédurale?
Les modifications apportées par l’Accord supplémentaire ont‑elles échoué à établir un équilibre entre les droits des demandeurs garantis par la Charte et les objectifs des modifications?
Le rejet des demandes par le Comité d’inscription était‑il raisonnable?
Analyse
1. Compétence
[43] Les demandeurs font valoir que la Cour a compétence pour examiner les décisions contestées. Aucune des parties défenderesses n’adopte une position contraire.
[44] La Cour a conclu récemment qu’elle avait compétence pour effectuer le contrôle judiciaire des décisions du comité d’inscription : Howse c. Procureur général du Canada, 2015 CF 1063 (Howse) et Foster c. Procureur général du Canada, 2015 CF 1065. La décision sur la compétence reposait sur le fait que les pouvoirs du Comité d’inscription découlent du processus de reconnaissance des membres d’une bande établi par une loi fédérale. Aux paragraphes 19 à 21 de la décision Howse, le juge Manson a conclu ce qui suit :
Bien que le Comité d’inscription soit une entité indépendante créée par l’accord visant le Comité d’inscription, son pouvoir découle du processus ayant mené à la reconnaissance des membres individuels de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq par le gouverneur en conseil, en vertu de la Loi sur les Indiens et de la Loi concernant la Première Nation micmaque Qalipu – manifestement des lois fédérales.
De plus, en prenant le Décret constituant la bande appelée Première Nation Qalipu Mi’kmaq et son annexe, qui identifie les personnes qui sont membres de la Première Nation, le gouverneur en conseil a voulu agir « en vertu de l’alinéa c) de la définition de " bande " au paragraphe 2(1) de la Loi sur les Indiens et du paragraphe 73(3) de cette loi » (Décret constituant la bande appelée Première Nation Qalipu Mi’kmaq, DORS/2011‑180).
Par conséquent, en examinant délibérément le régime contextuel de la constitution du Comité d’inscription, afin de reconnaître les membres de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq en vertu de la Loi sur les Indiens et de la Loi concernant la Première Nation micmaque Qalipu, j’estime que notre Cour a compétence pour examiner le présent contrôle judiciaire.
[45] Je souscris à cette analyse. En outre, je conclus que la Cour a compétence pour examiner les décisions prises par le Canada portant que l’Accord original ne traitait pas adéquatement de l’auto‑identification après la création de la PNQM, et pour examiner les décisions prises quant à la manière de modifier les modalités de l’Accord à cet égard.
[46] L’Accord original a été conclu par le Canada grâce à sa prérogative de créer de nouvelles bandes et de décider de l’appartenance à une bande et de l’octroi du statut d’Indien conformément aux dispositions de la Loi sur les Indiens. La décision du Canada, prise par l’entremise du ministre, qui consiste à modifier les modalités de l’Accord original, découle également de cette prérogative. Cette décision a une incidence sur les droits des demandeurs d’adhérer à la PNQM. Ainsi, je conclus que les deux décisions ayant mené à la conclusion de l’Accord supplémentaire, et la décision prise relativement à ses modalités, peuvent faire l’objet d’un contrôle par la Cour, conformément à l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7.
2. Norme de contrôle
[47] Les demandeurs soutiennent que toutes les questions en litige, à l’exception de celles liées à l’équité procédurale, doivent faire l’objet d’un contrôle selon la norme de la raisonnabilité. Les deux parties défenderesses sont d’accord.
[48] La décision du Canada de conclure l’Accord original a été prise conformément à la prérogative royale de créer de nouvelles bandes et de prendre des décisions sur le statut de membre d’une bande et le statut d’Indien. Aucune directive particulière n’est fournie quant à la manière ou au moment où de telles décisions sont prises; par conséquent, je conviens avec les demandeurs que la décision est mieux décrite comme relevant du pouvoir discrétionnaire ministériel. Je suis également d’avis que les décisions relatives aux modalités de l’Accord supplémentaire sont mieux décrites comme relevant du pouvoir discrétionnaire ministériel.
[49] Dans l’arrêt Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9 (Dunsmuir), au paragraphe 51, la Cour suprême du Canada a fait observer qu’en présence d’une « question touchant aux faits, au pouvoir discrétionnaire ou à la politique, et lorsque le droit et les faits ne peuvent être aisément dissociés, la norme de la raisonnabilité s’applique généralement ». Les décisions prises quant aux modalités de l’Accord supplémentaire sont des décisions discrétionnaires et, par conséquent, elles doivent faire l’objet d’un contrôle selon la norme de la raisonnabilité.
[50] Je conclus également que la décision prise par le Canada et par la FITN relativement aux conditions de l’Accord original contenait une « erreur, erreur manifeste ou ambiguïté » et qu’il s’agit d’une question mixte de faits et de droit; par conséquent, elle peut faire l’objet d’un contrôle selon la norme de la raisonnabilité.
[51] Au paragraphe 47 de l’arrêt Dunsmuir, la Cour suprême du Canada conclut que « [l]a norme de déférence [est celle] du caractère raisonnable ». Aux paragraphes 48 et 49, elle poursuit en expliquant que la déférence signifie le respect, et non la déférence aveugle à l’égard des décideurs :
[…] Que faut‑il entendre par déférence dans ce contexte? C’est à la fois une attitude de la cour et une exigence du droit régissant le contrôle judiciaire. Il ne s’ensuit pas que les cours de justice doivent s’incliner devant les conclusions des décideurs ni qu’elles doivent respecter aveuglément leurs interprétations. Elles ne peuvent pas non plus invoquer la notion de raisonnabilité pour imposer dans les faits leurs propres vues. La déférence suppose plutôt le respect du processus décisionnel au regard des faits et du droit. Elle « repose en partie sur le respect des décisions du gouvernement de constituer des organismes administratifs assortis de pouvoirs délégués » : Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554, p. 596, la juge L’Heureux‑Dubé, dissidente. Nous convenons avec David Dyzenhaus que la notion de [traduction] « retenue au sens de respect » n’exige pas de la cour de révision [traduction] « la soumission, mais une attention respectueuse aux motifs donnés ou qui pourraient être donnés à l’appui d’une décision » : « The Politics of Deference : Judicial Review and Democracy », dans M. Taggart, dir., The Province of Administrative Law (1997), 279, p. 286 (cité avec approbation par la juge L’Heureux‑Dubé dans l’arrêt Baker, par. 65; Ryan, par. 49).
La déférence inhérente à la norme de la raisonnabilité implique donc que la cour de révision tienne dûment compte des conclusions du décideur. Comme l’explique Mullan, le principe de la déférence [traduction] « reconnaît que dans beaucoup de cas, les personnes qui se consacrent quotidiennement à l’application de régimes administratifs souvent complexes possèdent ou acquièrent une grande connaissance ou sensibilité à l’égard des impératifs et des subtilités des régimes législatifs en cause » : D. J. Mullan, « Establishing the Standard of Review : The Struggle for Complexity? » (2004), 17 C.J.A.L.P. 59, p. 93. La déférence commande en somme le respect de la volonté du législateur de s’en remettre, pour certaines choses, à des décideurs administratifs, de même que des raisonnements et des décisions fondés sur une expertise et une expérience dans un domaine particulier, ainsi que de la différence entre les fonctions d’une cour de justice et celles d’un organisme administratif dans le système constitutionnel canadien.
[52] Les questions dont la Cour est actuellement saisie diffèrent grandement de la plupart de celles qu’elle est appelée à trancher. Elles diffèrent en ce que, en l’espèce, ce sont les décideurs, le Canada et la FITN qui sont les auteurs de l’Accord original et que leur décision que cet Accord contient une erreur est donc une décision des auteurs d’origine de l’Accord. Il ne s’agit pas, comme c’est habituellement le cas, d’une décision prise par quelqu’un qui interprète une disposition qu’il n’a pas créé, ou d’une mésentente entre les auteurs d’un accord quant à l’interprétation qu’il convient de lui donner.
[53] Bien que l’Accord original stipule, à son article 2.1, qu’il ne s’agit pas d’un traité au sens de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, je conviens avec le Canada que la directive donnée par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt First Nation of Nacho Nyak Dun c Yukon, 2017 CSC 58 (Nacho Nyak Dun), au paragraphe 33, quant à l’interprétation des traités est pertinente parce que, comme en l’espèce, il s’agit d’une situation où la Cour doit examiner une entente ayant trait aux droits ancestraux :
[…] Ces traités visent à renouveler la relation entre les peuples autochtones et la Couronne afin qu’ils soient des partenaires égaux. En réglant les différends que font naître les traités modernes, les tribunaux doivent généralement laisser aux parties la possibilité de gérer ensemble et de concilier leurs différences. Certes, la réconciliation exige souvent une certaine retenue de la part des tribunaux. Il n’appartient pas aux tribunaux de surveiller étroitement la conduite des parties à chaque étape de leur relation établie par traité. Cette approche reconnaît la nature sui generis des traités modernes qui, comme ceux en l’espèce, peuvent énoncer en des termes précis une relation de gouvernance axée sur la collaboration. [Renvois omis.]
[54] Si la Cour doit faire preuve de déférence dans son examen des décisions contrôlées, il reste que les Accords concernent les droits des Mi’kmaq et la protection de ces droits; par conséquent, comme la Cour suprême l’a fait observer au paragraphe 34 de l’arrêt Nacho Nyak Dun, la retenue dont font preuve les tribunaux ne doit pas s’exercer au détriment d’un examen adéquat des actions posées par le Canada et la FITN, et ce, afin que les modalités de la création de la PNQM et de l’adhésion à celle‑ci soient respectées.
[55] Les questions d’équité procédurale sont susceptibles de révision selon la norme de la décision correcte. Cette question sera abordée plus loin à la section 7.
3. L’Accord supplémentaire a‑t‑il été conclu dans un but illégitime?
[56] Les parties défenderesses ont conclu l’Accord supplémentaire après avoir eu connaissance du nombre de demandes d’adhésion beaucoup plus élevé que prévu. Les demandeurs allèguent que les parties défenderesses ont apporté les modifications qu’elles ont apportées [traduction] « dans le but illégitime de limiter de façon préventive le nombre de membres potentiels de la bande qui auraient le droit d’être inscrits, plutôt que de prendre des mesures afin que chaque demande soit évaluée sur le fond ». Elles soutiennent également que « dans la mesure où cette décision allait à l’encontre de l’objet de l’Accord et de la Loi sur les Indiens dans l’ensemble, le ministre outrepassait son pouvoir discréti