Canada (Commissaire à l'Information) c. Canada (Défense nationale)

Canada (Commissaire à l'Information) c. Canada (Défense nationale)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-03-03
Référence neutre
2014 CF 205
Numéro de dossier
T-92-13
Notes
Une correction fut apportée le 06 mai 2015.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20140303
Dossier : T-92-13
Référence : 2014 CF 205
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 3 mars 2014
En présence de madame la juge Kane
ENTRE :
LA COMMISSAIRE À L’INFORMATION
DU CANADA
demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA DÉFENSE NATIONALE
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La présente demande de révision judiciaire concerne une demande de communication de documents présentée le 9 décembre 2010 en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, LRC 1985, c A‑1 (la Loi). L’auteur de la demande d’accès réclamait des renseignements au ministère de la Défense nationale [le Ministère]. Le ministère de la Défense nationale soutenait qu’une prorogation de délai de plus de trois ans était nécessaire pour pouvoir communiquer les documents en question.
[2] La demanderesse, la commissaire à l’information du Canada, demande maintenant un jugement déclarant que le défendeur, le ministre de la Défense nationale, n’a pas donné accès aux documents demandés en vertu de la Loi dans les délais prévus par la Loi et que, par conséquent, ce défaut de communication vaut décision de refus de communication. La demanderesse affirme que la prorogation de délai imposée par le défendeur n’était pas raisonnable et qu’elle est invalide et que, par conséquent, le défendeur ne s’est pas conformé à l’obligation qui lui était faite de communiquer les documents demandés dans le délai de 30 jours prévu par la Loi et que son défaut de fournir les documents en question vaut décision de refus de communication. La demanderesse sollicite par ailleurs une ordonnance enjoignant au défendeur de répondre à la demande et de fournir les documents demandés dans les 30 jours du présent jugement, sous réserve des exceptions prévues par la Loi.
[3] Le 11 septembre 2013, le défendeur a fourni à la demanderesse les documents demandés après en avoir expurgé certains passages. Le défendeur a alors introduit une requête en radiation de la demande au motif qu’elle était devenue théorique.
[4] La demanderesse affirme que la demande n’est pas théorique et, à titre subsidiaire, qu’en admettant qu’elle soit en principe théorique puisque les dossiers demandés ont récemment été fournis, la Cour devrait tout de même examiner la possibilité d’accorder la réparation sollicitée parce que le fait pour la Cour de se prononcer sur cette question permettrait au ministère de la Défense nationale et à d’autres institutions fédérales d’orienter à l’avenir leur conduite lorsqu’ils demandent des prorogations de délai.
[5] La présente demande soulève d’importantes questions au sujet du régime d’accès à l’information, notamment les contestations qui sont formulées au sujet du respect des droits des personnes qui cherchent à obtenir l’accès à des renseignements et qui ont droit à cet accès, sous réserve des exceptions prévues, et des obligations, notamment sur le plan opérationnel, des ministères fédéraux chargés de recueillir, d’évaluer, de consulter, d’expurger et, enfin, de communiquer des documents. Qui plus est, la demanderesse sollicite de notre Cour une réparation que la Loi ne prévoit pas en ce moment.
[6] Pour pondérer ces facteurs, la Loi permet aux ministères fédéraux de proroger le délai qui leur est imparti pour communiquer les documents demandés. La présente demande signale qu’il existe des situations dans lesquelles les ministères fédéraux peuvent imposer des prorogations de délai qui semblent tout à fait abusives et excessives, qui ne répondent pas aux besoins de l’auteur de la demande et qui font échec aux objectifs généraux de la Loi. Toutefois, les pouvoirs qui sont conférés au commissaire à l’information en vue d’encourager les intéressés à se conformer aux dispositions et aux objectifs généraux de la Loi se limitent à la formulation de recommandations et à la présentation de rapports aux responsables des ministères, ce qui contribue très peu à répondre aux préoccupations des auteurs de demande d’accès qui cherchent à obtenir rapidement accès à des renseignements.
[7] Les réparations demandées en l’espèce par la commissaire à l’information soulèvent des questions de principe que le gouvernement devrait aborder après consultation des intervenants intéressés. Toute décision que notre Cour rendra dans le contexte de la présente demande aura de vastes répercussions à l’échelle du gouvernement, et la Cour devrait se garder de trancher ces questions sans connaître l’avis des personnes susceptibles d’être visées.
[8] Pour les motifs qui suivent, la Cour a décidé, en vertu de son pouvoir discrétionnaire, d’instruire la demande. Toutefois, la demanderesse ne peut obtenir la réparation qu’elle sollicite en l’espèce et elle doit être déboutée de sa demande. Malgré ce résultat, la demanderesse a effectivement signalé que les réparations prévues par la Loi en cas de non-conformité sont limitées et qu’une modification à la Loi serait la seule façon de prévoir plus d’options et de réparations.
Contexte
[9] Le 9 décembre 2010, une personne a demandé au Ministère de lui communiquer des documents au sujet d’un contrat du Ministère intéressant Smith Consulting Group [SCG], Billy P. Smith et la vente d’excédents de stock militaire à l’Uruguay.
[10] Le 3 février 2011, à la suite de lettres échangées avec le Ministère, M. Smith et SCG ont donné leur consentement en vue de la communication de renseignements personnels et de renseignements concernant des tiers à l’auteur de la demande, qui était leur avocat.
[11] Le 4 mars 2011, le Ministère a informé l’auteur de la demande d’accès que :
• des frais seraient facturés pour le traitement de la demande, laquelle ne serait traitée qu’après que l’auteur de la demande d’accès aurait confirmé être toujours intéressé à obtenir les documents et après avoir versé un dépôt correspondant à 50 p. 100 des frais estimés, c’est‑à‑dire environ 250 $;
• le Ministère prorogerait de 1 110 jours – trois ans et 15 jours – le délai initial prévu par la Loi pour répondre à la demande [traduction] « en raison du grand nombre de documents demandés » (alinéa 9(1)a) de la Loi) et pour procéder aux « consultations nécessaires » pour donner suite à la demande (alinéa 9(1)b) de la Loi). Avec cette prorogation de délai, la date limite à laquelle le Ministère devait répondre à la demande était le 19 mars 2014 ou vers cette date.
[12] Le 11 mars 2011, l’auteur de la demande d’accès a versé le dépôt réclamé et informé le Ministère par lettre qu’il avait l’intention de porter plainte auprès de la commissaire à l’information au sujet de la prorogation de délai de 1 110 jours.
[13] Le 29 mars 2011, la commissaire à l’information a fait part de son intention d’ouvrir une enquête. Au cours de l’enquête, le Ministère a fourni d’autres détails au sujet de la prorogation de délai : une prorogation de délai de 230 jours fondée sur l’alinéa 9(1)a) de la Loi était nécessaire en raison du grand nombre de documents demandés et, une prorogation de 880 jours fondée sur l’alinéa 9(1)b) de la Loi était nécessaire pour procéder aux consultations nécessaires.
[14] En date du 30 mars 2012, le Ministère n’avait pas encore commencé à consulter les autres institutions fédérales.
[15] En mai 2012, la demanderesse a demandé et obtenu des observations écrites du Ministère au sujet du délai prorogé par ce dernier. Le directeur de l’Accès à l’information et protection des renseignements personnels du Ministère (le directeur de l’AIPRP) a répondu comme suit :
• à la suite d’un premier examen, 1 000 pages de répétitions ont été supprimées, de sorte qu’il restait 2 400 pages à examiner et à consulter;
• en ce qui concerne le paragraphe 4(2.1) de la Loi (c.‑à‑d. l’obligation de prêter assistance), la notion de communication en temps utile dépend de ce qui est raisonnable dans les circonstances. En l’espèce, le Ministère avait le pouvoir discrétionnaire de fixer la durée de la prorogation (Canada, Secrétariat du Conseil du trésor, Directive sur l’administration de la Loi sur l’accès à l’information, Annexe C – Principes relatifs à l’assistance aux auteurs de demandes);
• pour estimer la durée de la prorogation, le Ministère effectue un premier examen des documents et tient compte de plusieurs variables dont les expériences qu’il a déjà vécues en la matière, le caractère confidentiel des renseignements demandés et la charge de travail actuelle;
• il est nécessaire qu’une partie du dossier soit examinée par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du Canada (le MAECI) et par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada [TPSGC], et l’examen du MAECI pourrait éventuellement entraîner la consultation obligatoire de gouvernements étrangers;
• le Ministère a consulté le ministère de la Justice, qui lui a dit qu’il fallait examiner l’ensemble du dossier pour vérifier les questions concernant le secret professionnel de l’avocat et le privilège relatif au litige;
• le service de l’accès à l’information du Ministère avait été victime d’un défaut de fonctionnement de logiciel majeur et sans précédent.
[16] Le ministère de la Défense nationale a envoyé les documents pertinents aux autres ministères pour consultation le 9 juillet 2012. Le ministère de la Justice et TPSGC ont répondu avant le 15 août 2012, c’est‑à‑dire plus tôt que ce que le Ministère avait prévu. Le MAECI a répondu le 31 août 2012 en expliquant qu’il avait besoin d’un délai supplémentaire de 120 jours pour répondre, c’est‑à‑dire jusqu’en novembre 2012.
[17] Le 18 octobre 2012, la demanderesse a écrit au défendeur pour lui faire part des résultats de son enquête. Elle a informé le défendeur que le Ministère n’avait pas respecté l’obligation de prêter assistance que le paragraphe 4(2.1) de la Loi mettait à sa charge et, en particulier, qu’il n’avait pas fait tous les efforts raisonnables pour donner suite à la demande en temps utile. La demanderesse a également conclu que le Ministère n’avait pas justifié ses prorogations de délai. La demanderesse a par conséquent conclu que le second critère énoncé à l’alinéa 9(1)a) de la Loi n’était pas rempli. De plus, la demanderesse a conclu que le Ministère n’avait pas fourni d’explications pour justifier l’écart entre sa première estimation (880 jours) et le temps qui avait effectivement été consacré (environ 160 jours) aux consultations.
[18] La demanderesse a informé le défendeur que les prorogations de délai n’étaient pas justifiées, que le délai imposé en vertu de l’alinéa 9(1)a) n’était pas justifié et que la prorogation de délai de 880 jours fondée sur l’alinéa 9(1)b) était abusive et que les deux délais en question étaient par conséquent invalides. La demanderesse a conclu que, comme les prorogations de délai n’étaient pas valides, la date de réponse demeurait le 4 mars 2011, c’est‑à‑dire le délai de réponse de 30 jours prévu par la Loi et que, comme aucune réponse n’avait été reçue à l’expiration de ce délai, le défaut de communication du Ministère valait décision de refus de communication.
[19] La demanderesse a recommandé au défendeur de s’engager à répondre à la demande d’accès au plus tard le 28 février 2013, soit 90 jours après la date à laquelle le MAECI était censé répondre à la demande de consultation.
[20] Le 6 novembre 2012, le directeur de l’AIPRP a informé la demanderesse que le Ministère ne pouvait s’engager à respecter les recommandations de la demanderesse, étant donné que les consultations requises devaient se faire à l’externe et qu’elles échappaient à sa volonté, tout en promettant de faire tous les efforts nécessaires pour fournir les documents demandés au plus tard à la date en question. Le directeur l’AIPRP a également fait observer que le Ministère prenait très au sérieux les obligations que la Loi lui imposait.
[21] Le 18 décembre 2012, l’auteur de la demande d’accès a consenti à ce que la demanderesse exerce un recours en révision devant la Cour fédérale en vertu de l’alinéa 42(1)a) de la Loi.
Réparation sollicitée par la commissaire à l’information
[22] La demanderesse sollicite les réparations suivantes :
• un jugement déclarant que le défendeur a fait défaut de donner accès aux documents demandés dans le délai prévu par la Loi et que, par conséquent, son défaut de communication vaut décision de refus de communication;
• une ordonnance enjoignant au défendeur de répondre à la demande dans les 30 jours du jugement.
[23] La demanderesse est d’accord pour dire que, comme les documents ont effectivement été fournis le 11 septembre 2012, l’ordonnance enjoignant au défendeur de communiquer les documents est théorique, mais elle ajoute que la question du jugement déclaratoire est toujours valide.
Question préliminaire : La demande est‑elle théorique?
[24] Le 26 septembre 2013, le défendeur a déposé une requête en vue de faire rejeter la demande au motif qu’elle était théorique.
[25] Le défendeur affirme que, comme le Ministère a fourni les documents demandés sous réserve de certaines exceptions, le fondement factuel du litige a disparu et qu’il n’y a plus de litige actuel entre les parties. Le défendeur ajoute qu’il n’y a aucune circonstance spéciale qui justifierait la Cour de décider, en vertu de pouvoir discrétionnaire, d’instruire la demande.
[26] Le défendeur affirme que le critère énoncé dans l’arrêt Borowski c Canada (Procureur général), [1989] 1 RCS 342, 57 DLR (4th) 231 [Borowski] n’a pas été respecté.
[27] Le défendeur signale qu’il n’y a plus de refus d’accès, étant donné que les documents demandés ont effectivement été fournis. Il affirme également qu’il n’y a plus de litige actuel entre les parties, étant donné que la seule plainte formulée par l’auteur de la demande d’accès au sujet de laquelle la commissaire à l’information a mené une enquête portait sur la décision de proroger le délai, laquelle n’est pas susceptible de révision dans le cadre de la Loi. La question du jugement déclaratoire qui, suivant le défendeur, ne constitue pas une question relevant de la compétence de la Cour, ne permet pas de faire renaître un litige actuel entre les parties. Le défendeur soutient que le jugement déclaratoire réclamé par la commissaire à l’information n’a aucun effet pratique pour l’auteur de la demande d’accès, étant donné que ce dernier a déjà reçu les documents.
[28] Par ailleurs, le défendeur affirme que, si la Cour prononçait un jugement déclaratoire, elle s’aventurerait dans des questions qui ne devraient être abordées que par le législateur et que la Cour devrait éviter pareille intrusion, en particulier lorsqu’il s’agit de questions théoriques.
[29] Le défendeur soutient que seuls les refus de communiquer des documents, et non les prorogations de délai, peuvent faire l’objet d’un examen par notre Cour. Les plaintes portant sur des délais prorogés peuvent donner lieu à des rapports aux ministres et à des recommandations concernant une réponse en temps utile, mais la loi ne va pas plus loin.
[30] Le défendeur soutient que l’intérêt qu’a la commissaire à l’information à faire instruire la présente demande a très peu à voir avec les intérêts de l’auteur de la demande : cet intérêt est davantage de nature institutionnelle. Le défendeur se demande s’il s’agit là d’une utilisation légitime du pouvoir de révision judiciaire en faisant observer que l’article 42 exige le consentement de l’auteur de la demande pour introduire une demande de révision judiciaire et que ce consentement n’autorise pas l’auteur de la demande à soulever des questions hypothétiques. Il affirme qu’il serait préférable d’aborder ces questions, qui concernent également les intérêts d’autres intervenants, dans le cadre d’un renvoi fait à la Cour en vertu de l’article 18.3 de la Loi sur les Cours fédérales. Le défendeur affirme qu’il s’agit en l’espèce d’un renvoi déguisé par lequel la demanderesse cherche à inviter la Cour à récrire ou à réinterpréter les dispositions législatives et que la demanderesse aurait dû présenter un renvoi en vertu de l’article 18.3.
[31] En réponse à la requête en rejet pour caractère théorique, la demanderesse affirme que les questions qu’elle a soulevées dans la demande doivent être examinées à fond si l’on veut connaître le contexte et déterminer si les questions sont théoriques et, dans l’affirmative, pour savoir si la Cour devrait décider, en vertu de son pouvoir discrétionnaire, d’instruire la demande.
[32] La demanderesse formule comme suit les questions en litige : Qu’est‑ce qui constitue une prorogation de délai abusive? Une prorogation de délai abusive peut‑elle valoir présomption de refus de communication? Y a‑t‑il ouverture au recours en révision prévu aux articles 41 et 42 de la Loi dans le cas d’une prorogation de délai abusive avant l’expiration du délai prorogé? Quelle est la portée de l’obligation du défendeur de prêter assistance en rapport avec le temps écoulé avant de répondre à une demande d’accès à des renseignements?
[33] La demanderesse affirme que la méthode en deux étapes et les facteurs énoncés dans l’arrêt Borowski appuient l’examen de la demande : la Cour doit déterminer si un litige actuel a cessé d’exister et, dans l’affirmative, la Cour doit examiner la possibilité de décider, en vertu de son pouvoir discrétionnaire, d’instruire la demande.
[34] La demanderesse est d’accord pour dire qu’une partie de la réparation demandée est devenue théorique puisque l’auteur de la demande a déjà reçu les documents demandés. Toutefois, un jugement déclarant si les documents ont été fournis conformément à la Loi et si la prorogation de délai imposée était abusive et, par conséquent, invalide et valait par conséquent décision de refus de communication aurait des conséquences pratiques sur la présente affaire et sur d’autres à venir.
[35] À titre subsidiaire, la demanderesse affirme que, même si la demande de jugement déclaratoire est théorique, la Cour devrait décider, en vertu de son pouvoir discrétionnaire, d’instruire la demande. La demanderesse affirme qu’il existe un débat contradictoire suffisant : elle-même et le défendeur ont tous deux débattu à fond toutes les questions pertinentes et continueront d’avoir un intérêt à l’égard de ces questions, étant donné que des demandes d’accès à l’information continueront à être présentées au défendeur ainsi qu’à d’autres ministères et organismes. Comme ces questions vont nécessairement se poser de nouveau et que leur résolution aura des effets pratiques sur les droits des auteurs de demande, il s’agit de questions d’intérêt public. De plus, le règlement de ces questions est important pour assurer le fonctionnement efficace du système d’accès à l’information dans son ensemble.
[36] La demanderesse insiste pour dire que, si la Cour ne décide pas, en vertu de son pouvoir discrétionnaire, d’instruire la demande, l’auteur de la demande d’accès et les autres auteurs de demande se trouvant dans une situation semblable à la sienne qui allèguent que leur droit à la communication en temps utile de documents garanti par la Loi a été violé, se verront privés d’un recours efficace. La demanderesse signale que la Loi permet à l’institution fédérale concernée de contrôler le délai dans lequel elle répond, en fixant la durée de la prorogation du délai. Bien que l’auteur de la demande d’accès ait, en l’espèce, déjà reçu des documents qu’il réclamait, il s’est vu refuser leur accès en temps utile.
[37] La demanderesse affirme en outre que ces questions sont susceptibles de ne jamais être soumises aux tribunaux. Lorsque le commissaire enquête sur une plainte portant sur une prorogation de délai abusive et sollicite ensuite une révision judiciaire, les documents peuvent être communiqués avant que la demande de révision judiciaire ne soit instruite. Bien que l’auteur de la demande d’accès puisse finalement recevoir les documents demandés, il ne les a pas reçus dans les délais voulus et il est sans recours. Si la Cour refuse d’examiner la présente demande, le Ministère et d’autres ministères pourraient continuer à imposer de longues prorogations de délai contrairement à l’esprit de la Loi et en particulier à l’article 9 de la Loi sans que la Cour ait l’occasion de contrôler la validité de ces prorogations de délai.
[38] En ce qui concerne l’argument du défendeur suivant lequel la Cour n’a pas compétence pour examiner une prorogation de délai tant que le délai n’a pas expiré et ne s’est pas soldé par une présomption de refus de communication, la demanderesse signale qu’il s’agit là de la question centrale en l’espèce, ajoutant que la jurisprudence est flottante et qu’il convient de trancher la question.
[39] La demanderesse affirme également que la présente demande soulève des questions d’interprétation législative qu’il convient de faire examiner par la Cour.
La Cour décide, en vertu de son pouvoir discrétionnaire, d’instruire la demande
[40] Comme nous l’avons relevé dans le récit chronologique, l’auteur de la demande a attendu longtemps avant de recevoir des documents.
[41] L’auteur de la demande d’accès a déposé sa demande en décembre 2010 et, après les communications échangées au sujet des frais exigés, le Ministère a accusé réception de sa demande en février 2011. En mars 2011, le Ministère a prorogé le délai de trois ans et 15 jours avant de communiquer les documents. L’auteur de la demande d’accès a ensuite porté plainte à la demanderesse. La demanderesse a ouvert une enquête et soumis un rapport au défendeur en octobre 2012. Toutefois, le défendeur a refusé de s’engager à respecter les recommandations du rapport et à communiquer les documents demandés avant la date recommandée, le 28 février 2013. La demanderesse a, en conséquence, introduit une demande de révision judiciaire. Des exposés du droit ont été rédigés et déposés et la date d’audience pour la demande de révision judiciaire a été fixée. Moins d’un mois avant la date d’audience prévue, le défendeur a fourni les documents. Moins de deux semaines avant la date d’audience prévue, le défendeur a présenté une requête en radiation de la demande. Le fait que le défendeur se soit conformé aussi tardivement devrait‑il rendre la demande théorique?
[42] En supposant que la Cour a compétence pour examiner une présomption de refus fondée sur une prorogation de délai abusive imposée par un ministère fédéral, il serait facile pour ce dernier de faire échec à cette réparation en produisant les documents demandés à tout moment jusqu’à la veille de la date d’audience pour ensuite affirmer que la demande de révision judiciaire est devenue théorique.
[43] Les deux parties s’entendent pour dire que le critère à appliquer pour déterminer si la question en litige est théorique a été posé par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Borowski, au paragraphe 15 : « Le principe général s’applique quand la décision du tribunal n’aura pas pour effet de résoudre un litige qui a, ou peut avoir, des conséquences sur les droits des parties. Si la décision du tribunal ne doit avoir aucun effet pratique sur ces droits, le tribunal refuse de juger l’affaire. » La Cour suprême a fait observer que si, après l’introduction de l’instance « surviennent des événements qui modifient les rapports des parties entre elles de sorte qu’il ne reste plus de litige actuel qui puisse modifier les droits des parties, la cause est considérée comme théorique ».
[44] La Cour suprême a proposé une démarche en deux étapes pour déterminer si l’affaire est théorique. En premier lieu, la cour doit déterminer si le différend concret et tangible a disparu et si la question est devenue purement hypothétique ou théorique. Dans l’affirmative, la cour doit ensuite décider si elle doit, en vertu de son pouvoir discrétionnaire, entendre l’affaire malgré le fait que le différend a disparu ou qu’il n’existe plus de « litige actuel ». La Cour a également énuméré les facteurs dont il faut tenir compte pour déterminer s’il y a lieu d’exercer un pouvoir discrétionnaire : l’existence d’un débat contradictoire, le souci d’économie des ressources judiciaires et la nécessité pour la cour de respecter sa fonction juridictionnelle et de ne pas empiéter sur le rôle dévolu au pouvoir législatif.
[45] Dans le jugement Ficek c Canada (Procureur général), 2013 CF 430, 2013 DTC 5115 [Ficek], le juge Phelan a conclu que la Cour devait décider, en vertu de son pouvoir discrétionnaire, d’instruire la demande lorsque les questions soulevées sont susceptibles de ne jamais être soumises aux tribunaux. Plusieurs des considérations dont la Cour a tenu compte dans le jugement Ficek, précité, aux paragraphes 13 à 16, 20, 21 et 29 sont pertinentes en l’espèce :
[13] Cependant, la situation dans laquelle la demanderesse se trouve peut se produire souvent, et dans diverses circonstances. Une demanderesse fait valoir que le gouvernement a contrevenu à la loi et que le manquement a eu des incidences sur lui. Avant que l’affaire soit examinée ou après examen, mais avant qu’une décision soit rendue, le gouvernement corrige la situation et soutient ensuite que le litige est théorique. Quels que soient les droits susceptibles d’avoir été violés, aucune mesure corrective ne s’offre alors.
[14] La situation de la demanderesse est un peu plus complexe parce qu’il existe une possibilité réelle qu’elle subisse à l’avenir un préjudice étant donné que des cotisations seront dues relativement à d’autres années et que rien n’indique que la politique en litige a été ou sera modifiée. Bien que l’allégation de préjudice pour le passé ne tienne plus, un préjudice futur demeure possible.
[15] Selon moi, ces circonstances ne rendent le litige ni plus théorique ni plus actuel. C’est dans le cadre du second volet du test de l’arrêt Borowski – relatif à l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Cour – que ces considérations entrent en jeu.
Un point de vue similaire a été exposé dans Danada Enterprises Ltd c Canada (Procureur général), 2012 CF 403, 407 FTR 268, une affaire de nature fiscale dans laquelle au moment de l’audience la dette avait été payée et les privilèges levés.
[16] La controverse concernant l’interprétation et l’exercice des pouvoirs relatifs à l’établissement de cotisations pour l’année d’imposition 2010, qui est au cœur du litige, est théorique, plus particulièrement du fait que la demande de jugement déclaratoire était accessoire à la demande principale de mandamus.
[…]
[20] Comme il ressort de l’arrêt Borowski, en ce qui concerne le deuxième critère, l’économie des ressources judiciaires, trois facteurs entrent en jeu :
• s’agit‑il d’une question délicate, susceptible de ne jamais être soumise aux tribunaux?
• le « coût social » de laisser sans réponse une question d’importance publique ou nationale justifie‑t‑il l’intervention de la Cour?
• la décision aura‑t‑elle des effets concrets sur les droits des parties même si elle ne résout pas le litige, maintenant théorique, qui a donné naissance à l’action?
[21] La question est certainement délicate et elle a d’importantes incidences. Elle pourrait ne jamais être soumise aux tribunaux. Comme il a déjà été souligné, il devient difficile de procéder à un contrôle judiciaire après que la conduite reprochée a cessé étant donné que la partie « fautive » peut corriger la situation et éviter l’examen judiciaire.
[…]
[29] La Cour est sensible au dernier critère – le rôle de la Cour. La thèse du défendeur selon laquelle il ne revient pas à la Cour d’émettre des opinions juridiques fait abstraction du rôle de la Cour en l’espèce qui consiste à interpréter la loi au vu des faits. Il n’est pas question que la Cour empiète sur les fonctions exécutive ou législative. Toutefois, si la demanderesse a raison, une politique adoptée par un bureau local pourrait aller à l’encontre du devoir que la loi impose au ministre de fixer l’impôt payable « avec diligence ».
[46] Lorsqu’on les applique aux faits de la présente affaire, les facteurs énumérés dans l’arrêt Borowski militent en faveur de l’exercice, par la Cour, de son pouvoir discrétionnaire en vue d’instruire la demande.
[47] Une partie de la demande est de toute évidence théorique étant donné que les documents ont déjà été communiqués. Toutefois, d’autres questions restent en litige, en particulier celle de savoir si la prorogation de délai imposée peut être considérée comme abusive et, par conséquent invalide, se soldant ainsi par une présomption de refus de communication qui est ensuite susceptible de faire l’objet d’une révision judiciaire. Bien que le règlement de ces questions puisse n’avoir aucun effet pratique sur les parties à la présente demande, et que, dans cette mesure, elles puissent être considérées comme théoriques, ces questions auront des conséquences pratiques sur d’autres demandeurs ainsi que sur le défendeur et sur d’autres ministères et organismes à l’avenir. Quoi qu’il en soit, il existe des motifs justifiant la Cour de décider, en vertu de son pouvoir discrétionnaire, d’instruire la demande.
[48] Tout comme dans l’affaire Ficek, si la Cour n’instruit pas la demande, les questions soulevées sont susceptibles de ne jamais être soumises aux tribunaux. Il se peut que le défendeur ait fait de son mieux pour produire les documents demandés dès que possible, comme il avait promis dans sa réponse à la demanderesse en novembre 2012. Il n’en demeure pas moins qu’en réalité, les documents ont été remis peu de temps avant la date d’audience et que la requête en radiation de la demande pour cause de caractère théorique a été présentée moins de deux semaines avant la date d’audience. De son point de vue, l’auteur de la demande d’accès n’a pas reçu les documents « en temps utile »; il ne les a pas reçus dans le délai qu’il souhaitait ou dont il avait besoin pour les fins pour lesquelles il avait demandé les documents en question.
[49] On ne peut examiner la requête en vase clos. La Cour a examiné les questions soulevées par les parties dans la demande. Les parties ont débattu à fond toutes les questions en litige tant dans la requête en radiation de la demande que dans la demande elle-même. Par conséquent, pour ce qui est de la question du souci d’économie des ressources judiciaires, elle est dans une certaine mesure théorique, étant donné que des ressources judiciaires ont déjà été consacrées à l’affaire. Il semblerait que le refus d’examiner la demande à cette étape‑ci se traduirait davantage par un gaspillage des ressources.
[50] Je suis également d’accord avec la demanderesse pour dire que les questions en litige sont susceptibles d’être soulevées à nouveau et qu’il s’agit de questions importantes qui permettent de mieux connaître les moyens de donner effet à l’esprit du régime d’accès à l’information. Certes, il ne s’agit pas de nouvelles questions et, bien que la demanderesse laisse entendre que le droit n’est pas encore bien établi à ce sujet, la Cour a constamment exercé sa compétence limitée en acceptant d’examiner les véritables refus.
[51] Le règlement de ces questions, dans la mesure où il permet d’enrichir la jurisprudence, aura certains effets pratiques et justifie l’examen de la Cour.
[52] Il n’y a aucun risque que la Cour s’aventure dans des domaines réservés au législateur. Les questions en litige portent principalement sur l’interprétation des lois. La demanderesse invite peut-être la Cour à interpréter les dispositions de façon large pour élargir les pouvoirs dévolus au commissaire à l’information, mais tout changement à la loi doit provenir du législateur. La Cour ne peut réécrire la loi.
[53] Enfin, je ne suis pas d’accord avec le défendeur lorsqu’il soutient que, pour déterminer si la demande est théorique, la Cour devrait se demander si la demanderesse aurait dû former un renvoi devant la Cour en vertu de l’article 18.3 de la Loi sur les Cours fédérales plutôt qu’une demande de révision judiciaire.
[54] L’article 18.3 dispose :
18.3 (1) Les offices fédéraux peuvent, à tout stade de leurs procédures, renvoyer devant la Cour fédérale pour audition et jugement toute question de droit, de compétence ou de pratique et procédure.
(2) Le procureur général du Canada peut, à tout stade des procédures d’un office fédéral, sauf s’il s’agit d’un tribunal militaire au sens de la Loi sur la défense nationale, renvoyer devant la Cour fédérale pour audition et jugement toute question portant sur la validité, l’applicabilité ou l’effet, sur le plan constitutionnel, d’une loi fédérale ou de ses textes d’application.
18.3 (1) A federal board, commission or other tribunal may at any stage of its proceedings refer any question or issue of law, of jurisdiction or of practice and procedure to the Federal Court for hearing and determination.
(2) The Attorney General of Canada may, at any stage of the proceedings of a federal board, commission or other tribunal, other than a service tribunal within the meaning of the National Defence Act, refer any question or issue of the constitutional validity, applicability or operability of an Act of Parliament or of regulations made under an Act of Parliament to the Federal Court for hearing and determination.
[55] Le défendeur soutient que le renvoi prévu à l’article 18.3 constitue une meilleure méthode d’aborder les questions soulevées par la demanderesse dans sa demande, surtout dans le cas du jugement déclaratoire qui est sollicité. Toutefois, cet argument n’a pas été soulevé dans les observations écrites du défendeur et, comme on peut le comprendre, il défavorise la demanderesse pour ce qui est des possibilités de répondre qui lui sont offertes. Je constate également que le défendeur n’a cité aucune jurisprudence au sujet du pouvoir de former un renvoi.
[56] En ce qui concerne la procédure choisie par la demanderesse, il convient de se souvenir qu’elle a introduit la demande de nombreux mois avant que les documents demandés ne soient communiqués. Le défendeur n’a soulevé la question du renvoi qu’à l’audience.
[57] De plus, l’argument du défendeur suivant lequel la procédure prévue à l’article 18.3 constitue la meilleure méthode ne constitue pas une réponse, dans les circonstances de l’espèce, à la question de savoir si la Cour devrait décider, en vertu de son pouvoir discrétionnaire, d’instruire la demande. Comme nous le verrons en détail plus loin, qu’il s’agisse d’un renvoi ou d’une demande, les questions soulevées par les parties sont des questions de principe qui peuvent exiger d’apporter des modifications à la loi, ce qui est l’apanage du législateur. De plus, le défendeur n’a donné aucune indication à la Cour sur la question de savoir si les questions en litige se prêteraient même à un renvoi ou si le défendeur appuierait cette démarche si elle devait être entreprise plus tard.
[58] La Cour a par conséquent décidé d’examiner la demande au fond.
Questions en litige
[59] La demanderesse sollicite un jugement déclarant que le défendeur n’a pas donné accès aux documents demandés dans les délais prévus par la Loi et que son défaut de communication vaut décision de refus de communication. La demande présentée par la demanderesse en vue d’obtenir une ordonnance enjoignant au défendeur de répondre à la demande et de fournir des documents dans les 30 jours du jugement est maintenant théorique.
[60] Les principales questions en litige sont les suivantes :
1. La Cour a‑t‑elle compétence en vertu de l’article 42 pour instruire la présente demande?
2. Dans l’affirmative, la prorogation du délai était‑elle abusive?
[61] La demanderesse formule comme suit les questions en litige : qu’est‑ce qui constitue une prorogation de délai abusive? Une prorogation de délai abusive peut‑elle valoir décision de refus? Y a‑t‑il ouverture au recours en révision prévu aux articles 41 et 42 de la Loi dans le cas d’une prorogation de délai abusive avant l’expiration de la prorogation du délai prorogé? Quelle est la portée de l’obligation du défendeur de prêter assistance en rapport avec le temps écoulé avant de répondre à une demande d’accès à l’information?
Le régime d’accès à l’information
[62] Les dispositions applicables de la Loi sont reproduites en annexe, mais je les résume ici pour les situer dans leur contexte.
[63] L’objet de la Loi est énoncé à l’article 2. L’article 6 précise la procédure à suivre pour présenter une demande de communication de documents.
[64] Aux termes de l’article 7 de la Loi, le responsable de l’institution fédérale à qui est faite une demande de communication a l’obligation, dans les 30 jours suivant sa réception et sous réserve des articles 8 à 10, d’aviser par écrit la personne qui a fait la demande de ce qu’il sera donné ou non communication totale ou partielle du document et, le cas échéant, de donner communication totale ou partielle du document.
[65] L’article 9 de la Loi permet au responsable d’une institution fédérale de proroger le délai imparti à l’article 7 « d’une période que justifient les circonstances » soit en raison du grand nombre de documents demandés, soit si l’observation du délai entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution ou si les consultations nécessaires pour donner suite à la demande rendraient pratiquement impossible l’observation du délai ou, enfin, si l’avis de la demande a été donné en vertu du paragraphe 27(1).
[66] L’article 10 régit les refus de communication d’un document et le paragraphe 10(3) prévoit que le défaut de communication totale ou partielle de documents dans les délais prévus par la Loi vaut décision de refus de communication. En d’autres termes, lorsqu’il n’y a pas eu avis de refus catégorique de communication, le défaut de communication des documents demandés dans le délai de 30 jours ou avant l’expiration du délai prorogé en vertu de l’article 9, vaut décision de refus de communication.
[67] L’article 30 régit les plaintes, en précisant qui peut présenter une plainte et pour quels motifs.
[68] Les articles 32 à 36 portent sur les enquêtes menées par le commissaire à l’information, et notamment sur son obligation d’aviser le responsable de l’institution fédérale concernée, la procédure qu’il doit suivre dans l’exercice de ses pouvoirs et fonctions, le secret des enquêtes et le droit des personnes visées de présenter leurs observations.
[69] L’article 37 énumère les pouvoirs dont dispose le commissaire à l’information au sujet des résultats ou des conclusions de son enquête. Le commissaire à l’information peut présenter les conclusions de son enquête au responsable de l’institution fédérale, formuler des recommandations et demander une réponse. Il doit également rendre compte des conclusions de son enquête au plaignant et lui fournir la réponse de l’institution fédérale concernée.
[70] L’article 38 oblige le commissaire à l’information à présenter un rapport annuel au Parlement. Le commissaire à l’information doit également soumettre des rapports spéciaux conformément à l’article 39 sur toute question relevant de ses pouvoirs et fonctions et dont l’urgence ou l’importance sont telles qu’il serait contre‑indiqué d’en différer le compte rendu jusqu’à l’époque du rapport annuel suivant.
[71] Les articles 41 et 42 prévoient que la personne qui s’est vue refuser communication ou le commissaire à l’information peuvent, à la suite d’une enquête, exercer un recours en révision de la décision de refus devant la Cour.
[72] En 2006, la Loi a été modifiée par adjonction du paragraphe 4(2.1), qui impose au responsable de l’institution fédérale l’obligation de prêter assistance à la personne qui fait une demande en s’assurant notamment que le document lui soit communiqué « en temps utile ».
[73] Le commissaire à l’information n’a pas compétence pour rendre des ordonnances.
[74] Par exemple, la commissaire à l’information n’a pas le pouvoir de « remédier » à un refus présumé de communication en prorogeant le délai imparti à une institution fédérale pour répo