Association Canadienne des Radiodiffuseurs c. Canada

Association Canadienne des Radiodiffuseurs c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2008-04-28
Référence neutre
2008 CAF 157
Numéro de dossier
A-17-07, A-18-07, A-590-06, A-591-06
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20080428
Dossiers : A-591-06
A-17-07
A-590-06
A-18-07
Référence : 2008 CAF 157
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE RYER
ENTRE :
A-591-06 et A-17-07
L’ASSOCIATION CANADIENNE DES RADIODIFFUSEURS (L’ASSOCIATION APPELANTE), GROUPE TVA INC., CTV TELEVISION INC., THE SPORTS NETWORK INC., 2953285 INC. (s/n DISCOVERY CHANNEL CANADA), LE RÉSEAU DES SPORTS (RDS) INC., THE COMEDY NETWORK INC., 1163031 ONTARIO INC. (s/n OUTDOOR LIFE NETWORK), CANWEST MEDIAWORKS INC., SOCIÉTÉ EN COMMANDITE GLOBAL TELEVISION NETWORK QUÉBEC, PRIME TV, GENERAL PARTNERSHIP, CHUM LIMITED, CHUM OTTAWA INC., CHUM TELEVISION VANCOUVER INC. et PULSE24 GENERAL PARTNERSHIP (LES SOCIÉTÉS APPELANTES)
appelantes
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
et
BELL EXPRESSVU INC., COMMUNICATIONS ROGERS CÂBLE INC., COGECO CÂBLE CANADA INC. et COGECO CÂBLE QUÉBEC INC.
et
SHAW COMMUNICATIONS INC., STAR CHOICE TELEVISION NETWORK INC.
et SERVICES SATELLITES SHAW INC.
intervenantes
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
A-590-06 et A-18-07
VIDÉOTRON LTÉE, VIDÉOTRON (RÉGIONAL) LTÉE
et CF CABLE TV INC. (LES APPELANTES VIDÉOTRON)
appelantes
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
Audience tenue à Ottawa (Ontario), les 4 et 5 décembre 2007
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 28 avril 2008
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE RYER
MOTIFS CONCOURANTS : LE JUGE LÉTOURNEAU
MOTIFS CONCOURANTS : LE JUGE PELLETIER
Date : 20080428
Dossiers : A-591-06
A-17-07
A-590-06
A-18-07
Référence : 2008 CAF 157
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE RYER
ENTRE :
A-591-06 et A-17-07
L’ASSOCIATION CANADIENNE DES RADIODIFFUSEURS (L’ASSOCIATION APPELANTE), GROUPE TVA INC., CTV TELEVISION INC., THE SPORTS NETWORK INC., 2953285 INC. (s/n DISCOVERY CHANNEL CANADA), LE RÉSEAU DES SPORTS (RDS) INC., THE COMEDY NETWORK INC., 1163031 ONTARIO INC. (s/n OUTDOOR LIFE NETWORK), CANWEST MEDIAWORKS INC., LE RÉSEAU DE TÉLÉVISION GLOBAL QUÉBEC, SOCIÉTÉ EN COMMANDITE, PRIME TV, GENERAL PARTNERSHIP, CHUM LIMITED, CHUM OTTAWA INC., CHUM TELEVISION VANCOUVER INC. et PULSE24, GENERAL PARTNERSHIP (LES SOCIÉTÉS APPELANTES)
appelantes
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
et
BELL EXPRESSVU INC., COMMUNICATIONS ROGERS CÂBLE INC., COGECO CÂBLE CANADA INC. et COGECO CÂBLE QUÉBEC INC.
et
SHAW COMMUNICATIONS INC., STAR CHOICE TELEVISION NETWORK INC.
et SERVICES SATELLITES SHAW INC.
intervenantes
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
A-590-06 et A-18-07
VIDÉOTRON LTÉE, VIDÉOTRON (RÉGIONAL) LTÉE
et CF CÂBLE TV INC. (LES APPELANTES VIDÉOTRON)
appelantes
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE RYER
[1] Par souci de commodité, les présents motifs sont organisés sous les titres suivants :
TABLE DES MATIÈRES
Page
LES QUESTIONS EN LITIGE.. 3
LE CONTEXTE.. 4
Les parties. 4
Les droits de licence de la partie I et de la partie II 5
L’introduction des actions. 11
Les questions de droit préliminaires. 11
L’autorisation de modifier les déclarations. 11
L’exposé conjoint des faits. 12
LA DÉCISION DE LA COUR FÉDÉRALE.. 14
L’ANALYSE.. 19
LES DROITS DE LICENCE DE LA PARTIE II SONT-ILS UNE TAXE?. 19
La norme de contrôle. 19
La distinction entre une redevance de nature réglementaire et une taxe. 20
L’interprétation incorrecte de l’arrêt Westbank. 23
La portée et l’application des arrêts Westbank et 620 Connaught II 26
L’identification du régime de réglementation pertinent 27
Le lien avec la réglementation – Le recouvrement des coûts. 32
Le lien avec la réglementation – L’objet de réglementation. 42
LES DÉPENS SUR LA BASE AVOCAT-CLIENT.. 46
DISPOSITIF. 47
[2] Depuis plus de soixante-dix ans, l’industrie de la radiodiffusion canadienne est assujettie à la réglementation fédérale. Les personnes qui souhaitent y participer ont été tenues, et le sont toujours, d’obtenir des licences de radiodiffusion qui les y autorisent et de payer des droits de licence à l’égard des licences qui leur sont accordées. La base servant à établir les droits de licence de radiodiffusion a évolué au cours des années, d’une manière qui n’est pas toujours à la satisfaction des titulaires de licences.
LES QUESTIONS EN LITIGE [3] La question centrale des appels incidents interjetés par la Couronne et celle qui sous-tend les appels de l’association appelante, des sociétés appelantes et des appelantes Vidéotron est de savoir si les droits de licence que doivent payer les participants licenciés du système canadien de radiodiffusion, conformément à l’article 11 du Règlement de 1997 sur les droits de licence de radiodiffusion, DORS/97-144 (le Règlement) (les droits de licence de la partie II), sont une taxe. Le juge Shore de la Cour fédérale ([2007] 4 R.C.F. 170, 2006 CF 1482) a statué que ces droits sont une taxe et, en conformité avec un arrêt antérieur de la Cour, Association canadienne des radiodiffuseurs c. Canada ([2006] A.C.F. nº 869, 2006 CAF 208) (ACR I), il a déclaré que l’article 11 du Règlement est ultra vires et que les droits de licence imposés en vertu de la partie II du Règlement sont donc invalides.
[4] Dans les appels incidents, la Couronne interjette également appel de la décision de la Cour fédérale d’attribuer des dépens sur la base avocat-client à l’encontre de la Couronne.
[5] Dans les appels, les questions soulevées sont de savoir si la Cour fédérale a commis une erreur en suspendant, pour une période de neuf mois, son jugement déclaratoire portant que les droits de licence de la partie II sont une taxe, en refusant le recouvrement des droits de licence de la partie II versés par les appelantes dans les années mentionnées dans les déclarations dont était saisie la Cour fédérale et en refusant l’autorisation d’apporter certaines modifications à ces déclarations.
[6] Les appels et les appels incidents ont été réunis conformément à l’ordonnance de la juge Sharlow en date du 1er février 2007.
[7] Pour les motifs qui suivent, je ne puis souscrire à l’opinion de la Cour fédérale selon laquelle les droits de licence de la partie II sont une taxe. De même, je suis d’avis que la Cour fédérale a commis une erreur en attribuant des dépens à l’encontre de la Couronne sur la base avocat-client. Par conséquent, j’accueillerais les appels incidents. Je n’aurai donc à examiner aucune des questions mentionnées au paragraphe 5 soulevées dans les appels.
LE CONTEXTE Les parties [8] Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (le Conseil) est un organisme public autonome constitué par la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, L.R. 1985, ch. C-22 (la Loi sur le CRTC). En vertu du paragraphe 5(1) de la Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11 (la Loi), le Conseil a le pouvoir de réglementer et de surveiller tous les aspects du système canadien de radiodiffusion, notamment celui de délivrer des licences (les licences), selon la définition du paragraphe 2(1) de la Loi, aux personnes qui souhaitent participer à ce système.
[9] L’association appelante est une association professionnelle de la radiotélédiffusion qui représente un grand nombre de titulaires de licences actuels et anciens.
[10] Chacune des sociétés appelantes est membre de l’association appelante, titulaire d’une licence et verse les droits de licence de la partie II depuis une ou plusieurs années suivant la date d’entrée en vigueur du Règlement.
[11] Chacune des appelantes Vidéotron est titulaire d’une licence et verse les droits de licence de la partie II depuis une ou plusieurs années suivant la date d’entrée en vigueur du Règlement.
Les droits de licence de la partie I et de la partie II [12] L’article 11 de la Loi confère au Conseil le pouvoir d’établir des règlements sur les droits de licence de radiodiffusion. Les parties pertinentes de cet article disposent :
11. 1) Le Conseil peut, par règlement :
a) avec l’approbation du Conseil du Trésor, fixer les tarifs des droits à acquitter par les titulaires de licences de toute catégorie;
b) à cette fin, établir des catégories de titulaires de licences;
c) prévoir le paiement des droits à acquitter par les titulaires de licences, y compris les modalités de celui-ci;
d) régir le paiement d’intérêt en cas de paiement tardif des droits;
e) prendre toute autre mesure d’application du présent article qu’il estime nécessaire.
(2) Les règlements d’application de l’alinéa (1) a) peuvent prévoir le calcul des droits en fonction de certains critères que le Conseil juge indiqués notamment :
a) les revenus des titulaires de licences;
b) la réalisation par ceux-ci des objectifs fixés par le Conseil, y compris ceux qui concernent la radiodiffusion d’émissions canadiennes;
c) la clientèle desservie par ces titulaires.
(3) Les règlements pris en application du paragraphe (1) ne s’appliquent pas à la Société ou aux titulaires de licences d’exploitation – pour le compte de Sa Majesté du chef d’une province – d’entreprises de programmation.
(4) Les droits imposés au titre du présent article et l’intérêt sur ceux-ci constituent des créances de Sa Majesté du chef du Canada, dont le recouvrement peut être poursuivi à ce titre devant tout tribunal compétent.
11.(1) The Commission may make regulations
(a) with the approval of the Treasury Board, establishing schedules of fees to be paid by licensees of any class;
(b) providing for the establishment of classes of licensees for the purposes of paragraph (a);
(c) providing for the payment of any fees payable by a licensee, including the time and manner of payment;
(d) respecting the interest payable by a licensee in respect of any overdue fee; and
(e) respecting such other matters as it deems necessary for the purposes of this section.
(2) Regulations made under paragraph (1)(a) may provide for fees to be calculated by reference to any criteria that the Commission deems appropriate, including by reference to
(a) the revenues of the licensees;
(b) the performance of the licensees in relation to objectives established by the Commission, including objectives for the broadcasting of Canadian programs; and
(c) the market served by the licensees.
(3) No regulations made under subsection (1) shall apply to the Corporation or to licensees carrying on programming undertakings on behalf of Her Majesty in right of a province.
(4) Fees payable by a licensee under this section and any interest thereon constitute a debt due to Her Majesty in right of Canada and may be recovered as such in any court of competent jurisdiction.
[13] En 1997, la base servant à établir les droits de licence de radiodiffusion a été modifiée lorsque le Règlement est entré en vigueur le 1er avril 1997. Selon les nouvelles dispositions, les droits de licence annuels sont divisés en deux parties. Les articles 7 à 10 du Règlement prévoient les droits de licence de la partie I (les droits de licence de la partie I), qui représentent la part proportionnelle de chaque titulaire de licence dans le coût total de la réglementation du Conseil pour une année donnée. L’article 11 du Règlement prévoit les droits de licence de la partie II, qui représentent 1,365 % des recettes brutes de chaque titulaire de licence pour ses activités de radiodiffusion de l’année, sous réserve de certaines exceptions prescrites. Les parties pertinentes du Règlement disposent :
7. Les droits de licence de la partie I se composent :
a) d’un montant de base calculé conformément au paragraphe 8(1);
b) d’un rajustement annuel calculé conformément au paragraphe 8(2).
8. (1) Le Conseil calcule le montant de base au moyen de la formule suivante :
(A/B) × C
où
A
représente l’excédent des recettes désignées du titulaire, pour la dernière année de rapport complète, sur sa franchise pour la même année;
B
l’excédent des recettes désignées de tous les titulaires dont les recettes désignées dépassent leur franchise, pour la dernière année de rapport complète, sur le total des franchises de ceux-ci pour la même année;
C
le coût total estimatif de la réglementation du Conseil pour l’exercice en cours, calculé conformément à l’article 9.
(2) Le Conseil calcule le rajustement annuel au moyen de la formule suivante :
(A/B) × D
où
A
représente l’excédent des recettes désignées du titulaire, pour la dernière année de rapport complète, sur sa franchise pour la même année;
B
l’excédent des recettes désignées de tous les titulaires dont les recettes désignées dépassent leur franchise, pour la dernière année de rapport complète, sur le total des franchises de ceux-ci pour la même année;
D
la différence entre le coût total estimatif et le coût total réel de la réglementation du Conseil, calculés conformément à l’article 9.
(3) Le rajustement annuel visé au paragraphe (2) est porté au débit ou au crédit du titulaire lors de la facturation de l’année suivante; il ne peut en aucun cas entraîner un remboursement de la part du Conseil.
9. (1) Le coût total estimatif de la réglementation du Conseil pour l’exercice en cours est la somme des montants suivants, figurant dans le plan de dépenses du Conseil publié dans la partie III du Budget des dépenses du gouvernement du Canada :
a) les frais de l’activité Radiodiffusion du Conseil;
b) la part, attribuable à l’activité Radiodiffusion du Conseil :
(i) des frais des activités administratives du Conseil,
(ii) des autres coûts entrant dans le calcul du coût net du programme du Conseil, à l’exception des coûts de réglementation du spectre de la radiodiffusion.
(2) Le coût total réel de la réglementation du Conseil est calculé conformément au paragraphe (1) à l’aide des montants réels.
11. Les droits de licence de la partie II sont des droits de licence annuels, calculés en fonction des recettes désignées du titulaire pour l’année de rapport qui s’est terminée au cours de l’année civile courante, ou pour la partie de l’année de rapport au cours de laquelle le titulaire a détenu la licence d’exploitation de l’entreprise, et correspondent à :
a) dans le cas d’une entreprise de distribution ou d’une entreprise de télévision, 1,365 pour cent de l’excédent des recettes désignées sur la franchise applicable;
b) dans le cas d’une entreprise de radio :
(i) sous réserve du sous‑alinéa (ii), 1,365 pour cent de l’excédent des recettes désignées sur la franchise applicable,
(ii) dans le cas d’une entreprise de radio conjointe, 1,365 pour cent de l’excédent des recettes désignées combinées sur la franchise applicable.
7. The components of a Part I licence fee shall consist of
(a) an initial amount calculated in accordance with subsection 8(1); and
(b) an annual adjustment amount calculated in accordance with subsection 8(2).
8. (1) The initial amount shall be calculated by the Commission using the formula
(A / B) × C
where
A
is the licensee’s fee revenues for the most recently completed return year, less that licensee’s exemption level for that return year;
B
is the aggregate fee revenues for the most recently completed return year of all licensees whose fee revenues exceed the applicable exemption levels, less the aggregate exemption level for all those licensees for that return year; and
C
is the estimated total regulatory costs of the Commission for the current fiscal year as calculated in accordance with section 9.
(2) The annual adjustment amount shall be calculated by the Commission using the following formula
(A / B) × D
where
A
is the licensee’s fee revenues for the most recently completed return year, less that licensee’s exemption level for that return year;
B
is the aggregate fee revenues for the most recently completed return year of all licensees whose fee revenues exceed the applicable exemption levels, less the aggregate exemption level for all those licensees for that year; and
D
is the difference between the estimated total regulatory costs and the actual total regulatory costs of the Commission for the fiscal year as calculated in accordance with section 9.
(3) The annual adjustment amount referred to in subsection (2) shall be charged or credited to the licensee in the following year’s invoice and shall not, in any case, result in a disbursement of monies on the part of the Commission.
9. (1) The estimated total regulatory costs of the Commission for the current fiscal year is the sum of the following amounts as set out in the Commission’s Expenditure Plan published in Part III of The Estimates of the Government of Canada:
(a) the costs of the Commission’s Broadcasting Activity; and
(b) the share that is attributable to the Commission’s Broadcasting Activity of
(i) the costs of the Commission’s administrative activities, and
(ii) the other costs that are taken into account to arrive at the net cost of the Commission’s program, excluding the costs of regulating the broadcasting spectrum.
(2) The actual total regulatory costs of the Commission shall be calculated in accordance with subsection (1) using actual amounts.
11. A Part II licence fee shall consist of an annual licence fee, based on the fee revenue of a licensee for the return year that terminated in the current calendar year or during that portion of that return year in which the licensee held the licence to operate the undertaking, the amount of which shall be calculated as follows:
(a) for a distribution or a television undertaking, 1.365 per cent of the amount by which the fee revenue exceeds the applicable exemption level; and
(b) for a radio undertaking,
(i) subject to subparagraph (ii), 1.365 per cent of the amount by which the fee revenue exceeds the applicable exemption level, and
(ii) in the case of a joint radio undertaking, 1.365 per cent of the amount by which the combined fee revenue exceeds the applicable exemption level.
L’introduction des actions [14] Les actions ont été intentées par l’association appelante et les sociétés appelantes (T‑2277‑03) ainsi que par les appelantes Vidéotron (T‑276‑04), en vue d’obtenir, notamment, des jugements déclaratoires établissant que l’article 11 du Règlement est ultra vires et que les personnes ayant acquitté les droits de licence de la partie II prescrits par cet article ont droit à la restitution des sommes versées au cours des années indiquées dans les actions. Les actions ont été réunies conformément à l’ordonnance de la protonotaire Tabib en date du 1er août 2006.
Les questions de droit préliminaires [15] La Couronne a présenté une requête concernant deux questions de droit préliminaires qui avaient été tranchées dans l’arrêt ACR I. Dans cet arrêt, la Cour a décidé que le pouvoir de réglementation des droits de licence conféré au Conseil par l’article 11 de la Loi n’autorise pas le Conseil à imposer une taxe. La Cour a jugé que s’il était décidé que les droits de licence de la partie II que le Conseil cherchait à prescrire en vertu de l’article 11 du Règlement constituent une taxe, cette disposition outrepasserait le pouvoir conféré au Conseil par l’article 11 de la Loi et les droits de licence de la partie II seraient invalides.
L’autorisation de modifier les déclarations [16] Des requêtes ont été présentées en vue d’obtenir l’autorisation de modifier les déclarations des dossiers T-2277-03 et T-276-04 pour étendre les périodes à l’égard desquelles les demanderesses cherchaient à obtenir le recouvrement des droits de licence de la partie II qu’elles ont acquittés. Le juge Shore les a rejetées dans ses motifs oraux rendus le 20 novembre 2006. Des appels dans les dossiers A-17-07 et A-18-07 ont été interjetés par l’association appelante, les sociétés appelantes et les appelantes Vidéotron à l’encontre de cette décision.
L’exposé conjoint des faits [17] L’instruction devant la Cour fédérale du Canada a été effectuée sur la base d’un exposé conjoint des faits, dont les éléments saillants sont décrits aux paragraphes suivants. En dépit de la désignation d’exposé conjoint des « faits », une large part de cet exposé conjoint est constituée d’interprétations de diverses dispositions de la Loi et du Règlement.
[18] La radiodiffusion, définie au paragraphe 2(1) de la Loi, ne peut se faire légalement au Canada sans la délivrance d’une licence par le Conseil, à moins d’une exemption expresse aux prescriptions de licence obtenue en vertu du paragraphe 9(4) de la Loi.
[19] Le Conseil a annoncé l’adoption du Règlement dans l’Avis public CRTC 1997-32, qui porte notamment :
Le Conseil a rédigé son projet de règlement suite à la décision du Conseil du Trésor de l’autoriser à appliquer la méthode du crédit net à son activité Radiodiffusion. En raison de cette décision, le Conseil exigera désormais qu’une partie des droits de licence soit acquittée au 1er avril de chaque année, afin de financer ses dépenses de fonctionnement.
Lorsqu’il a rédigé le projet de règlement, le Conseil a voulu créer, par rapport à la structure des droits en place, un système suivant lequel l’industrie et chaque entreprise paieraient à peu près le même montant de droits sur une période incluant les trois prochaines années, en prenant pour acquis la stabilité du niveau de financement approuvé.
[… ]
Le nouveau règlement sur les droits de licence renferme deux éléments clés. Le premier est la structure de droits révisée, suivant laquelle chaque titulaire assujettie au règlement versera au Conseil les droits de licence de la partie I, exigibles le 1er avril de chaque année, et les droits de licence de la partie II, exigibles au plus tard le 30 novembre de chaque année. Les droits de licence de la partie I sont basés sur les frais de réglementation de la radiodiffusion engagés chaque année par le Conseil ainsi que par d’autres ministères ou organismes fédéraux, excluant les coûts de gestion du spectre; tandis que les droits de licence de la partie II équivalent à 1,365 % des recettes brutes de la titulaire en sus de la franchise applicable.
[… ]
Le Conseil est convaincu qu’en élaborant le nouveau règlement sur les droits de licence, il a répondu fondamentalement à la décision du Conseil du Trésor de l’autoriser à utiliser la méthode du crédit net, tout en conservant un système qui générera des recettes équivalant à celles qui étaient réalisées en vertu du précédent règlement.
[20] Les droits de licence de la partie I visent le recouvrement des frais de réglementation et d’administration engagés par le Conseil pour la radiodiffusion.
[21] Les sommes correspondant aux droits de licence de la partie I touchés par le Conseil au cours de la période allant de la mise en vigueur du Règlement à la fin de la période 2004‑2005 (la période visée par les demandes) sont égales ou approximativement égales aux frais de réglementation et d’administration du Conseil pendant cette période.
[22] Pendant la période visée par les demandes, le Conseil a perçu environ 182 millions de dollars au titre des droits de licence de la partie I et 680 millions de dollars au titre des droits de licence de la partie II.
[23] Industrie Canada gère tout le spectre de la radio, notamment le spectre consacré à la radiodiffusion (le spectre de la radiodiffusion) et délivre des certificats de radiodiffusion aux titulaires de licences qui utilisent le spectre de la radiodiffusion. Sans une licence et un certificat de radiodiffusion (dans les cas où il faut utiliser le spectre de la radiodiffusion), la radiodiffusion est illégale. Il n’est exigé aucun droit pour la délivrance des certificats de radiodiffusion.
[24] Les coûts de gestion du spectre de la radiodiffusion encourus par Industrie Canada pour une période légèrement plus courte que la période visée par les demandes sont d’environ 77 millions de dollars. Aucune partie des droits de licence de la partie I n’est affectée aux coûts engagés par Industrie Canada pour la gestion du spectre de la radiodiffusion.
LA DÉCISION DE LA COUR FÉDÉRALE
[25] La Cour fédérale a statué que les droits de licence de la partie II sont une taxe et, conformément à l’arrêt ACR I de la Cour, a déclaré que l’article 11 du Règlement outrepassait les pouvoirs conférés par l’article 11 de la Loi. Toutefois, la Cour a conclu que les sociétés appelantes et les appelantes Vidéotron n’ont pas le droit de recouvrer les droits de licence de la partie II qu’elles ont acquittés. La Cour fédérale a suspendu l’effet de son jugement déclaratoire d’invalidité pour une période de neuf mois. Enfin, elle a ordonné à la Couronne de payer les dépens sur la base avocat‑client.
[26] Pour conclure que les droits de licence de la partie II sont une taxe, la Cour fédérale s’est reportée aux critères énoncés par la Cour suprême du Canada dans les arrêts Lawson c. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction, [1931] R.C.S. 357, Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565, et Première nation de Westbank c. British Columbia Hydro and Power Authority, [1999] 3 R.C.S. 134. Au paragraphe 98 de sa décision, la Cour fédérale a résumé son interprétation de ces facteurs.
98 Les facteurs qu’il faut évaluer, selon la Cour suprême du Canada, pour déterminer si un prélèvement est une taxe sont ceux de savoir si le prélèvement est : 1) obligatoire et exigé par la loi, 2) imposé sous l’autorité de la législature, 3) perçu par un organisme public, 4) destiné à une fin d’intérêt public, et 5) sans rapport raisonnable entre la somme exigée et le coût du service fourni ou du régime de réglementation qui doit être financé (Lawson, précité; Eurig, précité, aux paragraphes 15 et 21; Westbank, précité, au paragraphe 22).
[27] La Cour fédérale a accepté sans difficulté que les trois premiers facteurs sont respectés. Elle a conclu que les droits de licence de la partie II sont obligatoires en raison du paragraphe 11(4) de la Loi, qui prévoit que les droits imposés à un titulaire de licence et l’intérêt sur ceux‑ci constituent des créances de Sa Majesté du chef du Canada, dont le recouvrement peut être poursuivi à ce titre devant tout tribunal compétent. Comme les droits de licence de la partie II sont imposés et perçus conformément au Règlement censément pris en vertu de l’article 11 de la Loi, il a été jugé que ces droits sont imposés sous l’autorité de la législature. Enfin, la Cour fédérale a conclu que les droits de licence de la partie II sont perçus par le Conseil, organisme public constitué en vertu de la Loi sur le CRTC.
[28] S’agissant de la question de savoir si le prélèvement était destiné à une fin d’intérêt public, la Cour fédérale a conclu que les droits de licence de la partie II sont perçus à titre de revenu à des fins générales du fait qu’ils sont déposés dans le Trésor et qu’ils ne sont pas « assignés» aux coûts de la réglementation générale du système de la radiodiffusion ou de l’une ou l’autre de ses composantes.
[29] La Cour fédérale n’a pas accepté que les droits de licence de la partie II servent au financement d’un régime de réglementation. Elle a rejeté l’argument de la Couronne selon lequel le régime de réglementation est le système canadien de radiodiffusion et selon lequel il est « évident » que les coûts de ce régime sont supérieurs aux droits de licence de la partie II qui sont perçus. Selon la Cour fédérale, la Couronne n’a produit aucun élément de preuve sur ces coûts. La Cour fédérale a conclu que, selon la preuve dont elle était saisie, les seuls coûts se rapportant à un régime de réglementation étaient ceux engagés par le Conseil pour les activités de radiodiffusion, dont le recouvrement s’effectue au moyen des droits de licence de la partie I, et peut-être aussi ceux engagés par Industrie Canada pour gérer le spectre de la radiodiffusion. Elle a estimé que ces derniers coûts étaient très inférieurs aux droits de licence de la partie II qui ont été payés.
[30] S’agissant du cinquième facteur mentionné au paragraphe 98 de sa décision, la Cour fédérale a ensuite conclu, citant l’arrêt Eurig, qu’il existe un rapport raisonnable s’il y a une corrélation étroite entre le montant des droits de licence et le coût d’administration du régime de réglementation correspondant. Appliquant ce critère aux faits dont elle était saisie, la Cour fédérale a conclu au paragraphe 114 :
Il n’existe aucun lien démontrable entre le montant des droits de licence de la partie II qui est recouvré et tout régime associé de réglementation.
[31] La Cour fédérale a rejeté l’argument de la Couronne selon lequel les droits de licence de la partie II pouvaient être considérés comme un paiement associé au privilège se rattachant à la radiodiffusion en raison de ses avantages commerciaux. Premièrement, la Cour fédérale n’a pu concilier la justification des droits de licence de la partie II donnée par la Couronne avec le fait qu’un grand nombre de radiodiffuseurs exercent leur activité à des fins commerciales sans être obligés d’acquitter les droits de licence de la partie II, parce que le montant de leurs recettes ou le nombre de leurs abonnés est inférieur à un plancher. En outre, elle a conclu que la Couronne n’avait produit aucun élément de preuve établissant un lien raisonnable entre le montant des droits de licence de la partie II et la valeur du privilège. Même dans l’hypothèse où ce privilège aurait une valeur, la Cour fédérale a reconnu que le privilège avait déjà été payé par les titulaires de licences de nombreuses façons, indépendamment des droits de licence de la partie II. À titre d’exemples, elle a fait remarquer que le Conseil prescrit aux titulaires de licences des conditions leur imposant de radiodiffuser un contenu canadien minimal et de contribuer en vue de la production d’un contenu canadien. Enfin, la Cour fédérale a conclu que la Loi n’autorise pas le Conseil à prescrire des droits de licence en échange d’un privilège.
[32] La Cour fédérale a rejeté l’argumentation de la Couronne qui faisait valoir que l’arrêt de la Cour suprême du Canada Procureur général du Canada c. Compagnie de Publication La Presse, Ltée, [1967] R.C.S. 60, est déterminant quant à la validité des droits de licence de la partie II. Selon la Cour fédérale, le raisonnement de la Cour de l’Échiquier dans la décision La Presse ([1964] R.C.É. 627, 63 D.T.C. 1335), confirmé par la Cour suprême du Canada, a reconnu qu’il faut un lien entre le montant de la redevance et les coûts de l’activité réglementée, lien qui n’existait pas, a conclu la Cour fédérale, dans l’affaire dont elle était saisie. La Cour fédérale a ensuite fait observer que, de toute façon, comme les dispositions législatives en cause dans la décision La Presse étaient ambigues, l’arrêt La Presse de la Cour suprême du Canada ne pouvait pas être concluant eu égard à l’issue de l’espèce.
[33] La Cour fédérale a également rejeté l’argumentation de la Couronne que l’arrêt 620 Connaught Ltd. c. Canada (Procureur général), 2006 CAF 252, [2007] 2 R.C.F. 446, appuie la thèse que les titulaires de licences peuvent se voir imposer des droits parce qu’ils profitent du privilège se rattachant à une licence de radiodiffusion. Selon la Cour fédérale, l’arrêt 620 Connaught dit essentiellement que lorsqu’un organisme de réglementation est autorisé par la loi à exiger un montant donné pour un privilège, l’avantage tiré de l’activité commerciale réglementée peut entrer en ligne de compte afin d’établir un rapport entre le montant des droits et le régime de réglementation. Comme la Loi ne prévoit pas expressément qu’un droit puisse être exigé pour le privilège, la Cour fédérale a conclu que l’arrêt 620 Connaught ne s’applique pas. De plus, elle a fait observer que, contrairement aux droits de licence de la partie II, les droits exigés dans l’affaire 620 Connaught étaient directement réaffectés au régime de réglementation.
[34] Enfin, la Cour fédérale a jugé que l’arrêt Mount Cook National Park Board v. Mount Cook Motels, [1972] N.Z.L.R. 481 (N.Z.C.A.), n’appuie pas la position de la Couronne que l’avantage tiré par les titulaires de licences de radiodiffusion autorisait l’imposition d’une redevance pour un privilège. Premièrement, elle a conclu que l’arrêt Mount Cook établit seulement que dans le cas où un droit de licence est prélevé pour un privilège, il ne constitue pas une taxe pour autant qu’il reste dans le système auquel il se rattache. En outre, elle a conclu que l’arrêt Mount Cook appuie le droit d’imposer des droits raisonnables et que la Couronne n’avait pas établi que les droits de licence de la partie II sont raisonnables.
[35] La Cour fédérale a attribué des dépens à l’encontre de la Couronne sur la base avocat-client même si l’association appelante, les sociétés appelantes et les appelantes Vidéotron ne les avaient pas demandés. De plus, l’adjudication des dépens s’est faite sans que la Couronne soit autorisée à présenter des observations sur la question.
L’ANALYSE [36] J’examinerai les questions soulevées dans les appels incidents avant celles des appels. Dans la partie qui suit de mes motifs, l’association appelante, les sociétés appelantes et les appelantes Vidéotron sont désignées collectivement comme les appelantes.
LES DROITS DE LICENCE DE LA PARTIE II SONT-ILS UNE TAXE?
La norme de contrôle [37] Les normes de contrôle en appel sont exposées dans l’arrêt Housen c. Nikolaisen, [2002] 2 R.C.S. 235, 2002 CSC 33. La validité de la législation subordonnée fait l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision correcte. Toutefois, il a déjà été statué dans l’arrêt ACR I que si les droits de licence de la partie II sont une taxe, l’article 11 du Règlement outrepasse les pouvoirs conférés par l’article 11 de la Loi. La question à examiner maintenant est de savoir si les droits de licence de la partie II imposés en vertu de l’article 11 du Règlement sont une taxe ou un redevance de nature réglementaire. Il s’agit d’une question mixte de fait et de droit dont la norme de contrôle a été résumée par le juge en chef de la Cour dans l’arrêt Elders Grain Co. c. M/V Ralph Misener (Le), 2005 CAF 139, au paragraphe 12 :
12 Une décision impliquant l’application d’un critère juridique à un ensemble de faits constitue une question mixte de fait et de droit. Elle est assujettie à la norme de l’erreur manifeste et dominante, à moins que le juge de première instance n’ait clairement commis une erreur de principe isolable en déterminant le critère juridique applicable ou en appliquant ce critère, auquel cas l’erreur peut constituer une erreur de droit : Housen, au paragraphe 37; R. c. Buhay, [2003] 1 R.C.S. 631, au paragraphe 45. [Non souligné dans l’original.]
[38] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que la Cour fédérale a erronément décrit le critère juridique applicable pour établir la distinction entre une taxe et une redevance de nature réglementaire, dans les circonstances examinées, et que cette mauvaise formulation constitue une erreur de droit isolable à l’égard de laquelle s’applique la norme de la décision correcte.
La distinction entre une redevance de nature réglementaire et une taxe
[39] Dans l’arrêt 620 Connaught Ltd. c. Canada (Procureur général), 2008 CSC 7 (620 Connaught II), le juge Rothstein a statué que les droits de permis commercial versés annuellement pour le droit de vendre des boissons alcooliques auxquels sont assujettis les hôtels, les restaurants et les bars dans le parc national Jasper sont, de par leur caractère véritable, une redevance de nature réglementaire et non une taxe. Dans son analyse en vue de déterminer si un prélèvement gouvernemental est une taxe ou une redevance de nature réglementaire, le juge Rothstein a résumé ce que doit faire la Cour :
16 Notre Cour doit décider si les droits versés par les appelantes constituent, de par leur caractère véritable, une taxe ou une redevance de nature réglementaire. Le caractère véritable du prélèvement s’entend de ses principales ou plus importantes caractéristiques, qu’il faut distinguer de ses caractéristiques accessoires (P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (5e éd. 2007), vol. 1, p. 433 à 436). Les caractéristiques des droits en cause tiennent à la fois de la taxe et de la redevance de nature réglementaire. La Cour doit déterminer quelles sont les caractéristiques principales et lesquelles sont accessoires.
17 Pour déterminer si un prélèvement gouvernemental constitue une taxe ou une redevance de nature réglementaire, c’est l’objet principal du régime législatif qui est l’élément déterminant. Bien que le régime législatif puisse produire des effets accessoires, son objet principal permettra de déterminer si le prélèvement constitue une taxe ou une redevance de nature réglementaire. Dans l’arrêt Première nation de Westbank c. British Columbia Hydro and Power Authority, [1999] 3 R.C.S. 134, le juge Gonthier a décrit le caractère véritable d’un prélèvement gouvernemental en fonction de son objet principal. Il s’est exprimé ainsi au par. 30 :
[d]ans tous les cas, le tribunal doit identifier la caractéristique principale du prélèvement contesté. [. . .] Même si, dans l’environnement réglementaire d’aujourd’hui, plusieurs redevances comportent des éléments de taxation et des éléments de réglementation, la tâche essentielle du tribunal est de déterminer si, de par son caractère véritable, l’objet principal du prélèvement est : (1) de taxer, c.-à-d., percevoir des revenus à des fins générales; (2) de financer ou de créer un régime de réglementation, c.-à-d., être une redevance de nature réglementaire ou être accessoire ou rattaché à un régime de réglementation; ou, (3) de recevoir paiement pour des services directement rendus, c.‑à‑d., être des frais d’utilisation. [Soulignement omis]
[40] Les droits de licence de la partie II ne sont pas des frais d’utilisation et aucune des parties n’a soutenu qu’ils l’étaient. La seule question est de savoir si, de par leur caractère véritable, les droits de licence de la partie II constituent une taxe ou une redevance de nature réglementaire.
[41] Dans l’arrêt Lawson, la Cour suprême du Canada avait identifié quatre caractéristiques d’une taxe, mais l’arrêt Westbank a ajouté un cinquième élément de distinction entre une taxe et une redevance de nature réglementaire. Au paragraphe 43 de l’arrêt Westbank, le juge Gonthier a résumé les cinq éléments de la manière suivante :
43 … La redevance est‑elle : (1) obligatoire et exigible en vertu d’une loi, (2) imposée sous l’autorité du législateur, (3) perçue par un organisme public, (4) pour une fin d’intérêt public, (5) sans aucun lien avec une forme de régime de réglementation? Si la réponse à toutes ces questions est affirmative, le prélèvement en question sera habituellement qualifié de taxe.
[42] Le cinquième élément prévoit que même si le prélèvement possède toutes les autres caractéristiques d’une taxe, il sera une redevance de nature réglementaire, et non une taxe, s’il est relié à un régime de réglementation. Dans l’arrêt Westbank, le juge Gonthier a établi une approche en deux étapes pour déterminer si un prélèvement gouvernemental est lié à un régime de réglementation. La première étape consiste à identifier l’existence d’un régime de réglementation pertinent, ce qui implique d’examiner les facteurs suivants :
44 … Pour conclure à l’existence d’un régime de réglementation, le tribunal doit rechercher la présence d’un ou de plusieurs des indices suivants : (1) un code de réglementation complet, complexe et détaillé; (2) un objet de réglementation qui cherche à influencer un comportement donné; (3) la présence de coûts réels ou estimés liés à la réglementation; (4) un rapport entre la réglementation et la personne visée qui en bénéficie ou qui en a causé le besoin. Cette énumération n’est pas exhaustive.
[43] Si on conclut à l’existence d’un régime de réglementation, le juge Gonthier a décrit la seconde étape dans son analyse de la façon suivante, au paragraphe 44 :
Pour qu’une redevance soit « liée » ou « rattachée » à ce régime de réglementation, le tribunal doit pouvoir établir une relation entre la redevance et le régime lui‑même. Il en est ain