Institut professionnel de la fonction publique du Canada c. Territoires du Nord-Ouest (Commissaire)

Institut professionnel de la fonction publique du Canada c. Territoires du Nord-Ouest (Commissaire)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1990-08-16
Recueil
[1990] 2 RCS 367
Numéro de dossier
21230
Juges
Dickson, Robert George Brian; Wilson, Bertha; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret
En appel de
Territoires du Nord-Ouest
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21230
Contenu de la décision
Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord‑Ouest (Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367
L'Institut professionnel de la Fonction publique du
Canada Appelant
c.
Le Commissaire des territoires du Nord‑Ouest
et la Northwest Territories
Public Service Association Intimés
et
Le procureur général du Canada et
le procureur général de l'Ontario Intervenants
répertorié: institut professionnel de la fonction publique du canada c. territoires du nord‑ouest (commissaire)
No du greffe: 21230.
1990: 20 février; 1990: 16 août.
Présents: Le juge en chef Dickson* et les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et Cory.
en appel de la cour d'appel des territoires du nord‑ouest
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Liberté d'association ‑‑ Négociation collective ‑‑ Loi des territoires du Nord‑Ouest exigeant qu'une association d'employés soit constituée en personne morale par une loi afin de négocier collectivement ‑‑ La mesure législative des Territoires viole‑t‑elle la liberté d'association garantie par l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés ? ‑‑ Dans l'affirmative, cette restriction à la liberté d'association est‑elle justifiable en vertu de l'article premier de la Charte ? ‑‑ Public Service Act, R.S.N.W.T. 1974, ch. P‑13, art. 42(1)b).
L'Institut appelant était l'agent négociateur d'un certain nombre d'infirmières et infirmiers employés du gouvernement fédéral dans les territoires du Nord‑Ouest jusqu'à ce que ceux‑ci deviennent des employés du gouvernement des Territoires. À cause du changement d'employeur, les infirmières et infirmiers ont cessé d'appartenir à l'unité de négociation dont l'Institut était l'agent négociateur accrédité et sont devenus admissibles à devenir membres de l'Association intimée, qui avait été constituée en personne morale en vue de négocier collectivement pour tous les employés des Territoires qui ne sont pas exclus. L'Institut a demandé la constitution en personne morale requise par l'al. 42(1)b) de la Public Service Act afin de représenter ses anciens membres. En vertu de cet alinéa, une association d'employés doit être constituée en personne morale par une loi qui l'habilite à négocier collectivement au nom de ses membres. Le gouvernement des Territoires a refusé d'adopter la loi nécessaire pour ce faire. L'Institut a présenté à la Cour suprême des Territoires une demande de jugement déclaratoire statuant que le par. 42(1) de la Loi est incompatible avec la liberté d'association garantie à l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés . Le juge de première instance a conclu que le par. 42(1) de la Loi viole l'al. 2d) de la Charte et qu'il n'est pas une limite raisonnable au sens de l'article premier. La Cour d'appel a accueilli l'appel interjeté par le Commissaire intimé.
Arrêt (les juges Wilson, Gonthier et Cory sont dissidents): Le pourvoi est rejeté. L'alinéa 42(1)b) de la Public Service Act ne porte pas atteinte à l'al. 2d) de la Charte .
Le juge Sopinka: L'absence, à l'al. 42(1)b), d'un ensemble de conditions objectives pour obtenir l'accréditation d'un syndicat ne viole pas la liberté d'association. Bien que le monopole créé par la mesure législative empêche un syndicat rival de négocier pour ses membres, cet empêchement pour une association de réaliser ses objectifs créé par une disposition législative ne constitue pas une violation de l'al. 2d) si la restriction ne vise pas la constitution ou l'existence de l'association, ni ne leur porte atteinte, à moins que l'activité de l'association ne soit un autre droit protégé par la Charte ou une activité qu'une personne, prise individuellement, peut exercer légitimement. Le monopole créé par la loi n'a aucun effet sur l'existence de l'Institut, ni sur la capacité pour une personne d'y adhérer. De plus, la négociation collective des conditions de travail n'est pas protégée par la Constitution. Puisque l'activité de la négociation n'est pas elle‑même protégée par la Constitution, le choix du négociateur en vertu de la loi ne l'est pas non plus. Puisqu'un gouvernement n'a aucune obligation de négocier en vertu de la common law et puisqu'il peut aussi suspendre une obligation légale de négocier, il ne peut y avoir d'obstacle constitutionnel à ce qu'il choisisse de négocier avec un représentant particulier des employés.
De plus, l'exigence de constitution en personne morale imposée au syndicat par l'al. 42(1)b) pour qu'il puisse négocier collectivement ne viole pas l'al. 2d) de la Charte . L'alinéa n'interdit pas la constitution d'autres syndicats, ni l'appartenance à ceux‑ci, et il n'empêche aucun de ces syndicats de demander la constitution en personne morale en vertu de la Loi. L'alinéa n'exige pas non plus que l'association d'employés constituée en personne morale en vertu de la Loi soit formée d'une manière particulière ou qu'elle soumette l'étendue de ses objets, les conditions d'adhésion ou les règles de fonctionnement interne au contrôle du législateur. L'exigence de constitution en personne morale énoncée à l'al. 42(1)b) est le moyen par lequel le gouvernement des Territoires a choisi de reconnaître le ou les syndicats avec lesquels il négociera collectivement. L'attribution de droits de négocier collectivement doit respecter les droits collectifs des personnes touchées, mais ceci se limite à permettre aux associations rivales d'exister et de lutter pour leur reconnaissance.
Le juge L'Heureux-Dubé: Il y a accord avec les motifs et la conclusion du juge Sopinka, sous réserve de brefs commentaires. La disposition législative contestée en l'espèce ne porte pas atteinte à la liberté d'association de l'appelant. Les buts, objectifs et activités d'une association ne sont pas pertinents aux fins de la Charte . Bien qu'un des objectifs premiers des associations d'employés soit d'obtenir le statut d'agent négociateur et de négocier collectivement, l'obtention de ce statut, son maintien et l'activité subséquente de l'association ne sont aucunement protégés en vertu de l'al. 2d) . Considérer que l'al. 2d) englobe tout objectif d'une association dont la réalisation est fondamentale à son existence a des conséquences sérieuses qui militent fortement contre l'adoption d'une telle interprétation, étant donné que la notion de la liberté d'association doit viser toute une gamme d'associations politiques, religieuses, sociales ou économiques ayant des objectifs très variés. De plus, l'adoption du raisonnement de la majorité dans la trilogie, qui est décisive en l'espèce, n'a pas pour effet d'empêcher les syndicats d'atteindre leurs objectifs, étant donné qu'une vaste gamme d'activités syndicales demeure protégée et que les syndicats ont accès au processus politique.
Le juge La Forest: Il y a accord général avec les motifs de jugement du juge Sopinka mais il n'est pas nécessaire de dire quoi que ce soit au sujet de la question de savoir si le droit d'association doit comprendre la liberté pour les gens de se regrouper afin de poursuivre les objectifs qu'ils peuvent légitimement poursuivre à titre individuel.
Le juge en chef Dickson: La garantie constitutionnelle de la liberté d'association que l'on trouve à l'al. 2d) de la Charte ne comprend pas la garantie du droit de négocier collectivement et le droit reconnu à l'al. 2d) ne s'applique qu'aux individus. La détermination de la manière de choisir les agents négociateurs constitue la première étape du droit de négocier collectivement. En outre, dans le contexte d'une lutte intersyndicale pour obtenir le statut d'agent négociateur exclusif, le droit revendiqué par l'appelant doit être qualifié de droit collectif attaché au syndicat. Le choix législatif de la manière de choisir les agents négociateurs échappe donc à l'examen constitutionnel pour ce qui est de l'al. 2d) de la Charte parce qu'il s'agit d'un élément du processus de négociation collective et à cause aussi de la nature individuelle du droit reconnu à l'al. 2d) . Enfin, puisque le gouvernement des territoires du Nord-Ouest n'était pas tenu d'adopter un régime de négociation collective, les restrictions imposées à un droit d'origine purement législative ne font pas intervenir la protection de l'al. 2d) de la Charte . Si l'alinéa 2d) ne garantit pas le droit de négocier collectivement, il ne peut garantir un droit à un agent négociateur en particulier.
Les juges Wilson, Gonthier et Cory (dissidents): En restreignant la liberté des employés de constituer ou de changer leur association, l'al. 42(1)b) de la Public Service Act porte atteinte au droit qu'ont les personnes de s'associer en vertu de l'al. 2d) de la Charte . L'alinéa 42(1)b) permet au gouvernement de se réserver de façon absolue le droit de décider quelles associations seront constituées en personnes morales et deviendront ainsi des "associations d'employés". Seules les associations que le gouvernement a constituées en personnes morales dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire peuvent prendre part au processus de négociation collective. Il n'y a ni obstacle qui empêche, ni directive qui détermine l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire absolu. L'alinéa fournit au gouvernement la possibilité de refuser, pour toutes les fins de la négociation collective, l'existence même à l'association choisie par les employés pour négocier en leur nom. Un tel pouvoir discrétionnaire illimité enfreint à première vue la liberté d'association d'un personne. Le fait que les personnes qui forment l'association peuvent quand même se réunir sans empêchement de la part de l'État n'a aucun sens si l'association ne peut pas être reconnue en vertu des dispositions de droit du travail applicables. Dès qu'un gouvernement adopte une définition législative d'un groupe, à titre d'entité juridique, toute personne devrait pouvoir essayer de le faire reconnaître comme tel ou de changer le groupe déjà habilité à exercer les droits accordés par ce régime législatif. Le droit des employés d'adhérer à une association de leur choix et celui de changer l'association qui doit procéder à des négociations collectives ont une importance fondamentale et l'al. 42(1)b) contrecarre ces droits.
L'alinéa 42(1)b) de la Public Service Act n'est pas justifiable en vertu de l'article premier de la Charte . La Loi a pour objet de donner le moyen de choisir l'agent qui négociera collectivement au nom des employés. Même si la nécessité que le processus soit structuré a assez d'importance pour justifier la suppression d'un droit garanti par la Constitution, la mesure législative est disproportionnée à l'objectif recherché et restreint la liberté d'association des employés beaucoup plus qu'il n'est raisonnablement nécessaire de le faire. Contrairement à la plupart des lois relatives aux négociations collectives des autres ressorts du Canada, la mesure législative n'établit pas un équilibre raisonnable entre les droits des personnes à titre individuel, ceux du syndicat et ceux de l'employeur. Elle n'établit pas de processus qui permette de déterminer le choix d'un agent négociateur par les employés et la constitution de l'association d'employés en personne morale ne peut se réaliser que par l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire absolu du gouvernement qui est lui‑même une partie intéressée dans les négociations collectives qui doivent avoir lieu par la suite. Afin de créer un processus structuré de négociation collective, il n'est pas nécessaire de donner au gouvernement un contrôle absolu sur la désignation de l'agent négociateur des employés. Cette négation du droit des employés de choisir leur propre agent négociateur de la manière prévue dans les autres ressorts ne saurait être justifiée comme une limite raisonnable au sens de l'article premier de la Charte .
Jurisprudence
Citée par le juge Sopinka
Arrêt examiné: Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; arrêts mentionnés: Smith v. Attorney General of Ontario, [1924] R.C.S. 331; Jamieson v. Attorney‑General of British Columbia (1971), 21 D.L.R. (3d) 313; Borowski c. Canada (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 342; R. c. Morgentaler, [1988] 1 R.C.S. 30; AFPC c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424; SDGMR c. Saskatchewan, [1987] 1 R.C.S. 460.
Citée par le juge L'Heureux‑Dubé
Arrêts appliqués: Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; AFPC c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424; SDGMR c. Saskatchewan, [1987] 1 R.C.S. 460; arrêt mentionné: R. c. Skinner, [1990] 1 R.C.S. 1235.
Citée par le juge en chef Dickson
Arrêts appliqués: Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; AFPC c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424; SDGMR c. Saskatchewan, [1987] 1 R.C.S. 460.
Citée par le juge Cory (dissident)
Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; AFCP c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424; SDGMR c. Saskatchewan, [1987] 1 R.C.S. 460; Syndicat des infirmières de la Nouvelle‑Écosse, Section Devco ("SINE") c. Conseil canadien des relations du travail (1989), 58 D.L.R. (4th) 225; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2d), 15(1) .
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2, art. 28 , 29 , 31 , 38(1) , 39(1) .
Labour Code, R.S.B.C. 1979, ch. 212, art. 43.
Labour Relations Act, 1977, S.N. 1977, ch. 64, art. 37(2).
Labour Relations Code, S.A. 1988, ch. L‑1.2, art. 37.
Loi sur les relations de travail, L.R.M. 1987, ch. L10, art. 40.
Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228, art. 7.
Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑35 .
Northwest Territories Public Service Association Act, R.S.N.W.T. 1974, ch. N‑2, art. 3.
Public Service Act, R.S.N.W.T. 1974, ch. P‑13, art. 3, 5, 7, 15(1), 26, 32, 40, 42, 43.
Trade Union Act, R.S.S. 1978, ch. T‑17.
Doctrine citée
Adams, George W. Canadian Labour Law: A Comprehensive Text. Aurora, Ont.: Canada Law Book, 1985.
Cavalluzzo, Paul J. J. "Freedom of Association ‑‑ Its Effect Upon Collective Bargaining and Trade Unions" (1988), 13:2 Queen's L.J. 267.
Jenks, C. Wilfred. Human Rights and International Labour Standards. London: Stevens & Sons, 1960.
Summers, Clyde W. "Freedom of Association and Compulsory Unionism in Sweden and the United States" (1964), 112 U. Pa. L. Rev. 647.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel des territoires du Nord‑Ouest, [1988] N.W.T.R. 223, [1988] 5 W.W.R. 684, 53 D.L.R. (4th) 530, 41 C.R.R. 230, qui a infirmé une décision du juge Marshall (1987), 43 D.L.R. (4th) 472, qui avait déclaré le par. 42(1) de la Public Service Act (T.N.-O.) inconstitutionnel. Pourvoi rejeté, les juges Wilson, Gonthier et Cory sont dissidents.
Catherine H. MacLean et Dougald E. Brown, pour l'appelant.
Robert A. Kasting et Bernard W. Funston, pour l'intimé le Commissaire des territoires du Nord‑Ouest.
Andrew J. Raven, pour l'intimée la Northwest Territories Public Service Association.
Graham R. Garton, pour l'intervenant le procureur général du Canada.
Robert E. Charney, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
//Le juge en chef Dickson//
Version française des motifs rendus par
LE JUGE EN CHEF DICKSON ‑‑ J'ai eu l'avantage de lire les motifs de jugement qu'ont rédigés mes collègues les juges Sopinka et Cory dans le présent pourvoi. Bien que je sois d'accord avec la façon dont le juge Sopinka statue sur le pourvoi, j'arrive à cette conclusion uniquement en fonction de mon interprétation des motifs de jugement de la majorité de notre Cour dans ce qui est maintenant connu comme la "trilogie" en matière de droit du travail: Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313, AFPC c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424, et SDGMR c. Saskatchewan, [1987] 1 R.C.S. 460. L'appelant n'a pas contesté directement devant notre Cour la justesse des jugements de la majorité dans cette trilogie d'arrêts.
Dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), précité, le juge Le Dain a conclu au nom de trois des six juges de la Cour, à la p. 390:
. . . la garantie constitutionnelle de la liberté d'association que l'on trouve à l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés ne comprend pas, dans le cas d'un syndicat, la garantie du droit de négocier collectivement . . .
Un quatrième juge, le juge McIntyre, a explicitement conclu que le droit reconnu à l'al. 2d) ne s'applique qu'aux individus (à la p. 397):
Le groupe ou l'organisation n'est qu'un moyen adopté par des individus pour mieux réaliser leurs droits et aspirations individuels. [. . .] La liberté d'association ne saurait donc conférer des droits indépendants au groupe.
À mon avis, les motifs de jugement de la majorité dans les trois arrêts mentionnés sont concluants quant à la question en litige dans le présent pourvoi. La détermination de la manière de choisir les agents négociateurs constitue la première étape du droit de négocier collectivement. En outre, dans le contexte d'une lutte intersyndicale pour obtenir le statut d'agent négociateur exclusif, j'estime qu'il est impossible de qualifier le droit revendiqué par l'appelant autrement que de droit collectif attaché au syndicat. À l'étape de la constitution en société par l'Assemblée législative, l'accent n'est plus sur le droit d'association des individus. Il est plutôt mis sur le groupe lui‑même qui cherche à obtenir l'appui d'individus pour s'établir comme l'agent négociateur exclusif. Ainsi, suivant les motifs de la majorité dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), précité, le choix législatif de la manière de choisir les agents négociateurs échappe à l'examen constitutionnel pour ce qui est de l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés parce qu'il s'agit d'un élément du processus de négociation collective et à cause aussi de la nature individuelle du droit reconnu à l'al. 2d) .
Je conclus à regret que je suis incapable de partager l'avis du juge Cory qu'une fois qu'elle a établi un régime de négociation collective dans le secteur public, une législature ne peut pas imposer de restrictions arbitraires au choix de l'association avec laquelle elle entreprendra des négociations collectives. Si, comme le reconnaît le juge Cory, le gouvernement des territoires du Nord‑Ouest n'était pas tenu d'adopter un régime de négociation collective, alors, à mon avis, il s'ensuit logiquement que des restrictions imposées à un droit d'origine purement législative ne font pas intervenir la protection de l'al. 2d) de la Charte . Si l'alinéa 2d) ne garantit pas le droit de négocier collectivement, je suis incapable de comprendre comment il peut garantir un droit à un agent négociateur en particulier. Tirer une autre conclusion aurait pour effet de constitutionnaliser des droits de négocier collectivement, une proposition que notre Cour a rejetée à la majorité dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.).
Pour ces motifs, et non sans beaucoup d'hésitation compte tenu des opinions que j'ai exprimées dans la trilogie d'arrêts en matière de droit du travail sur la portée de l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés , je conclus qu'à moins de renverser les motifs de la majorité de notre Cour dans la trilogie, le présent pourvoi doit être rejeté, avec dépens aux intimés. Je partage l'avis du juge Sopinka que les questions constitutionnelles doivent recevoir les réponses suivantes:
1.Le paragraphe 42(1) de la Public Service Act, R.S.N.W.T. 1974, ch. P‑13 et ses modifications, viole‑t‑il la liberté d'association garantie par l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés ?
Réponse: Non.
2.Si la réponse à la première question est affirmative, le par. 42(1) de la Public Service Act, R.S.N.W.T. 1974, ch. P‑13 et ses modifications, peut‑il se justifier en vertu de l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
Réponse: Il n'est pas nécessaire de répondre à cette question.
//Le juge Cory//
Version française des motifs des juges Wilson, Gonthier et Cory rendus par
LE JUGE CORY ‑‑ J'ai eu l'avantage de lire les motifs de jugement de mon collègue le juge Sopinka. Bien que je sois du même avis que lui sur la question de la qualité pour agir, je dois, en toute déférence, être en désaccord avec sa conclusion que l'al. 42(1)b) de la Public Service Act, R.S.N.W.T. 1974, ch. P‑13 et ses modifications, n'enfreint pas l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés .
La Public Service Act
La Public Service Act est une loi générale qui vise à régir tous les aspects de l'emploi dans la fonction publique des territoires du Nord‑Ouest. Elle est assez brève, ne comportant que 50 articles. Néanmoins, ses dispositions ont une large portée. Elles comprennent l'organisation de la fonction publique, la classification des emplois, les nominations et les conditions d'emploi, dont la rémunération, les suspensions, les rétrogradations, les renvois et les vacances. La Loi, à son par. 42(2), dispose aussi que le Commissaire (maintenant désigné dans la Loi par le mot Ministre) peut conclure une convention collective avec une association d'employés.
Même une lecture très rapide de la Loi en révèle un aspect très important. Le Commissaire y est habilité expressément à prendre une grande variété de décisions. Le Commissaire gère et dirige la fonction publique (art. 3), il établit la classification des services et chacun des postes qu'elle comporte (art. 5), il établit les échelles de salaires (art. 7), il a le droit et le pouvoir exclusifs de nommer des personnes à des postes de la fonction publique (par. 15(1) ), il peut congédier des employés ou les mettre en disponibilité (art. 26 et 32), et il peut promulguer des règlements d'application de la Loi (art. 40). Le gouvernement a donc, par l'entremise du Commissaire, conservé le moyen de contrôler les conditions d'emploi dans la fonction publique.
Ce contrôle se reflète dans les dispositions de la Loi relatives à la négociation collective. L'alinéa 42(1)a) définit une convention collective comme une entente intervenue entre le Commissaire et une "association d'employés". L'alinéa 42(1)b) définit une association d'employés de la façon suivante:
[TRADUCTION] 42. (1) Aux articles 42 à 46
. . .
b)"association d'employés" signifie une association d'employés de la fonction publique constituée en personne morale par une loi qui l'habilite à négocier collectivement.
Le paragraphe 42(2) précise ensuite que le Commissaire [TRADUCTION] "peut" conclure une convention collective avec une telle association.
Ces dispositions ont comme conséquence que le gouvernement est en mesure de contrôler tous les aspects du processus de négociation collective. Non seulement la Loi donne‑t‑elle au gouvernement le pouvoir discrétionnaire absolu de déterminer quelle association sera constituée en personne morale à titre d'agent négociateur en vertu de l'al. 42(1)b), mais elle fait dépendre la négociation d'une convention collective de la seule volonté du gouvernement. La Loi est l'une des quelques lois qui régissent les relations de travail en vigueur au Canada qui soumet le choix de l'association d'employés de même que le changement d'association par les employés à l'approbation du gouvernement, qui est aussi l'employeur. Cette approbation est laissée à l'entière discrétion du gouvernement employeur.
Ce régime juridique semble tellement favoriser le gouvernement qu'il en devient inéquitable, mais, en l'espèce, nous n'avons pas à juger de l'iniquité apparente des dispositions législatives. La question à trancher est plutôt celle de savoir si la Loi porte atteinte à la liberté d'association garantie à l'al. 2d) de la Charte .
L'alinéa 2d)
L'alinéa 2d) est ainsi rédigé:
2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes:
. . .
d) liberté d'association.
Il faut analyser cet alinéa en fonction des trois décisions de notre Cour: Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313 (le Renvoi relatif à l'Alberta), AFPC c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424, et SDGMR c. Saskatchewan, [1987] 1 R.C.S. 460. Le juge MacGuigan, de la Cour d'appel fédérale, a résumé utilement les positions exprimées dans ces jugements dans l'arrêt Syndicat des infirmières de la Nouvelle‑Écosse, Section Devco ("SINE") c. Conseil canadien des relations du travail (1989), 58 D.L.R. (4th) 225, à la p. 232:
Dans ces affaires, trois des six juges ont décidé que la liberté d'association garantie par l'alinéa 2d) de la Charte n'inclut aucune garantie du droit de négocier collectivement ou de faire la grève; deux juges ont émis l'opinion qu'elle incluait les deux garanties; le sixième a décidé qu'elle n'incluait pas le droit de faire la grève, (seul point sur lequel il était nécessaire de statuer dans ces affaires) mais il a laissé entendre qu'il était possible que sous d'autres aspects la négociation collective puisse bénéficier de la protection de la Charte .
Dans deux des arrêts formant la trilogie, soit le Renvoi relatif à l'Alberta et SDGMR, on a examiné si l'al. 2d) garantit un droit constitutionnel de faire la grève. Dans ces deux décisions, le juge McIntyre a statué que l'al. 2d) ne garantit pas le droit de faire la grève. Dans le Renvoi relatif à l'Alberta, il semble aussi vouloir dire que le droit de négocier collectivement n'est pas compris dans la garantie relative à la liberté d'association, bien que cette question n'ait pas été expressément soumise à la Cour. De fait, le juge Le Dain affirme dans les motifs de jugement qu'il a rédigés dans le Renvoi relatif à l'Alberta, à la p. 390:
Je suis d'accord avec le juge McIntyre pour dire que la garantie constitutionnelle de la liberté d'association que l'on trouve à l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés ne comprend pas, dans le cas d'un syndicat, la garantie du droit de négocier collectivement et du droit de faire la grève. Par conséquent, je suis d'avis de rejeter le pourvoi et de répondre aux questions constitutionnelles de la manière qu'il propose.
Cependant, dans les motifs qu'il a rédigés dans l'affaire AFPC, le juge McIntyre indique qu'il n'avait pas eu l'intention d'aller aussi loin. Dans l'affaire AFPC, on contestait la constitutionnalité des lois qui limitaient à 6 pour 100 et 5 pour 100 les augmentations de salaires pour deux ans et refusaient le droit de grève et de lockout pendant la même période. Le juge McIntyre, mentionnant ses motifs de jugement dans le Renvoi relatif à l'Alberta, affirme, à la p. 453:
. . . je suis d'avis que l'al. 2d) de la Charte n'inclut pas une garantie constitutionnelle du droit de faire la grève. Toutefois, ma conclusion dans cet arrêt n'écarte pas la possibilité que d'autres aspects de la négociation collective puissent bénéficier de la protection de la Charte en vertu de la garantie de la liberté d'association. [Je souligne.]
Il poursuit en disant que les dispositions législatives en cause ne portaient pas atteinte à l'al. 2d) parce que, même si elles restreignaient le pouvoir de négocier du syndicat, elles permettaient quand même que des négociations entre l'employeur et le syndicat aient lieu relativement aux autres conditions d'emploi.
Dans l'arrêt AFPC, comme dans les autres arrêts de la trilogie, le juge en chef Dickson et le juge Wilson ont exprimé l'avis que l'al. 2d) garantit un droit constitutionnel de négocier collectivement. Par contre, le juge Le Dain, aux motifs duquel les juges Beetz et La Forest ont souscrit, a conclu que l'al. 2d) ne comporte pas ce droit. On peut donc constater que la Cour paraît divisée également sur la question de savoir si l'al. 2d) peut garantir au moins certains aspects du droit de négocier collectivement. La question de savoir si tous les aspects de la négociation collective sont exclus de la protection conférée par l'al. 2d) n'est donc pas encore tranchée.
Cependant, il n'est pas nécessaire, pour résoudre le présent pourvoi, de revenir sur cette question. En l'espèce, les dispositions législatives en cause établissent un régime de négociation collective. Elles empêchent donc de participer à ce processus tous les employés, groupes ou associations d'employés, sauf le ou les groupes constitués en personnes morales en vertu de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire absolu du gouvernement. À mon avis, ces dispositions visent l'essence même de la liberté d'association.
Nature de la liberté d'association
La liberté d'association est la liberté de se joindre à d'autres personnes dans le but de réaliser des objectifs communs. C'est un droit fondamental dans une société libre et démocratique. Le juge Le Dain affirme, à la p. 391 du Renvoi relatif à l'Alberta:
. . . la liberté de travailler à la constitution d'une association, d'appartenir à une association, de la maintenir et de participer à ses activités licites sans faire l'objet d'une peine ou de représailles ne doit pas être tenue pour acquise.
Le droit d'association a une importance vitale dans notre société industrialisée. Comme C. Wilfred Jenks le fait remarquer dans Human Rights and International Labour Standards (1960), à la p. 49:
[TRADUCTION] Dans une ère d'interdépendance et d'organisation sur grande échelle où l'individu compte pour si peu s'il n'agit pas de concert avec ses semblables, la liberté d'association est devenue la pierre angulaire des libertés civiles et des droits socio‑économiques.
La liberté d'association, comme la liberté d'expression et la liberté de religion, est un droit individuel. Il ne s'agit pas d'un droit qui se rattache à un groupe ou aux objectifs de ce groupe. Comme Clyde W. Summers le souligne dans "Freedom of Association and Compulsory Unionism in Sweden and the United States" (1964), 112 U. Pa. L. Rev. 647, à la p. 647:
[TRADUCTION] Bien qu'elle soit ordinairement revendiquée par l'organisation, la liberté d'association n'est pas seulement un droit collectif conféré à l'organisation pour son avantage. La liberté d'association est un droit individuel dont la personne est investie dans le but de lui permettre d'accroître sa liberté personnelle. Son rôle n'est pas seulement de conférer des pouvoirs à des groupes, mais de favoriser la participation de l'individu au processus démocratique en lui permettant d'agir par l'intermédiaire de ceux‑ci. [Je souligne.]
Partout où des personnes travaillent pour gagner leur vie, le droit d'association a une importance énorme. Le salaire et les conditions de travail auront toujours une importance vitale pour un employé. Il s'ensuit que pour un employé, le droit de choisir le groupe ou l'association qui négociera pour son compte ce salaire et ces conditions de travail a une importance fondamentale. L'association jouera une rôle très important dans à peu près tous les aspects de la vie de l'employé dans son lieu de travail, en faisant fonction de conseiller, de porte‑parole dans les négociations et de rempart contre les actes illicites de l'employeur. Pour que les négociations collectives donnent des résultats, les employés doivent avoir confiance en leurs représentants. Cette confiance n'existera pas si l'employé à titre individuel n'est pas en mesure de choisir l'association.
Conséquences de la loi des territoires du Nord‑Ouest sur le droit d'association
Il faut reconnaître, au départ, que rien n'obligeait le gouvernement des territoires du Nord‑Ouest à adopter un régime législatif de négociation collective. Une association d'employés ne pouvait pas non plus prétendre avoir un droit constitutionnel à l'adoption d'un tel régime. Cependant, dès que le gouvernement des territoires du Nord‑Ouest a entrepris d'adopter un tel régime législatif, ces dispositions législatives devinrent sujettes à un examen de leur constitutionnalité. Il s'ensuit que je ne puis souscrire à l'avis de mon collègue qui affirme que si un gouvernement n'est pas tenu de négocier avec qui que ce soit, il peut alors, dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire absolu qu'il possède, choisir avec qui il négociera. Bien que cette idée soit valable dans une économie absolument libre, elle ne peut s'appliquer au Canada où des lois régissent et contrôlent le processus de négociation collective.
L'alinéa 42(1)b) de la Loi permet au gouvernement de se réserver de façon absolue le droit de décider quelles associations seront constituées en personnes morales et deviendront ainsi des "associations d'employés". Seul le gouvernement peut constituer une association d'employés en personne morale. Seules les associations que le gouvernement a constituées en personnes morales dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire peuvent prendre part au processus de négociation collective. Le pouvoir discrétionnaire que le gouvernement possède en vertu de la Loi de créer ces entités comporte forcément celui de refuser de constituer une association en personne morale. Il n'y a ni obstacle qui empêche, ni directive qui détermine l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire absolu. L'alinéa fournit au gouvernement la possibilité de refuser, pour toutes les fins de la négociation collective, l'existence même à l'association choisie par les employés pour négocier en leur nom. Un tel pouvoir discrétionnaire illimité doit, à première vue, enfreindre la liberté d'association d'une personne.
Le droit d'un employé à titre individuel d'adhérer à une association de son choix me paraît avoir une importance fondamentale. Non seulement permet‑il à la personne de mieux participer au processus démocratique en agissant par l'intermédiaire d'un groupe, mais il permet en outre aux personnes d'agir de concert en vue d'obtenir des conditions de travail et des salaires équitables. À tout le moins, la formation ou le changement de l'entité qui doit procéder à des négociations collectives est protégé en vertu de la liberté d'association consacrée par la Charte .
Le droit des employés de changer l'association qui doit procéder à des négociations collectives est aussi important que celui de la former. Il peut être important pour un groupe d'employés d'être représenté par un syndicat national ou international. Un tel organisme peut disposer de conseils spécialisés sur une grande variété de sujets depuis le domaine de l'économie jusqu'aux répercussions de leur travail sur la santé et la sécurité. Dans d'autres circonstances, il peut en être autrement; les employés peuvent avoir des motifs valables de vouloir être représentés par un petit organisme local. Seuls les employés savent ce dont ils ont besoin et ils devraient avoir le droit de choisir l'association qui fera le mieux valoir leurs besoins. L'alinéa 42(1)b) de la Loi les prive de ce choix.
Un simple exemple peut aider à faire voir le caractère pernicieux de la Public Service Act et à illustrer le problème auquel les employés qui cherchent à former une association sont confrontés. Supposons que l'al. 42(1)b) s'applique à toutes les associations d'employés et non seulement à celles qui s'occupent de négociations collectives. Supposons que des employés forment une association, une équipe, dans le but de jouer au hockey ou au base-ball. Le gouvernement pourrait, par l'intermédiaire du Commissaire, décréter que seules les équipes approuvées selon le bon plaisir du gouvernement ont le droit de jouer au hockey ou au base‑ball, ou même de réserver l'utilisation d'une patinoire ou d'un terrain de base‑ball. Le gouvernement aurait quand même la générosité de permettre aux membres de cette équipe de se réunir où ils le voudraient, quand ils le voudraient, et de les laisser discuter à ces réunions de la pluie et du beau temps ou de la qualité des émissions de télévision. Par contre, ils ne pourraient jouer ni au hockey ni au base‑ball. Dans de telles circonstances, le droit des employés de s'associer dans le but légitime de jouer au hockey ou au base‑ball serait nié. Le droit de former une association dans le but de procéder à des négociations collectives n'est‑il pas beaucoup plus important? Pourtant, les dispositions de l'al. 42(1)b) refusent en l'espèce aux employés le droit de choisir, de former ou de changer l'association qu'ils souhaitent voir négocier collectivement pour leur compte et, par conséquent, enfreignent leur droit d'association garanti par la Charte .
Il s'ensuit que je ne puis accepter l'affirmation de mon collègue que "l'al. 42(1)b) n'a aucun effet sur l'existence de l'Institut" et que le syndicat existe pour autant que les personnes peuvent, à titre individuel, se réunir dans une salle paroissiale pour discuter de leurs griefs. L'équipe hypothétique de l'exemple qui précède n'existait pas parce que, même si ses membres pouvaient se réunir, ils ne pouvaient pas jouer au hockey ou au base‑ball. De même, un syndicat n'existe que s'il lui est permis de négocier collectivement. C'est la raison d'être d'un syndicat. Pour exercer son rôle d'agent négociateur, il doit être accrédité conformément aux dispositions applicables du droit du travail. Cependant, en vertu de la loi des territoires du Nord‑Ouest, une telle association ou un tel syndicat n'"existe" qu'à la condition d'être constitué en "association d'employés". La Loi empêche donc effectivement les associations "non constituées" d'exister et, en contrecarrant le choix des employés, elle porte par conséquent atteinte au droit des employés de s'associer. Affirmer que le syndicat existe dans la mesure où les personnes peuvent, à titre individuel, se réunir et discuter de leurs griefs équivaut, en toute déférence, à ignorer la réalité de la situation. Les discussions sur les griefs n'auront pas plus d'effet que de banales récriminations contre le temps qu'il fait.
En Cour d'appel, le juge Kerans a aussi reconnu que l'al. 42(1)b) porte atteinte au droit d'association des employés. Il dit ceci ([1988] N.W.T.R. 223, à la p. 233):
[TRADUCTION] D'autre part, l'exigence que le conseil constitue en personne morale l'agent négociateur proposé pourrait influer sur la liberté d'association. De plus, cette restriction est tenue pour inutile et fantaisiste et comme résultant d'un oubli du législateur, de sorte qu'elle ne saurait être sauvegardée par application de l'article premier [de la Charte ]. En conséquence, elle risque d'être déclarée inopérante à moins que l'interprétation déjà mentionnée au début ne permette de la sauvegarder.
Le juge Kerans a donc conclu que l'al. 42(1)b) viole la liberté d'association des employés. Cependant, il a statué qu'il était possible de préserver la constitutionnalité de l'alinéa en ajoutant les mots [TRADUCTION] "ou reconnue" après l'expression [TRADUCTION] "constituée en personne morale". Selon moi, il n'était pas loisible à la Cour d'appel d'ajouter ces mots de manière à changer le sens ordinaire de l'expression [TRADUCTION] "constituée en personne morale" et, par conséquent, à modifier le sens de l'al. 42(1)b). L'addition de ces mots n'aurait pas pour effet de préserver la constitutionnalité de l'alinéa. Le seul objet de la constitution d'une association en personne morale est d'obtenir la reconnaissance en vertu de la Loi. La constitutionnalité de l'alinéa dépend non pas de la reconnaissance, mais de l'atteinte portée au droit de choisir l'association d'employés. Le juge Kerans a eu raison, au départ, de statuer que la Loi viole l'al. 2d) de la Charte .
En résumé, l'al. 42(1)b) limite la formation ou le changement même de l'association d'employés. Dire que l'association existe sans avoir été constituée au sens de la Loi équivaut à dép