Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Northgate Terminals Ltd.

Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Northgate Terminals Ltd.
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2010-06-02
Référence neutre
2010 CAF 147
Numéro de dossier
A-361-09
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20100602
Dossier : A‑361‑09
Référence : 2010 CAF 147
CORAM : LE JUGE NADON
LA JUGE SHARLOW
LA JUGE LAYDEN‑STEVENSON
ENTRE :
COMPAGNIE DES CHEMINS DE FER NATIONAUX DU CANADA
appelante
et
NORTHGATE TERMINALS LTD.,
WESTRAN PORTSIDE TERMINAL LIMITED et
OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA
intimés
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 14 avril 2010
Jugement prononcé à Ottawa (Ontario), le 2 juin 2010
MOTIFS DU JUGEMENT : LA JUGE SHARLOW
Y A SOUSCRIT : LA JUGE LAYDEN‑STEVENSON
MOTIFS DISSIDENTS : LE JUGE NADON
Date : 20100602
Dossier : A‑361‑09
Référence : 2010 CAF 147
CORAM : LE JUGE NADON
LA JUGE SHARLOW
LA JUGE LAYDEN‑STEVENSON
ENTRE :
COMPAGNIE DES CHEMINS DE FER NATIONAUX DU CANADA
appelante
et
NORTHGATE TERMINALS LTD.,
WESTRAN PORTSIDE TERMINAL LIMITED et
OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE SHARLOW
[1] Northgate Terminals Ltd. (Northgate) exploite un terminal d’exportation à North Vancouver (Colombie‑Britannique). Le terminal est desservi par la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN). En 2008, Northgate a déposé auprès de l’Office des transports du Canada (l’Office) une plainte fondée sur le paragraphe 116(1) de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10 (la LTC), dans laquelle elle alléguait que CN manquait à ses obligations quant au niveau de services. Dans la décision no 166‑R‑2009, l’Office a conclu au bien‑fondé de la plainte de Northgate et a ordonné une réparation. CN a demandé et obtenu l’autorisation d’interjeter appel de cette décision. Pour les motifs exposés ci‑dessous, je rejetterais l’appel avec dépens.
Les faits
[2] Les clients de Northgate sont des producteurs de produits forestiers du Nord de la Colombie‑Britannique. Ils font affaire avec CN pour le transport de pâte, de papier, de bois d’œuvre et de panneaux jusqu’au terminal de Northgate et sont responsables du paiement des tarifs des marchandises et des droits de stationnement applicables. CN livre les marchandises à la voie de déchargement du terminal de Northgate, où elles sont transbordées dans des camions puis livrées à divers quais d’exportation dans la région de Vancouver. Normalement, la voie de déchargement de Northgate peut recevoir douze wagons à la fois. Par temps exceptionnellement clément, Northgate peut décharger quatorze wagons à la fois, car une rampe découverte permet de recevoir deux wagons additionnels.
[3] Habituellement, Northgate n’est active que les jours de semaine et décharge environ vingt wagons par jour de semaine, à raison d’une livraison de douze à quatorze wagons le matin et de six à dix wagons l’après‑midi. L’Office a confirmé, au moyen des données sur le trafic produites par CN, la régularité de cette répartition du trafic et établi qu’au cours de la période allant de 2004 à 2008, la première livraison quotidienne comptait dans 49 pour cent des cas douze (12) wagons ou plus, alors que la seconde livraison quotidienne comptait dans 83 pour cent des cas six (6) wagons ou plus.
[4] CN est le seul fournisseur de services ferroviaires au terminal de Northgate. Northgate est en concurrence avec un certain nombre d’autres terminaux dans la région de Vancouver, dont un terminal exploité par CN.
[5] En 2008, CN a réduit le niveau des services fournis aux exploitants de terminaux de la région métropolitaine de Vancouver, dont Northgate, en faisant passer de deux à une le nombre de ses livraisons (manœuvres) quotidiennes du lundi au vendredi, mais a fait savoir qu’elle était disposée à effectuer des livraisons supplémentaires sur réception du paiement du montant prévu à l’article 132000 du Tarif 9000 intitulé « Optional Special Switch and Special Train Services ». Cette réduction du niveau des services fournis fait l’objet de la plainte de Northgate à l’Office. La plainte était appuyée par une intervenante, Westran Portside Terminal Limited, laquelle exploite un autre terminal qui, à ses dires, dépend de CN.
[6] CN a fait valoir à l’Office que certains exploitants de terminaux touchés par la réduction du niveau des services fournis ont agrandi le réseau de leurs voies dans leurs installations ou ont augmenté le nombre hebdomadaire de leurs jours d’exploitation de 5 à 7 jours pour s’adapter au changement. Northgate a déclaré ce qui suit : 1) après avoir étudié la possibilité d’agrandir le réseau de voies dans ses installations, elle a conclu qu’un tel agrandissement serait physiquement impossible ou économiquement irréalisable; 2) si elle augmentait de 5 à 7 le nombre hebdomadaire de jours d’exploitation, ses coûts de main‑d’œuvre seraient significativement accrus, mais elle n’en tirerait nullement avantage, car les quais et les compagnies de camionnage avec lesquels elle traite sont fermés la fin de semaine; 3) si la réduction du niveau des services de CN effectuée en 2009 se poursuivait et Northgate devait payer le montant requis à l’article 13200 du Tarif 9000 pour les services supplémentaires demandés par Northgate, l’accroissement de ses coûts excèderait 450 000 $ par année.
[7] L’Office a conclu que CN manquait à ses obligations quant au niveau de services et lui a ordonné de continuer de fournir à Northgate une deuxième manœuvre tous les jours de semaine (du lundi au vendredi) sur demande. L’Office a également ordonné de soustraire à l’application de l’article 13200 du Tarif 9000 la deuxième manœuvre effectuée dans une journée à la suite d’une commande de Northgate d’au moins six wagons. L’ordonnance enjoignait à CN et à Northgate de collaborer pour établir un horaire approprié pour la livraison des wagons.
Dispositions pertinentes de la Loi sur les transports au Canada
[8] L’objet de la LTC est énoncé à l’article 5, lequel est rédigé comme suit :
5. Il est déclaré qu’un système de transport national compétitif et rentable qui respecte les plus hautes normes possibles de sûreté et de sécurité, qui favorise un environnement durable et qui utilise tous les modes de transport au mieux et au coût le plus bas possible est essentiel à la satisfaction des besoins de ses usagers et au bien‑être des Canadiens et favorise la compétitivité et la croissance économique dans les régions rurales et urbaines partout au Canada. Ces objectifs sont plus susceptibles d’être atteints si :
a) la concurrence et les forces du marché, au sein des divers modes de transport et entre eux, sont les principaux facteurs en jeu dans la prestation de services de transport viables et efficaces;
b) la réglementation et les mesures publiques stratégiques sont utilisées pour l’obtention de résultats de nature économique, environnementale ou sociale ou de résultats dans le domaine de la sûreté et de la sécurité que la concurrence et les forces du marché ne permettent pas d’atteindre de manière satisfaisante, sans pour autant favoriser indûment un mode de transport donné ou en réduire les avantages inhérents;
c) les prix et modalités ne constituent pas un obstacle abusif au trafic à l’intérieur du Canada ou à l’exportation des marchandises du Canada;
d) le système de transport est accessible sans obstacle abusif à la circulation des personnes, y compris les personnes ayant une déficience;
e) les secteurs public et privé travaillent ensemble pour le maintien d’un système de transport intégré.
5. It is declared that a competitive, economic and efficient national transportation system that meets the highest practicable safety and security standards and contributes to a sustainable environment and makes the best use of all modes of transportation at the lowest total cost is essential to serve the needs of its users, advance the well‑being of Canadians and enable competitiveness and economic growth in both urban and rural areas throughout Canada. Those objectives are most likely to be achieved when
(a) competition and market forces, both within and among the various modes of transportation, are the prime agents in providing viable and effective transportation services;
(b) regulation and strategic public intervention are used to achieve economic, safety, security, environmental or social outcomes that cannot be achieved satisfactorily by competition and market forces and do not unduly favour, or reduce the inherent advantages of, any particular mode of transportation;
(c) rates and conditions do not constitute an undue obstacle to the movement of traffic within Canada or to the export of goods from Canada;
(d) the transportation system is accessible without undue obstacle to the mobility of persons, including persons with disabilities; and
(e) governments and the private sector work together for an integrated transportation system.
[9] Les articles 113 à 115 de la LTC énoncent les obligations quant au niveau de services d’une compagnie ferroviaire. Seul l’article 113 est pertinent pour le présent appel. Il est rédigé comme suit :
113. (1) Chaque compagnie de chemin de fer, dans le cadre de ses attributions, relativement au chemin de fer qui lui appartient ou qu’elle exploite :
a) fournit, au point d’origine de son chemin de fer et au point de raccordement avec d’autres, et à tous les points d’arrêt établis à cette fin, des installations convenables pour la réception et le chargement des marchandises à transporter par chemin de fer;
b) fournit les installations convenables pour le transport, le déchargement et la livraison des marchandises;
c) reçoit, transporte et livre ces marchandises sans délai et avec le soin et la diligence voulus;
d) fournit et utilise tous les appareils, toutes les installations et tous les moyens nécessaires à la réception, au chargement, au transport, au déchargement et à la livraison de ces marchandises;
e) fournit les autres services normalement liés à l’exploitation d’un service de transport par une compagnie de chemin de fer.
(2) Les marchandises sont reçues, transportées et livrées aux points visés à l’alinéa (1)a) sur paiement du prix licitement exigible pour ces services.
(3) Dans les cas où l’expéditeur fournit du matériel roulant pour le transport des marchandises par la compagnie, celle‑ci prévoit dans un tarif, sur demande de l’expéditeur, une compensation spécifique raisonnable en faveur de celui‑ci pour la fourniture de ce matériel.
(4) Un expéditeur et une compagnie peuvent s’entendre, par contrat confidentiel ou autre accord écrit, sur les moyens à prendre par la compagnie pour s’acquitter de ses obligations.
113. (1) A railway company shall, according to its powers, in respect of a railway owned or operated by it,
(a) furnish, at the point of origin, at the point of junction of the railway with another railway, and at all points of stopping established for that purpose, adequate and suitable accommodation for the receiving and loading of all traffic offered for carriage on the railway;
(b) furnish adequate and suitable accommodation for the carriage, unloading and delivering of the traffic;
(c) without delay, and with due care and diligence, receive, carry and deliver the traffic;
(d) furnish and use all proper appliances, accommodation and means necessary for receiving, loading, carrying, unloading and delivering the traffic; and
(e) furnish any other service incidental to transportation that is customary or usual in connection with the business of a railway company.
(2) Traffic must be taken, carried to and from, and delivered at the points referred to in paragraph (1)(a) on the payment of the lawfully payable rate.
(3) Where a shipper provides rolling stock for the carriage by the railway company of the shipper’s traffic, the company shall, at the request of the shipper, establish specific reasonable compensation to the shipper in a tariff for the provision of the rolling stock.
(4) A shipper and a railway company may, by means of a confidential contract or other written agreement, agree on the manner in which the obligations under this section are to be fulfilled by the company.
[10] L’article 116 de la LTC prévoit deux conséquences distinctes pour le défaut d’une compagnie de chemins de fer de s’acquitter de ses obligations quant au niveau de services. Premièrement, une plainte peut être déposée auprès de l’Office en vertu du paragraphe 116(1). Si, après avoir mené enquête, l’Office conclut au bien‑fondé de la plainte, il peut rendre une ordonnance réparatrice en vertu du paragraphe 116(4). Deuxièmement, le paragraphe 116(5) crée une cause d’action pour « quiconque souffre préjudice » en raison de la négligence ou du refus d’une compagnie de chemins de fer de s’acquitter de ses obligations quant au niveau de services. Les paragraphes 116(1), (4) et (5) sont rédigés comme suit :
116. (1) Sur réception d’une plainte selon laquelle une compagnie de chemin de fer ne s’acquitte pas de ses obligations prévues par les articles 113 ou 114, l’Office mène, aussi rapidement que possible, l’enquête qu’il estime indiquée et décide, dans les cent vingt jours suivant la réception de la plainte, si la compagnie s’acquitte de ses obligations.
[…]
(4) L’Office, ayant décidé qu’une compagnie ne s’acquitte pas de ses obligations prévues par les articles 113 ou 114, peut :
a) ordonner la prise de l’une ou l’autre des mesures suivantes :
(i) la construction ou l’exécution d’ouvrages spécifiques,
(ii) l’acquisition de biens,
(iii) l’attribution, la distribution, l’usage ou le déplacement de wagons, de moteurs ou d’autre matériel selon ses instructions,
(iv) la prise de mesures ou l’application de systèmes ou de méthodes par la compagnie;
b) préciser le prix maximal que la compagnie peut exiger pour mettre en oeuvre les mesures qu’il impose;
c) ordonner à la compagnie de remplir ses obligations selon les modalités de forme et de temps qu’il estime indiquées, eu égard aux intérêts légitimes, et préciser les détails de l’obligation à respecter;
d) en cas de manquement à une obligation de service relative à un embranchement tributaire du transport du grain mentionné à l’annexe I, ordonner à la compagnie d’ajouter l’embranchement au plan visé au paragraphe 141(1) à titre de ligne dont elle entend cesser l’exploitation;
e) en cas de manquement à une obligation de service relative à un embranchement tributaire du transport du grain mentionné à l’annexe I, ordonner à la compagnie, selon les modalités qu’il estime indiquées, d’autoriser une autre compagnie :
(i) à faire circuler et à exploiter ses trains sur toute partie de l’embranchement,
(ii) dans la mesure nécessaire pour assurer le service sur l’embranchement, à faire circuler et à exploiter ses trains sur toute autre partie du chemin de fer de la compagnie, sans toutefois lui permettre d’offrir des services de transport sur cette partie du chemin de fer, de même qu’à utiliser ou à occuper des terres lui appartenant, ou à prendre possession de telles terres, ou à utiliser tout ou partie de l’emprise, des rails, des têtes de lignes, des gares ou des terrains lui appartenant.
(5) Quiconque souffre préjudice de la négligence ou du refus d’une compagnie de s’acquitter de ses obligations prévues par les articles 113 ou 114 possède, sous réserve de la présente loi, un droit d’action contre la compagnie.
116. (1) On receipt of a complaint made by any person that a railway company is not fulfilling any of its service obligations, the Agency shall
(a) conduct, as expeditiously as possible, an investigation of the complaint that, in its opinion, is warranted; and
(b) within one hundred and twenty days after receipt of the complaint, determine whether the company is fulfilling that obligation.
…
(4) If the Agency determines that a company is not fulfilling any of its service obligations, the Agency may
(a) order that
(i) specific works be constructed or carried out,
(ii) property be acquired,
(iii) cars, motive power or other equipment be allotted, distributed, used or moved as specified by the Agency, or
(iv) any specified steps, systems or methods be taken or followed by the company;
(b) specify in the order the maximum charges that may be made by the company in respect of the matter so ordered;
(c) order the company to fulfil that obligation in any manner and within any time or during any period that the Agency deems expedient, having regard to all proper interests, and specify the particulars of the obligation to be fulfilled;
(d) if the service obligation is in respect of a grain-dependent branch line listed in Schedule I, order the company to add to the plan it is required to prepare under subsection 141(1) an indication that it intends to take steps to discontinue operating the line; or
(e) if the service obligation is in respect of a grain-dependent branch line listed in Schedule I, order the company, on the terms and conditions that the Agency considers appropriate, to grant to another railway company the right
(i) to run and operate its trains over and on any portion of the line, and
(ii) in so far as necessary to provide service to the line, to run and operate its trains over and on any portion of any other portion of the railway of the company against which the order is made but not to solicit traffic on that railway, to take possession of, use or occupy any land belonging to that company and to use the whole or any portion of that company’s right-of-way, tracks, terminals, stations or station grounds.
(5) Every person aggrieved by any neglect or refusal of a company to fulfil its service obligations has, subject to this Act, an action for the neglect or refusal against the company.
Norme de contrôle
[11] CN a soulevé cinq moyens d’appel. Il convient de traiter séparément de la norme de contrôle applicable pour chacun des moyens d’appel. À ce stade, il suffira de renvoyer à la jurisprudence récente relative à la norme de contrôle applicable dans le cadre d’un appel d’une décision de l’Office.
[12] La norme de contrôle applicable dans un appel d’une décision de l’Office est généralement celle de la décision raisonnable, même lorsque l’appel concerne l’interprétation de la loi constitutive de l’Office, la LTC : voir Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., [2007] 1 R.C.S. 650, 2007 CSC 15 (VIA Rail). Une décision est raisonnable si elle appartient aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit : voir Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190, 2008 CSC 9, au paragraphe 47 (Dunsmuir).
[13] À la suite de l’arrêt Via Rail, la Cour a appliqué la norme de la décision raisonnable dans plusieurs appels où il était question de l’interprétation de la LTC. Voir, par exemple, Cie de chemin de fer Canadien Pacifique c. Canada (Office des transports), [2009] 2 R.C.F. 253, 2008 CAF 42 (C.A.F.) (interprétation de « ligne de chemin de fer »); Canadien Pacifique Limitée c. Canada (Office des transports), 2008 CAF 363 (mise en œuvre des nouvelles dispositions législatives portant sur les tarifs de fret applicables au grain de l’Ouest); Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Office des transports du Canada), 2010 CAF 65 (détermination du plafond de revenu).
[14] Cependant, la norme de la décision correcte a été appliquée dans l’arrêt Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Office des transports), [2009] 1 R.C.F. 287, 2008 CAF 199, dans lequel l’appelante contestait la décision de l’Office selon laquelle elle avait le pouvoir implicite de prolonger un certain délai prévu par la loi. Il a été statué que cela constituait « une question touchant véritablement à la compétence ou à la constitutionnalité » conformément aux explications données au paragraphe 59 de Dunsmuir, rédigé comme suit :
¶59 […] La « compétence » s’entend au sens strict de la faculté du tribunal administratif de connaître de la question. Autrement dit, une véritable question de compétence se pose lorsque le tribunal administratif doit déterminer expressément si les pouvoirs dont le législateur l’a investi l’autorisent à trancher une question. L’interprétation de ces pouvoirs doit être juste, sinon les actes seront tenus pour ultra vires ou assimilés à un refus injustifié d’exercer sa compétence.
[15] La norme de la décision correcte a également été appliquée dans Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Transports), 2008 CAF 123. Dans cet arrêt, la question en litige portrait sur la question de savoir si l’Office avait bien compris et appliqué un point d’interprétation législative qui avait été établi dans une décision antérieure, Canadien Pacifique Limitée c. Canada (Office des Transports), [2003] 4 C.F. 558, 2003 CAF 271 (C.A.F.).
Première question en litige : Northgate avait‑elle le droit de déposer une plainte?
[16] Le premier moyen d’appel concerne la conclusion de l’Office selon laquelle le paragraphe 116(1) de la LTC, convenablement interprété, lui confère le pouvoir légal d’enquêter sur une plainte déposée par l’exploitant d’un terminal qui est directement touché par la décision d’une compagnie de chemins de fer de réduire le niveau des services fournis au terminal. Cela constitue à mon avis une question touchant à la constitutionnalité selon l’explication qui en est donnée au paragraphe 59 de l’arrêt Dunsmuir, précité, laquelle est susceptible de révision selon la norme de la décision correcte.
[17] CN a soutenu devant l’Office et la Cour que l’Office n’avait pas le pouvoir légal aux termes du paragraphe 116(1) d’enquêter sur la plainte de Northgate parce que Northgate n’était ni l’expéditrice des marchandises visées ni une partie au contrat de transport. L’Office a rejeté l’argument parce que Northgate, à titre d’exploitant d’un terminal désigné par l’expéditeur comme devant recevoir les marchandises visées, subissait de plein fouet les conséquences de la décision de CN de réduire le niveau des services fournis à son terminal. L’Office a expliqué sa conclusion aux paragraphes 44 à 51 de sa décision, qui sont rédigés comme suit :
¶44. CN met en doute la qualité de Northgate de déposer la présente plainte du fait que, dans la grande majorité des cas, Northgate n’est ni l’expéditeur, ni le consignataire des marchandises visées. C’est avec l’expéditeur que CN conclut des contrats pour la fourniture de services de transport et c’est de l’expéditeur que CN reçoit les consignes d’expédition.
¶45. CN allègue que, selon la décision de l’Office dans l’affaire Scotia Terminals Ltd. c. CN (décision no 715‑R‑2000), la plainte de Northgate n’est pas légitime et devrait être rejetée sur cette seule base car les faits de ce cas sont similaires et peuvent également s’appliquer à la situation de Northgate. Selon CN, ses obligations en matière de niveau de services aux termes de la LTC ne s’étendent pas à Northgate, un exploitant de terminal qui n’exerce aucun contrôle sur l’acheminement du trafic et avec lequel CN n’a aucun contrat de fourniture de services.
¶46. Bien que l’Office convienne que les faits de l’affaire de Scotia Terminals présentent une grande similitude avec ceux de la présente plainte, à savoir que les deux demandeurs sont des exploitants de terminal, n’ont aucune entente contractuelle avec CN et n’exercent aucun contrôle sur le trafic visé, il existe entre les deux cas une différence majeure qui a une importance primordiale. Dans l’affaire de Scotia Terminals, la plainte de l’exploitant de terminal portait sur du trafic transporté par CN et acheminé par les terminaux de concurrents dans le port de Halifax. Scotia Terminals ne faisait en aucune façon partie de la chaîne logistique du trafic visé. Aucun trafic n’était expédié à Scotia Terminals. Dans la présente plainte, bien que Northgate n’ait aucune entente contractuelle avec CN pour le transport du trafic, elle reçoit le trafic transporté pour le compte des expéditeurs et, en tant que réceptionnaire du trafic, elle est directement touchée par le niveau de services fourni par CN.
¶47. L’Office fait remarquer que la cour suprême de Colombie‑Britannique a étudié les obligations en matière de niveau de services d’une compagnie de chemin de fer dans le contexte d’un différend à propos du bien‑fondé de l’imposition de droits de stationnement à une partie qui n’est pas un expéditeur dans l’affaire Canadian National Railway Company v. Neptune Bulk Terminals (Canada) Ltd., 2006 BCSC 1073 (décision de Neptune Terminals). Dans ses motifs du jugement, Madame le juge Wedge affirme que les obligations de service des compagnies de chemin de fer comme celles qui sont énoncées à l’article 113 de la LTC ne s’étendent qu’aux parties avec lesquelles la compagnie de chemin de fer a un contrat de transport de marchandises. L’Office est d’avis que ce raisonnement de Madame le juge Wedge ne s’applique qu’aux obligations concernant le trafic en transit ou le transport de marchandises. Cela dit, en vertu du paragraphe 113(2), une compagnie de chemin de fer doit accepter le trafic ou le transport de marchandises une fois que le prix, licitement exigible, est payé.
¶48. Par ailleurs, les obligations énoncées au paragraphe 113(1) sont plus larges et comprennent l’obligation générale des compagnies de chemin de fer de fournir « des installations convenables » pour, entre autres, la livraison de trafic. En vertu du paragraphe 113(1) de la LTC, le fait que le trafic soit acheminé à une installation dont le propriétaire n’est pas une partie au contrat de transport de marchandises ne dispense pas la compagnie de chemin de fer de ses diverses obligations de fournir des installations convenables pour le trafic. De plus, la LTC prévoit spécifiquement le droit de déposer une plainte, mais il ne fait aucune distinction quant au plaignant et ne limite pas le droit de déposer une plainte aux « expéditeurs » ou aux parties avec lesquelles la compagnie de chemin de fer a conclu un contrat de transport de marchandises. Ainsi, il est permis à toute autre partie de la chaîne logistique, par exemple une entreprise de transbordement, de déposer une plainte contre une compagnie de chemin de fer qui ne s’acquitte pas ses obligations de service dans le cadre du transport ferroviaire de trafic d’un expéditeur qui est, en bout de ligne, livré à cette entreprise de transbordement.
¶49. Le paragraphe 113(1) se différencie des paragraphes 113(3) et (4) de la LTC, qui prévoient de façon explicite des obligations de service spécifiques en matière de niveau de services que les compagnies de chemin de fer doivent fournir aux expéditeurs. De plus, l’article 116 de la LTC ne précise pas qui peut déposer une plainte contre une compagnie de chemin de fer qui ne s’acquitte pas de ses obligations. Contrairement à l’approche libérale du langage utilisé dans le paragraphe 116(1), d’autres dispositions de la LTC ayant trait aux chemins de fer sont limitées, par les termes utilisés, et n’offrent des mesures de redressement qu’à certains groupes de personnes. Par exemple, le paragraphe 120.1 de la LTC ne permet qu’aux expéditeurs de déposer une plainte. Dans le même ordre d’idées, le paragraphe 152.1(1) ne le permet qu’aux fournisseurs publics de services de passagers.
¶50. Puisque le paragraphe 116(1) ne fait aucune distinction à savoir qui peut déposer une plainte, Northgate a clairement la qualité d’en déposer une relativement au niveau de services de CN. De plus, cette absence de distinction au paragraphe 116(1) de la LTC contraste avec le langage utilisé dans les paragraphes 116(2) et (3) : ces derniers reconnaissent spécifiquement l’existence possible de contrats entre un expéditeur et une compagnie de chemin de fer qui peuvent avoir un effet sur l’issue d’une enquête portant sur une telle plainte.
¶51. Par conséquent, l’Office conclut qu’il a juridiction d’étudier la plainte de Northgate aux termes de l’article 116 de la LTC et décidera donc si CN a omis de s’acquitter de ses obligations de transporteur public.
[18] À mon avis, l’interprétation de l’Office concorde avec le libellé et le contexte législatif du paragraphe 116(1). CN ne soutient pas qu’une disposition quelconque de la LTC appelle une interprétation différente. Au contraire, CN fait valoir que certains précédents liant l’Office l’obligeraient à adopter l’interprétation plus étroite du paragraphe 116(1) préconisée par CN. Ces précédents sont les trois décisions suivantes : Scotia Terminals Ltd. c. CN (décision no 715‑R‑2000, Office des transports du Canada) (Scotia Terminals), Canadian National Railway Company c. Neptune Bulk Terminals (Canada) Ltd., 2006 BCSC 1073 (Neptune Bulk Terminals), et Kiist c. Cie de chemin de fer Canadien Pacifique, [1982] 1 C.F. 361 (C.A.F.) (Kiist).
[19] Seules les décisions Scotia Terminals et Neptune Bulk Terminals ont été citées devant l’Office. L’Office a estimé qu’elles n’imposaient pas la conclusion que le paragraphe 116(1) limitait le droit de déposer une plainte à l’égard de l’expéditeur ou d’une partie à un contrat de transport. J’en conviens, essentiellement pour les mêmes motifs que l’Office que j’ai reproduits ci‑dessus.
[20] Il ne reste qu’à examiner Kiist, que CN n’a cité ni devant l’Office ni dans son mémoire des faits et du droit présenté en appel. CN l’a mentionné pour la première fois dans sa plaidoirie. Je note toutefois que l’Office avait pris connaissance de Kiist, car cet arrêt est cité dans le mémoire de faits et du droit déposé par l’Office, quoique relativement à un point différent.
[21] Kiist était un appel d’un jugement de la Cour fédérale (alors la Section de première instance de la Cour fédérale) portant radiation d’une déclaration et rejetant une action en dommages‑intérêts à l’encontre de CN et de Canadian Pacific Railway Company (CP). La Cour fédérale avait conclu que la déclaration ne révélait aucune cause d’action valable et qu’en tout état de cause, la Cour fédérale n’avait pas compétence pour connaître de l’action ([1980] 2 CF 650).
[22] Les appelants étaient des producteurs de grain qui avaient intenté une action en leur propre nom et au nom de tous les producteurs de grain qui, comme eux, vendaient du grain à la Commission canadienne du blé (CCB) et avaient le droit, en vertu de la loi, de participer au partage de l’excédent réalisé par la CCB sur la revente du grain, après déduction des dépenses. Ils soutenaient que, pendant deux campagnes agricoles déterminées, CN et CP avaient manqué de diverses manières à leurs obligations envers la CCB quant au niveau de services, ce qui avait fait subir à la CCB une perte financière et diminué leurs droits à l’excédent, ce pour quoi ils demandaient une indemnisation. Les appelants soutenaient en outre que le défaut de CN et de CP de remplir leurs obligations quant au niveau de services avaient entraîné une perte de ventes futures et une perte d’achalandage, pour lesquelles ils demandaient une indemnisation additionnelle. Ils réclamaient presque 700 millions de dollars en dommages‑intérêts.
[23] Les appelants fondaient leur action principalement sur le paragraphe 262(7) de la Loi sur les chemins de fer, L.R.C. 1970 ch. R‑2, qui a précédé le paragraphe 116(5) de la LTC. Les deux dispositions sont rédigées comme suit (elles ne sont pas soulignées dans l’original) :
Loi sur les transports au Canada
Canada Transportation Act
116. (5) Quiconque souffre préjudice de la négligence ou du refus d’une compagnie de s’acquitter de ses obligations prévues par les articles 113 ou 114 possède, sous réserve de la présente loi, un droit d’action contre la compagnie.
116. (5) Every person aggrieved by any neglect or refusal of a company to fulfil its service obligations has, subject to this Act, an action for the neglect or refusal against the company.
Loi sur les chemins de fer
Railway Act
262. (7) Quiconque a été lésé par le négligence ou le refus de la compagnie de se conformer aux exigences du présent article, a, sous réserve de la présente loi, le droit d’intenter une poursuite contre la compagnie; et la compagnie ne peut se mettre à l’abri de cette poursuite en invoquant un avis, une condition ou une déclaration, si le tort résulte d’une négligence ou d’une omission de la compagnie ou de ses employés.
262. (7) Every person aggrieved by any neglect or refusal of the company to comply with the requirements of this section has, subject to this Act, an action therefor against the company, from which action the company is not relieved by any notice, condition or declaration, if the damage arises from any negligence or omission of the company or its servant.
(La partie du paragraphe 262(7) de la Loi sur les chemins de fer qui empêche une compagnie de chemins de fer de se mettre à l’abri d’une poursuite pour négligence ou omission en invoquant un avis, une condition ou une déclaration, est la disposition qui a précédé le paragraphe 116(6) de la LTC, lequel n’est pas pertinent pour le présent appel.)
[24] Les obligations quant au niveau de services d’une compagnie de chemins de fer aux termes de la Loi sur les chemins de fer sont énoncées au paragraphe 262(1), qui a précédé le paragraphe 113(1) de la LTC. L’alinéa 262(1)b) de la Loi sur les chemins de fer est similaire à l’alinéa 113(1)b) de la LTC. Ces dispositions sont rédigées comme suit :
Loi sur les transports au Canada
Canada Transportation Act
113. (1) Chaque compagnie de chemin de fer, dans le cadre de ses attributions, relativement au chemin de fer qui lui appartient ou qu’elle exploite :
[…]
b) fournit les installations convenables pour le transport, le déchargement et la livraison des marchandises […].
113. (1) A railway company shall, according to its powers, in respect of a railway owned or operated by it,
…
(b) furnish adequate and suitable accommodation for the carriage, unloading and delivering of the traffic
….
Loi sur les chemins de fer
Railway Act
262. (1) La compagnie doit, selon ses pouvoirs,
[…]
b) fournir des installations suffisantes et convenables pour le transport, le déchargement et la livraison de ces marchandises et effets […].
262. (1) The company shall, according to its powers,
…
(b) furnish adequate and suitable accommodation for the carrying, unloading and delivering of all such traffic ….
[25] Le juge Le Dain, qui écrivait les motifs de la Cour, a conclu que la Cour fédérale constituait le tribunal approprié pour connaître d’une action en dommages‑intérêts en vertu du paragraphe 267(7) de la Loi sur les chemins de fer et a rejeté l’argument de CN et CP selon lequel la Commission canadienne des transports (la commission qui a précédé l’Office) avait compétence exclusive pour connaître d’une telle demande. Cependant, il a également conclu que la Commission avait compétence exclusive pour décider si CN et CP avaient manqué à leurs obligations quant au niveau de services et que, en l’absence d’une telle décision par la Commission, la Cour fédérale n’avait pas compétence pour connaître de l’action en dommages‑intérêts.
[26] Au cas où sa conclusion serait erronée, le juge Le Dain a ajouté que la déclaration ne révélait pas une cause d’action valable parce que les appelants n’étaient pas des « personnes lésées » au sens de ces termes au paragraphe 262(7) de la Loi sur les chemins de fer. Le juge Le Dain a défini la portée de cette obligation dans les termes suivants (à la page 383) :
Il a été dit à plusieurs reprises que la responsabilité d’une compagnie sous le régime de la Loi sur les chemins de fer est essentiellement celle d’un transporteur public : La Compagnie du chemin de fer national du Canada c. Harris [1946] R.C.S. 352, à la page 376. Bien qu’on puisse dire que l’obligation particulière, que prévoit l’article 262, de fournir des installations suffisantes et convenables découle de la loi, on n’a certainement pas voulu la créer au profit de personnes envers lesquelles un transporteur public n’a aucune responsabilité, puisqu’il n’existe aucun contrat entre elles et le transporteur et qu’elles ne sont pas les propriétaires des marchandises présentées pour le transport.
Les producteurs de grain n’étaient pas les propriétaires du blé parce qu’ils l’avaient vendu à la CCB et qu’ils n’étaient pas des parties au contrat de transport. Par conséquent, ils n’étaient pas des « personnes lésées » au sens du paragraphe 262(7) de la Loi sur les chemins de fer.
[27] Kiist pourrait très bien étayer la proposition que l’expression « quiconque a été lésé » (ou en anglais « every person aggrieved ») au paragraphe 262(7) de la Loi sur les chemins de fer (et par conséquent, probablement, le paragraphe 116(5) de la LTC, où est employée l’expression « quiconque souffre préjudice ») ne vise que le propriétaire ou l’expéditeur des marchandises visées ou une personne ayant une relation contractuelle avec la compagnie de chemins de fer relativement à ces marchandises. Cependant, il ne s’ensuit pas nécessairement qu’une limitation semblable doive s’appliquer à la détermination de la classe des personnes qui ont le droit de demander à l’Office d’enquêter sur une plainte, déposée en vertu du paragraphe 116(1), selon laquelle une compagnie de chemins de fer ne s’acquitte pas de ses obligations quant au niveau de services.
[28] La Loi sur les chemins de fer ne contient pas de disposition de la même teneur que le paragraphe 116(1) de la LTC, mais elle contient la disposition ayant précédé le paragraphe 116(4) de la LTC, qui permet de rendre une ordonnance réparatrice pour un manquement à une obligation quant au niveau de services. Il s’agit du paragraphe 262(3) de la Loi sur les chemins de fer, qui dispose :
262. (3) S’il arrive que, de l’avis de la Commission, la compagnie ne fournit pas les installations et les commodités nécessaires, la Commission peut ordonner à la compagnie de les fournir dans un délai ou durant une période qu’elle juge convenable en tenant compte de tous les intérêts légitimes; ou elle peut interdire ou restreindre l’emploi, sur tous les chemins de fer généralement, sur un chemin de fer déterminé ou sur un tronçon de ce chemin de fer, de machines, locomotives, wagons, matériel roulant, appareils, machineries ou dispositifs, ou d’une espèce ou catégorie quelconque, non équipés selon les prescriptions de la présente loi ou des ordonnances rendues ou des règlements établis par la Commission dans les limites de ses attributions en vertu des dispositions de la présente loi.
262. (3) If in any case such accommodation is not, in the opinion of the Commission, furnished by the company, the Commission may order the company to furnish the same within such time or during such period as the Commission deems expedient, having regard to all proper interests; or may prohibit or limit the use, either generally or upon any specified railway or part thereof, of any engines, locomotives, cars, rolling stock, apparatus, machinery, or devices, or any class or kind thereof, not equipped as required by this Act, or by any orders or regulations of the Commission made within its jurisdiction under the provisions of this Act.
L’expression « les installations et les commodités nécessaires » au paragraphe 262(3) de la Loi sur les chemins de fer se rapporte aux installations et aux commodités qu’une compagnie de chemins de fer est tenue de fournir aux termes du paragraphe 262(1), et plus particulièrement de l’alinéa 262(1)b), disposition ayant précédé l’alinéa 113(1)b) de la LTC (les deux dispositions sont reproduites plus haut).
[29] La Loi sur les chemins de fer n’assujettit pas le pouvoir de la Commission de rendre une ordonnance réparatrice en vertu du paragraphe 262(3) à la condition qu’une plainte soit déposée. Par conséquent, il semble que la Commission puisse exercer son pouvoir de rendre une telle ordonnance de sa propre initiative, ce qui implique nécessairement qu’elle pourrait agir en réponse à des renseignements reçus de n’importe qui. De plus, la Commission était tenue, dans l’exercice de son pouvoir de rendre une ordonnance réparatrice en vertu du paragraphe 262(3), de tenir compte de « tous les intérêt