Desrochers c. Canada (Industrie)

Desrochers c. Canada (Industrie)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2005-07-15
Référence neutre
2005 CF 987
Numéro de dossier
T-1909-04
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20050715
Dossier : T-1909-04
Référence : 2005 CF 987
ENTRE :
RAYMOND DESROCHERS
et CORPORATION DE DÉVELOPPEMENT
ÉCONOMIQUE COMMUNAUTAIRE CALDECH
demandeurs
- et -
INDUSTRIE CANADA,
LE GOUVERNEMENT DU CANADA
et LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
- et -
COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES
intervenante
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE HARRINGTON
[1] Dois-je cesser de me battre et accepter d'être assimilé? Selon Raymond Desrochers, c'est la question que se pose chaque matin un Franco-ontarien, à tout le moins un Franco-ontarien habitant dans le comté de Simcoe.
[2] M. Desrochers est le président du codemandeur, le Centre d'avancement et de leadership en développement économique communautaire de la Huronie (CALDECH), un organisme sans but lucratif dont la mission est d'assurer une plus grande participation des francophones à l'économie locale.
[3] En 2000, M. Desrochers et le CALDECH se sont plaints au Commissaire aux langues officielles du fait qu'Industrie Canada ne respectait pas les obligations que lui imposait la Loi sur les langues officielles. En gros, ils prétendaient qu'Industrie Canada n'offrait pas des services égaux en français et en anglais dans le cadre du Programme de développement des collectivités, un programme destiné aux petites entreprises qui fournit des renseignements, des conseils et du financement, favorise le développement économique communautaire et offre des services de planification stratégique.
[4] Industrie Canada ne fournit pas directement les services et les fonds, mais finance plutôt des organismes sans but lucratif locaux appelés « sociétés d'aide au développement des collectivités (SADC) » . Il y a 61 sociétés semblables dans le Nord et dans les régions rurales de l'Ontario. Celle de Penetanguishene, où M. Desrochers et le CALDECH sont installés, est située à Midland et est maintenant connue sous le nom de North Simcoe Community Futures Development Corporation/Simcoe Nord Société d'aide au développement des collectivités (la SADC de Simcoe Nord).
[5] Lorsque la plainte a été déposée en 2000, il était allégué que la SADC de Simcoe Nord n'était pas en mesure de fournir des services adéquats en français, encore moins des services égaux à ceux qu'elle offrait en anglais. Industrie Canada a répondu en versant au CALDECH, au moyen d'une série de contrats à court terme, la coquette somme de 25 000 $ par mois afin que celui-ci puisse fournir au moins une partie des services visés par le Programme de développement des collectivités. Industrie Canada a, en outre, demandé une évaluation indépendante des 16 SADC de l'Ontario fournissant des services bilingues. Quatre SADC ont été jugées satisfaisantes, sept - dont la SADC de Simcoe Nord - ont reçu la note moyenne et cinq ont été jugées peu satisfaisantes. Ce rapport était à jour en 2001.
[6] Dans son rapport de septembre 2001, le Commissariat aux langues officielles a souscrit en général aux allégations des demandeurs et a formulé quatre recommandations à l'intention d'Industrie Canada. Il a ensuite contrôlé la mise en oeuvre des recommandations en juin 2003 et, de nouveau, en août 2004. Bien qu'il soit d'avis que la situation s'est considérablement améliorée, le Commissariat signale que la collectivité francophone du Nord du comté de Simcoe ne reçoit toujours pas des services égaux dans le cadre du Programme de développement des collectivités.
[7] En octobre 2004, M. Desrochers et le CALDECH ont intenté devant la Cour une action contre Industrie Canada pour violations de la Loi sur les langues officielles et, à tout le moins dans le cas de M. Desrochers, pour atteinte aux droits garantis par la Charte. Bon nombre des allégations se résument à la conviction que la minorité linguistique du Nord du comté de Simcoe ne peut bénéficier pleinement d'un programme de développement communautaire offert par un organisme anglophone ou, à tout le moins, anglo-dominant. Ils demandent à la Cour d'ordonner qu'Industrie Canada indemnise le CALDECH des frais liés à la prestation des services dans le cadre du Programme de développement des collectivités dans le passé et finance ces services à l'avenir, à tout le moins jusqu'à ce qu'Industrie Canada prenne en charge la gestion du programme ou que la SADC de Simcoe Nord ou un autre organisme soit pleinement conscient des besoins et des aspirations de la collectivité francophone et y soit sensible.
[8] Industrie Canada fait valoir que la Loi sur les langues officielles ne s'applique pas parce que les services offerts par la SADC de Simcoe Nord ne sont pas fournis pour son compte. Il affirme cependant qu'il a respecté les directives du Conseil du Trésor dans son contrat avec celle-ci. Il a demandé à la SADC de Simcoe Nord de fournir des services égaux en français et en anglais et, à tout le moins au moment où l'action a été intentée l'année dernière, celle-ci se conformait parfaitement à la Loi. En conséquence, pour éviter les dépenses inutiles et le doublonnage, Industrie Canada a cessé de financer le CALDECH.
[9] Le Commissaire a été autorisé à intervenir uniquement en ce qui a trait à la partie IV de la Loi sur les langues officielles, qui porte sur les « communications avec le public et [la] prestation des services » .
[10] Les faits seront exposés et analysés plus en détail afin de mieux comprendre les questions en litige et d'avoir à l'esprit les règles de droit qui doivent s'appliquer à ces faits.
QUESTIONS EN LITIGE
[11]
1. La Loi sur les langues officielles s'applique-t-elle en totalité ou en partie en l'espèce? Dans l'affirmative, quelles sont les parties et les dispositions qui s'appliquent?
2. La minorité francophone du Nord du comté de Simcoe a-t-elle droit à des services égaux à ceux offerts à la majorité anglophone dans le cadre du Programme de développement des collectivités? Le cas échéant, quelle mesure devrait être prise pour remédier à la situation?
3. Les droits garantis par la Charte aux demandeurs ont-ils été violés? Dans l'affirmative, quelle réparation devrait être ordonnée?
[12] Je traiterai d'abord de la Loi sur les langues officielles. J'examinerai ensuite les faits et ce que sont des services égaux, avant de tirer une conclusion.
LOI SUR LES LANGUES OFFICIELLES
[13] La Loi constitutionnelle de 1867 ne dit pratiquement rien au sujet de l'usage du français et de l'anglais. Son article 133 prévoit que l'une ou l'autre de ces langues peut être utilisée dans les débats du Parlement et de la législature du Québec et devant les cours de justice du Canada et du Québec, et que les lois du Parlement du Canada et de la législature de Québec doivent être imprimées et publiées dans les deux langues.
[14] Une version antérieure de la Loi sur les langues officielles datant de 1969 n'est pas pertinente en l'espèce. C'est la Charte canadienne des droits et libertés - la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982 - qui assure une protection constitutionnelle à l'emploi plus étendu du français et de l'anglais « dans les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada » et au Nouveau-Brunswick. Les paragraphes 16(1) et 20(1) prévoient ce qui suit :
16. (1) Le français et l'anglais sont les langues officielles du Canada; ils ont un statut et des droits et privilèges égaux quant à leur usage dans les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada.
16. (1) English and French are the official languages of Canada and have equality of status and equal rights and privileges as to their use in all institutions of the Parliament and government of Canada.
20. (1) Le public a, au Canada, droit à l'emploi du français ou de l'anglais pour communiquer avec le siège ou l'administration centrale des institutions du Parlement ou du gouvernement du Canada ou pour en recevoir les services; il a le même droit à l'égard de tout autre bureau de ces institutions là où, selon le cas :
a) l'emploi du français ou de l'anglais fait l'objet d'une demande importante;
b) l'emploi du français et de l'anglais se justifie par la vocation du bureau.
20. (1) Any member of the public in Canada has the right to communicate with, and to receive available services from, any head or central office of an institution of the Parliament or government of Canada in English or French, and has the same right with respect to any other office of any such institution where
(a) there is a significant demand for communications with and services from that office in such language; or
(b) due to the nature of the office, it is reasonable that communications with and services from that office be available in both English and French.
[15] L'article 23 de la Charte traite des droits à l'instruction dans la langue de la minorité. L'article 24 prévoit que toute personne victime de violation des droits ou libertés garantis par la Charte peut s'adresser à un tribunal « pour obtenir la réparation que le tribunal estime convenable et juste eu égard aux circonstances » .
[16] L'article 32 se lit comme suit :
32. (1) La présente charte s'applique :
a) au Parlement et au gouvernement du Canada, pour tous les domaines relevant du Parlement, y compris ceux qui concernent le territoire du Yukon et les territoires du Nord-Ouest;
b) à la législature et au gouvernement de chaque province, pour tous les domaines relevant de cette législature.
32. (1) This Charter applies
a) to the Parliament and government of Canada in respect of all matters within the authority of Parliament including all matters relating to the Yukon Territory and Northwest Territories; and
b) to the legislature and government of each province in respect of all matters within the authority of the legislature of each province.
[17] C'est dans ce contexte que s'inscrit la Loi sur les langues officielles, L.C. 1988, ch. 38, une loi dont les onze parties ont récemment été analysées par la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Forum des maires de la Péninsule acadienne c. Canada (Agence canadienne d'inspection des aliments), [2004] 4 R.C.F. 276, autorisation de pourvoi à la Cour suprême du Canada accordée. Les parties IV, « Communications avec le public et prestation des services » , VIII, « Attributions et obligations du Conseil du Trésor en matière de langues officielles » , IX, « Commissaire aux langues officielles » , et X, « Recours judiciaire » , s'appliquent en l'espèce.
[18] La présente instance n'a pas trait à la partie VII, « Promotion du français et de l'anglais » . L'article 41, qui figure dans cette partie, prévoit ce qui suit :
41. Le gouvernement fédéral s'engage à favoriser l'épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et à appuyer leur développement, ainsi qu'à promouvoir la pleine reconnaissance et l'usage du français et de l'anglais dans la société canadienne.
41. The Government of Canada is committed to
(a) enhancing the vitality of the English and French linguistic minority communities in Canada and supporting and assisting their development; and
(b) fostering the full recognition and use of both English and French in Canadian society.
[19] La Cour d'appel fédérale a clairement indiqué dans Forum des maires, précité, que la partie VII ne crée pas d'obligations. Il s'agit d'une déclaration d'intention qui, contrairement à d'autres parties de la Loi, ne fait pas naître de droits et de recours. Cette distinction est importante parce que les rapports du Commissaire concernant les plaintes des demandeurs traitent à la fois de la partie IV - la principale partie qui s'applique en l'espèce - et de la partie VII.
[20] Toutes les lois sont assujetties à la norme moderne de l'interprétation législative. La juge Deschamps a indiqué ce qui suit dans Glykis c. Hydro-Québec, [2004] 3 R.C.S. 285, au paragraphe 5 :
5 La méthode d'interprétation des textes législatifs est bien connue (Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42). La disposition législative doit être lue dans son contexte global, en prenant en considération non seulement le sens ordinaire et grammatical des mots mais aussi l'esprit et l'objet de la loi et l'intention du législateur. Cette méthode, énoncée à l'occasion de l'analyse de textes législatifs, s'impose, avec les adaptations nécessaires, pour l'interprétation de textes réglementaires.
[21] La Loi sur les langues officielles a été qualifiée de texte quasi constitutionnel, ce qui signifie qu'elle doit être interprétée d'une manière qui tient particulièrement compte de notre constitution non écrite et du passé des minorités francophone et anglophone.
[22] L'objet de la Loi sur les langues officielles est énoncé à son article 2 :
2. La présente loi a pour objet :
a) d'assurer le respect du français et de l'anglais à titre de langues officielles du Canada, leur égalité de statut et l'égalité de droits et privilèges quant à leur usage dans les institutions fédérales, notamment en ce qui touche les débats et travaux du Parlement, les actes législatifs et autres, l'administration de la justice, les communications avec le public et la prestation des services, ainsi que la mise en oeuvre des objectifs de ces institutions;
2. The purpose of this Act is to
(a) ensure respect for English and French as the official languages of Canada and ensure equality of status and equal rights and privileges as to their use in all federal institutions, in particular with respect to their use in parliamentary proceedings, in legislative and other instruments, in the administration of justice, in communicating with or providing services to the public and in carrying out the work of federal institutions;
b) d'appuyer le développement des minorités francophones et anglophones et, d'une façon générale, de favoriser, au sein de la société canadienne, la progression vers l'égalité de statut et d'usage du français et de l'anglais;
c) de préciser les pouvoirs et les obligations des institutions fédérales en matière de langues officielles.
(b) support the development of English and French linguistic minority communities and generally advance the equality of status and use of the English and French languages within Canadian society; and
(c) set out the powers, duties and functions of federal institutions with respect to the official languages of Canada.
[23] Comme la Cour suprême l'a souligné dans Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, aux paragraphes 22 et suivants :
22. [...] Ces objectifs sont fort importants, car la promotion des deux langues officielles est essentielle au bon développement du Canada. Comme le disait notre Cour dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, p. 744 :
L'importance des droits en matière linguistique est fondée sur le rôle essentiel que joue la langue dans l'existence, le développement et la dignité de l'être humain. C'est par le langage que nous pouvons former des concepts, structurer et ordonner le monde autour de nous. Le langage constitue le pont entre l'isolement et la collectivité, qui permet aux êtres humains de délimiter les droits et obligations qu'ils ont les uns envers les autres, et ainsi, de vivre en société.
La Loi sur les langues officielles va au-delà d'un énoncé de principes. Elle impose des exigences pratiques aux institutions fédérales [...]
23 L'importance de ces objectifs de même que les valeurs constitutionnelles incarnées par la Loi sur les langues officielles confèrent à celle-ci un statut privilégié dans l'ordre juridique canadien. Son statut quasi-constitutionnel est reconnu par les tribunaux canadiens. Ainsi, la Cour d'appel fédérale s'exprimait de la façon suivante dans Canada (Procureur général) c. Viola, [1991] 1 C.F. 373, p. 386 (voir également Rogers c. Canada (Service correctionnel), [2001] 2 C.F. 586 (1re inst.), p. 602-603) :
La Loi sur les langues officielles de 1988 n'est pas une loi ordinaire. Elle reflète à la fois la Constitution du pays et le compromis social et politique dont il est issu. Dans la mesure où elle est l'expression exacte de la reconnaissance des langues officielles inscrite aux paragraphes 16(1) et 16(3) de la Charte canadienne des droits et libertés, elle obéira aux règles d'interprétation de cette Charte telles qu'elles ont été définies par la Cour suprême du Canada. Dans la mesure, par ailleurs, où elle constitue un prolongement des droits et garanties reconnus dans la Charte, et de par son préambule, de par son objet défini en son article 2, de par sa primauté sur les autres lois établies en son paragraphe 82(1), elle fait partie de cette catégorie privilégiée de lois dites quasi-constitutionnelles qui expriment « certains objectifs fondamentaux de notre société » et qui doivent être interprétées « de manière à promouvoir les considérations de politique générale qui (les) sous-tendent. » [Je souligne.]
C'est à juste titre que la Cour fédérale a reconnu le statut privilégié de la Loi sur les langues officielles. Les racines constitutionnelles de cette loi de même que son rôle primordial en matière de bilinguisme justifient une telle interprétation.
[24] Plus récemment, la Cour suprême a indiqué dans Solski (Tuteur de) c. Québec (Procureur général), 2005 CSC 14, [2005] A.C.S. no 14 (QL), aux paragraphes 4 et 5, au sujet des droits à l'instruction dans la langue de la minorité au Québec toutefois :
4 Avant l'entrée en vigueur des art. 16 à 23 de la Charte canadienne, l'art. 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 comportait déjà un embryon de régime linguistique. De plus, bien qu'elles n'aient eu aucune valeur constitutionnelle, des mesures législatives de portée considérable avaient été mises en application au niveau fédéral et dans plusieurs provinces, telles la Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e suppl.), adoptée par le Parlement du Canada en 1969, la Charte de la langue française au Québec ou la Loi sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick, S.N.B. 1969, ch. 14 (voir M. Bastarache, « Introduction » , dans M. Bastarache, dir., Les droits linguistiques au Canada (2e éd. 2004), 1, p. 24-26). Ces ensembles législatifs encadrent des situations qui mettent en jeu non seulement des droits individuels, mais aussi la vie des communautés linguistiques et la perception que celles-ci ont de leur avenir.
5 L'existence de ces deux niveaux de rapports sociaux et juridiques rend délicat l'effort d'aménagement des droits linguistiques. Il s'agit, en effet, d'une part, d'assurer l'épanouissement personnel des membres des minorités et de leurs familles dans chaque province ou territoire. D'autre part, sur le plan collectif, ces questions linguistiques mettent en jeu le développement et la présence des minorités anglophones au Québec et des francophones ailleurs au Canada. Elles mettent aussi inéluctablement en cause la perception que la communauté francophone du Québec a de son avenir au Canada, puisque, majorité au Québec, elle se trouve minoritaire au Canada et encore davantage dans l'ensemble nord-américain. Ajoutons à ce tableau les difficultés graves engendrées par le taux d'assimilation des minorités francophones hors Québec, pour lesquelles les droits linguistiques actuels représentent des acquis récents, chèrement et difficilement obtenus. L'interprétation judiciaire fait alors face à la responsabilité de concilier des priorités et intérêts parfois divergents et de ménager l'avenir de chaque communauté linguistique. Ainsi, le contexte social, démographique et historique de notre pays constitue nécessairement la toile de fond de l'analyse des droits linguistiques. Celle-ci ne saurait s'effectuer dans l'abstrait, sans égard au contexte qui a conduit à la reconnaissance de ces droits ou aux préoccupations auxquelles leurs modalités d'application actuelles sont censées répondre.
[25] Outre les nombreuses décisions citées dans cet arrêt, voir Lalonde c. Ontario (Commission de restructuration des services de santé) (2002), 56 O.R. (3d) 577 (version française) (Cour d'appel de l'Ontario) (et (2002), 56 O.R. (3d) 577 (version anglaise)).
LA LOI SUR LES LANGUES OFFICIELLES S'APPLIQUE-T-ELLE?
[26] La Loi sur le ministère de l'Industrie, L.C. 1995, ch. 1, prévoit que les « pouvoirs et fonctions du ministre [...] s'étendent [...] aux domaines liés au développement économique régional en Ontario et au Québec » . Aux termes de l'article 8 :
8. Le ministre exerce les pouvoirs et fonctions que lui confère le paragraphe 4(2) de manière à :
a) promouvoir le développement économique des régions de l'Ontario et du Québec à faibles revenus et faible croissance économique ou n'ayant pas suffisamment de possibilités d'emplois productifs;
b) mettre l'accent sur le développement économique à long terme et sur la création d'emplois et de revenus durables;
c) concentrer les efforts sur les petites et moyennes entreprises et sur la valorisation des capacités d'entreprise.
[Je souligne]
8. The Minister shall exercise the powers and perform the duties and functions assigned by subsection 4(2) in a manner that will
(a) promote economic development in areas of Ontario and Quebec where low incomes and slow economic growth are prevalent or where opportunities for productive employment are inadequate;
(b) emphasize long-term economic development and sustainable employment and income creation; and
(c) focus on small and medium-sized enterprises and the development and enhancement of entrepreneurial talent.
[my emphasis]
[27] C'est cette disposition qui a mené à la création de FedNor, un organisme d'Industrie Canada qui finance des projets communautaires et d'autres initiatives dans le but d'améliorer le bien-être économique et social des gens vivant dans le Nord de l'Ontario. L'organisme administre en outre le Programme de développement des collectivités partout dans le Nord et dans les régions rurales de l'Ontario. Convaincu que les collectivités devraient prendre elles-mêmes les décisions, FedNor soutient 61 SADC qui, à leur tour, offrent une grande variété de programmes et de services dans les domaines du développement économique communautaire et de la croissance des petites entreprises.
[28] Industrie Canada est d'avis que, comme il ne traite pas directement avec les bénéficiaires du Programme de développement des collectivités, la Loi sur les langues officielles, en particulier sa partie IV, ne s'applique pas parce que le public ne communique pas avec une « institution fédérale » . La partie IV, qui contient les articles 21 à 33 de la Loi, prévoit que le public a, au Canada, le droit de communiquer avec les institutions fédérales et d'en recevoir les services dans l'une ou l'autre des langues officielles dans la région de la capitale nationale et là où l'emploi de cette langue fait l'objet d'une demande importante. Il n'est pas contesté qu'il existe une telle demande dans la partie Nord du comté de Simcoe. Par ailleurs, aux termes de l'article 22, Industrie Canada, en tant qu'institution fédérale, doit « veiller à ce que le public puisse communiquer avec [lui], et en recevoir les services, dans l'une ou l'autre des langues officielles... » . Il n'est pas contesté que les deux demandeurs sont des membres du public et que le terme « services » signifie des services égaux (R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768, paragraphes 22 à 25).
[29] L'article 25 prévoit cependant ce qui suit :
25. Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que, tant au Canada qu'à l'étranger, les services offerts au public par des tiers pour leur compte le soient, et à ce qu'il puisse communiquer avec ceux-ci, dans l'une ou l'autre des langues officielles dans le cas où, offrant elles-mêmes les services, elles seraient tenues, au titre de la présente partie, à une telle obligation.
25. Every federal institution has the duty to ensure that, where services are provided or made available by another person or organization on its behalf, any member of the public in Canada or elsewhere can communicate with and obtain those services from that person or organization in either official language in any case where those services, if provided by the institution, would be required under this Part to be provided in either official language.
[30] Industrie Canada soutient que la SADC de Simcoe Nord ne fournit pas des services « pour [son] compte » . Ainsi, si je comprends bien cette prétention, les demandeurs n'ont pas qualité pour prétendre que la Loi sur les langues officielles n'a pas été respectée.
[31] Pour sa part, le Commissaire estime que la partie IV s'applique, mais non l'article 25. Selon lui, c'est l'article 22 qui s'applique, c'est-à-dire qu'Industrie Canada fournit directement les services. Le Commissariat a émis cet avis en 1999, à l'égard de deux plaintes concernant les SADC des îles de la Madeleine et de la Gaspésie, au Québec. Il a simplement dit :
... À la lumière des explications fournies, nous sommes d'avis que les Sociétés d'aide au développement de la collectivité (SADC) en question n'agissaient pas comme des tiers conventionnés de Développement économique Canada (DÉC) au sens de l'article 25 de la Loi.
[32] En l'espèce, on ne m'a pas expliqué, de quelque façon que ce soit, pourquoi la Loi ne devrait pas s'appliquer.
[33] Si la SADC de Simcoe Nord ne fournit pas des services pour le compte d'Industrie Canada, pour qui le fait-elle? Il est vrai que c'est elle qui statue sur les demandes de prêt et qui décide des conseils qu'elle donne, mais, selon des paramètres généraux établis par FedNor, cet organisme indemnise la SADC de Simcoe Nord des salaires et des frais généraux et finance le compte de prêts. Le directeur de la planification de FedNor, Scott Merrifield, a été contre-interrogé sur son affidavit. Bien qu'il soit évident que la SADC de Simcoe Nord n'est pas un organisme d'État mais un entrepreneur indépendant capable de s'occuper de questions qui ne sont pas liées au Programme de développement des collectivités, et bien qu'elle jouisse d'une certaine indépendance dans le cadre de ce programme, c'est FedNor qui exerce le contrôle au bout du compte. Des rapports détaillés doivent être présentés. Si le plan n'est pas acceptable aux yeux de FedNor, ce dernier peut mettre fin au mandat. Dans les faits, les contrats sont de courte durée et sont ensuite renouvelés.
[34] L'expression « pour leur compte » ( « on its behalf » ) employée à l'article 25 de la Loi sur les langues officielles manque de précision. Dans une décision récente traitant spécifiquement de cette question, Gilbert c. British Columbia (Forest Appeals Commission), [2005] B.C.J. No. 408 (QL), 2005 B.C.C.A. 117, la Cour d'appel de la Colombie-Britannique a dit :
[traduction]
20. [...] Selon les dictionnaires, l'expression « pour le compte de » signifie ou inclut clairement « dans l'intérêt de » ...
[35] À mon avis, la réponse se trouve dans l'arrêt Eldridge c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624, rendu par la Cour suprême. Cette affaire portait sur les soins de santé en Colombie-Britannique, plus précisément sur le défaut de fournir des services d'interprétation gestuelle dans les hôpitaux. Les demandeurs invoquaient le paragraphe 15(1) de la Charte, qui garantit les droits à l'égalité, et l'article 32 de la Charte, qui prévoit que celle-ci s'applique au Parlement et au gouvernement du Canada. Il fallait déterminer dans quelles circonstances un établissement privé peut être considéré comme faisant partie du gouvernement aux fins de la Charte. L'expression « institutions fédérales » est définie à l'article 3 de la Loi sur les langues officielles :
... Les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada,
[...]
tout organisme - bureau, commission, conseil, office ou autre - chargé de fonctions administratives sous le régime d'une loi fédérale ou en vertu des attributions du gouverneur en conseil, les ministères fédéraux,
[...]
...includes any of the following institutions of the Parliament or government of Canada:
...
(e) any board, commission or council, or other body or office, established to perform a governmental function by or pursuant to an Act of Parliament or by or under the authority of the Governor in Council,
...
tout autre organisme désigné par la loi à titre de mandataire de Sa Majesté du chef du Canada ou placé sous la tutelle du gouverneur en conseil ou d'un ministre fédéral.
(h) any other body that is specified by an Act of Parliament to be an agent of Her Majesty in right of Canada or to be subject to the direction of the Governor in Council or a minister of the Crown,
[36] Il n'est pas nécessaire de déterminer si la SADC de Simcoe Nord est expressément décrite car la liste n'est pas exhaustive. Dans Eldridge, précité, il a d'abord été établi que le paragraphe 15(1) n'avait pas été respecté, à tout le moins si les services médicaux avaient été fournis par le gouvernement. La Cour a souligné qu'il était possible pour une législature de conférer des pouvoirs à un organisme qui n'est pas assujetti à la Charte ou, comme en l'espèce, à la Loi sur les langues officielles. Il existe cependant des organismes qui, à certains égards, peuvent exercer des pouvoirs qui leur sont délégués par le gouvernement ou encore sont responsables de la mise en oeuvre de politiques gouvernementales. La Cour a statué que, lorsqu'ils exercent cette fonction particulière, ces organismes font partie du « gouvernement » au sens de l'article 32 de la Charte. Le juge La Forest a écrit au paragraphe 42 :
42 Il semble donc évident qu'un organisme privé peut être assujetti à la Charte à l'égard de certains actes de nature intrinsèquement gouvernementale. Les facteurs susceptibles de fonder la conclusion qu'une activité exercée par une entité privée est de nature « gouvernementale » ne sont pas faciles à reconnaître a priori. Toutefois, il ressort clairement de l'arrêt McKinney que la Charte s'applique aux entités privées, dans la mesure où celles-ci agissent en vue de l'exécution d'une politique ou d'un programme déterminé du gouvernement. Dans de telles circonstances, même si c'est un acteur privé qui exécute effectivement le programme, le gouvernement en conserve néanmoins la responsabilité. La justification de ce principe est facile à discerner. Tout comme il est interdit aux gouvernements de se soustraire à l'examen fondé sur la Charte en concluant des contrats commerciaux ou d'autres accords « privés » , ils ne devraient pas être autorisés à échapper à leurs obligations constitutionnelles en déléguant la mise en oeuvre de leurs politiques et programmes à des entités privées. Dans McKinney, j'ai souligné que l'arrêt Slaight, précité, était un exemple de situation où la Cour a décidé qu'une action accomplie dans le cadre de l'exécution d'une politique gouvernementale relevait du champ d'application de la Charte. J'ai fait observer, à la p. 265, que l'arbitre dans cette affaire « faisait [...] partie des rouages administratifs gouvernementaux qui permettent de réaliser l'objet précis de la loi » . « Il serait étrange » , ai-je ajouté, « que la législature et le gouvernement puissent se soustraire à la responsabilité qui leur incombe en vertu de la Charte en désignant une personne chargée de réaliser les objets de la Loi » ; voir idem. Bien que, dans Slaight, l'arbitre ait été entièrement une créature de la loi et qu'il ait rempli des fonctions qui étaient exclusivement gouvernementales, le même raisonnement s'applique à toute entité chargée d'exercer une activité gouvernementale, même si cette entité exerce par ailleurs une activité privée; voir A. Anne McLellan et Bruce P. Elman, « To Whom Does the Charter Apply? Some Recent Cases on Section 32 » (1986), 24 Alta. L. Rev. 361, à la p. 371.
[Je souligne]
[McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229, et Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038]
[37] Il a ajouté au paragraphe 43 :
... Pour que la Charte s'applique à une entité privée, il doit être établi que celle-ci met en oeuvre une politique ou un programme gouvernemental déterminé.
Il a ajouté également que, bien que les hôpitaux, dans cet arrêt, aient été financés par le versement d'une somme forfaitaire, comme c'est aussi le cas en l'espèce, plutôt que selon un régime de « rémunération à l'acte » , ils n'étaient pas entièrement libres d'affecter ces fonds comme ils le voulaient. De même, la SADC de Simcoe Nord ne peut pas utiliser à sa guise les fonds qu'elle reçoit d'Industrie Canada/FedNor.
[38] À mon avis, la SADC de Simcoe Nord met en oeuvre une politique ou un programme gouvernemental déterminé - le Programme de développement des collectivités. Par conséquent, Industrie Canada a l'obligation de s'assurer que des services égaux sont fournis dans les deux langues officielles, comme s'il fournissait lui-même ces services. Voir aussi Quigley c. Canada (Chambre des communes), [2003] 1 C.F. 132, et Canada (Commissaire aux langues officielles) c. Canada (Ministre de la Justice) (2001), 194 F.T.R. 181. Par contre, la situation était différente dans Lavigne c. Canada (Développement des ressources humaines), [2002] 2 C.F. 164, (conf. par Lavigne c. Canada (Développement des ressources humaines) (2003), 308 N.R. 186), où le gouvernement fédéral finançait un programme d'emploi au Québec, un secteur de compétence provinciale, alors qu'en l'espèce il est question d'un domaine de compétence fédérale.
[39] Ainsi, je suis d'accord avec les demandeurs et non avec Industrie Canada et le Commissaire sur ce point.
[40] Le Commissaire est d'avis que l'article 22 est applicable. Cette disposition s'applique lorsque l'institution fédérale fournit directement les services. Or, soit Industrie Canada fournit directement les services, soit il ne le fait pas. Comme l'article 25 s'applique en l'espèce, l'article 22 ne s'applique pas.
[41] Même s'il prétendait que la Loi n'était pas applicable, Industrie Canada n'a pas fait valoir que les demandeurs étaient laissés à eux-mêmes. Il dit au contraire qu'il a suivi la politique du Conseil du Trésor sur les subventions et contributions dans son contrat avec la SADC de Simcoe Nord. L'objectif de cette politique est de faire en sorte que, lorsque des subventions ou des contributions sont accordées à des organismes bénévoles non gouvernementaux qui servent le public des deux collectivités de langue officielle, les communications avec le public et la prestation des services soient assurées dans les deux langues officielles, conformément à l'esprit de la partie IV de la Loi et à l'intention du législateur. Cela revient à la même chose, selon Industrie Canada.
[42] Or, cela ne revient pas du tout à la même chose. Un droit constitutionnel ne peut être réduit à ce qui, au mieux, peut être décrit comme une stipulation contractuelle existant au bénéfice d'un tiers. Voir Fraser River Pile & Dredge Ltd. c. Can-Dive Services Ltd., [1999] 3 R.C.S. 108. En outre, les contrats sont de courte durée et les politiques peuvent changer. En d'autres termes, une institution fédérale ne peut déroger par contrat à ses obligations en matière de langues officielles et à celles que lui impose la Charte.
LES FAITS
[43] Les faits de cette affaire peuvent être exposés brièvement, contrairement au droit applicable qui est plus long à expliquer. Les faits pertinents sont ceux qui existaient au moment du dépôt de la poursuite en octobre 2004 (Forum des maires, précité). La Cour doit décider si, à ce moment, Industrie Canada a omis de veiller à ce que la SADC de Simcoe Nord offre des services égaux en français et en anglais, comme toute institution fédérale a l'obligation de le faire suivant l'article 25 de la Loi sur les langues officielles.
[44] Si la poursuite avait été intentée en 2000, on aurait clairement pu considérer qu'Industrie Canada avait manqué à l'obligation imposée par l'article 25. À cette époque, la SADC de Simcoe Nord avait même de la difficulté à répondre au téléphone en français. Avant que la poursuite ne soit intentée cependant, elle avait embauché une réceptionniste bilingue et créé un comité de prêts francophone. En outre, l'un de ses responsables des prêts et plusieurs de ses administrateurs sont francophones, et sa bibliothèque et son site web sont bilingues. En fait, la proportion de francophones au sein de la SADC de Simcoe Nord est beaucoup plus grande que dans l'ensemble de la collectivité, où seulement 6 p. 100 de la population est d'expression française.
[45] La SADC de Simcoe Nord est un petit organisme ayant seulement cinq employés à temps plein, ainsi qu'un certain nombre de bénévoles qui occupent des postes d'administrateurs ou font partie du comité de prêts francophone ou anglophone. Les cinq employés sont parfaitement à l'aise en anglais, y compris les deux dont la langue maternelle est le français. Quant à la directrice générale, elle est unilingue anglophone.
[46] Trois incidents particuliers doivent être mentionnés : le service téléphonique, une rencontre que Rosita Desroches a eue avec la directrice générale et une série de petits déjeuners-causeries publics qui se sont déroulés en anglais seulement.
Service téléphonique
[47] La réceptionniste est bilingue. Elle répond d'abord au téléphone en anglais, avant de dire « bonjour » . Les demandeurs ne se plaignent pas vraiment de la manière dont on répond aux appels téléphoniques. Aucun élément de preuve concernant les directives établies, le cas échéant, par Industrie Canada ou le Conseil du Trésor à ce sujet n'a été produit. S'il faut répondre au téléphone en disant « Good morning, North Simcoe Nord, bonjour » , soit. L'article 25 exige d'Industrie Canada qu'il assure en tout temps des services égaux en français et en anglais. De minimis non curat lex (la loi ne se soucie pas des bagatelles).
[48] L'autre plainte concernait le répondeur téléphonique. En anglais, il est possible d'avoir accès à la ligne directe de tous les employés, mais non en français. Cela s'explique par le fait que tous les employés parlent anglais, ce qui n'est pas étonnant compte tenu de la composition de la population dans l'ensemble. La présente affaire porte sur les services offerts par une institution fédérale ou par une organisation pour son compte et sur les communications du public avec elle. Elle n'a pas trait directement à la partie V de la Loi qui traite de la langue de travail. Toute personne a le droit d'être unilingue. La SADC de Simcoe Nord, ou Industrie Canada lui-même s'il fournit les services, n'est pas tenu de veiller à ce que chacun de ses employés soit à l'aise dans les deux langues officielles. Je ne crois pas que le fait de donner les numéros de téléphone d'unilingues anglophones soit contraire à la Loi. Je ne peux même pas dire que cela est contraire à l'esprit de la Loi car aucune preuve concernant les politiques d'Industrie Canada ou du Conseil du Trésor n'a été produite. Mais même si cela constituait une violation de la Loi, la solution consisterait à raccourcir le message anglophone en conséquence.
Rosita Desroches
[49] Voulant discuter d'un projet, Rosita Desroches et Victor Brunelle ont expressément demandé à rencontrer la directrice générale, Mme Deborah Muenz, Mme Desroches savait parfaitement bien que cette dernière était unilingue puisqu'elle était son professeur de français! En effet, Mme Desroches avait été embauchée pour enseigner le français aux anglophones de la SADC de Simcoe Nord afin qu'ils soient en mesure de répondre aux demandes.
[50] La responsable des prêts francophone, Lois Irvine, assistait aussi à la rencontre. Celle-ci s'est d'abord déroulée en français, Mme Irvine se chargeant de traduire les propos pour Mme Muenz. Après quelques minutes, Mme Desroches a tout simplement décidé d'employer l'anglais.
[51] À mon avis, Mme Muenz a été piégée. Il n'est pas objectivement nécessaire, suivant l'article 91 de la Loi, que la directrice générale de la SADC de Simcoe Nord parle français. Il faut une fois de plus faire cl