Naeem c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Naeem c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-02-07
Référence neutre
2007 CF 123
Numéro de dossier
IMM-5395-05
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20070207
Dossier : IMM‑5395‑05
Référence : 2007 CF 123
ENTRE :
MUHAMMAD NAEEM
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
ET
Dossiers : IMM‑2728‑06
IMM‑2727‑06
ENTRE :
MUHAMMAD NAEEM
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT
INTRODUCTION
[1] Ces trois demandes de contrôle judiciaire ont été instruites ensemble, du consentement des parties et conformément à une ordonnance de la Cour. M. Naeem y conteste ce qu’il considère être les décisions suivantes :
IMM‑5395‑05 (la première demande) : la décision du 7 mars 2005 de l’agente [TRADUCTION] « par laquelle elle a refusé la demande de résidence permanente présentée par le demandeur et a conclu que le demandeur était interdit de territoire aux termes du paragraphe 34(1) » de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi).
IMM‑2728‑06 (la deuxième demande) : la décision du 14 mars 2006 du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (le ministre) [TRADUCTION] « par laquelle [il] a refusé au demandeur la mesure spéciale qu’il sollicitait en vertu du paragraphe 34(2) » de la Loi.
IMM‑2727‑06 (la troisième demande) : la décision de l’agente en date du 10 mai 2006, fondée sur un mémoire en date du 8 mai 2006, [TRADUCTION] « par laquelle [elle] a refusé la demande de résidence permanente au Canada présentée par le demandeur ».
[2] Les présents motifs portent sur les trois demandes, et ils seront versés dans chacun des dossiers. Lorsque la Cour aura reçu les observations des parties portant sur une éventuelle question à certifier, elle rendra des ordonnances distinctes pour chacune des demandes.
LES FAITS
[3] M. Naeem, qui est de nationalité pakistanaise, est arrivé au Canada en 1999 et a demandé l’asile en se fondant sur son appartenance et son rôle au sein du Mohajir Quami Movement (faction Altaf) (le MQM‑A) et de son aile étudiante, la All Pakistan Mohajir Student Organization (l’APMSO). Il a été reconnu comme réfugié au sens de la Convention en février 2001. Tout de suite après, il a sollicité la résidence permanente au Canada.
[4] En février 2005, M. Naeem a été interrogé par l’agente, qui voulait savoir s’il était interdit de territoire aux termes de l’alinéa 34(1)f) de la Loi, puisqu’il appartenait au MQM‑A. L’article 34 de la Loi dispose :
34. (1) Emportent interdiction de territoire pour raison de sécurité les faits suivants :
34. (1) A permanent resident or a foreign national is inadmissible on security grounds for
a) être l’auteur d’actes d’espionnage ou se livrer à la subversion contre toute institution démocratique, au sens où cette expression s’entend au Canada;
(a) engaging in an act of espionage or an act of subversion against a democratic government, institution or process as they are understood in Canada;
b) être l’instigateur ou l’auteur d’actes visant au renversement d’un gouvernement par la force;
(b) engaging in or instigating the subversion by force of any government;
c) se livrer au terrorisme;
(c) engaging in terrorism;
d) constituer un danger pour la sécurité du Canada;
(d) being a danger to the security of Canada;
e) être l’auteur de tout acte de violence susceptible de mettre en danger la vie ou la sécurité d’autrui au Canada;
(e) engaging in acts of violence that would or might endanger the lives or safety of persons in Canada; or
f) être membre d’une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle est, a été ou sera l’auteur d’un acte visé aux alinéas a), b) ou c).
(f) being a member of an organization that there are reasonable grounds to believe engages, has engaged or will engage in acts referred to in paragraph (a), (b) or (c).
(2) Ces faits n’emportent pas interdiction de territoire pour le résident permanent ou l’étranger qui convainc le ministre que sa présence au Canada ne serait nullement préjudiciable à l’intérêt national. [Le souligné est de moi.]
(2) The matters referred to in subsection (1) do not constitute inadmissibility in respect of a permanent resident or a foreign national who satisfies the Minister that their presence in Canada would not be detrimental to the national interest. [underlining added]
[5] Il semble que, vers la même date, M. Naeem ait demandé une dispense ministérielle conformément au paragraphe 34(2) de la Loi.
[6] Le 7 mars 2005, l’agente a préparé un mémoire dans lequel, entre autres choses, elle exposait l’historique du dossier d’immigration de M. Naeem, son entrevue avec M. Naeem et précisait la situation personnelle de M. Naeem. L’agente a aussi fait les observations suivantes :
[TRADUCTION]
Après examen de tous les renseignements à ma disposition, je suis d’avis que le demandeur est interdit de territoire pour des raisons de sécurité nationale. Le demandeur a sollicité une mesure ministérielle spéciale en vertu du paragraphe 34(2) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.
Conformément aux nouvelles directives contenues dans le chapitre IP‑10, Traitement des demandes en vertu de l’intérêt national, le présent rapport est renvoyé pour examen.
[Soulignement supprimé]
[7] Plus précisément, l’agente a conclu que M. Naeem était, de son propre aveu, membre de l’APMSO et du MQM‑A et qu’il existait des renseignements suffisants et dignes de foi permettant de dire que l’APMSO et le MQM‑A avaient participé à des actes de terrorisme durant la période allant de 1988 à 1999, lorsqu’il était membre de ces organisations.
[8] Dès qu’il fut informé de cette « décision », M. Naeem a présenté sa première demande de contrôle judiciaire. Il a aussi présenté des conclusions détaillées à l’appui de sa demande de dispense ministérielle.
[9] M. Naeem a eu la possibilité de répondre au mémoire de l’agente qui fut préparé conformément au chapitre 10 du Guide de traitement des demandes au Canada, chapitre intitulé « Refus des cas de sécurité nationale/Traitement des demandes en vertu de l’intérêt national » (le chapitre IP‑10). Le mémoire de l’agente et les observations de M. Naeem ont alors été envoyés à la [TRADUCTION] « Direction générale du renseignement du Service d’examen de la sécurité », à Ottawa. Après examen, le président de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a recommandé au ministre de n’accorder au demandeur aucune dispense. Cette recommandation a été communiquée à M. Naeem, qui a eu la possibilité de s’exprimer à ce sujet avant que le dossier ne soit présenté au ministre.
[10] Le 14 mars 2006, le ministre donnait son assentiment à la recommandation défavorable à M. Naeem. Après en avoir été informé, celui‑ci a présenté sa deuxième demande de contrôle judiciaire.
[11] Après que le ministre eut rejeté la demande de dispense, l’agente a préparé, le 8 mai 2006, un deuxième document intitulé [TRADUCTION] « Décision et justification concernant une demande de résidence permanente au Canada présentée par une personne réputée être un réfugié au sens de la Convention ». Dans celui-ci, l’agente signalait que [TRADUCTION] « la demande de résidence permanente est refusée parce que le demandeur est interdit de territoire pour des raisons de sécurité », aux termes de l’alinéa 34(1)f) de la Loi. Elle ajoutait que [TRADUCTION] « cette décision a été suspendue jusqu’à l’issue de la demande de dispense ministérielle présentée par le demandeur conformément au paragraphe 34(2) » de la Loi. Cette décision a été communiquée à M. Naeem par la lettre datée du 10 mai 2006. La troisième demande de contrôle judiciaire a été présentée à l’encontre de cette décision.
HISTORIQUE DE L’INSTANCE
[12] L’audience relative à la première demande a eu lieu le 25 juillet 2006. À cette date, la position du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration était que la « décision » du 7 mars 2005 ne pouvait pas faire l’objet de recours judiciaires parce qu’il s’agissait d’une évaluation préliminaire et non de la décision finale portant sur la question de l’interdiction de territoire. Au 25 juillet 2006, la deuxième demande et la troisième demande avaient été déposées, mais elles n’étaient pas en état d’être entendues. À la suite de communications entre la Cour et les avocats des parties, les parties ont convenu que l’audition de la première demande serait ajournée, que le ministre compétent consentirait à l’octroi d’une autorisation pour la deuxième demande et la troisième demande et que les trois demandes seraient instruites ensemble. À mon avis, cette entente a permis d’éviter d’éventuels jugements contradictoires ET A et a favorisé l’instruction rapide et ordonnée des trois instances.
POINT DE PROCÉDURE
[13] Avant la première audience portant sur la première demande, le ministre a présenté une requête en jugement déclaratoire portant qu’il n’était pas tenu, pour des raisons de sécurité nationale, de communiquer les portions supprimées du dossier certifié du Tribunal. Les parties ont convenu que l’article 87 de la Loi, qui autorise le ministre à demander au juge d’interdire la divulgation de renseignements, n’était pas applicable parce que les renseignements en cause n’étaient pas protégés au titre du paragraphe 86(1) de la Loi, ni pris en compte dans le cadre des articles 11, 112 ou 115 de la Loi. Il s’agit là des cas où l’article 87 de la Loi est censé s’appliquer. L’article 87 est reproduit dans l’annexe A des présents motifs.
[14] Le ministre fait valoir que, dans les Règles des Cours fédérales, DORS/2004‑283 et dans les Règles des cours fédérales en matière d’immigration et de protection des réfugiés, DORS/93‑22, il y a une lacune en ce qui concerne les renseignements que, pour des raisons de sécurité nationale, le tribunal administratif ne divulgue pas dans le dossier qu’il dépose auprès de la Cour. Il se fonde par conséquent sur la disposition relative aux lacunes, à savoir l’article 4 des Règles des Cours fédérales, pour dire que la Cour pourrait recourir à la procédure prévue par les articles 317 et 318 des Règles des Cours fédérales. Ces trois dispositions sont reproduites dans l’annexe B des présents motifs.
[15] En réponse, M. Naeem fait valoir ce qui suit :
(i) Les articles 317 et 318 des Règles des Cours fédérales ne sont pas pertinentes parce que leur application aux affaires d’immigration est expressément exclue par le paragraphe 4(1) des Règles des cours fédérales en matière d’immigration et de protection des réfugiés, et parce que les articles 317 et 318 ne sont pas censés s’appliquer lorsque l’opposition à la divulgation de renseignements est fondée sur des impératifs de sécurité nationale.
(ii) La divulgation de renseignements pourrait être régie par l’article 38.01 de la Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. 1985, ch. C‑5.
(iii) L’un des principes fondamentaux de l’administration de la justice est la publicité des débats judiciaires.
(iv) Il doit y avoir un pouvoir légal clairement établi, et des critères précis, pour que la Cour soit en mesure de déterminer si le refus de communication des renseignements est fondé, ou non.
(v) L’article 318 ne contient pas de critères de ce genre.
[16] Pour les motifs qui seront prononcés en même temps que les motifs portant sur le fond de la première demande, j’ai suivi la procédure prévue par le paragraphe 87(2) de la Loi pour statuer sur la requête du ministre. En conséquence, certains renseignements supplémentaires ont été divulgués, et une ordonnance a été rendue dans laquelle était approuvée la suppression des passages retranchés du dossier du tribunal qui subsistaient après la divulgation de ces renseignements supplémentaires. J’ai conclu que la divulgation de ces renseignements retranchés serait préjudiciable à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui. Les motifs de cette décision sont exposés ci-après.
[17] À la suite de mon ordonnance se rapportant à la requête en non-divulgation, la même question fut soulevée devant mon collègue le juge von Finckenstein. Lui aussi a appliqué la procédure prévue par le paragraphe 87(2) de la Loi lorsqu’il a exposé ses motifs dans la décision Mohammed c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 1310. Je souscris à ces motifs et je les accepte.
[18] J’ajoute un motif complémentaire. Ainsi que le signalait la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Almrei c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 54, au paragraphe 71, « la rédaction législative a quelquefois des ratés ». Aux paragraphes 59 à 77, la Cour d’appel fédérale s’est penchée sur l’oubli du législateur de préciser que l’article 78 de la Loi s’applique à la demande de mise en liberté présentée en vertu du paragraphe 84(2) de la Loi. Elle a conclu que le législateur « a tenu pour avéré ou a implicitement voulu » que la procédure de l’article 78 s’applique à la demande de mise en liberté.
[19] Pareillement, à mon avis, le législateur a oublié le cas des décisions prises au Canada en matière d’interdiction de territoire quand il s’est penché sur les genres de demandes de contrôle judiciaire énumérées au paragraphe 87(1) de la Loi. Je ne doute nullement que le législateur a tenu pour avéré ou a implicitement voulu que l’article 87 s’applique à toutes les demandes de contrôle judiciaire présentées en vertu de la Loi, lorsque le décideur a pris en compte des renseignements qui, s’ils étaient communiqués, seraient préjudiciables à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui.
[20] Je passe maintenant aux questions de fond soulevées dans ces demandes.
LES QUESTIONS EN LITIGE
[21] Voici les questions que soulèvent ces demandes :
1. Quelle est la décision d’interdiction de territoire sur laquelle la Cour doit se pencher : celle qui a été prise le 7 mars 2005 (la première décision), ou celle qui a été prise le 8 mai 2006 (la deuxième décision)?
2. Quelle norme de contrôle faut‑il appliquer à la décision d’interdiction de territoire visant M. Naeem?
3. Si la deuxième décision est celle qui doit faire l’objet du recours en contrôle judiciaire, M. Naeem a‑t‑il été privé d’une procédure équitable parce qu’il n’a pas reçu avis de ce que l’on dit être des faits nouveaux, ou parce qu’il n’a pas eu la possibilité de faire valoir ses observations à ce sujet, ni de présenter des arguments concernant l’interdiction de territoire?
4. La décision d’interdiction de territoire visant M. Naeem est‑elle par ailleurs entachée d’une erreur susceptible de contrôle?
5. Quelle norme de contrôle faut‑il appliquer à la décision du ministre de refuser au demandeur une dispense?
6. Quels sont les motifs de la décision défavorable du ministre?
7. Le ministre a-t-il commis une erreur de droit parce qu’il n’a pas tenu compte de l’intérêt national, ou parce qu’il s’est fondé sur des conclusions de fait manifestement déraisonnables, ou parce qu’il n’a pas tenu compte de certaines preuves, ou parce qu’il s’est fondé sur des présomptions déraisonnables?
8. Dans la présente cause, convient-il d’accorder les dépens?
[22] Je vais maintenant me pencher sur chacune de ces questions.
1. Quelle est la décision d’interdiction de territoire sur laquelle la Cour doit se pencher : celle qui a été prise le 7 mars 2005 (la première décision), ou celle qui a été prise le 8 mai 2006 (la deuxième décision)?
[23] À mon avis, vu la jurisprudence de la Cour, c’est la première décision qui doit faire l’objet du contrôle. Il importe de comprendre en effet que la première décision et la deuxième décision sont très différentes. La deuxième décision, rendue après le dépôt et la mise en état de la première demande, est nettement plus détaillée que la première. Ainsi, dans la deuxième décision, l’agente s’est penchée sur la définition du terme « terrorisme » avant de conclure que le MQM‑A est une organisation terroriste. M. Naeem fait valoir que, avec la deuxième décision, on a cherché à étayer les motifs exposés dans la première décision en abordant les points qu’il avait soulevés dans les observations écrites déposées à l’appui de la première demande.
[24] Il y a deux autres différences. D’abord, la deuxième décision mentionne un document supplémentaire invoqué par l’agente, un document de recherche rédigé par la Direction générale du règlement des cas/CIC/AC, en date du 6 février 2001, qui relate les origines et l’historique du MQM de Altaf Hussain jusqu’au début des opérations de nettoyage effectuées par l’armée en juin 1992 à Karachi. Deuxièmement, le ton de chacun des mémoires est très différent. Dans le premier, l’agente disait, à propos de M. Naeem : [traduction] « son rôle au sein de l’organisation a débuté durant sa jeunesse. Le rôle qu’il y a exercé au cours des années suivantes a été négligeable, et il n’y a aucun élément qui nous conduise à croire qu’il a été personnellement impliqué dans des violences… Pour autant que je sache, M. Naeem a cessé toutes activités menées au nom du MQM et il ne constitue aucune menace ni aucun danger pour le public au Canada ». Elle ajoutait que M. Naeem avait été [traduction] « très coopératif et très crédible et il me donne l’impression d’être sincère. Les renseignements qu’il a donnés au ministère ont toujours été concordants dans tout le dossier ». On n’y parlait nullement de complicité. Toutefois, dans le second mémoire, l’agente faisait les observations suivantes : [traduction] « vu les renseignements que le demandeur a communiqués à propos de ses activités au sein de l’APMSO et du MQM… il est raisonnable de conclure qu’il était davantage qu’un simple adepte ou sympathisant… à mon avis, il était complice des actes de violence et de terreur » et « il m’est impossible d’accepter son point de vue selon lequel l’organisation était qualifiée de cette façon par les médias et par le gouvernement… ».
[25] Se fondant à nouveau sur la jurisprudence de la Cour, ma collègue la juge Mactavish a rejeté, dans la décision Ali c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2004] A.C.F. no 1416, l’argument du ministre selon lequel la décision d’interdiction de territoire de l’agent d’immigration prise au titre du paragraphe 34(1) de la Loi, avant la décision du ministre d’accorder ou non une dispense, n’était pas susceptible de recours judiciaires. Elle a conclu qu’une telle décision n’était pas de nature interlocutoire et l’éventuelle dispense ministérielle ne constituait pas un recours subsidiaire adéquat. Le précédent dans la décision Ali a été suivi récemment sur ce point par mon collègue le juge von Finckenstein dans la décision Mohammed c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2006] A.C.F. no 1767.
[26] Au cours des débats, le ministre n’a pas insisté pour soutenir que s’imposait une distinction entre les faits dans l’affaire Ali et ceux de l’affaire Mohammed. Il a plutôt fait valoir que dans les deux décisions, il y a eu erreur de droit.
[27] Je ne partage pas cet avis. Vu l’autorité des précédents judiciaires, même s’ils ne sont pas obligatoires en principe, et parce que je suis d’avis que ces décisions sont correctes, je fais miens les motifs de mes collègues sur ce point et je conclus que c’est la première décision qui est susceptible de contrôle judiciaire. Cependant, avant de conclure sur cette question, je ferai les observations supplémentaires suivantes.
[28] Premièrement, je me suis d’abord demandé si l’on pouvait faire une distinction entre les faits de la présente affaire et ceux des affaires Ali et Mohammed au motif que, ici, après la première décision, aucun rapport n’a été établi au titre du paragraphe 44(1) de la Loi.
[29] Le paragraphe 44(1) dispose :
S’il estime que le résident permanent ou l’étranger qui se trouve au Canada est interdit de territoire, l’agent peut établir un rapport circonstancié, qu’il transmet au ministre.
An officer who is of the opinion that a permanent resident or a foreign national who is in Canada is inadmissible may prepare a report setting out the relevant facts, which report shall be transmitted to the Minister.
[30] Un tel rapport peut éventuellement aboutir à une ordonnance de renvoi.
[31] Cependant, après examen des directives données aux agents dans le chapitre IP‑10 à propos des mesures d’exécution, directives que j’exposerai plus loin, je suis d’avis que l’absence du rapport visé par le paragraphe 44(1) est sans conséquence.
[32] Selon la section 10 du chapitre IP‑10, après qu’a été rendue la décision initiale d’interdiction de territoire, et jusqu’à la décision relative à la dispense ministérielle, l’agent a le pouvoir de décider s’il convient, ou non, d’établir le rapport visé par le paragraphe 44(1). Ainsi, l’établissement ou le non-établissement d’un rapport ne modifie en rien l’effet de la décision d’interdiction de territoire.
[33] Il s’ensuit que, selon moi, les avocats du ministre ont eu raison de ne pas chercher à établir des distinctions entre les faits de la présente affaire et ceux des affaires Ali ou Mohammed.
[34] Deuxièmement, je suis d’avis que, vu les éléments suivants, je peux conclure que la première décision est susceptible de recours judiciaires.
(1) L’article 34 de la Loi est reproduit au paragraphe 4, ci‑dessus. Si je lis de concert les paragraphes 34(1) et 34(2), il m’apparaît illogique que la demande de dispense adressée au ministre en vue de la levée de l’interdiction de territoire soit étudiée avant qu’il y ait, précisément, décision d’interdiction de territoire. Mon avis s’accorde avec la conclusion qu’a tirée mon collègue le juge Mosley dans la décision Hassanzadeh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 902. Le juge Mosley y confirmait la conclusion de la juge Mactavish, dans la décision Ali, précitée, où elle disait qu’une décision d’interdiction de territoire prise en application du paragraphe 34(1) est une décision tout à fait indépendante, qui n’est pas rattachée à l’exercice du pouvoir discrétionnaire conféré au ministre par le paragraphe 34(2). Le juge Mosley relevait ensuite que, sauf circonstances exceptionnelles, il vaut mieux, en matière d’interdiction de territoire, que la preuve soit produite et que les faits soient établis avant que le ministre n’examine la demande de dispense.
(2) Le texte du mémoire de l’agente daté du 7 mars 2005 présente les caractéristiques d’une décision définitive d’interdiction de territoire. Elle a fait les observations suivantes : [TRADUCTION] « je suis d’avis que le demandeur est interdit de territoire pour des raisons de sécurité nationale ».
(3) Les directives suivantes adressées aux agents dans le chapitre IP‑10 confirment l’idée que le mémoire du 7 mars 2005 constitue une décision, susceptible de recours judiciaires, selon laquelle M. Naeem est interdit de territoire, sous réserve d’une dispense ministérielle.
a) La section 6 du chapitre IP‑10 définit ainsi l’expression « dispense ministérielle » :
Dans certains cas exceptionnels, la situation des demandeurs peut faire en sorte que malgré l’interdiction de territoire, il ne serait pas contraire aux objectifs du programme énoncés à la section 2 ci haut de les laisser entrer au Canada. Dans de telles circonstances, le ministre peut accorder une dispense lorsque le ministre estime que la présence de la personne au Canada ne sera pas préjudiciable à l’intérêt national. Une fois que le ministre a conclu en ce sens, la personne n’est plus interdite de territoire pour ce motif.
Les dispositions portant sur la dispense se trouvent dans le L34(2) (sécurité), dans le L35(2) (régimes désignés ou personnes dont l’entrée est assujettie à des restrictions pour cause de sanctions internationales) et dans le L37(2) (crime organisé). Les dispositions de dispense ne s’appliquent pas aux personnes qui ont commis des violations des droits humains ou qui ont été complices de telles violations, conformément au L35(1)a).
b) Les agents, lorsqu’ils rendent leur décision, doivent notamment respecter la directive énoncée à la section 8.8 du chapitre IP‑10 :
Dans le cadre de l’équité procédurale, l’agent doit rendre une décision rapidement. Dans le cas où l’agent conclut que la personne n’est pas interdite de territoire pour des motifs liés à la sécurité nationale, celle‑ci doit en être avisée ainsi que du fait que le traitement de la demande se poursuit. Sauf cas prévu à la section 9 ci‑dessous (Demandes de dispense), lorsque l’agent conclut que le demandeur est interdit de territoire, il doit lui envoyer une lettre de rejet de la demande. Bien que l’agent n’ait pas à fournir les détails au client, il doit tout de même inscrire au dossier les raisons qui ont motivé sa décision. Le contenu de la lettre peut faire l’objet d’une discussion avec l’analyste de l’ASFC à l’AC. Voir l’Appendice F pour un exemple de lettre de refus.
c) Lorsque le candidat à la résidence permanente sollicite une dispense ministérielle, la section 9 du chapitre IP‑10 précise que « l’agent doit se laisser guider par les lignes directrices et principes qui suivent ». Dans la sous‑rubrique intitulée « Traitement de la demande », les agents doivent suivre les directives de la section 9.2 :
La demande de dispense ministérielle sera traitée seulement si l’agent est convaincu de l’interdiction de territoire du demandeur pour des motifs liés à la sécurité nationale.
Après examen de tous les renseignements, dans le cas où l’agent statuerait que la personne n’est pas interdite de territoire pour des motifs liés à la sécurité nationale, le traitement de la demande de résidence permanente suivra son cours.
d) Les agents doivent suivre les directives données dans la section 9.5, dont la sous-rubrique est intitulée « Après l’annonce de la décision du ministre » :
Une copie de la décision du ministre sera envoyée au bureau de CIC par télécopieur. Dans le cas d’une décision positive, le client doit être avisé du fait qu’il n’est pas interdit de territoire pour des motifs liés à la sécurité nationale, et le traitement de la demande de résidence permanente doit suivre son cours.
Dans le cas d’une décision négative, une lettre de rejet (voir l’Appendice F) doit être envoyée au client et des mesures doivent être prises conformément à la section 8.8 ci-dessus. La lettre de rejet doit préciser que la demande de résidence permanente soumise par le demandeur est refusée pour cause d’interdiction de territoire et parce que le ministre n’a pas accordé de dispense.
e) Pour revenir à nouveau à la section 9 du chapitre IP‑10, l’un des principes exposés pour guider les agents se trouve dans la section 9.1 :
Les dispositions relatives à l’intérêt national sont un recours exceptionnel. Le L6(3) interdit toute délégation de la part du ministre. Les principes suivants s’appliquent :
• La décision d’octroyer une dispense incombe exclusivement au ministre; l’agent est avant tout chargé de lui soumettre des renseignements exacts et complets afin que le ministre prenne une décision éclairée.
[Non souligné dans l’original.]
La section 9.2 et l’appendice D du chapitre IP‑10 précisent que la préparation du rapport de demande de dispense et de la demande adressée au ministre doit comprendre trois parties :
1. Les observations du client et les documents à l’appui;
2. Un rapport préparé par l’agent sur la situation actuelle du demandeur relativement au motif d’interdiction de territoire et toutes circonstances personnelles ou exceptionnelles à prendre en considération. Ce rapport comprend :
• les détails de la demande d’immigration;
• les raisons justifiant l’asile, le cas échéant;
• les autres raisons justifiant l’interdiction de territoire, le cas échéant;
• les activités du requérant pendant son séjour au Canada;
• des détails sur la famille, qu’elle soit au Canada ou à l’étranger;
• tout intérêt canadien;
• toutes circonstances exceptionnelles à prendre en considération.
3. Une recommandation au ministre préparée par l’administration centrale de l’ASFC. Afin d’évaluer la situation courante concernant le motif d’interdiction de territoire, des preuves doivent être fournies en vue de l’examen des aspects énoncés dans le tableau suivant : […]
[35] Il est contraire à la logique et à ces directives de prétendre que soit remis au ministre un rapport incomplet ou provisoire concernant les raisons d’une interdiction de territoire. La logique, et les directives, indiquent plutôt que la décision finale d’interdiction de territoire doit être présentée au ministre avant qu’il soit invité à exercer son pouvoir discrétionnaire d’accorder, ou non, une dispense.
[36] Je relève que, dans la présente affaire, la « deuxième décision » du 8 mai 2006 fut étoffée d’une manière appréciable, comme je l’ai dit plus haut. Cela semble contraire aux directives données dans le chapitre IP‑10. Par ailleurs, M. Naeem n’a pas été invité, avant la préparation du mémoire du 8 mai 2006, à présenter d’autres observations à l’agente. Si le mémoire du 8 mai 2006 était une nouvelle décision définitive, fondée sur des éléments supplémentaires, il eût fallu, au nom de l’équité, que M. Naeem ait la possibilité de présenter d’autres observations, surtout compte tenu de l’apparent changement d’opinion de l’agente sur la crédibilité de M. Naeem (ou, à tout le moins, compte tenu de sa nouvelle manière d’exprimer son opinion sur sa crédibilité).
[37] En bref, j’admets que, lorsque la demande de dispense ministérielle est présentée avant que le demandeur n’ait été informé qu’il est interdit de territoire, et lorsque l’agente est d’avis que le demandeur est interdit de territoire, l’agente établit le rapport visé par la section 9.2 du chapitre IP‑10. Le demandeur ne sait donc pas qu’il est interdit de territoire et la demande de résidence permanente est laissée en souffrance jusqu’à la décision du ministre. Cependant, le fait qu’une telle demande soit laissée en souffrance n’empêche pas qu’est susceptible de recours judiciaires la décision de l’agent selon laquelle, sauf éventuelle dispense ministérielle, le demandeur est interdit de territoire.
[38] Ayant conclu que c’est la première décision qui peut faire l’objet d’un recours judiciaire, je vais maintenant me pencher sur la norme de contrôle qu’il faut appliquer à la décision d’interdiction de territoire visant M. Naeem.
2. Quelle norme de contrôle faut-il appliquer à la décision d’interdiction de territoire visant M. Naeem?
[39] Les parties s’accordent pour dire que la norme de contrôle qui est applicable est celle de la décision raisonnable simpliciter.
[40] Vu l’analyse faite par le juge Rothstein, alors juge de la Cour d’appel fédérale, dans l’arrêt Poshteh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 121, et à l’analyse faite par mes collègues dans la décision Kanendra c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 923, et dans la décision Jalil c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 246, je conviens que les décisions portant sur la question de savoir si une organisation donnée est visée par les alinéas 34(1)a), b) ou c) de la Loi, et sur celle de savoir si une personne donnée est membre d’une telle organisation, doivent être contrôlées selon la norme de la décision raisonnable simpliciter.
3. Si la deuxième décision est celle qui doit faire l’objet du recours en contrôle judiciaire, M. Naeem a-t-il été privé d’une procédure équitable parce qu’il n’a pas reçu avis de ce que l’on dit être des faits nouveaux, ou parce qu’il n’a pas eu la possibilité de faire valoir ses observations à ce sujet, ni de présenter des arguments concernant l’interdiction de territoire?
[41] Puisque j’ai conclu que c’est la première décision qui doit faire l’objet du contrôle judiciaire, il ne m’est pas nécessaire de me pencher sur cette question.
4. La décision d’interdiction de territoire visant M. Naeem est-elle par ailleurs entachée d’une erreur susceptible de contrôle?
[42] Dans son mémoire du 7 mars 2005, l’agente a fait les observations suivantes, sous l’intitulé « Décision de l’agente sur l’interdiction de territoire » :
[TRADUCTION]
Après interrogatoire de M. Naeem et examen des renseignements versés au dossier, il est clair, selon son propre aveu, qu’il était membre de l’APMSO et du MQM.
Il a admis que la lutte du MQM‑A contre le MQM‑H et les patrouilleurs sur les campus de Karachi et ailleurs ne s’est pas déroulée sans violence. Il pense que le MQM n’était pas une organisation terroriste et que c’est le gouvernement qui l’avait qualifié de tel. À son avis, cela était dû en partie à la propagande répandue dans les médias et dans la presse.
Il y a suffisamment de renseignements dignes de foi, que j’ai communiqués avec le demandeur, pour conclure que l’APMSO et le MQM‑A [étaient] impliqués dans des actes de terrorisme au cours de la période 1988‑1999. Nous avons examiné les renseignements figurant dans : Amnesty International – Bibliothèque-Pakistan [note omise].
Amnesty International concluait ainsi à la page 23 : « À Karachi, les deux factions du MQM, les factions du Jeay Sindh et divers groupements religieux, sont hostiles les uns aux autres et plusieurs d’entre eux s’opposent au gouvernement. Cette confusion des foyers de conflit a permis à chacun des groupes, ainsi qu’au gouvernement, d’attribuer aux autres la responsabilité des violences. Cependant, Amnesty International croit que la preuve existante donne fortement à penser que [tous] les groupes d’opposition armés qui opèrent à Karachi sont responsables de tortures, d’enlèvements et d’assassinats ». [notes omises]
Ces documents sont tous à la disposition du public et ne [sont] pas secrets.
Ces rapports proviennent d’une source impartiale et digne de foi. Je suis d’avis que cette source est fiable et conclus que le MQM‑A a bien été impliqué dans des actes de terrorisme (agressions, enlèvements et assassinats commis par vengeance, etc.) durant la période allant de 1988 à 1999, période au cours de laquelle M. Naeem était membre à la fois de l’aile étudiante APMSO et du MQM‑A.
[43] Selon M. Naeem, l’agente a commis une erreur quand elle a dit que l’APMSO et le MQM‑A étaient visés par l’alinéa 34(1)f) de la Loi au motif qu’il s’agissait d’organisations qui se livrent, se sont livrées ou se livreront au terrorisme au sens de l’alinéa 34(1)c) de la Loi.
[44] La jurisprudence de la Cour se rapportant à la question de savoir si une entité est, ou non, une organisation terroriste a été résumée succinctement par mon collègue le juge Mosley dans la décision Jalil, précitée. Il a fait les observations suivantes aux paragraphes 22 à 25 :
22 La Cour a examiné la question de savoir ce qu’est une organisation « terroriste » dans Fuentes c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2003 CFPI 379 (IIJCan), [2003] 4 C.F. 249 (1re inst.). Le juge François J. Lemieux a noté que dans Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1 (IIJCan), [2002] 1 R.C.S. 3, la Cour suprême du Canada avait fourni une définition fonctionnelle et une définition stipulative du mot « terrorisme ». L’approche fonctionnelle consistait à définir le terrorisme par référence à des actes de violence précis (par exemple, le détournement d’avions, la prise d’otages et l’attentat terroriste à l’explosif) tirés de la liste des traités annexée à la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme adoptée par les Nations Unies [Rés. AG 54/109, 9 décembre 1999] (la Convention).
23 Pour ce qui est de la définition stipulative du terrorisme, le juge Lemieux a déclaré que la Cour suprême avait fait référence à l’article 2 de la Convention qui définit le terrorisme comme étant « [t]out [. . .] acte destiné à tuer ou blesser grièvement un civil, ou toute autre personne qui ne participe pas directement aux hostilités dans une situation de conflit armé, lorsque, par sa nature ou son contexte, cet acte vise à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque ».
24 Le juge Lemieux a ensuite examiné la jurisprudence de la Cour et déclaré qu’une conclusion selon laquelle une organisation a commis des actes terroristes doit reposer sur une base factuelle. Il a noté que dans Sivakumar c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), 1993 IIJCan 3012 (C.A.F.), [1994] 1 C.F. 433 (C.A.), la Cour a souligné l’importance de formuler des conclusions de fait au sujet des crimes contre l’humanité précis, imputés au réfugié : Fuentes, aux paragraphes 74 et 82.
25 En se référant précisément au MQM‑A et en annulant une conclusion selon laquelle, aux termes de l’alinéa 34(1)f), il existait des motifs raisonnables de croire qu’il s’agissait d’une organisation terroriste, la juge Anne L. Mactavish a statué, dans Ali c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2005] 1 R.C.F. 485 (C.F.), que l’agent devait tenir compte de la définition de « terrorisme » énoncée dans Suresh ainsi qu’aux définitions de « activité terroriste » [édicté par L.C. 2001, ch. 41, art. 4] et de « groupe terroriste » [édicté, idem] figurant au paragraphe 83.01(1) du Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C‑46; voir également Alemu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF 997 (IIJCan), 2004 CF 997.
[45] Puis, le juge Mosley a conclu que, dans l’affaire dont il était saisi, l’agent s’était trompé relativement aux éléments suivants :
30 Selon la norme de contrôle de la décision raisonnable, la décision selon laquelle l’organisation à laquelle appartenait le demandeur a commis ou commet des actes de terrorisme doit être étayée par des motifs « capable[s] de résister à un examen assez poussé », comme l’a déclaré le juge Iacobucci dans Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., 1997 IIJCan 385 (C.S.C.), [1997] 1 R.C.S. 748, au paragraphe 56.
31 Le défendeur a peut‑être raison d’affirmer que les actes attribués au MQM‑A sont visés par la définition établie dans Suresh ou par la définition semblable ajoutée au Code criminel par la Loi antiterroriste, L.C. 2001, ch. 41, mais cela ne ressort pas de la lecture des notes de l’agente ou de sa lettre de décision. Ses notes et sa lettre n’indiquent aucunement ce qu’elle entend exactement lorsqu’elle affirme que le MQM‑A est une organisation qui s’est livrée au « terrorisme » si ce n’est en énumérant ces actes qualifiés de terroristes. Il est donc impossible de savoir comment l’agente a défini ce qu’est le « terrorisme » pour évaluer ses actes. Elle s’est contentée d’affirmer que [TRADUCTION] « il est notoire que le MQM est une organisation qui a commis des actes terroristes » sans expliquer comment elle a compris et appliqué ces termes.
32 La lecture de la lettre de décision et des notes de l’agente ne donne pas une image claire de ce que l’agente comprenait par « terrorisme » ni de la façon dont elle a appliqué cette notion à l’organisation en question. L’agente aurait dû préciser la définition sur laquelle elle s’est appuyée et expliquer comment les actes énumérés correspondaient à la définition. Il résulte de cette omission que ses motifs ne résistent pas à « un examen assez poussé ». Il sera donc fait droit à la demande et l’affaire sera renvoyée pour nouvel examen à un autre agent.
[46] À mon avis, la décision de l’agente souffre en l’espèce des mêmes failles. On ne sait trop comment l’agente a interprété et appliqué la définition du terme « terrorisme ». Les motifs de sa décision n’exposent pas les détails et les circonstances des actes qualifiés de terroristes. L’enlèvement, l’agression et l’assassinat sont sans aucun doute des actes criminels, mais ne sont pas nécessairement des actes terroristes. Il incombait à l’agente d’expliquer pourquoi, selon elle, il s’agissait d’actes terroristes. Elle ne l’a pas fait, et ses motifs ne résistent donc pas à un examen assez poussé.
[47] Pour ces motifs, la première décision est entachée d’une erreur et doit être a