Sam c. Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien)

Sam c. Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2006-08-22
Référence neutre
2006 CF 1009
Numéro de dossier
T-1492-04
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20060822
Dossier : T‑1492‑04
Référence : 2006 CF 1009
Ottawa (Ontario), le 22 août 2006
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE TREMBLAY‑LAMER
ENTRE :
LE CHEF ROBERT SAM,
LE CONSEILLER NICK ALBANY,
LE CONSEILLER NORMAN GEORGE,
LE CONSEILLER FRANK E. GEORGE,
LE CONSEILLER JOHN R. RICE, en leur propre nom à titre de membres du
CONSEIL DE LA BANDE INDIENNE DE SONGHEES,
et au nom de la BANDE INDIENNE DE SONGHEES
demandeurs
et
LE MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD CANADIEN,
LE SURINTENDANT DE LA BANDE INDIENNE DE SONGHEES,
SYLVIA ANN JOSEPH, ALICE LARGE,
LA SUCCESSION D’IRENE COOPER, représentée par ses administrateurs,
HARVEY GEORGE, CHARLOTT THOMPSON
ET WILLIAM GOSSE, et HARVEY GEORGE,
CHARLOTTE THOMPSON ET WILLAM GOSSE
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Les demandeurs sollicitent le contrôle judiciaire d’une décision du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien (le ministre) en date du 15 juillet 2004, qui a approuvé la vente de neuf parcelles de la nouvelle réserve indienne de Songhees no 1A (les parcelles CP), conformément au paragraphe 50(4) de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I‑5 (la Loi).
QUESTION PRÉLIMINAIRE
[2] Le défendeur s’oppose à la version des faits donnée par les demandeurs, au motif qu’ils se réfèrent abondamment aux circonstances historiques entourant le dossier, une preuve que le ministre n’avait pas devant lui lorsqu’il a pris sa décision.
[3] Ce point a été l’objet d’une requête présentée à la protonotaire Tabib, et la protonotaire a jugé que les demandeurs ne pouvaient pas modifier l’avis de demande pour y inclure la mention selon laquelle la testatrice Irene Cooper n’avait pas en réalité la possession valide des terres, et la mention selon laquelle les offres se rapportant aux terres avaient en réalité été financées et garanties par des prêteurs n’ayant pas le droit de résider sur les terres de la réserve de Songhees, ni d’en tirer avantage. La protonotaire a estimé que [traduction] « une preuve extrinsèque de ce genre ne peut pas être produite dans une demande de contrôle judiciaire ». En appel, son ordonnance a été confirmée par le juge Sean Harrington, qui a estimé que, même si les demandeurs ne pouvaient pas faire allusion à des faits que le ministre n’avait pas eus devant lui quand la décision de vendre fut prise, il restait la question de savoir si le ministre avait l’obligation légale d’explorer les antécédents des certificats de possession (CP) pour savoir s’ils étaient valides.
[4] À l’audience, la question de la preuve extrinsèque a de nouveau été soulevée. J’ai considéré que les demandeurs étaient empêchés de soulever la question, compte tenu de la décision du juge Harrington. Ce qui précède étant gardé à l’esprit, les faits qui sont pertinents et admissibles se présentent comme il suit.
LES FAITS
[5] Irene Cooper est décédée le 26 avril 1996. À son décès, elle détenait des CP se rapportant aux parcelles CP. Dans son testament, elle léguait les parcelles CP aux défendeurs Harvey George, Charlotte Thompson et William Gosse (les légataires défendeurs), qui ne sont pas membres de la bande indienne de Songhees (la bande).
[6] Le paragraphe 50(1) de la Loi interdit à une personne qui n’est pas autorisée à résider dans une réserve d’acquérir, par legs ou transmission sous forme de succession, le droit de posséder ou d’occuper une terre dans cette réserve. Puisque les légataires défendeurs n’étaient pas autorisés à résider dans la réserve de Songhees (la réserve), ils n’avaient pas droit aux parcelles CP.
[7] En conséquence, conformément au paragraphe 50(2), le surintendant a entrepris de mettre en vente les parcelles CP (la vente selon l’article 50), dont le produit serait versé aux légataires défendeurs.
[8] En application du paragraphe 50(4) de la Loi, la vente selon l’article 50, une fois conclue, requiert l’approbation du ministre.
[9] Le 10 juillet 2003, en précision de la vente selon l’article 50, Robert Janes, alors l’avocat du conseil de la bande indienne de Songhees (le conseil), a écrit à David Gill, l’avocat du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (le MAINC). Dans sa lettre, il écrivait que le conseil aiderait le surintendant désigné à procéder à la vente, mais uniquement si les pièces remises aux intéressés mentionnaient que le chef et le conseil s’opposaient à la procédure d’après laquelle la vente selon l’article 50 était menée, et qu’ils comptaient aussi s’opposer à l’approbation, par le ministre, de la vente selon l’article 50.
[10] Le 17 juillet 2003, David Gill répondait à Robert Janes que la demande du conseil ne pouvait pas être acceptée.
[11] Entre le 24 février et le 27 avril 2004, Rory Morahan a remplacé Robert Janes comme avocat du conseil.
[12] Le 27 avril 2004, David Gill écrivait à Rory Morahan pour lui dire où en était la vente des parcelles CP. M. Gill écrivait aussi : [traduction] « Les observations reçues [du conseil] d’ici au 4 juin 2004 seront examinées par le ministre avant qu’il donne son approbation en application du paragraphe 50(4) de la Loi sur les Indiens ».
[13] Le 11 mai 2004, le demandeur, le chef Robert Sam, écrivait à David Gill et au ministre une lettre exposant la position de la bande quant à la vente selon l’article 50. À la dernière page de la lettre, il écrivait ce qui suit :
[TRADUCTION] Nous voudrions, au cours des deux prochaines semaines, conférer avec le ministre et ses représentants, à la faveur d’une réunion organisée sous toutes réserves, afin d’examiner les points contenus dans la présente lettre. Nous aimerions recevoir rapidement, c’est‑à‑dire au moins quatre (4) jours avant la réunion, une réponse précisant la position du MAINC sur les points susmentionnés.
[14] Le 15 juillet 2004, le ministre approuvait le transfert de possession des terres, et la possession des parcelles CP correspondantes était transférée à Alice Large et Sylvia Ann Joseph (les acheteuses défenderesses) dès l’approbation, par le ministre, des transferts de possession, en application du paragraphe 50(4).
[15] Le 16 juillet 2004, Thomas Howe, directeur de la Direction des services fonciers et fiduciaires, au MAINC, écrivait aux acheteuses défenderesses, à l’avocat des légataires défendeurs, ainsi qu’au chef et au conseil, pour les informer que le ministre avait approuvé le transfert de possession des parcelles CP. À la lettre était annexée la décision écrite du ministre exposant les raisons qu’il avait d’approuver le transfert de possession des parcelles CP.
LES POINTS LITIGIEUX
[16] La présente affaire soulève les quatre points suivants :
1. Le ministre a‑t‑il l’obligation de s’assurer de la validité des certificats de possession du testateur ou de la testatrice avant d’approuver le transfert de possession en application du paragraphe 50(4)?
2. Le ministre a‑t‑il l’obligation, avant d’approuver le transfert de possession en application du paragraphe 50(4), d’obtenir une attribution du conseil de la bande?
3. Le ministre est‑il débiteur d’une obligation fiduciaire envers la bande lorsqu’une vente selon l’article 50 a lieu?
4. Le ministre a‑t‑il manqué à l’obligation d’équité procédurale parce qu’il n’a pas donné aux demandeurs une occasion de le rencontrer, ou à tout le moins de lui présenter d’autres conclusions écrites?
LES DISPOSITIONS LÉGALES APPLICABLES
[17] L’article 50 de la Loi prévoit ce qui suit :
Non‑résident d’une réserve
Non‑resident of reserve
50. (1) Une personne non autorisée à résider dans une réserve n’acquiert pas, par legs ou transmission sous forme de succession, le droit de posséder ou d’occuper une terre dans cette réserve.
50. (1) A person who is not entitled to reside on a reserve does not by devise or descent acquire a right to possession or occupation of land in that reserve.
Vente par le surintendant
Sale by superintendent
(2) Lorsqu’un droit à la possession ou à l’occupation de terres dans une réserve est dévolu, par legs ou transmission sous forme de succession, à une personne non autorisée à y résider, ce droit doit être offert en vente par le surintendant au plus haut enchérisseur entre les personnes habiles à résider dans la réserve et le produit de la vente doit être versé au légataire ou au descendant, selon le cas.
(2) Where a right to possession or occupation of land in a reserve passes by devise or descent to a person who is not entitled to reside on a reserve, that right shall be offered for sale by the superintendent to the highest bidder among persons who are entitled to reside on the reserve and the proceeds of the sale shall be paid to the devisee or descendant, as the case may be.
Les terres non vendues retournent à la bande
Unsold lands revert to band
(3) Si, dans les six mois ou tout délai supplémentaire que peut déterminer le ministre, à compter de la mise en vente du droit à la possession ou occupation d’une terre, en vertu du paragraphe (2), il n’est reçu aucune soumission, le droit retourne à la bande, libre de toute réclamation de la part du légataire ou descendant, sous réserve du versement, à la discrétion du ministre, au légataire ou descendant, sur les fonds de la bande, de l’indemnité pour améliorations permanentes que le ministre peut déterminer.
(3) Where no tender is received within six months or such further period as the Minister may direct after the date when the right to possession or occupation of land is offered for sale under subsection (2), the right shall revert to the band free from any claim on the part of the devisee or descendant, subject to the payment, at the discretion of the Minister, to the devisee or descendant, from the funds of the band, of such compensation for permanent improvements as the Minister may determine.
Approbation requise
Approval required
(4) L’acheteur d’un droit à la possession ou occupation d’une terre sous le régime du paragraphe (2) n’est pas censé avoir la possession ou l’occupation légitime de la terre tant que le ministre n’a pas approuvé la possession.
(4) The purchaser of a right to possession or occupation of land under subsection (2) shall be deemed not to be in lawful possession or occupation of the land until the possession is approved by the Minister.
LA NORME DE CONTRÔLE
[18] Je voudrais d’entrée de jeu dire quelques mots sur l’argument des demandeurs selon lequel constitue une « question de compétence » ou une condition sine qua non l’obligation pour le ministre, avant qu’il puisse exercer son pouvoir d’approuver la vente, de constater que la personne indienne décédée avait, à la date de son décès, un droit licite de possession sur la terre qui est vendue.
[19] Dans la décision Bande indienne de Songhees c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2005 CF 1464, [2005] A.C.F. no 1794 (C.F.), qui faisait suite à l’appel susmentionné formé contre la décision de la protonotaire Tabib, le juge Sean Harrington examinait l’argument de la « question de compétence ». Au paragraphe 32, il écrivait ce qui suit :
32 La question à trancher est de savoir comment la question de compétence telle que décrite dans certains arrêts, notamment Bell, précité, permettrait la présentation d’une preuve extrinsèque lors d’un contrôle judiciaire. La Cour suprême du Canada a adopté une nouvelle approche en matière de contrôle judiciaire, à savoir l’approche pragmatique et fonctionnelle. Il n’y a qu’à examiner les arrêts Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, et Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247. Dans Dr Q, précité, le juge en chef a dit au paragraphe 24 : « Si les motifs nommés, le libellé de la disposition habilitante et les interprétations sclérosées des formulations législatives demeurent utiles comme repères familiers, ils ne dictent plus le cheminement. »
[20] Comme l’a dit la Cour suprême à maintes reprises, « la terminologie et la méthode de la question “préalable”, “accessoire” ou “de compétence” [ont] été remplacées par [l’]analyse pragmatique et fonctionnelle ». L’accent est mis sur la disposition particulière invoquée et interprétée par le tribunal : arrêt Pushpanathan c. Canada, [1998] 1 R.C.S. 982, paragraphe 28. L’acte d’étiqueter une question comme « question de compétence » pour décider directement que la norme est la décision correcte n’est plus suffisant. « [Les cours de justice] ne doivent sauter aucune étape de l’analyse pragmatique et fonctionnelle » : Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, 2003 CSC 20, [2003] 1 R.C.S. 247, paragraphe 21.
[21] Les deux parties disent que la norme de contrôle qui est applicable ici est la décision correcte. Cependant, avant de faire cette affirmation, aucune d’elles n’a procédé à une analyse pragmatique et fonctionnelle. Elles ont plutôt simplement affirmé que la décision du ministre fait intervenir des questions de droit et que c’est donc la décision correcte qui s’impose. Eu égard aux multiples prononcés de la Cour suprême selon lesquels il faut toujours recourir à une analyse pragmatique et fonctionnelle, j’analyserai les quatre facteurs de l’arrêt Pushpanathan afin de savoir quelle est la norme à appliquer. Les quatre facteurs de cette analyse sont les suivants : la présence ou l’absence d’une disposition privative; la spécialisation du décideur par rapport à celle de la juridiction de contrôle; l’objet de la Loi en général, et de la disposition en particulier; enfin la nature de la question en litige.
[22] L’arrêt Bande indienne Tsartlip c. Canada, [2000] 2 C.F. 314 (C.A.F.) concernait une demande de contrôle judiciaire déposée contre la décision du ministre de louer la terre d’une réserve indienne en application du paragraphe 58(3) de la Loi. Aux paragraphes 45 à 50 de cet arrêt, le juge Robert Décary a fait une analyse détaillée de chacun des facteurs, dans le contexte d’une décision prise en application du paragraphe 58(3). Je crois utile de reproduire ici les paragraphes en question :
45 Le premier facteur porte sur les clauses privatives. L’absence d’une clause privative, comme en l’instance, milite en faveur d’une norme de retenue judiciaire moins exigeante.
46 Le deuxième facteur porte sur l’expertise du décideur, le ministre en l’instance. C’est la catégorie la plus importante et, comme le souligne le juge Bastarache dans Pushpanathan, précité, à la page 1007, elle est liée de près à la quatrième catégorie, savoir la nature du problème. Lorsqu’il s’agit de décider d’octroyer un bail ou non et de pondérer les intérêts sociaux, culturels, économiques, environnementaux, etc., d’un membre de la bande vis‑à‑vis ceux de la bande dans son ensemble, le ministre a une grande expertise. Ce facteur milite en faveur d’une plus grande retenue judiciaire.
47 Le troisième facteur est l’objet de la Loi dans son ensemble et de la disposition en cause. Comme l’indique le juge Bastarache dans Pushpanathan, précité, à la page 1008, l’objet et l’expertise se confondent souvent. Dans Boyer, précité, à la page 406, l’objet du paragraphe 58(3) est décrit comme suit : « d’accorder à chaque membre de la bande une certaine autonomie, et une indépendance relative à l’égard des dicta de son Conseil de bande dans l’exercice de son esprit d’entreprise et la mise en valeur de son terrain ». Toutefois, l’objet de la Loi va généralement plus dans le sens des intérêts généraux de la bande et de la réserve lorsqu’il s’agit de l’utilisation des terres de la réserve (voir les articles 20, 24, 28 et 38). Je reviendrai sur ces articles en examinant les facteurs qui devraient servir de guide au ministre dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire.
48 En l’instance, même s’il est clair que le but ultime de la décision est d’établir les droits relatifs des diverses parties, le processus, du fait qu’il est rattaché au contexte plus large des droits autochtones, ressemble plus à la réalisation d’un « équilibre délicat entre divers intérêts » (Pushpanathan, précité, à la page 1008). Ceci va dans le sens d’une norme plus élevée de retenue judiciaire. La structure administrative en place s’apparente davantage à un modèle polycentrique et suppose la retenue judiciaire.
49 Le quatrième facteur est la nature du problème, savoir s’il s’agit d’une question de droit ou de fait. La décision d’octroyer ou non un bail comporte une grande appréciation des circonstances, selon les points de vue respectifs de l’occupant et de la bande. Le ministre n’a pas à appliquer ou à interpréter des règles de droit précises. Comme on le précise dans Baker, précité, à la page 228, « le fait que cette décision soit de nature hautement discrétionnaire et factuelle est un facteur qui milite en faveur de la retenue ».
50 Compte tenu de tous ces facteurs, je conclus que le ministre a droit à un niveau élevé de retenue judiciaire et que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable.
[23] En l’espèce, le premier facteur, à savoir l’absence d’une disposition privative, milite en faveur d’un faible niveau de retenue (arrêt Tsartlip, paragraphe 45).
[24] Le second facteur concerne la spécialisation du ministre par rapport à celle de la Cour, un facteur qui, comme le faisait observer le juge Bastarache dans l’arrêt Pushpanathan, au paragraphe 33, est étroitement lié au quatrième facteur, celui de la nature du problème. Le ministre a une connaissance spécialisée de l’approbation d’un transfert de possession en application du paragraphe 50(4), fonction qui l’oblige à déterminer qui est ou n’est pas autorisé à résider dans une réserve, et qui est ou n’est pas autorisé, par legs ou transmission sous forme de succession, à acquérir le droit de posséder ou d’occuper une terre dans une réserve, et il a aussi une connaissance spécialisée de la procédure d’adjudication prévue par l’article 50, mais, comme je l’expliquerai davantage durant l’examen du quatrième facteur, la décision dont le contrôle est demandé comporte trois questions de droit. Les questions de droit font généralement intervenir des conclusions qu’il revient aux cours de justice d’examiner et qui commandent de leur part peu de retenue, voire aucune. Ainsi, à mon avis, ce deuxième facteur milite en faveur d’un faible niveau de retenue.
[25] Quant au troisième facteur, comme on peut le lire dans l’arrêt Tsartlip, l’objet de la Loi est généralement davantage orienté vers la bande et la réserve lorsque c’est l’utilisation des terres de la réserve qui est en cause. S’agissant de l’objet de la disposition considérée, la Cour suprême de la Colombie‑Britannique, examinant la disposition antérieure à l’actuel article 50, écrivait dans l’arrêt Okanagen Indian Band c. Bonneau, 2002 BCSC 748, [2002] B.C.J. no 1819 (C.S.) (QL), que l’objet d’un tel régime était de permettre à la bande [traduction] « de conserver les terres entre les mains des membres définis de la bande et de les redistribuer parmi ses membres afin de préserver l’intérêt de l’ensemble des membres de la bande » (paragraphe 85). Je partage cet avis. Selon moi, l’objet de l’article 50 est de faire en sorte que les terres de la réserve restent entre les mains des membres de la bande et, simultanément, de donner effet aux volontés du testateur ou de la testatrice. Par conséquent, le ministre doit s’assurer que les acheteurs de la terre, dans une vente selon l’article 50, sont effectivement des membres de la bande. Le paragraphe 50(4) fait intervenir le contexte global de droits ancestraux, et l’examen est davantage assimilable à la délicate mise en balance d’intérêts divergents (arrêt Pushpanathan, paragraphe 36); ce modèle polycentrique milite en faveur d’un niveau élevé de retenue.
[26] Finalement, le quatrième facteur concerne la nature de la question, c’est‑à‑dire le point de savoir s’il s’agit d’une question de droit, d’une question de fait ou d’une question mixte de droit et de fait. La décision qui est contestée soulève de pures questions de droit, plus précisément de savoir si, selon le paragraphe 50(4), le ministre avait : (i) une obligation fiduciaire envers la bande; (ii) l’obligation de s’interroger sur la validité des CP; (iii) l’obligation d’obtenir une attribution préalable de la bande. Ce sont là de pures questions de droit, dont la solution fera jurisprudence puisqu’elle servira à définir pour l’avenir les obligations du ministre selon le paragraphe 50(4) : arrêt Ryan, paragraphe 41. Elles ne se limitent pas aux particularités de la présente affaire. Je citerai les propos tenus par le juge La Forest dans l’arrêt Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825, en disant que les questions de droit de ce genre « relève[nt] en dernière analyse des cours de justice » (paragraphe 28). Par conséquent, après mise en parallèle de ce facteur et des autres, ces trois questions de droit seront revues selon la norme de la décision correcte.
[27] Quant à la question de l’équité procédurale, j’examinais récemment, dans la décision Campbell c. Canada (Procureur général), 2006 CF 510, [2006] A.C.F. no 637 (C.F.) (QL), aux paragraphes 24 et 25, le prononcé de la Cour suprême du Canada sur l’inapplicabilité des normes de contrôle aux questions touchant l’équité procédurale :
¶ 24 Dans l’arrêt Syndicat canadien de la fonction publique (S.C.F.P.) c. Ontario (Ministre du Travail), 2003 CSC 29, [2003] 1 R.C.S. 539, le ministre avait effectué des désignations discrétionnaires en vertu de la Loi de 1995 sur les relations de travail de l’Ontario, L.O. 1995, ch. 1. Les syndicats s’étaient opposés aux désignations mêmes et avaient en outre allégué que les actes du ministre violaient l’équité procédurale et constituaient un déni de justice naturelle.
¶ 25 En rejetant l’appel, le juge Binnie, au nom de la majorité de la Cour suprême du Canada, a fait une distinction entre les questions de fond et les questions de procédure dont la Cour était saisie. Il a dit que les désignations discrétionnaires en tant que telles sont assujetties à l’analyse pragmatique et fonctionnelle, mais qu’il appartient aux tribunaux judiciaires et non au ministre de trancher toute question concernant les actes ou les omissions qui touchent l’équité procédurale et les principes de justice naturelle (paragraphe 100). « L’équité procédurale concerne la manière dont le ministre est parvenu à sa décision, tandis que la norme de contrôle s’applique au résultat de ses délibérations » (paragraphe 102).
[28] Le juge Binnie considérait aussi qu’une certaine confusion peut parfois se manifester lorsqu’on tente de faire la distinction entre les questions de fond et les questions de procédure. L’analyse pragmatique et fonctionnelle à quatre facteurs, qui est applicable aux questions de fond, et l’analyse « Baker » à cinq facteurs, qui intéresse les questions de procédure, requièrent toutes les deux d’examiner plusieurs facteurs, dont certains peuvent chevaucher. Comme le signalait cependant le juge Binnie, « même s’il existe certains “facteurs” communs, l’objet de l’examen du tribunal judiciaire diffère d’un cas à l’autre » (paragraphe 103). L’analyse pragmatique et fonctionnelle a pour but de déterminer le niveau de retenue que doit montrer la juridiction de contrôle envers la décision contestée. L’analyse « Baker » a pour but de déterminer le contenu de l’obligation d’équité procédurale dont le décideur était débiteur envers le destinataire de sa décision.
ANALYSE
Point no 1 : Le ministre a‑t‑il l’obligation de s’assurer de la validité des certificats de possession du testateur ou de la testatrice avant d’approuver le transfert de possession en application du paragraphe 50(4)?
[29] Les demandeurs disent que, avant d’approuver une vente en application du paragraphe 50(4), le ministre doit s’assurer que le testateur ou la testatrice, à la date de son décès, avait un droit licite de possession sur les terres. Selon les demandeurs, la lecture globale de la Loi montre que le ministre a effectivement le pouvoir de faire une telle investigation. Le paragraphe 20(1) donne au ministre toute latitude d’entériner ou non l’occupation licite d’une terre. Le paragraphe 20(4) confère au ministre le pouvoir absolu d’autoriser une occupation temporaire, et le paragraphe 20(5) celui de délivrer un certificat d’occupation. L’article 23 confère au ministre le pouvoir absolu de fixer l’indemnité devant être payée au titre des améliorations. L’article 26 donne au ministre toute latitude de modifier un certificat de possession si une erreur a été commise.
[30] Toutes ces dispositions doivent être lues en même temps que l’article 18, qui prévoit ce qui suit : « Sa Majesté détient des réserves à l’usage et au profit des bandes respectives pour lesquelles elles furent mises de côté ». L’article 49 et le paragraphe 50(4) ont un point commun. L’article 49 dispose qu’une personne qui prétend avoir droit à la possession ou à l’occupation de terres situées dans une réserve en raison d’un legs ou d’une transmission par droit de succession est censée ne pas en avoir la possession ou l’occupation légitime tant que le ministre n’a pas approuvé cette possession. Le paragraphe 50(4) renferme les mêmes éléments.
[31] Les demandeurs disent aussi que l’observation de l’article 50 n’est manifestement pas le seul élément à prendre en compte puisque le ministre doit également se demander s’il y a eu possession valide de la terre qui fait l’objet de la vente potentielle prévue par l’article 50, et qu’il a le pouvoir de ne pas entériner une vente conformément au paragraphe 50(4) s’il croit que le titre comporte un vice.
[32] Subsidiairement, les demandeurs disent que s’en rapporter à un CP (ou à la confirmation donnée par un agent foncier quant à l’existence d’un CP) comme preuve d’une occupation licite d’une terre ne suffit pas à fonder une attribution de compétence. Sur ce point, les demandeurs appellent l’attention de la Cour sur la preuve par affidavit de Jacques Desrochers, gestionnaire intérimaire auprès de la Direction des services fonciers et fiduciaires, au MAINC, selon laquelle le système des CP ne donne pas un compte rendu fidèle de la possession licite de terres. Pour ce qui concerne les autres indices possibles d’une possession licite, les demandeurs affirment qu’il n’y a eu aucune recherche de titre. De plus, avant 1951, aucune attribution ni aucun billet de location n’ont été enregistrés auprès du gouvernement, et donc aucun droit foncier antérieur à 1951 n’a pu être enregistré au titre des CP.
[33] Le défendeur fait valoir quant à lui que le ministre n’avait aucune obligation de s’assurer de la validité des CP. Le Registre des terres de réserve (le registre), établi par l’article 21 de la Loi, a pris officiellement naissance à la faveur de modifications d’ensemble apportées à la Loi en 1951. Il n’existait avant cette date aucun registre légal des terres de réserve.
[34] Lorsqu’ils mènent des enquêtes techniques se rapportant à une vente selon l’article 50, les agents fonciers du MAINC consultent le registre pour savoir si un CP a été délivré au membre de la bande qui a légué les CP concernés. Dans l’affidavit de Jacques Desrochers, et durant le contre‑interrogatoire de Sherry Evans (tous deux agents du MAINC), chacun a déclaré que le MAINC n’a pas pour principe ou coutume de demander à ses agents fonciers d’explorer les antécédents du dernier CP enregistré pour voir si des erreurs ont pu se glisser dans les titres successifs ayant conduit au dernier instrument enregistré.
[35] Au lieu de cela, selon le défendeur, pour ce qui concerne l’approbation par le ministre d’une vente selon l’article 50, le MAINC applique des procédures fondées sur l’équité qui confèrent à toutes les parties ayant un intérêt dans la vente le droit de présenter des observations.
[36] De plus, les articles 26 et 27 de la Loi donnent au ministre le pouvoir discrétionnaire de corriger ou d’annuler un CP si le CP a été délivré par erreur ou par fraude :
Certificat corrigé; billet de location
Correction of Certificate or Location Tickets
26. Lorsqu’un certificat de possession ou d’occupation ou un billet de location délivré sous le régime de l’Acte relatif aux Sauvages, 1880 ou de toute loi traitant du même sujet, a été, de l’avis du ministre, délivré par erreur à une personne à qui il n’était pas destiné ou au nom d’une telle personne, ou contient une erreur d’écriture ou une fausse appellation, ou une description erronée de quelque fait important, le ministre peut annuler le certificat ou billet de location et délivrer un certificat corrigé pour le remplacer.
26. Whenever a Certificate of Possession or Occupation or a Location Ticket issued under The Indian Act, 1880, or any statute relating to the same subject‑matter was, in the opinion of the Minister, issued to or in the name of the wrong person, through mistake, or contains any clerical error or misnomer or wrong description of any material fact therein, the Minister may cancel the Certificate or Location Ticket and issue a corrected Certificate in lieu thereof.
Certificat annulé; billet de location
Cancellation of Certificates or Location Tickets
27. Le ministre peut, avec le consentement de celui qui en est titulaire, annuler tout certificat de possession ou occupation ou billet de location mentionné à l’article 26, et peut annuler tout certificat de possession ou d’occupation ou billet de location qui, selon lui, a été délivré par fraude ou erreur.
27. The Minister may, with the consent of the holder thereof, cancel any Certificate of Possession or Occupation or Location Ticket referred to in section 26, and may cancel any Certificate of Possession or Occupation or Location Ticket that in his opinion was issued through fraud or in error.
[37] Le défendeur dit que la possibilité de recourir aux articles 26 et 27 et de faire contrôler judiciairement les approbations ministérielles d’attributions et de transferts de CP suppose implicitement qu’il faut attribuer une forme de « garantie », ou un certain niveau de certitude, à un CP qui n’a pas été contesté, soit par procédure de contrôle judiciaire, soit au titre des articles 26 ou 27 de la Loi. Le ministre était donc fondé à compter sur la validité des CP d’Irene Cooper dans la présente affaire, et il n’était pas tenu de s’enquérir de la validité desdits CP, contrairement à ce que prétendent les demandeurs.
[38] Le défendeur dit aussi que, s’agissant du paragraphe 50(4), l’obligation du ministre est de s’assurer que l’acheteur, dans une vente selon l’article 50, est membre d’une bande. Le ministre n’est pas investi, par le seul article 50, du pouvoir de s’interroger sur la validité des CP vendus. Par conséquent, la décision du ministre ne saurait être annulée au motif qu’il n’aurait pas exercé un pouvoir discrétionnaire qu’il ne possédait d’ailleurs pas. C’est plutôt par l’article 27 qu’est conféré le pouvoir de corriger la présumée invalidité d’un CP. Lorsqu’il exerce le pouvoir que lui confère le paragraphe 50(4), le ministre peut décider d’exercer le pouvoir que lui confèrent les articles 26 et 27, c’est‑à‑dire celui de corriger ou d’annuler un CP.
[39] Le défendeur relève aussi que, dans un autre litige où la bande avait réussi à obtenir une ordonnance lui reconnaissant le droit aux loyers découlant des parcelles CP d’Irene Cooper, la bande avait fait valoir que Mme Cooper était membre de la bande et qu’elle possédait les parcelles CP à son décès : Songhees First Nation c. Canada, 2002 BCSC 255, décision confirmée : 2003 BCCA 187.
[40] Pour l’essentiel, je partage l’avis du défendeur. Il m’est impossible de dire qu’il incombe au ministre de s’assurer de la validité de certificats de possession quand il ne dispose d’aucun élément de nature à mettre en doute leur validité. À mon avis, une telle obligation n’existera que s’il a une raison de douter de la validité des CP, au vu de la preuve qu’il a devant lui ou des soupçons d’une partie concernée. Dans un tel cas, le ministre serait tenu de décider s’il devrait, en application des articles 26 ou 27, exercer son pouvoir discrétionnaire et corriger ou annuler le CP. Ce n’était pas le cas dans l’affaire dont je suis saisie. Le ministre n’avait pas devant lui la moindre preuve qui lui eût donné une bonne raison d’explorer les antécédents des CP, ou qui l’eût obligé à les explorer.
[41] Les demandeurs ont eu l’occasion de présenter des arguments, ce qu’ils ont fait. Pas une seule fois ils n’ont évoqué la question de la validité des CP, en dépit de nombreuses rencontres et communications entre les parties au cours de la vente et tout au long du litige antérieur dans l’affaire Songhees First Nation.
[42] D’ailleurs, la lecture de la décision Songhees First Nation montre clairement que, d’après la bande, Irene Cooper était effectivement membre de la bande et possédait, à son décès, huit parcelles dans la réserve. Les demandeurs ne sont certainement pas empêchés de soulever devant moi la question de l’obligation du ministre de s’interroger sur la validité des CP, mais la décision Songhees First Nation est la preuve que, durant cette période, la bande n’avait aucun doute sur le droit de possession d’Irene Cooper et se reposait en fait sur la validité de son droit de possession pour obtenir gain de cause. Par conséquent, si la bande a maintenu tout au long du litige en question que le droit de possession d’Irene Cooper était valide et si elle n’a par la suite jamais mis en doute la validité des CP, il n’y avait absolument rien pour inciter le ministre à croire qu’il devait s’assurer de la validité des CP.
[43] Au reste, l’examen des titres successifs en vue d’y déceler des erreurs possibles n’aurait pas pour autant rendu le titre incontestable. Selon l’article 21 de la Loi, le Registre des terres de réserve (le registre) conserve la description détaillée des CP et autres opérations intéressant les terres d’une réserve. Comme l’explique M. Desrochers dans son affidavit, le registre, qui a été établi en 1951 et qui constitue un élément du Registre des terres indiennes (le RTI), n’est pas l’équivalent d’un régime provincial d’enregistrement. Il s’agit d’un registre d’actes dans lequel des droits fonciers sont enregistrés volontairement. C’est un « système fondé sur la bonne volonté ». Il y a probablement des droits fonciers qui ne sont jamais consignés dans le registre. Ainsi, contrairement à un système provincial d’enregistrement immobilier, il n’y a aucune garantie du droit de possession étant donné que d’autres droits pourraient modifier le droit de possession sans pour autant être enregistrés. J’accorde un certain crédit à l’argument de l’avocat des demandeurs selon lequel il est plutôt commode pour le défendeur de prétendre que, puisque le MAINC a établi un système peu fiable d’enregistrement immobilier, il ne devrait pas être tenu de faire des recherches dans ce système peu fiable. Finalement cependant, je reconnais avec le défendeur que, vu les « failles » du système, il ne serait ni prudent ni très honnête de s’en remettre simplement à de telles recherches. Il faut plutôt disposer absolument d’une autre sauvegarde, plus exactement donner aux parties concernées l’occasion de présenter des observations, et ne pas se limiter à vérifier la dernière inscription portée au registre.
[44] Les plaintes des demandeurs à propos du RTI semblent venir de ce qu’ils sont contrariés par ses apparentes lacunes. À mon sens, puisque toutes les parties s’accordent à dire que le RTI n’est pas totalement fiable, l’unique moyen pour le ministre de prendre connaissance des difficultés que peuvent présenter les CP est de faire en sorte que telles difficultés soient portées à son attention. Ainsi, dans certains cas, l’information entourant la prétendue invalidité d’un CP pourrait n’être connue que de la bande, auquel cas le ministre devra compter sur les faits signalés par la bande pour exercer son pouvoir discrétionnaire et corriger ou annuler un CP en vertu des articles 26 ou 27. C’est pourquoi je dois reconnaître avec le défendeur que l’obligation du ministre, dans une vente selon l’article 50, est de vérifier la dernière inscription portée au RTI, ce à quoi s’ajoutera la sauvegarde, propre au droit administratif, qui permet aux parties concernées de présenter des observations si elles suspectent une erreur ou une fraude. Le ministre aura alors l’obligation de faire enquête et pourra user de son pouvoir discrétionnaire, selon les articles 26 ou 27, pour corriger ou annuler le CP.
[45] Les demandeurs relèvent aussi que les CP mêmes ne figuraient pas dans les documents soumis au ministre. Cela est vrai, mais, comme il ressort clairement de l’affidavit de M. Desrochers ainsi que du contre‑interrogatoire de Mme Evans, avant de procéder à une vente selon l’article 50, le personnel du ministre confirme l’existence d’un CP pour les terres en question, ce qui, d’après moi, a également été fait ici. Ce n’est que bon sens car, comme l’a dit Mme Evans, [traduction] « il est impossible que Jean Dupont transfère une terre qui appartenait à Marie Lachance ».
[46] Les demandeurs disent aussi que le ministre devrait explorer les antécédents d’un CP parce que le CP ne constitue pas une preuve concluante de possession dans une vente selon l’article 50. Je reconnais avec les demandeurs qu’une vente selon l’article 50 requiert que le testateur ou la testatrice ait eu la possession licite de la terre. Cependant, même s’il est vrai qu’un CP n’atteste qu’un droit de possession (voir le paragraphe 20(2) de la Loi), je crois que le ministre est fondé à s’en remettre aux CP lorsqu’il donne son approbation selon le paragraphe 50(4). À mon avis, un CP constitue une preuve suffisante de possession licite pour que le ministre approuve un transfert de possession selon le paragraphe 50(4). À moins d’être contesté, un CP suffit. Je crois que l’objet d’un CP est en réalité de constituer une preuve de possession dans des cas tels qu’une vente selon l’article 50. Autrement, comme le dit l’avocat de la succession d’Irene Cooper, un CP n’aurait en réalité aucune valeur. S’il n’y avait pas eu de CP pour les parcelles en question, c’eût été tout à fait différent car le ministre aurait alors dû vérifier par d’autres moyens l’existence d’une possession licite. Par bonheur, il y avait des CP et, comme je l’ai déjà dit, le ministre était fondé à se reposer sur eux. En définitive, ce que le ministre avait devant lui, c’était des CP. Ce que le ministre n’avait pas devant lui, c’était des allégations d’invalidité des CP. Encore une fois, s’il n’est pas mis au fait d’une possible invalidité, le ministre n’a aucune raison d’aller au‑delà des CP.
[47] En résumé, la décision du ministre d’approuver le transfert de possession en application du paragraphe 50(4) ne saurait être annulée au motif qu’il ne s’est pas assuré de la validité des CP d’Irene Cooper, une obligation qu’il n’a pas à moins qu’un doute ne soit émis par l’une des parties intéressées ou n’apparaisse dans la preuve qu’il a devant lui, auquel cas le ministre a le pouvoir discrétionnaire, en vertu des articles 26 et 27, de corriger ou d’annuler le CP et de ne pas approuver le transfert de possession.
Point no 2 : Le ministre a‑t‑il l’obligation, avant d’approuver le transfert de possession en application du paragraphe 50(4), d’obtenir une attribution du conseil de la bande?
[48] Le paragraphe 20(1) de la Loi, qui a pour titre « Possession de terres dans une réserve », dispose qu’un Indien n’est légalement en possession d’une terre dans une réserve que si possession de la terre lui a été accordée par le conseil de la bande.
[49] Selon les demandeurs, le paragraphe 20(1) est une disposition capitale de la Loi, et le ministre est tenu d’obtenir de la bande une attribution avant d’approuver le transfert de possession selon le paragraphe 50(4). Les demandeurs disent que le paragraphe 20(1) est un texte prohibitif parce qu’il n’autorise pas le