Benitez c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)

Benitez c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2006-04-10
Référence neutre
2006 CF 461
Numéro de dossier
IMM-1144-05, IMM-1419-05, IMM-1877-05, IMM-2034-05, IMM-2150-05, IMM-2709-05, IMM-3313-05, IMM-353-05, IMM-4044-05, IMM-4064-05, IMM-407-05, IMM-470-05, IMM-712-05, IMM-9220-04, IMM-934-05, IMM-9452-04, IMM-9766-04, IMM-9797-04
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20060410
Dossier : IMM-9766-04
Référence : 2006 CF 461
Ottawa (Ontario), le 10 avril 2006 EN PRÉSENCE de Monsieur le juge Mosley
ENTRE :
JORGE LUIS RESTREPO BENITEZ
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-9220-04
SIRISENA KURUVITA ARACHCHIGE
demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-9452-04
AFUA GYANKOMA
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-9797-04
MIKE BILOMBA
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-353-05
GERARDO MARTIN ROSALES RINCON
CATALINA RODRIGUEZ PATINO
ERLIS BEATRIZ DELGADO OCANDO
GERLY JOANNY ROSALES DELGADO
WANDA SOFIA ROSALES DELGADO
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-407-05
EDWIN ERNESTO CARRILLO MEJIA
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-934-05
MAJID REZA YONGE SAVAGOLI
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-1144-05
MUHAMMAD SADIK QADRI
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-1419-05
JUVINNY BALMORE FLORES GOMEZ
YANETH BEATRIZ CASTILLO CAMPOS
KONNY BEATRIZ FLORES CASTILLO
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-1877-05
SHURLYN CATHY ANN JONES
SHURNIKYA JONES
demanderesses
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-2034-05
LUIS ALEJANDRO LEMUS ORTIZ
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-2150-05
INTHIKHAB HUSSAIN MATHEEN
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-2709-05
GUILLERMO GUTIERREZ TRUJILLO
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-3313-05
JACQUELINE ROBINSON
demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-3994-05
SIRISENA KURUVITA ARACHCHIGE
demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-4044-05
RANJIT DEY ROY
RATNA RANI DEY ROY
SWAKSHAR DEY ROY
SWAIKOT DEY ROY
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-712-05
MENA GUIRGUIS
MARIE GOORGY
MONICA GUIRGUIS
MALAK GUIRGUIS
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-470-05
JORGE ISAAC MARTINEZ MARTINEZ
EVA LIBERTAD MORALES
(aussi appelée EVA LIBERTAD MORALES DE MARTINEZ)
JORGE ARMANDO MARTINEZ MORALES
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
Dossier : IMM-4064-05
SUTHARMINI KAMALENDRAN
SINOJAN KAMALENDRAN
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L’ORDONNANCE
TABLE DES MATIÈRES
Paragraphe
1. L’historique procédural 1
2. Le cadre législatif 12
3. Le contexte de la controverse relative aux Directives no 7 18
4. Les questions en litige 33
5. L’analyse 43
La norme de contrôle 43
L’application de la Charte canadienne des droits et libertés 46
L’article 7 47
L’article 15 68
La procédure imposée par les Directives no 7 et adoptée par le tribunal 72
est-elle contraire à la justice naturelle?
L’analyse de l’arrêt Baker 85
La nature de la décision prise 93
L’attente légitime 100
Les choix de procédure faits par l’organisme lui-même 108
Les « autres » facteurs 113
La conclusion de l’analyse fondée sur Baker 127
L’imposition et l’application des Directives no 7 ont-elles entravé l’exercice du 129
pouvoir discrétionnaire des commissaires?
Les Directives no 7 outrepassent-elles le pouvoir du président? 173
L’interrogatoire mené par le commissaire entraîne-t-il une crainte 189
raisonnable de partialité?
Quand doit-on s’opposer à l’utilisation des Directives no 7 ? 204
6. Les conclusions 237
7. Les questions certifiées 238
L’historique procédural
[1] Les présents motifs portent sur dix-neuf demandes de contrôle judiciaire qui ont été partiellement réunies afin d’être entendues conformément à l’ordonnance de la juge Judith A. Snider en date du 20 février 2006. Chacune de ces 19 demandes soulève des questions concernant des directives adoptées par le président de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (la CISR) en application de l’alinéa 159(1)h) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR).
[2] Ces directives, intitulées « Directives no 7 – Directives concernant la préparation et la tenue des audiences à la Section de la protection des réfugiés », ont récemment fait l’objet d’une décision rendue par le juge Edmond P. Blanchard dans Thamotharem c. Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, 2006 CF 16, [2006] A.C.F. no 8 (QL). Dans ses motifs rendus le 6 janvier 2006, le juge Blanchard a estimé que les Directives no 7 entravaient illégalement le pouvoir discrétionnaire des commissaires de la Section de la protection des réfugiés (la SPR) et il a conclu que la décision dont il était saisi devait être infirmée et la demande renvoyée afin qu’un tribunal différemment constitué se prononce de nouveau sur la question. Dans une ordonnance en date du 19 janvier 2006, le juge Blanchard a accueilli la demande et a certifié trois questions qui étaient selon lui des questions graves de portée générale au sens de l’alinéa 74d) de la LIPR. Un appel, ainsi qu’un appel incident, ont été déposés concernant cette décision.
[3] Après que la décision du juge Blanchard dans Thamotharem eut été rendue publique, on s’est aperçu que plusieurs demandes de contrôle judiciaire soulevaient des questions semblables et avaient été inscrites au rôle pour être entendues par différents juges de la Cour. Après avoir consulté
les avocats des parties, le juge en chef Allan Lutfy a ordonné que 20 demandes soient instruites comme des instances à gestion spéciale et, aux termes de l’article 383 des Règles des Cours fédérales (les Règles), il a nommé le juge Gibson et la juge Snider responsables de la gestion de ces demandes.
[4] Le juge Frederick E. Gibson et la juge Snider ont à plusieurs reprises participé à des conférences téléphoniques avec les avocats des parties en février. Une fois convaincue qu’il était dans l’intérêt de la justice que les questions concernant les Directives no 7 soient traitées aussi rapidement que possible pour en assurer l’équité et la justice, la juge Snider a ordonné la réunion des vingt demandes.
[5] Aux termes de l’alinéa 105a) des Règles des Cours fédérales, l’ordonnance de la juge Snider prévoyait que les demandes de contrôle judiciaire ainsi réunies seraient, en partie, instruites conjointement, ou successivement, à la discrétion du juge chargé de l’audition. En vertu du paragraphe 107(1) des Règles, les questions soulevées dans les demandes de contrôle judiciaire ainsi réunies qui concernent en totalité ou en partie les Directives no 7 devaient être jugées séparément dans le cadre d’une seule audience, à laquelle pourraient participer par vidéoconférence les avocats exerçant à l’extérieur de la région métropolitaine de Toronto s’il leur était impossible d’y assister en personne. L’ordonnance mentionnait également que toutes les autres questions soulevées dans chacune des causes réunies seraient jugées au cours d’audiences tenues séparément et présidées par un ou plusieurs juges, le plus rapidement possible à l’issue de l’audience accélérée portant sur les questions soulevées par les Directives no 7. L’ordonnance fixait également des délais
pour le dépôt d’autres observations écrites et d’affidavits, et la tenue des contre-interrogatoires des auteurs des affidavits.
[6] Avant l’audience concernant les questions soulevées par les Directives no 7, une demande a été résolue sur consentement des parties, ce qui laisse donc 19 demandes à juger dans le cadre de la présente instance. L’audience a eu lieu à Toronto les 7 et 8 mars 2006, les avocats de Montréal et Halifax ayant participé par vidéoconférence. Les observations ont été reçues successivement des avocats de chacun des demandeurs et ont été suivies des observations réunies du défendeur. Les observations déposées en réplique ont été reçues dans le même ordre. Étant donné que l’un des demandeurs a demandé et obtenu l’autorisation, par consentement, de déposer un document de la CISR à l’étape des observations déposées en réplique, les avocats ont été invités à fournir par écrit d’autres observations sur le contenu de ce document à la suite de l’audience, en plus de proposer des questions graves de portée générale aux fins de la certification conformément à l’article 74 de la LIPR.
[7] La preuve dont était saisi le juge Blanchard dans la décision Thamotharem a également été déposée dans la présente instance. Cette preuve inclut les affidavits et les contre-interrogatoires de M. Raoul Boulakia, président de la Refugee Lawyers Association (RLA), du professeur James Galloway de l’Université de Victoria et ancien commissaire de la CISR, du docteur Donald Payne, psychiatre, et de M. Paul Aterman, avocat et directeur général des opérations de la CISR. Ces dépositions sont décrites en détail dans les motifs du juge Blanchard, aux paragraphes 26 et 27..
[8] Un deuxième affidavit de M. Aterman, établi sous serment le 6 janvier 2006, et le contre‑interrogatoire du 23 février 2006 relatif à cet affidavit, ont également été déposés. En outre, le défendeur a déposé l’affidavit d’Asad Kiyani, établi sous serment le 20 février 2006, auquel étaient joints deux volumes des décisions de la SPR et des extraits de transcriptions d’audiences de la SPR ayant trait à l’application des Directives no 7.
[9] Des services d’interprétation simultanée en anglais et en français ont été fournis le mardi 7 mars 2006 à la demande de l’avocat du défendeur. L’avocate d’un demandeur a présenté ses observations en français. Les observations dans les deux langues officielles ont été entendues et comprises par la Cour sans l’aide d’un interprète, comme l’exige l’article 16 de la Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985 (4e suppl.), ch. 31.
[10] Conformément à l’ordonnance visant la réunion des demandes, les observations des avocats concernant les faits se rapportant à chaque demande de contrôle judiciaire n’ont pas été déposées aux fins de la présente instance, sauf dans la mesure où les avocats jugeaient nécessaire d’y faire référence pour appuyer leur argumentation sur les questions relatives aux Directives no 7. Les avocats ont attiré l’attention de la Cour sur la situation particulière de certains demandeurs dont on pouvait craindre qu’ils soient trop sensibles au stress dans une salle d’audience et aux questions pouvant leur être posées par des étrangers. Les avocats ont également fait référence à des parties des transcriptions des audiences relatives aux demandes d’asile pour illustrer certains des points en cause.
[11] Après l’audience, le 13 mars 2006, l’avocat de l’un des demandeurs a déposé une requête écrite en vertu de l’article 369 des Règles pour obtenir une ordonnance autorisant son client à modifier son dossier de demande en y incluant un deuxième affidavit de M. Boulakia, auquel est jointe une récente décision d’un commissaire de la SPR opposé aux Directives no 7. Le défendeur s’est opposé à cette requête au motif qu’elle était incompatible avec l’ordonnance de la juge Snider en date du 20 février 2006. Dans une ordonnance datée du 1er avril 2006, j’ai rejeté la requête en modification du dossier de la demande.
LE CADRE LÉGISLATIF
[12] Les dispositions de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés qui sont d’une importance particulière dans la présente instance sont, à mon avis, l’alinéa 159(1)h), l’article 161, le paragraphe 162(2) et l’article 170.
[13] Le pouvoir discrétionnaire du président de donner des directives aux commissaires de la CISR lui est conféré par l’alinéa 159(1)h) de la LIPR. La disposition prévoit que ce pouvoir s’exerce en vue d’aider les commissaires dans l’exécution de leurs fonctions :
159. (1) Le président est le premier dirigeant de la Commission ainsi que membre d’office des quatre sections; à ce titre :
…
159. (1) The Chairperson is, by virtue of holding that office, a member of each Division of the Board and is the chief executive officer of the Board. In that capacity, the Chairperson
…
h) après consultation des vice-présidents et du directeur général de la Section de l’immigration et en vue d’aider les commissaires dans l’exécution de leurs fonctions, il donne des directives écrites aux commissaires et précise les décisions de la Commission qui serviront de guide jurisprudentiel;
(h) may issue guidelines in writing to members of the Board and identify decisions of the Board as jurisprudential guides, after consulting with the Deputy Chairpersons and the Director General of the Immigration Division, to assist members in carrying out their duties;
[14] En vertu de l’article 161 de la LIPR, le président de la CISR peut également prendre des règles visant, entre autres choses, les « travaux, la procédure et la pratique » de chacune des sections de la CISR. Les règles établies en vertu de ce pouvoir exigent l’approbation du gouverneur en conseil et doivent être déposées devant chacune des chambres du Parlement dans les 15 jours suivant leur approbation. Je signale qu’il n’y a pas d’exigence semblable pour les directives ou le guide jurisprudentiel dont il est question à l’alinéa 159(1)h). Voir les Règles de la Section de la protection des réfugiés, DORS/2002-228.
[15] Le texte du paragraphe 161(1) est reproduit ci-dessous :
161. (1) Sous réserve de l’agrément du gouverneur en conseil et en consultation avec les vice-présidents et le directeur général de la Section de l’immigration, le président peut prendre des règles visant :
161. (1) Subject to the approval of the Governor in Council, and in consultation with the Deputy Chairpersons and the Director General of the Immigration Division, the Chairperson may make rules respecting
a) les travaux, la procédure et la pratique des sections, et notamment les délais pour interjeter appel de leurs décisions, l’ordre de priorité pour l’étude des affaires et les préavis à donner, ainsi que les délais afférents;
(a) the activities, practice and procedure of each of the Divisions of the Board, including the periods for appeal, the priority to be given to proceedings, the notice that is required and the period in which notice must be given;
b) la conduite des personnes dans les affaires devant la Commission, ainsi que les conséquences et sanctions applicables aux manquements aux règles de conduite;
(b) the conduct of persons in proceedings before the Board, as well as the consequences of, and sanctions for, the breach of those rules;
c) la teneur, la forme, le délai de présentation et les modalités d’examen des renseignements à fournir dans le cadre d’une affaire dont la Commission est saisie;
(c) the information that may be required and the manner in which, and the time within which, it must be provided with respect to a proceeding before the Board; and
d) toute autre mesure nécessitant, selon lui, la prise de règles.
(d) any other matter considered by the Chairperson to require rules.
[16] Le paragraphe 162 (2) indique que le législateur avait l’intention que les instances devant la CISR se déroulent avec aussi peu de formalisme et autant de célérité que le permet le respect des règles de justice naturelle:
(2) Chacune des sections fonctionne, dans la mesure où les circonstances et les considérations d’équité et de justice naturelle le permettent, sans formalisme et avec célérité.
(2) Each Division shall deal with all proceedings before it as informally and quickly as the circumstances and the considerations of fairness and natural justice permit.
[17] L’article 170 décrit le mandat de la Section de la protection des réfugiés et énonce certaines considérations obligatoires et facultatives concernant son fonctionnement :
170. Dans toute affaire dont elle est saisie, la Section de la protection des réfugiés :
170. The Refugee Protection Division, in any proceeding before it,
a) procède à tous les actes qu’elle juge utiles à la manifestation du bien-fondé de la demande;
(a) may inquire into any matter that it considers relevant to establishing whether a claim is well-founded;
b) dispose de celle-ci par la tenue d’une audience;
(b) must hold a hearing;
c) convoque la personne en cause et le ministre;
(c ) must notify the person who is the subject of the proceeding and the Minister of the hearing;
d) transmet au ministre, sur demande, les renseignements et documents fournis au titre du paragraphe 100(4);
(d) must provide the Minister, on request, with the documents and information referred to in subsection 100(4);
e) donne à la personne en cause et au ministre la possibilité de produire des éléments de preuve, d’interroger des témoins et de présenter des observations;
(e) must give the person and the Minister a reasonable opportunity to present evidence, question witnesses and make representations;
f) peut accueillir la demande d’asile sans qu’une audience soit tenue si le ministre ne lui a pas, dans le délai prévu par les règles, donné avis de son intention d’intervenir;
(f) may, despite paragraph (b), allow a claim for refugee protection without a hearing, if the Minister has not notified the Division, within the period set out in the rules of the Board, of the Minister's intention to intervene;
g) n’est pas liée par les règles légales ou techniques de présentation de la preuve;
(g) is not bound by any legal or technical rules of evidence;
h) peut recevoir les éléments qu’elle juge crédibles ou dignes de foi en l’occurrence et fonder sur eux sa décision;
(h) may receive and base a decision on evidence that is adduced in the proceedings and considered credible or trustworthy in the circumstances; and
i) peut admettre d’office les faits admissibles en justice et les faits généralement reconnus et les renseignements ou opinions qui sont du ressort de sa spécialisation.
(i) may take notice of any facts that may be judicially noticed, any other generally recognized facts and any information or opinion that is within its specialized knowledge
LE CONTEXTE DE LA CONTROVERSE RELATIVE AUX DIRECTIVES No 7
[18] Sous le régime d’une disposition de la loi précédente, en l’occurrence le paragraphe 65(3) de la Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2, des directives ont été établies par le président de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié pour favoriser la cohérence et la transparence des décisions portant sur un certain nombre de sujets. Les Directives relatives aux revendicatrices du statut de réfugié craignant d’être persécutées en raison de leur sexe ont été adoptées en 1993 et mises à jour en novembre 1996. Les Directives sur les civils non combattants qui craignent d’être persécutés dans des situations de guerre civile ont été adoptées en mars 1996, les Directives sur les enfants qui revendiquent le statut de réfugié, en août 1996, et les Directives sur la détention, le 12 mars 1998. À l’entrée en vigueur de la LIPR, le 28 juin 2002, les Directives concernant les femmes qui craignent d’être persécutées en raison de leur sexe, les civils non combattants et les enfants qui revendiquent le statut de réfugié ont été remises en vigueur par le président en application de l’alinéa 159(1)h).
[19] En octobre 2003, le président a adopté trois nouvelles séries de directives dans le cadre d’un plan d’action visant à réduire l’arriéré des demandes d’asile qui s’était accumulé jusqu’à cette date. Les Directives no 5 traitant du dépôt des formulaires de renseignements personnels et de la procédure de désistement sont entrées en vigueur le 30 octobre 2003, et les Directives no 6, ayant trait à la fixation et au changement des dates, le 1er décembre 2003. Les Directives no 7 sont
également entrées en vigueur le 1er décembre 2003, mais elles n’ont été appliquées entièrement qu’en juin 2004.
[20] Les affidavits de Paul Aterman décrivent l’objet de ces directives du point de vue de la CISR. Il dit qu’elles ont pour objet de traiter de questions juridiques précises, de fournir une orientation sur des questions mixtes de fait et de droit, de codifier l’exercice du pouvoir discrétionnaire, et de donner des conseils sur les questions procédurales. Leur objet est donc de favoriser l’uniformité, la cohérence et l’équité dans le traitement des cas soumis à la CISR. Elles ne sont pas considérées comme obligatoires. Les commissaires sont invités à exercer leur pouvoir discrétionnaire d’adopter une démarche différente lorsque celle-ci est justifiée dans des cas particuliers. Ces opinions sont également exprimées dans une déclaration intitulée [Traduction] « Politique sur l’utilisation des directives données par le président », jointe sous la pièce « J » au deuxième affidavit de M. Aterman.
[21] Au paragraphe 30 du deuxième affidavit, M. Aterman déclare qu’avant l’établissement des Directives no 7, l’ordre des interrogatoires au cours des audiences de la SPR variait selon les régions administratives de la CISR. Les Directives no 7 ont instauré à l’échelle nationale un ordre normalisé d’interrogatoire. Son affidavit décrit aussi les consultations tenues auprès des organismes non gouvernementaux intéressés avant la mise en œuvre des directives et qui ont amené la CISR à prendre des mesures pour répondre aux préoccupations exprimées. Ces mesures comprenaient entre autres des séances de formation interne sur la manière de mener un interrogatoire et une période de mise en application graduelle de six mois du 1er décembre 2003 au 31 mai 2004, au cours de laquelle l’ordre normalisé n’était suivi qu’avec le consentement du demandeur d’asile.
[22] Au paragraphe 19 des Directives no 7, qui est déposé sous la pièce « I » du deuxième affidavit de M. Aterman, les commissaires de la SPR et d’autres commissaires reçoivent le conseil suivant :
Dans toute demande d’asile, c’est généralement l’APR [agent de protection des réfugiés] qui commence à interroger le demandeur d’asile. En l’absence d’un APR à l’audience, le commissaire commence l’interrogatoire et est suivi par le conseil du demandeur d’asile. [Non souligné dans l’original.]
[23] Le paragraphe se termine sur la déclaration suivante :
Cette façon de procéder permet ainsi au demandeur d’asile de connaître rapidement les éléments de preuve qu’il doit présenter au commissaire pour établir le bien-fondé de son cas.
[24] Les Directives supposent que la SPR définira les questions devant être traitées au cours de l’audience au moyen de la production du formulaire d’examen initial de la SPR et de l’avis de convocation et que l’interrogatoire se limitera à ces questions et à toutes celles que le demandeur d’asile souhaite proposer. Les Directives no 7 traitent de questions comme la préparation du cas, la communication des documents, les demandes d’information, les conférences informelles avant l’audience, l’interprétation et le dépôt d’observations. Les Directives prévoient également l’ordre des interrogatoires en cas d’intervention du ministre sur la question de l’exclusion, sur d’autres questions, ou dans une demande d’annulation ou de constat de perte d’asile.
[25] Selon le paragraphe 23 des Directives, le commissaire peut changer l’ordre des interrogatoires dans des circonstances exceptionnelles. À titre d’exemples, on mentionne un demandeur d’asile très perturbé ou un très jeune enfant qui pourrait se sentir intimidé par les questions d’un examinateur inconnu au point de ne pas être en mesure de les comprendre ni d’y
répondre convenablement. Dans de telles circonstances, selon ce que prévoit le paragraphe, le commissaire peut décider de permettre au conseil du demandeur de commencer l’interrogatoire. Toutefois, la partie qui estime que de telles circonstances exceptionnelles existent doit soumettre une demande en vue de changer l’ordre des interrogatoires avant l’audience et cette demande doit
être faite conformément à l’article 44 des Règles de la SPR, c’est-à-dire par écrit, avant l’audience, et être appuyée par une preuve sous forme d’affidavit ou de déclaration solennelle.
[26] Les Directives no 7 s’ouvrent en partie sur les mots suivants :
Les tribunaux administratifs s'acquittent de leurs fonctions de façon moins formelle et selon une procédure plus expéditive que les cours de justice. Ainsi, la CISR est tenue, par la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR), de fonctionner sans formalisme et avec célérité et équité. Les présentes directives, données par le président, visent à expliquer les mesures prises par la SPR avant et pendant l'audience pour rendre sa procédure plus efficace tout en étant équitable. Les directives précisent également les attentes de la SPR à l'égard des participants.
Les directives s'appliquent à la plupart des cas entendus par la SPR. Toutefois, dans des circonstances exceptionnelles ou impérieuses, les commissaires peuvent exercer leur pouvoir discrétionnaire pour ne pas appliquer certains éléments des directives ou pour les appliquer moins rigoureusement.
En général, la SPR se montre plus indulgente envers les demandeurs d'asile non représentés qui ne connaissent pas ses processus et ses règles. Elle fait preuve d'une plus grande sensibilité à l'égard des demandeurs d'asile particulièrement vulnérables.
[27] Le rôle des commissaires de la SPR en vertu de la LIPR est décrit dans les directives comme étant comparable à celui des commissaires nommés en vertu de la Loi sur les enquêtes, L.R.C. 1985, ch. I-11. Le texte précise qu’ils peuvent enquêter sur toutes les questions qui, à leur avis, peuvent servir à déterminer si la demande est fondée et cerner les questions qui doivent être
réglées pour qu’ils puissent prendre une décision. Les directives font une distinction entre ce rôle et celui d’un juge. Selon les directives, le rôle d’un juge est d’examiner les éléments de preuve et les arguments que les parties choisissent de présenter. En outre, elles prévoient que la SPR est maître de sa propre procédure, et peut décider notamment de la personne qui commence l’interrogatoire.
Selon le texte des directives, les commissaires de la SPR doivent prendre une part active aux audiences pour que le travail d’enquête de la SPR soit efficace.
[28] Selon le témoignage de M. Aterman, en rédigeant les directives, le président a délibérément choisi d’éviter des termes comme « interrogatoire principal » et « contre-interrogatoire », parce qu’ils ne sont pas appropriés et qu’ils conviennent davantage à un modèle accusatoire exigeant le formalisme judiciaire. La pièce « N », jointe à son affidavit, est une copie d’un document de formation de la CISR intitulé « Interrogatoire 101 » qui donne instruction aux nouveaux commissaires et aux APR de ne pas « contre-interroger » les demandeurs d’asile, ni d’employer des techniques musclées, par exemple essayer de tendre un piège au demandeur, de l’intimider ou de le harceler en lui posant plusieurs fois la même question ou des questions trompeuses, ni d’adopter un ton hostile ou sarcastique. Il ne faut pas essayer de « gagner » une cause.
[29] Malgré ces instructions, la Cour connaît des cas où les commissaires de la SPR ne se sont pas conformés à ces attentes; certains de ces cas sont décrits dans les causes traitées ci-dessous dans les présents motifs et dans les dépositions de M. Boulakia et du professeur Galloway. Il ressort clairement de ces dépositions que les APR et les commissaires n’adoptent pas toujours une position neutre et non accusatoire dans l’interrogatoire qu’ils mènent comme on leur a donné instruction de le faire au cours de leur formation.
[30] Il ressort de la preuve, et des observations des avocats, qu’avant l’application des Directives no 7, il était courant à Toronto, et peut-être aussi à Calgary et à Vancouver, bien que la preuve à l’égard de ces villes soit plus vague, que le procureur du demandeur d’asile commence l’interrogatoire à l’ouverture de l’audience. L’APR, s’il était présent, interrogeait ensuite le
demandeur d’asile, suivi du commissaire si celui-ci ou celle-ci avait d’autres questions à poser. Selon les demandeurs, cette pratique s’apparentait davantage à une audience quasi judiciaire et permettait la tenue d’un « interrogatoire principal » au cours duquel les demandeurs d’asile étaient encouragés à raconter entièrement leur histoire avec l’aide d’un avocat qu’ils avaient appris à connaître et en qui ils avaient confiance.
[31] À Montréal et à Ottawa, il semble que la pratique décrite dans les Directives no 7 était plus courante, sans être obligatoire, avant le mois de juin 2004. Dans ces villes, les avocats pouvaient demander à être les premiers à interroger leurs clients, ce qui leur était fréquemment accordé par les commissaires.
[32] Selon la preuve par affidavit de M. Aterman, l’ordre normalisé des interrogatoires a été adopté dans le cadre d’un plan d’action visant à améliorer l’efficacité du travail de la Commission, à réduire la durée moyenne d’une audience et à diminuer le fardeau imposé aux ressources de la CISR, tout en assurant l’équité du processus. Les demandeurs estiment que ces affirmations ne sont ni fondées ni justifiées. Ils prétendent que le changement a eu peu d’effet sur la durée des audiences ou sur le taux général d’acceptation des demandes d’asile, mais qu’en revanche il a privé les demandeurs d’asile de leur droit à une aide efficace de la part de leur avocat et de leur droit d’être entendus, droits qui constituent deux aspects de la justice fondamentale et de l’équité procédurale.
LES QUESTIONS EN LITIGE
[33] En examinant les questions soulevées par les parties dans la présente instance, j’ai tenu compte du fait qu’une bonne partie des sujets que j’aborde a déjà été traitée par d’autres juges de la Cour, notamment le juge Blanchard dans Thamotharem. Je ne suis pas lié par ces décisions, mais le
concept de courtoisie judiciaire implique que je fasse preuve de retenue dans l’étude de questions juridiques que mes collègues ont déjà tranchées.
[34] La courtoisie judiciaire n’est pas l’application de la règle du stare decisis, mais bien la reconnaissance du fait que les décisions de la Cour doivent être uniformes dans toute la mesure possible de façon que les parties puissent plus ou moins savoir à quoi s’attendre. Je suis conscient de la portée des propos tenus dans l’arrêt Re Hansard Spruce Mills Ltd., [1954] 4 D.L.R. 590 (C.S. C.‑B.) :
[Traduction]
[...] je n’ai nullement le pouvoir d’infirmer le jugement d’un collègue, je ne peux que tirer des conclusions différentes, ce qui aurait pour effet non pas d’assurer la certitude, mais de créer l’incertitude dans les règles de droit, parce que, à la suite d’une telle divergence d’opinions, le malheureux justiciable se trouve aux prises avec des conclusions contradictoires émanant de la même juridiction et ayant donc la même force.
[35] Tout en gardant à l’esprit la notion de courtoisie judiciaire, j’ai conclu que je pourrai m’écarter des décisions rendues antérieurement par mes collègues uniquement si je suis convaincu que la preuve dont je suis saisi l’exige ou que les décisions rendues sont erronées parce qu’elles ne tiennent pas compte d’un précédent obligatoire ou d’une loi pertinente. À cet égard, j’aimerais signaler que, bien que le dossier présenté devant moi inclue la preuve dont était saisie la Cour dans
l’affaire Thamotharem, elle comprend également de nouveaux éléments de preuve qui ne faisaient pas partie du dossier dans cette affaire.
[36] Dans la présente instance, les observations des demandeurs s’appuient sur la conclusion du juge Blanchard dans la décision Thamotharem selon laquelle le pouvoir discrétionnaire des
commissaires de la SPR a été entravé par la façon dont les Directives no 7 ont été élaborées et imposées. Toutefois, comme il n’a pas statué que l’ordre des interrogatoires prévu dans les Directives allait, en soi, à l’encontre de l’équité procédurale, les demandeurs soutiennent collectivement que la Cour devrait reconnaître qu’il convient d’appliquer une norme plus élevée d’équité procédurale dans les audiences concernant les demandes d’asile. Selon eux, cette norme inclurait un droit à un « interrogatoire principal » par leur avocat avant que l’APR ou un commissaire ne les interroge. Les demandeurs soutiennent que la Cour devrait reconnaître qu’il s’agit là d’un aspect de la justice fondamentale dans le contexte des audiences sur les demandes d’asile, tel qu’envisagé par l’article 7 de la Charte, ou, à tout le moins, d’un principe de justice naturelle dans le sens où l’entend la common law.
[37] L’une des demanderesses, Shurlyn Jones (IMM-1877-05), soutient qu’un commissaire de la SPR ne peut jamais, en l’absence d’un APR, interroger le demandeur d’asile avant le procureur de celui-ci et que cette pratique entraîne une crainte de partialité institutionnelle et mine le droit des demandeurs d’asile de se faire entendre devant un tribunal impartial et indépendant.
[38] Un autre demandeur, Mike Balomba (IMM-9797-04), prétend qu’on a porté atteinte aux droits à l’égalité garantis par l’article 15 de la Charte en ce que les demandeurs d’asile font l’objet
de discrimination puisqu’on leur refuse les mêmes protections procédurales dont bénéficient d’autres demandeurs qui se présentent devant des organismes judiciaires ou quasi judiciaires, notamment ceux qui sont convoqués devant les autres sections de la CISR.
[39] Le défendeur s’inspire également de la décision du juge Blanchard et me demande instamment de suivre sa conclusion selon laquelle l’équité ne dicte pas de droit à un « interrogatoire principal ». Le défendeur me demande de conclure, sur la base des nouveaux éléments de preuve dont je suis saisi, que le pouvoir discrétionnaire des commissaires de la SPR n’a pas réellement été entravé par l’application des directives. Il soutient que si les demandeurs croient que l’application des directives les a privés du droit à une audience équitable, ils peuvent demander réparation à la Cour, comme ils l’ont fait, et que chaque allégation de manquement à l’équité procédurale devrait être examinée individuellement.
[40] Le défendeur demande instamment à la Cour de résoudre la controverse qui existe entre les parties selon les principes du droit administratif, plutôt qu’en se fondant sur la Charte.
[41] En outre, le défendeur soutient que les demandeurs qui ne se sont pas opposés en temps opportun à la procédure prévue dans les Directives no 7 avant l’audience sur la demande d’asile ou dans leur demande d’autorisation adressée à la Cour ne devraient pas être autorisés à prétendre qu’il y a eu, dans leur cas, déni d’équité procédurale.
[42] J’ai conclu que les questions ayant trait aux Directives no 7 dans les 19 demandes dont je suis saisi et que je dois traiter dans les présents motifs sont les suivantes :
1. Quelle est la norme de contrôle applicable aux demandes sous examen?
2. Une analyse de la procédure prévue dans les Directives no 7 doit-elle être faite au regard de la Charte canadienne des droits et libertés et, dans l’affirmative, ces directives contreviennent-elles à la justice fondamentale garantie par l’article 7 ou enfreignent-elles atteinte à l’article 15?
3. La procédure imposée par les Directives no 7 est-elle, en soi, contraire aux principes de justice naturelle qui existent en common law?
4. La mise en œuvre des Directives no 7 entrave-t-elle le pouvoir discrétionnaire des commissaires?
5. Les Directives no 7 outrepassent-elles le pouvoir du président d’adopter des directives?
6. L’interrogatoire mené par le commissaire de la CISR entraîne-t-il une crainte raisonnable de partialité institutionnelle?
7. Si la justice naturelle entre en jeu, à quel moment le demandeur doit-il s’opposer à l’utilisation des Directives no 7?
ANALYSE
La norme de contrôle
[43] Dans les demandes de contrôle judiciaire se rapportant à des mesures prises par les tribunaux administratifs, le point de départ consiste habituellement à déterminer la norme de contrôle à suivre selon une analyse pragmatique et fonctionnelle. Il s’agit d’une question de droit qui doit être tranchée par la Cour même dans les cas où les parties s’entendent sur la norme applicable : Monsanto Canada Inc. c. Ontario (Surintendant des Services financiers), [2004] 3 R.C.S. 152, 2004 CSC 54, paragraphe 6.
[44] Toutefois, comme le note le juge Blanchard dans la décision Thamotharem, au paragraphe 15, il n’est pas nécessaire que la Cour effectue une analyse pragmatique et fonctionnelle lorsqu’elle examine des allégations de manquement à la justice naturelle ou à l’équité procédurale : Syndicat canadien de la fonction publique (S.C.F.P.) c. Ontario (Ministre du Travail), [2003] 1 R.C.S. 539, 2003 CSC 29. La Cour doit plutôt examiner les circonstances particulières de l’affaire et décider si le tribunal en cause s’est conformé à son obligation d’agir équitablement. Si elle arrive à la conclusion qu’il y a eu manquement à la justice naturelle ou à l’équité procédurale, elle n’est pas tenue de faire montre de déférence et elle doit annuler la décision de la CISR.
[45] Lorsque la Cour conclut qu’une crainte raisonnable de partialité a entraîné un manquement à l’équité, la norme est particulièrement exigeante, surtout lorsque, comme en l’espèce, les droits accordés aux demandeurs d’asile dans des procédures devant la CISR sont en jeu : Kozak c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration; Smajda c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CAF 124 [Kozak].
L’application de la Charte canadienne des droits et libertés
[46] Deux avis d’une question constitutionnelle ont été signifiés aux procureurs généraux du gouvernement fédéral et des provinces dans la présente instance comme l’exige l’article 57 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7. L’avis déposé dans l’affaire Benitez (IMM‑9766‑04) énonce trois questions constitutionnelles, à savoir : 1) l’ordre des interrogatoires imposé par le paragraphe 19 des Directives no 7 est-il contraire à l’article 7 de la Charte; 2) les Directives no 7 sont-elles aussi contraires à l’article 15 de la Charte parce que les personnes qui comparaissent
devant d’autres tribunaux ont le droit de présenter leur preuve en premier lieu, de faire présenter leur preuve d’abord par leur avocat, et d’être interrogées en premier lieu par leur avocat; et 3) l’omission d’instaurer la Section d’appel des réfugiés est‑elle contraire à l’article 7? Cette troisième question n’a pas été débattue à l’audience. L’avis déposé dans l’affaire Jones (IMM‑1877‑05) fait valoir
qu’en autorisant le commissaire à mener un interrogatoire principal auprès du demandeur d’asile, le paragraphe 19 prive celui-ci de son droit d’être entendu par un appareil judiciaire équitable et indépendant, ce qui entraîne une crainte raisonnable de partialité qui est contraire à l’article 7 de la Charte.
L’article 7
[47] Les parties conviennent que l’article 7 de la Charte intervient dans le processus de détermination du statut de réfugié comme l’a statué la Cour suprême dans l’arrêt Singh c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1985] 1 R.C.S. 177, 17 D.L.R. (4th) 422 [Singh]. Toutefois, le défendeur prétend qu’il n’est pas nécessaire que la Cour décide de cette question en s’appuyant sur des considérations de justice fondamentale étant donné qu’e