Groupe Maison Candiac Inc. c. Canada (Procureur général)

Groupe Maison Candiac Inc. c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-06-22
Référence neutre
2018 CF 643
Numéro de dossier
T-1294-16
Notes
Une correction fut apportée le 7 mars, 2019.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20180622
Dossier : T-1294-16
Référence : 2018 CF 643
Ottawa (Ontario), le 22 juin 2018
En présence de monsieur le juge LeBlanc
ENTRE :
LE GROUPE MAISON CANDIAC INC.
demandeur
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
Table des matières
I. Introduction 3
II. Contexte 4
A. La protection des espèces en péril au Canada 4
B. La rainette faux-grillon de l’Ouest 11
C. Le Décret d’urgence 13
D. Le recours de Groupe Candiac 18
III. Questions en litige et norme de contrôle 19
IV. Analyse 21
A. Le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) de la Loi excède-t-il la compétence du Parlement? 21
(1) Le cadre d’analyse applicable à l’examen de la constitutionnalité du sous-alinéa 80(4)(c)(ii) 21
(2) La Loi 24
a) Processus d’inscription des espèces sauvages 26
b) Élaboration et mise en œuvre de programmes de rétablissement et de plans de gestion pour toute espèce inscrite comme « espèce en péril » 27
c) Régime d’interdictions et de contrôle d’application de la Loi 30
(3) L’article 80 de la Loi 35
(4) La position de Groupe Candiac 40
(5) Le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) est une mesure valide de droit criminel 44
a) La compétence en matière de droit criminel 44
b) Le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) poursuit un objectif public légitime de droit criminel 46
c) Le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) n’empiète pas spécieusement sur les chefs de compétence provinciale exclusive 54
d) Le régime d’interdictions établi par le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) a les attributs de forme d’un régime de droit criminel 64
(6) La compétence relative à la paix, l’ordre et le bon gouvernement 75
(7) En le supposant ultra vires des pouvoirs du Parlement, le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) est néanmoins suffisamment intégré à un régime législatif valide pour être sauvegardé 76
a) Les chefs de compétence en jeu 79
b) La nature du sous-alinéa 80(4)(c)(ii) 80
c) L’activité législative antérieure dans le domaine en cause 81
B. Le Décret d’urgence est-il nul au motif qu’il constituerait une forme d’expropriation sans indemnisation? 83
(1) La position de Groupe Candiac 83
(2) La position du Procureur général 86
(3) Les concepts d’appropriation de fait ou d’expropriation déguisée sont sans effet sur la validité du Décret d’urgence 87
I. Introduction
[1] Le Groupe Maison Candiac Inc. [Groupe Candiac] est une entreprise œuvrant principalement dans le domaine du développement domiciliaire. C’est ainsi qu’il achète de grandes surfaces de terrains, les subdivise, les revend parfois, les développe et y érige des maisons. Ses activités sont concentrées surtout sur la Rive-Sud de Montréal, principalement dans les municipalités de La Prairie, Candiac et Saint-Philippe.
[2] Le 8 juillet 2016, certains terrains de Groupe Candiac, en voie d’être développés, sont visés par un décret d’urgence émis par le gouverneur en conseil en vertu des pouvoirs que lui confère le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) de la Loi sur les espèces en péril, LC 2002, c 29 [la Loi]. Le gouverneur en conseil, sur la recommandation du ministre de l’Environnement et du Changement climatique [le Ministre], juge le décret nécessaire pour protéger un petit amphibien - la rainette faux-grillon de l’Ouest - inscrit à la Liste des espèces en péril établie aux termes de la Loi et dont il estime la population exposée à des menaces imminentes pour son rétablissement.
[3] Ce décret – le Décret d’urgence visant la protection de la rainette faux-grillon de l’Ouest (population des Grands Lacs/Saint-Laurent et du Bouclier canadien), DORS/2016-211 [le Décret d’urgence] interdit à toutes fins utiles, sous peine de sanctions, toute activité de drainage, d’excavation, de déboisement et de construction d’infrastructures dans l’aire d’application qui y est délimitée. Groupe Candiac estime que le Décret d’urgence a pour effet, à toutes fins utiles, de paralyser ses activités de développement sur les terrains visés alors qu’il a pourtant déjà en mains, dit-il, un certificat d’autorisation du ministère québécois du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques qui lui permet de procéder à ce développement, sous réserve du respect d’un certain nombre d’obligations visant notamment à protéger la population de rainettes faux-grillon de l’Ouest de ce secteur.
[4] Groupe Candiac s’adresse à la Cour aux termes de l’article 18.1 de la Loi sur les cours fédérales, LRC 1985, c F-7, en vue de faire annuler le Décret d’urgence, estimant qu’il est invalide soit parce qu’il a été adopté en vertu d’une disposition habilitante - le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) de la Loi – qui excède la compétence du Parlement, soit parce qu’il constitue une forme d’expropriation sans indemnisation.
[5] Pour les motifs qui suivent, je ne saurais faire droit aux conclusions recherchées par Groupe Candiac.
II. Contexte
A. La protection des espèces en péril au Canada
[6] La protection des espèces en péril au Canada ne date pas d’hier. Déjà, en 1917, le Parlement, dans la foulée de la Convention concernant la protection des oiseaux migrateurs au Canada et aux États-Unis intervenue, l’année précédente, entre les États-Unis et le Royaume-Uni, adopte la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs (LC 1917, c 18). Cette convention vise principalement la mise en place d’un système uniforme de protection destiné à protéger de l’extinction les oiseaux migrateurs inoffensifs ou utiles à l’homme.
[7] En 1975, le Canada ratifie la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction aux termes de laquelle les États contractants reconnaissent :
que la faune et la flore sauvages constituent de par leur beauté et leur variété un élément irremplaçable des systèmes naturels, qui doit être protégé par les générations présentes et futures;
la valeur toujours croissante, du point de vue esthétique, scientifique, culturel, récréatif et économique, de la faune et de la flore sauvages;
que les peuples et les États sont et devraient être les meilleurs protecteurs de leur faune et de leur flore sauvages;
que la coopération internationale est essentielle à la protection de certaines espèces de la faune et de la flore sauvages contre une surexploitation par suite du commerce international; et
que des mesures doivent être prises d'urgence à cet effet.
[8] Cette convention est mise en œuvre en droit interne en 1992 par l’adoption de la Loi sur la protection d’espèces animales ou végétales sauvages et la réglementation de leur commerce international et interprovincial (LC 1992, c 52). Cette loi vise plus spécifiquement à protéger les espèces animales et végétales menacées d’extinction par le commerce. Le Ministre y est habilité à conclure des ententes avec les gouvernements provinciaux en vue de la mise en œuvre harmonieuse et efficace de la loi. Ces ententes doivent notamment viser à éviter les conflits ou dédoublements entre la réglementation mise en place par le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux.
[9] Dans l’intervalle, le Canada signe un certain nombre d’accords et conventions internationaux visant la protection de certaines espèces ou certains milieux naturels en périls, comme l’ours polaire, le caribou-porc-épic, et les zones humides d'importance internationale, notamment celles servant d’habitats à la sauvagine.
[10] Le Sommet de la Terre, tenu à Rio de Janeiro au Brésil en juin 1992 sous l’égide des Nations Unies, donne lieu à la signature d’un accord international important, la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique [la Convention sur la biodiversité]. Cette convention, ratifiée par 196 pays, est fondée sur un certain nombre de consensus, les parties cocontractantes s’y disant, notamment :
conscientes de « la valeur intrinsèque de la diversité biologique et de la valeur de la diversité et de ses éléments constitutifs sur les plans environnemental, génétique, social, économique, scientifique, éducatif, culturel, récréatif et esthétique » et de « l'importance de la diversité biologique pour l'évolution et pour la préservation des systèmes qui entretiennent la biosphère » ;
préoccupées « par le fait que la diversité biologique s'appauvrit considérablement par suite de certaines activités de l’homme », et
convaincues « que la conservation de la diversité biologique est une préoccupation commune à l'humanité ».
[11] Chaque partie contractante s’y engage, dans toute la mesure du possible, à, entre autres, « favorise[r] la protection des écosystèmes et des habitats naturels, ainsi que le maintien de populations viables d'espèces dans leur milieu naturel », « remet[tre] en état et restaure[r] les écosystèmes dégradés et favorise[r] la reconstitution des espèces menacées moyennant, entre autres, l'élaboration et l'application de plans ou autres stratégies de gestion » et «formule[r] ou maint[enir] en vigueur les dispositions législatives et autres dispositions réglementaires nécessaires pour protéger les espèces et populations menacées » (Article 8). Les parties s’y engagent aussi, en fonction des conditions et moyens qui leur sont propres, à « élabore[r] des stratégies, plans ou programmes nationaux tendant à assurer la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique ou adapte[r] à cette fin ses stratégies, plans ou programmes existants qui tiendront compte, entre autres, des mesures énoncées dans la présente Convention qui la concernent » (Article 6).
[12] En 1995, le Canada dévoile sa stratégie en réponse à la Convention sur la biodiversité. S’en suit, en 1996, un accord fédéral-provincial sur la protection des espèces en péril [l’Accord] aux termes duquel les ministres responsables de la faune des deux paliers de gouvernements s’engagent envers une approche nationale pour la protection des espèces en péril, l’objectif étant de prévenir leur disparition en raison de l’activité humaine.
[13] Les ministres signataires y reconnaissent, notamment, que les espèces ne connaissent pas les frontières entre les compétences, que la collaboration est essentielle à la conservation et à la protection des espèces en péril, et que le fait de ne pas avoir une certitude scientifique absolue ne doit pas être une raison de retarder les mesures visant à éviter ou réduire les menaces pour les espèces en péril. Ils acceptent entre autres de coordonner leurs activités au sein d’un organe pan‑national – le Conseil canadien pour la conservation des espèces en péril - afin de résoudre les questions de protection des espèces en péril au Canada et régler tout litige découlant de la mise en œuvre de l’Accord.
[14] Ils acceptent aussi d’établir « une législation et des programmes complémentaires » visant à assurer « la protection efficace des espèces en périls partout au Canada ». Selon l’Accord, ces législations et programmes :
s'appliqueront à toutes les espèces sauvages indigènes;
établiront un processus indépendant d'évaluation du statut des espèces en péril;
désigneront de façon légale les espèces comme étant menacées ou en danger de disparition;
prévoiront une protection légale immédiate pour les espèces menacées et en danger de disparition;
prévoiront la protection des habitats des espèces menacées et en danger de disparition;
prévoiront l'élaboration de plans de rétablissement qui pourront contrer les menaces identifiées qui nuisent à l'espèce et à son habitat. Ces plans seront élaborés à l'intérieur d'un an pour les espèces en danger de disparition et de deux ans pour les espèces menacées;
garantiront la participation de toutes les compétences pour la protection des espèces transfrontalières, par l'élaboration et la mise en œuvre de plans de rétablissement;
considéreront les besoins des espèces en péril dans les processus d'évaluation environnementale;
mettront en œuvre les plans de rétablissement en temps opportun;
surveilleront, évalueront et feront rapport régulièrement sur le statut de toutes les espèces sauvages;
mettront l'accent sur les mesures préventives pour empêcher les espèces de devenir en péril;
accroîtront la sensibilisation aux besoins des espèces en péril;
encourageront les citoyens à participer à la conservation et aux mesures de protection;
reconnaîtront, favoriseront et appuieront l'intendance efficace et à long terme par les utilisateurs et les gestionnaires de la ressource, les propriétaires fonciers et les citoyens;
assureront la mise en application efficace de la loi.
[15] La Loi, adoptée en 2002, découle ainsi de la mise en œuvre de la stratégie du gouvernement canadien en réponse à la Convention sur la biodiversité et de l’Accord. Son objet déclaré est de « prévenir la disparition – de la planète ou du Canada seulement – des espèces sauvages, [de] permettre le rétablissement de celles qui, par la suite de l’activité humaine, sont devenues des espèces disparues du pays, en voie de disparition ou menacées et [de] favoriser la gestion des espèces préoccupantes pour éviter qu’elles ne deviennent des espèces en voie de disparition ou menacées ». Elle vise ainsi, nous rappelle le juge Martineau dans l’affaire Centre québécois du droit de l'environnement c Canada (Environnement), 2015 CF 773 [Centre québécois du droit de l'environnement], une affaire sur laquelle je reviendrai puisqu’elle s’inscrit dans la trame factuelle du présent dossier, à mettre en œuvre les obligations du Canada en vertu de la Convention sur la biodiversité (Centre québécois du droit de l'environnement au para 6).
[16] Je reviendrai plus en détails sur la Loi dans le cadre de mon analyse.
[17] Le Québec n’est pas en reste. En 1999, il adopte la Loi sur les espèces menacées ou vulnérables, RLRQ c E-12.01 [Loi québécoise sur les espèces menacées]. Cette loi charge le ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs de proposer au gouvernement de la province une politique de protection et de gestion des espèces menacées ou vulnérables désignées ou susceptibles d’être ainsi désignées. La Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune, RLRQ c C-61.1, établit, pour sa part, diverses interdictions relatives à la conservation des ressources fauniques, y compris des espèces menacées ou vulnérables. La Loi sur la qualité de l’environnement, RLRQ c Q-2, requiert, quant à elle, un certificat d’autorisation pour toute personne qui désire entreprendre une construction, un ouvrage ou une activité en milieu humide ou hydrique, l’objectif du certificat étant de protéger l’environnement et préserver la biodiversité. Les municipalités disposent aussi de pouvoirs, aux termes de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (RLRQ c A-19.1, les habilitant à identifier, dans leurs règlements de zonage, des zones vouées à la conservation de la faune et de la flore.
[18] Depuis 2012, il existe une entente entre les gouvernements du Québec et du Canada pour la protection et le rétablissement des espèces en péril au Québec. Cette entente – l’Entente de collaboration pour la protection des espèces en périls au Québec - est fondée sur la reconnaissance que la collaboration entre les deux ordres de gouvernement et la complémentarité de leurs programmes respectifs sont importantes pour assurer, dans le respect de leurs compétences, pouvoirs, privilèges, prérogatives et immunités respectifs, une protection et un rétablissement des espèces en péril plus efficaces. Pour l’essentiel, ladite entente établit des principes et des modes de collaboration entre les deux ordres de gouvernement.
[19] Selon la preuve au dossier, le déclin marqué, sans signes de ralentissement, des indicateurs de biodiversité à l’échelle de la planète ferait consensus au sein de la communauté scientifique. D’ailleurs, nous traverserions présentement la sixième période d’extinction de masse depuis l’origine de la vie sur Terre, mais la première liée à l’activité humaine. Au Canada, des 976 espèces recensées en date du 1er novembre 2016 par le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada [COSEPAC], constitué en vertu de l’article 14 de la Loi, 739, soit une proportion de 76 %, sont considérées comme des espèces en péril au sens de la Loi (Rapport d’expert scientifique concernant la protection des espèces et de leurs habitats, Gabriel Blouin-Demers, PhD, Dossier du défendeur, vol 4, p. 1248).
B. La rainette faux-grillon de l’Ouest
[20] La rainette faux-grillon de l’Ouest est un petit amphibien. À l’âge adulte, elle ne mesure généralement pas plus de 2,5 centimètres et pèse environ 1 gramme. Elle privilégie les milieux humides herbeux ou boisés situés, pour fins de reproduction, à proximité d’habitats aquatiques. À ce dernier égard, elle cherche des étangs temporaires, asséchés par période, d’où les prédateurs, en particulier les poissons, sont absents. Elle se déplace rarement, au cours de sa vie, à plus de 300 mètres de son lieu de reproduction.
[21] Au Canada, on la retrouve maintenant essentiellement dans le sud de l’Ontario et le sud-ouest du Québec, principalement en Outaouais et en Montérégie. En Montérégie, soit là où se trouvent les terrains visés par le Décret d’urgence, cette espèce n’occuperait plus que 10 % de son ancienne aire de répartition. Depuis les années 50, sa population, au Québec, aurait décliné de 37 % en moyenne à tous les 10 ans, une tendance « catastrophique » selon le COSEPAC. L’une des six métapopulations de rainettes faux-grillon de l’Ouest répertoriées en Montérégie se trouve dans la région de La Prairie, aux limites des municipalités de Candiac et Saint-Philippe. Il s’agit de la deuxième plus grande métapopulation en Montérégie. Une métapopulation est constituée d’un ensemble de populations locales reliées entre elles par des zones de connectivité qui permettent le mouvement des rainettes d’une population à l’autre (Affidavit de Mark Dionne, Dossier du Défendeur, vol 1, p. 3).
[22] La plus grande menace qui pèse sur la rainette faux-grillon de l’Ouest viendrait du fait que ses habitats se trouvent sur des terres jugées d’intérêt pour le développement, qu’il soit urbain ou agricole. L’assèchement et le remblaiement des terres qui en résultent s’avèreraient en effet fatal pour plusieurs individus en plus de modifier de façon importante la qualité de l’habitat de l’espèce par la disparition des étangs temporaires essentiels à sa reproduction, notamment.
[23] Depuis 2008, la population de rainettes faux-grillon de l’Ouest des Grands Lacs, du Saint-Laurent et du Bouclier canadien est classée « espèce menacée » aux termes de la Loi. Une « espèce menacée » est définie à l’article 2 de la Loi comme une « espèce sauvage susceptible de devenir une espèce en voie de disparition si rien n’est fait pour contrer les facteurs menaçant de la faire disparaître ». Au Québec, elle est, depuis 2001, classée, aux termes de la Loi québécoise sur les espèces menacées, comme une « espèce faunique vulnérable ». Elle fait l’objet, à ce titre, d’un plan de rétablissement destiné à mettre un terme au déclin de sa population. En 2008, un plan de conservation spécifique pour la rainette faux-grillon de l’Ouest de la région de la Montérégie est adopté par le ministre québécois des ressources naturelles et de la faune.
C. Le Décret d’urgence
[24] Le Décret d’urgence a sa propre petite histoire.
[25] Suivant le paragraphe 80(1) de la Loi, un tel décret ne peut être émis que sur « recommandation du ministre compétent ». Toutefois, selon ce que prévoit le paragraphe 80(2) de la Loi, lorsque ce ministre est d’avis qu’une espèce figurant sur la liste des espèces sauvages figurant à l’annexe 1 de la Loi [la Liste des espèces en périls], « est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement », il est tenu de recommander au gouverneur en conseil l’émission d’un décret d’urgence.
[26] En l’espèce, le Ministre, qui le « ministre compétent » aux fins de l’article 80, refuse d’abord de faire une telle recommandation. Nous sommes alors en mars 2014. Il rejette ainsi la demande qui lui est faite par un groupe environnementaliste québécois – Nature Québec – qui le somme, entre mai et octobre 2013, de recommander l’émission d’un décret d’urgence en raison, plaide-t-il, d’une menace imminente pesant sur ce qui peut rester à La Prairie de la métapopulation de rainettes faux-grillon de l’Ouest, soit celle du « Bois de la Commune », suite au déboisement et à l’altération des milieux humides entourant la réalisation d’un projet domiciliaire connu sous le nom de « Domaine de la Nature » (Centre québécois du droit de l’environnement au para 32).
[27] Le Ministre ne partage pas cet avis, estimant que la portée des travaux envisagés dans ce secteur ne menace pas la possibilité de la présence de l’espèce ailleurs au Québec et en Ontario. Il en conclut donc que la rainette faux-grillon de l’Ouest n’est pas confrontée à une menace imminente pour sa survie ou son rétablissement.
[28] Cette décision est annulée par le juge Martineau le 22 juin 2015 dans Centre québécois du droit de l’environnement. En particulier, celui-ci rejette le point de vue du Ministre suivant lequel l’obligation impérative imposée par le paragraphe 80(2) de la Loi soit limitée aux seuls cas où une espèce est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement sur une base nationale. Il juge ce point de vue insoutenable et contraire à la Loi :
[77] Or, l’interprétation restrictive que suggèrent les défendeurs – voulant que l’obligation impérative imposée au paragraphe 80(2) soit limitée aux seuls cas où une espèce est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement sur une base nationale – a déjà été rejetée par la Cour dans Adam, précité, au para 39. Non seulement la ministre a-t-elle écarté d’une manière arbitraire et capricieuse l’opinion scientifique des experts de son ministère et de l’équipe de rétablissement de la rainette faux-grillon, mais suivre la logique ministérielle mène à un résultat absurde et contraire à la Loi : tant que les individus de l’espèce sont menacés localement par l’action humaine, il ne peut y avoir de menace imminente puisque les autres individus ailleurs au pays ne sont pas menacés nationalement.
[78] D’un point de vue de sa mécanique complexe, la Loi fédérale envisage l’habitat essentiel de l’espèce comme un tout, chaque partie de celui-ci contribuant à la survie et au rétablissement de l’espèce au Canada. Les deux principales menaces à la rainette faux-grillon de 1’Ouest sont l’urbanisation et le développement agricole. Celles-ci existent sur l’ensemble du territoire canadien. Selon les preuves au dossier, ces deux menaces sont des menaces élevées, graves, continues et constantes qui compromettent la survie et le rétablissement de la rainette faux-grillon de l’Ouest au Canada. Si l’on se fie aux informations disponibles au moment de la décision contestée, la réalisation des travaux du projet « Domaine de la nature » détruira une partie de l’habitat essentiel de l’espèce. Le corollaire, c’est la disparition d’une façon brutale et soudaine de la métapopulation du Bois de la Commune à La Prairie – à moins bien entendu, qu’il y ait des mesures de mitigation permettant le rétablissement de l’espèce dans l’aire visée par l’éventuel programme de rétablissement.
[Souligné dans l’original]
[29] Le juge Martineau ordonne donc au Ministre de reconsidérer sa décision et lui ordonne de le faire dans les six mois suivant la date de son jugement en tenant compte des motifs de celui-ci et des développements survenus depuis.
[30] En juillet 2015, le Ministre amorce les travaux devant conduire à la reconsidération de sa décision. C’est ainsi qu’il lance un vaste processus de collecte d’information auprès d’un certain nombre d’intervenants de divers milieux, gouvernementaux et autres. Il commande aussi de son ministère trois évaluations scientifiques devant porter, notamment, sur les menaces imminentes pesant sur la rainette faux-grillon de l’Ouest et les mesures en place pour la protéger, y compris celles imposées en vertu de la législation québécoise.
[31] Le 4 décembre 2015, le Ministre conclut à l’existence d’une menace imminente au rétablissement de la rainette faux-grillon de l’Ouest et recommande au gouverneur en conseil l’émission d’un décret d’urgence. Il juge entre autres que les mesures prises pour atténuer l’impact du projet domiciliaire du « Domaine de la Nature » - rebaptisé « Symbiocité » - ne permettront probablement pas d’assurer la viabilité à long terme de la métapopulation de rainettes faux-grillon de l’Ouest touchée par le projet.
[32] Presque concomitamment à cette décision, le Ministre dépose au Registre public établi par la Loi [le Registre], le programme de rétablissement de la rainette faux-grillon de l’Ouest de la population des Grands Lacs, du Saint-Laurent et du Bouclier canadien, lequel spécifie les mesures nécessaires pour freiner ou renverser le déclin de la population de cette espèce. L’un des objectifs à court terme de ce programme est de maintenir les superficies d’habitats convenables occupées ainsi que le niveau de la population reproductrice au sein de chaque population locale. Un autre est de maintenir le niveau de connectivité entre les populations locales composant une métapopulation.
[33] Le 17 juin 2016, le Décret d’urgence est émis. La superficie totale de la zone comprise dans l’aire d’application du décret est de 1,85 km². Il doit entrer en vigueur le 17 juillet 2016. Toutefois, le 8 juillet 2016, le gouverneur en conseil émet un second décret d’urgence, ayant le même objet et la même portée que celui du 17 juin, mais avec prise d’effet immédiate pour contrer le fait que des travaux de machinerie lourde continuent d’être observés dans l’aire d’application du Décret d’urgence malgré l’émission de celui-ci.
[34] L’étude d’impact faite en marge du Décret d’urgence précise ceci quant aux enjeux ayant mené à son adoption :
Alors qu’il y a un déclin continu de la population de rainette faux-grillon de l’ouest (GLSLBC), des menaces à la connectivité et à la viabilité des métapopulations existantes et l’absence de mesures adéquates pour protéger son habitat, la ministre de l’Environnement a conclu en décembre 2015 que la rainette faux-grillon de l’ouest (GLSLBC) était exposée à une menace imminente pour son rétablissement en raison de la menace que présente le projet résidentiel Symbiocité pour la métapopulation de La Prairie et, par conséquent, qu’une intervention immédiate est requise.
La conclusion de la ministre est basée sur une évaluation scientifique qui tient compte de la meilleure information disponible. L’étude conclut que les phases prévues du projet de développement résidentiel à La Prairie, telles qu’on les comprend actuellement, entrainerait la perte de connectivité entre les populations restantes de la métapopulation de la Prairie et la perte directe d’habitat, incluant des étangs de reproduction. Il est peu probable que les zones restantes après ces phases puissent assurer la viabilité de la métapopulation à long terme. Ainsi, les objectifs établis dans le programme de rétablissement de la rainette faux-grillon de l’ouest (GLSLBC) ne pourront vraisemblablement pas être atteints sans intervention immédiate. Par conséquent, en vertu du paragraphe 80(2) de la [Loi], la ministre a recommandé au gouverneur en conseil de prendre un décret d’urgence pour contrer la menace imminente pesant sur la rainette faux-grillon de l’ouest (GLSLBC). Le gouverneur en conseil a accepté la recommandation de la ministre et a pris le Décret d’urgence visant la protection de la rainette faux-grillon de l’ouest (population des Grands Lacs/Saint-Laurent et du Bouclier canadien).
[35] Tout en délimitant précisément son aire d’application, le Décret d’urgence comporte les interdictions suivantes :
Retirer, tasser ou labourer la terre;
Enlever, tailler, endommager, détruire ou introduire toute végétation, notamment les arbres, les arbustes ou les plantes;
Drainer ou ennoyer le sol;
Altérer de quelque façon les eaux de surface, notamment modifier leur débit, leur volume ou le sens de leur écoulement;
Installer ou construire une infrastructure ou procéder à toute forme d’entretien d’une infrastructure;
Circuler avec un véhicule routier, un véhicule tout-terrain ou une motoneige ailleurs que sur la route ou les sentiers pavés;
Installer ou construire des ouvrages ou des barrières qui font obstacle à la circulation, à la dispersion ou à la migration de la rainette faux-grillon de l’Ouest;
Verser, rejeter, déposer ou immerger toute matière ou substance, notamment de la neige, du gravier, du sable, de la terre, des matériaux de construction, des eaux grises ou des eaux de piscine; et
Utiliser ou épandre tout engrais au sens de la Loi sur les engrais ou tout produit antiparasitaire au sens de l’article 2 de la Loi sur les produits antiparasitaires;
[36] Il prévoit aussi que toute contravention à ces interdictions constitue une infraction visée à l’article 97 de la Loi, lequel stipule que commet une infraction quiconque contrevient, notamment, « à toute disposition d’un règlement ou décret d’urgence précisée par le règlement ou ce décret ».
[37] Dans un communiqué émis en marge de l’émission du Décret d’urgence, le Ministre annonce qu’il n’y aura aucune compensation versée aux propriétaires des terrains situés dans l’aire d’application du décret.
D. Le recours de Groupe Candiac
[38] Groupe Candiac estime que l’effet direct du Décret d’urgence est de l’empêcher de réaliser son projet domiciliaire tel qu’il a été conçu, et de lui causer des pertes de l’ordre de 20 millions de dollars.
[39] Il institue le présent recours le 5 août 2016. Le 24 mars 2017, Groupe Candiac produit une requête visant à être autorisé à modifier son avis de demande de contrôle judiciaire et à déposer un dossier et des affidavits complémentaires. Par cet amendement, il souhaite pouvoir démontrer que l’émission du Décret d’urgence était déraisonnable au motif que la population de rainettes se trouvant dans l’aire d’application du Décret, et donc sur les terrains dont elle est propriétaire et qui sont visés par celui-ci, n’a pas été classifiée correctement. Ce serait des rainettes faux-grillon boréales, une espèce qui n’est pas en péril, et non des rainettes faux-grillon de l’Ouest.
[40] Cette requête est rejetée par la Cour au motif que l’amendement proposé changerait radicalement la nature des questions en litige et retarderait en conséquence indûment le débat judiciaire entamé devant la Cour. Groupe Candiac tente de faire renverser cette décision, mais son appel est rejeté par la Cour d’appel fédérale (Groupe Maison Candiac Inc. c Canada (Procureur général), 2017 CAF 216).
III. Questions en litige et norme de contrôle
[41] La présente affaire soulève les deux questions suivantes :
a) Le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) de la Loi excède-t-il la compétence du Parlement, entrainant ainsi l’invalidité du Décret d’urgence en vertu duquel il a été adopté?
b) Le Décret d’urgence est-il nul au motif qu’il constitue une forme d’expropriation sans indemnisation?
[42] Il est bien établi que la norme de contrôle applicable aux questions mettant en cause la validité constitutionnelle d’une disposition législative est celle de la décision correcte (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 au para 58).
[43] Quant à la seconde question en litige, ni l’une ni l’autre des parties ne traite de la norme de contrôle qui y est applicable. Quoi qu’il en soit, à mon sens, cette question se présente comme une pure question de droit à l’égard de laquelle ni le gouverneur en conseil, ni le Ministre ne possède d’expertise particulière. Cela milite en faveur de l’application de la norme de la décision correcte (Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 RCS 339 aux para 90- 92). D’ailleurs, cette norme de contrôle a généralement été appliquée aux questions mettant en cause le vires de l’exercice du pouvoir réglementaire et je ne vois aucune raison de déroger à cette jurisprudence surtout qu’ici cette question met en cause, à toutes fins utiles, l’applicabilité, en droit, des principes d’appropriation de fait ou d’expropriation déguisée tirés du droit privé à l’exercice du pouvoir dévolu au gouverneur en conseil par l’article 80 de la Loi (Saputo inc. c Canada (Procureur général), 2011 CAF 69 au para 10; Syncrude Canada Ltd. c Canada (Procureur général), 2014 CF 776 au para 104 [Syncrude CF] ; Association canadienne du médicament générique c Canada (Santé), 2009 CF 725 au para 43). Le présent litige ne met pas en cause la raisonnabilité de l’exercice de ce pouvoir dans les circonstances de la présente affaire, ce qui permet, à mon avis, de le distinguer de l’affaire West Fraser Mills Ltd. c Colombie‑Britannique (Workers’ Compensation Appeal Tribunal), 2018 CSC 22, décidée tout récemment par la Cour suprême du Canada.
[44] La situation aurait été évidemment différente si la Cour avait été appelée à décider de la légalité de la décision du Ministre de ne verser aucune indemnité aux propriétaires touchés par le Décret d’urgence. Toutefois, là n’est pas la question soumise à la Cour.
IV. Analyse
A. Le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) de la Loi excède-t-il la compétence du Parlement?
(1) Le cadre d’analyse applicable à l’examen de la constitutionnalité du sous-alinéa 80(4)(c)(ii)
[45] Le test applicable pour décider de la validité constitutionnelle d’une disposition législative eu égard au partage des compétences est bien connu. Il faut d’abord s’interroger sur le caractère véritable de la disposition en cause. Il s’agit alors de cerner son objet principal, son idée maîtresse ou encore sa caractéristique dominante. Pour ce faire, l’analyse doit porter à la fois sur l’objet de la disposition, c’est-à-dire sur les préoccupations auxquelles elle cherche à répondre, et sur ses effets (R c Hydro-Québec,[1997] 3 RCS 213 au para 113 [Hydro-Québec]; Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), 2000 CSC 31 aux para 15-16, [2000] 1 RCS 783 [Renvoi sur les armes à feu]; Bande Kitkatla c Colombie-Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31 aux para 52-53 et 55, [2002] 2 RCS 146[Kitkatla] ; Banque canadienne de l’Ouest c Alberta, 2007 CSC 22 aux para 26-27, [2007] 2 RCS 3 [Banque canadienne de l’Ouest]; Québec (Procureur général) c Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39 au para 17, [2010] 2 RCS 536 [COPA]).
[46] Cet examen se fait à partir du texte même de la disposition. Il peut aussi se faire à partir de documents extrinsèques, comme les débats parlementaires et les publications gouvernementales (Renvoi sur les armes à feu au para 17; Banque canadienne de l’Ouest au para 27).
[47] Une fois cet exercice complété, il faut alors se demander si, de par son caractère véritable, la disposition contestée relève d’un des chefs de compétences législatives attribués par la Loi constitutionnelle de 1867 [LC 1867] à l’ordre de gouvernement qui l’a adoptée (Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 RCS 373 à la p 450; Renvoi sur les armes à feu au para 25).
[48] Si la disposition relève d’un champ de compétence attribué à cet ordre de gouvernement, la disposition est constitutionnellement valide et l’analyse est complète. Si ce n’est pas le cas, ladite disposition ne s’en trouve pas pour autant invalidée constitutionnellement. En effet, elle peut toujours être sauvegardée par la doctrine des pouvoirs accessoires si elle est suffisamment intégrée dans un régime législatif par ailleurs valide (Global Securities Corp c Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2000 CSC 21 au para 45, [2000] 1 RCS 494; COPA au para 16; Kitkatla au para 58; Kirkbi AG c Gestions Ritvik Inc, 2005 CSC 65 au para 23, [2005] 3 RCS 302).
[49] Il est utile de ne pas perdre de vue, à ce stade-ci, un principe important de la doctrine du caractère véritable, soit celui reconnaissant l’impossibilité pratique d’une législature à exercer efficacement sa compétence sur un sujet sans que son intervention ne touche incidemment à des matières relevant de la compétence de l’autre ordre de gouvernement (Banque canadienne de l’Ouest au para 29). En d’autres termes, cette doctrine tolère à plusieurs égards le chevauchement des lois fédérales et provinciales, une loi relative à un champ de compétence d’un palier de gouvernement pouvant validement toucher un champ de compétence de l’autre palier de gouvernement (Friends of the Oldman River Society c Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 RCS 3 aux p 68-69 [Oldman River]; Banque canadienne de l’Ouest aux para 24 et 28). Elle reconnaît aussi que certaines matières peuvent comporter à la fois une facette provinciale et une facette fédérale. Ainsi, le fait qu’une même matière puisse, à une fin et à un égard précis, relever de la compétence d’un palier de gouvernement ne signifie pas que cette matière ne puisse, à une autre fin et à un autre égard, relever de la compétence de l’autre ordre de gouvernement (Banque canadienne de l’Ouest au para 30; Renvoi relatif à la Loi sur la procréation assistée, 2010 CSC 61 aux para 184-185, [2010] 3 RCS 457 [Renvoi sur la procréation assistée]).
[50] Je crois également utile de rappeler, à ce stade-ci, que la protection de l’environnement, qui, comme la Cour suprême du Canada l’a rappelé dans Oldman River, est devenue « l’un des principaux défis de notre époque », ne figure pas dans la liste des chefs de compétences législatives attribués à l’un ou l’autre palier de gouvernement par la Constitution canadienne (voir aussi : Hydro-Québec au para 112). En ce sens, il s’agit d’une « matière obscure qui ne peut être facilement classée dans le partage actuel des compétences, sans un grand chevauchement et une grande incertitude » (Oldman River aux p 16 et 64). En ce sens aussi, les tribunaux, lorsqu’ils sont appelés à définir la mesure dans laquelle chaque palier de gouvernement peut utiliser ses pouvoirs législatifs en cette matière, doivent se rappeler, tout en veillant à respecter l’équilibre fondamental du partage des compétences envisagé par la LC 1867, que « la Constitution doit être interprétée de manière à tenir compte pleinement des nouvelles réalités et de la nature du sujet que l’on veut réglementer » et que le « caractère omniprésent et diffus de l’environnement » pose, en ce sens, des difficultés particulières (Hydro-Québec au para 86).
[51] Le Procureur général soutient que le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) de la Loi constitue une mesure valide de droit criminel. Alternativement, il prétend qu’il a été validement adopté en vertu du paragraphe introductif de l’article 91 de la LC 1867, lequel confère au Parlement le pouvoir de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada. Subsidiairement toujours, il plaide que le sous-alinéa 80(4)(c)(ii), s’il devait être jugé comme ne relevant pas de la compétence du Parlement, est suffisamment intégré dans un vaste régime législatif par ailleurs valide pour être sauvegardé constitutionnellement.
[52] Il revient toutefois à Groupe Candiac d’établir que le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) excède la compétence du Parlement (Renvoi sur les armes à feu au para 39).
[53] Avant d’aborder le vif du sujet, une brève description de la structure de la Loi et de ses dispositions clés s’impose d’entrée de jeu de manière à bien cerner le schème législatif dans lequel l’article 80 et son sous-alinéa 80(4)(c)(ii), s’inscrivent.
(2) La Loi
[54] Telle que je l’ai déjà évoqué, la Loi vise à prévenir la disparition des espèces sauvages et à permettre le rétablissement de celles qui, dues à l’activité humaine, sont devenues des « espèces disparues du pays », des « espèces en voie de disparition » ou des « espèces menacées ». Elle vise aussi à favoriser la gestion des « espèces préoccupantes » pour éviter qu’elles ne deviennent des espèces en