Godbout c. Longueuil (Ville)

Godbout c. Longueuil (Ville)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1997-10-31
Recueil
[1997] 3 RCS 844
Numéro de dossier
24990
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Québec
Sujets
Action
Droit constitutionnel
Droit municipal
Procédure civile
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24990
Contenu de la décision
Godbout c. Longueuil (Ville), [1997] 3 R.C.S. 844
Ville de Longueuil Appelante/Intimée dans le pourvoi incident
c.
Michèle Godbout Intimée/Appelante dans le pourvoi incident
et
Procureur général du Québec Mis en cause
Répertorié: Godbout c. Longueuil (Ville)
No du greffe: 24990.
1997: 28 mai; 1997: 31 octobre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d’appel du québec
Libertés publiques ‑‑ Droit au respect de la vie privée ‑‑ Obligation de résidence ‑‑ Résolution de la municipalité obligeant tous les nouveaux employés permanents à résider dans ses limites territoriales ‑‑ Le droit de choisir le lieu de sa résidence est‑il visé par le droit au respect de la vie privée? ‑‑ L’obligation de résidence porte‑t‑elle atteinte au droit au respect de la vie privée des employés? ‑‑ Dans l’affirmative, l’atteinte est‑elle justifiable? ‑‑ Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 5, 9.1.
Droit municipal ‑‑ Résolution ‑‑ Obligation de résidence ‑‑ Résolution de la municipalité obligeant tous les nouveaux employés permanents à résider dans ses limites territoriales ‑‑ La résolution est‑elle valide? ‑‑ L’obligation de résidence porte‑t‑elle atteinte au «droit au respect de [l]a vie privée» garanti par la Charte québécoise et au «droit à la liberté» garanti par la Charte canadienne ? ‑‑ Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 5, 9.1 ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 7 .
Jugements et ordonnances ‑‑ Jugement rectificatif ‑‑ Dommages‑intérêts ‑‑ Cour d’appel ordonnant la réintégration de l’employée et accordant des dommages‑intérêts pour la période allant de son congédiement au procès ‑‑ Motifs de la Cour d’appel indiquant qu’elle n’octroie pas de dommages‑intérêts pour la période écoulée entre le procès et l’appel parce que le montant n’en a pas été correctement établi ‑‑ Aucune conclusion à ce sujet dans le dispositif du jugement ‑‑ La Cour d’appel a‑t‑elle commis une erreur en rendant un jugement rectificatif?
Procédure civile ‑‑ Appel ‑‑ Cour d’appel ordonnant la réintégration de l’employée et accordant des dommages‑intérêts pour la période allant de son congédiement au procès ‑‑ Aucuns dommages‑intérêts octroyés pour la période écoulée entre le procès et l’appel parce que le montant n’en a pas été correctement établi ‑‑ La Cour d’appel a‑t‑elle commis une erreur en ne permettant pas à l’employée de présenter, au cours de l’audition de l’appel, des éléments de preuve au sujet des dommages-intérêts pour la période écoulée entre le procès et l’appel? ‑‑ La Cour d’appel a‑t‑elle commis une erreur en ne demandant pas aux parties de lui soumettre des observations supplémentaires à ce sujet? ‑‑ La Cour d’appel a‑t‑elle commis une erreur en ne renvoyant pas la question des dommages-intérêts à la Cour supérieure? ‑‑ Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25, art. 523.
La ville appelante a pris une résolution obligeant tous les nouveaux employés permanents à habiter dans les limites de la municipalité. Pour obtenir sa permanence comme préposée aux télécommunications du service de police, l’intimée a signé une déclaration dans laquelle elle s’engageait à établir sa résidence principale dans les limites de la ville et à y habiter tout le temps qu’elle travaillerait pour celle-ci. La déclaration stipulait également que si elle déménageait de la ville, pour quelque raison que ce soit, elle pourrait être congédiée sans avis. L’intimée a obtenu sa permanence et, environ un an plus tard, elle a acheté une nouvelle maison dans une municipalité voisine et y a emménagé. Elle a été congédiée lorsqu’elle a refusé de s’établir à nouveau dans les limites de la ville. La Cour supérieure a rejeté l’action intentée par l’intimée pour obtenir des dommages‑intérêts et pour être réintégrée dans ses fonctions, statuant que l’obligation de résidence ne contrevenait pas à la Charte des droits et libertés de la personne du Québec et que la Charte canadienne des droits et libertés ne s’appliquait pas en l’espèce. La Cour d’appel a accueilli l’appel de l’intimée, concluant que l’obligation de résidence était invalide principalement parce qu’elle était contraire à l’ordre public. Elle a ordonné la réintégration de l’intimée et lui a octroyé des dommages‑intérêts pour la perte financière subie entre le moment du congédiement et le procès en première instance. Elle a signalé que, parce que le montant des dommages‑intérêts découlant de la perte de revenus subie par l’intimée entre le procès et l’appel («dommages‑intérêts ultérieurs») n’avait pas été correctement établi, la cour ne pouvait les octroyer. Le dispositif du jugement ne renfermait cependant aucune conclusion explicite à cet effet. L’intimée a présenté une requête en rectification pour demander à la cour de modifier son dispositif et d’octroyer les «dommages‑intérêts ultérieurs». La cour a fait droit à la requête et modifié le dispositif du jugement, mais elle n’a pas fait droit à la demande de recouvrement de l’intimée concernant les «dommages‑intérêts ultérieurs». La ville a formé un pourvoi contre la décision quant au fond et l’intimée a formé un pourvoi incident contre la décision relative aux dommages‑intérêts.
Arrêt: Le pourvoi et le pourvoi incident sont rejetés. L’obligation de résidence imposée par la ville contrevient sans justification à l’art. 5 de la Charte québécoise.
(1) Pourvoi
Les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé et McLachlin: L’article 32 de la Charte canadienne est de portée assez large pour englober toutes les entités qui sont essentiellement de nature gouvernementale et son champ d’application ne se limite pas aux seuls organismes qui font officiellement partie de la structure gouvernementale fédérale ou provinciale. De même, sous le régime de l’art. 32 , des entités données peuvent également être assujetties à un examen fondé sur la Charte relativement à certaines fonctions gouvernementales qu’elles accomplissent, même si, intrinsèquement, ces entités ne peuvent être correctement décrites comme «gouvernementales». Comme on ne peut faire autrement que de voir les municipalités comme des «entités gouvernementales», elles sont assujetties à la Charte canadienne . Premièrement, les conseils municipaux sont élus démocratiquement par les citoyens et doivent leur rendre compte de la même façon que le Parlement et les législatures provinciales sont responsables devant leur électorat respectif. Deuxièmement, les municipalités jouissent d’un pouvoir général de taxation qui, pour ce qui est de déterminer si on peut légitimement les considérer comme des entités «gouvernementales», ne se distingue pas des pouvoirs de taxation que le Parlement ou les provinces exercent. Un troisième et important facteur est que les municipalités ont le pouvoir d’établir des règles de droit, de les appliquer et de les faire respecter dans les limites d’un territoire déterminé. Finalement, et de façon plus importante, les municipalités sont des créatures des provinces dont elles tirent leur pouvoir de légiférer. Comme la Charte canadienne s’applique incontestablement aux législatures et aux gouvernements provinciaux, elle ne peut que s’appliquer aussi aux entités qu’ils investissent de pouvoirs gouvernementaux relevant de leur compétence, sinon les provinces pourraient éviter tout simplement l’application de la Charte en attribuant certains pouvoirs aux municipalités. En outre, puisque les municipalités sont de nature gouvernementale, elles sont assujetties quant à toutes leurs activités à l’application de la Charte. La Charte canadienne s’applique donc à l’obligation de résidence visée en l’espèce. Les moyens choisis par une municipalité pour donner corps à ses politiques ne peuvent mettre ses activités à l’abri d’un examen fondé sur la Charte. Tous les pouvoirs des municipalités sont d’origine législative et tous revêtent un caractère gouvernemental. L’acte accompli par une entité de nature gouvernementale est nécessairement «gouvernemental» et ne saurait être légitimement considéré comme «privé».
Le droit de choisir le lieu de sa résidence est visé par le droit à la liberté garanti par l’art. 7 de la Charte canadienne . Ce droit dépasse la simple notion d’absence de contrainte physique et protège une sphère limitée d’autonomie personnelle dans laquelle les individus peuvent prendre des décisions intrinsèquement privées sans intervention de l’État. Toutefois, l’autonomie protégée par le droit à la liberté garanti par l’art. 7 ne comprend que les sujets qui peuvent à juste titre être qualifiés de fondamentalement ou d’essentiellement personnels et qui impliquent, par leur nature même, des choix fondamentaux participant de l’essence même de ce que signifie la jouissance de la dignité et de l’indépendance individuelles. Le choix du lieu de résidence est une décision essentiellement privée qui tient de la nature même de l’autonomie personnelle et l’État ne devrait pas être autorisé à s’immiscer dans ce processus décisionnel privé, à moins que des motifs impérieux ne justifient son intervention. Le fait que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, auquel le Canada a adhéré, protège expressément le droit de choisir le lieu de sa résidence étaye cette opinion. Aucune notion de «droit à l’emploi» constitutionnel ni aucun autre «droit économique» n’interviennent dans l’argument fondé sur la Charte invoqué par l’intimée.
L’intimée n’a pas renoncé à son droit de choisir le lieu de sa résidence en signant la déclaration de résidence pas plus qu’elle ne l’a fait en ne redéménageant pas dans les limites de la ville. L’intimée n’a pas eu la possibilité de négocier la clause obligatoire de résidence et, par conséquent, on ne peut considérer qu’elle a renoncé librement à son droit de choisir le lieu où elle veut vivre. De la même façon, la tentative de l’intimée pour affirmer son droit de choisir le lieu où elle veut vivre en refusant de se conformer à l’obligation de résidence n’est pas assimilable à une renonciation à ce droit.
Aux termes de l’art. 7 , une atteinte au droit à la vie, à la liberté ou à la sécurité de la personne par l’État ne contrevient à la Charte canadienne que s’il y a manquement aux «principes de justice fondamentale». Pour déterminer si l’atteinte à un droit garanti par l’art. 7 est conforme à la justice fondamentale, il faut, dans certains cas, soupeser d’une part le droit en cause et d’autre part les objectifs poursuivis par l’État en portant atteinte à ce droit. Cette pondération est tout à fait judicieuse et parfaitement compatible avec l’objet et la portée de l’art. 7 , car l’idée que les droits individuels puissent, dans certaines circonstances, être subordonnés à des intérêts collectifs réels et impérieux constitue elle‑même un précepte fondamental de notre système juridique autour duquel s’articulent nos convictions juridiques les plus profondes. En outre, le processus de pondération sera nécessairement contextuel puisque, chaque fois, le droit particulier qui est revendiqué, la portée de l’atteinte et les intérêts de l’État en jeu dépendront largement des faits. En l’espèce, l’obligation de résidence porte atteinte au droit à la liberté d’une manière non conforme aux principes de justice fondamentale. La ville invoque trois motifs d’«intérêt public» pour justifier cette obligation: (1) le maintien de services municipaux de haute qualité, (2) la stimulation du commerce local et l’accroissement des revenus fiscaux et (3) la nécessité de s’assurer que les travailleurs fournissant des services publics essentiels soient physiquement à proximité de leur lieu de travail. Les deux premiers ne peuvent constituer un motif suffisamment impérieux pour l’emporter sur le droit de l’intimée de décider où elle souhaite vivre. Quant au troisième, bien que, dans certaines circonstances, une municipalité puisse être justifiée d’imposer une obligation de résidence aux employés occupant certains postes essentiels, l’obligation visée en l’espèce est trop large pour être justifiée en raison de ce motif, car elle ne s’applique pas seulement aux employés dont les fonctions exigent qu’ils habitent à proximité de leur lieu de travail, mais à tous les employés permanents de la municipalité engagés après la prise de la résolution municipale. En outre, même si l’obligation de résidence était limitée aux travailleurs appelés à répondre à des urgences, l’intimée n’entre pas dans cette catégorie d’employés.
Il n’est pas nécessaire d’examiner la violation de l’art. 7 en fonction de l’article premier de la Charte canadienne , étant donné que l’analyse relative à la justice fondamentale a permis de passer en revue toutes les considérations pertinentes à cet égard. En outre, si tant est qu’une violation de l’art. 7 soit justifiable en vertu de l’article premier, elle ne l’est, normalement, que dans des circonstances exceptionnelles. Ces circonstances sont inexistantes en l’espèce.
L’obligation de résidence, en privant l’intimée de la faculté de choisir son lieu de résidence, enfreint également l’art. 5 de la Charte québécoise. Cette disposition protège notamment le droit de prendre des décisions fondamentalement personnelles sans influence externe indue. La portée des décisions relevant de la sphère d’autonomie protégée par l’art. 5 est limitée aux choix de nature fondamentalement privée ou intrinsèquement personnelle. Le droit de décider sans intervention injustifiée de l’endroit où établir et maintenir sa résidence est clairement visé par la garantie du droit au «respect de [l]a vie privée» énoncée par la Charte québécoise. Comme l’obligation de résidence imposée par la ville a essentiellement empêché l’intimée de faire ce choix librement, elle contrevient à l’art. 5. De plus, pour les raisons exposées relativement à la renonciation à un droit prévu par la Charte canadienne , l’intimée n’a pas renoncé au droit au respect de la vie privée prévu par l’art. 5 de la Charte québécoise.
En supposant que l’art. 9.1 de la Charte québécoise s’applique bien en l’espèce, il doit être interprété et appliqué de la même manière que l’article premier de la Charte canadienne . La partie qui l’invoque pour tenter de justifier la limitation d’un droit garanti par la Charte québécoise a donc la charge de prouver que cette limite est imposée dans la poursuite d’un objectif légitime et important et qu’elle est proportionnelle à cet objectif, c’est‑à‑dire qu’elle est rationnellement liée à l’objectif et que l’atteinte au droit est minimale. Essentiellement pour les raisons exposées relativement à la notion de justice fondamentale dans le contexte de l’art. 7 de la Charte canadienne , les deux premiers objectifs sur lesquels la ville dit fonder l’obligation de résidence imposée en l’espèce ne sont pas assez importants ou urgents pour justifier l’atteinte au droit de l’intimée garanti par l’art. 5. Quant au troisième objectif, on ne peut conclure que l’obligation de résidence extrêmement étendue qui est en cause ait un lien rationnel avec l’objectif poursuivi ni qu’elle lui soit proportionnelle. De plus, les éléments de preuve particuliers présentés par la ville à l’appui des justifications invoquées sont insuffisants et ne lui permettent pas de s’acquitter du fardeau de preuve qui lui incombe. L’atteinte au droit garanti par l’art. 5 n’a donc pas été justifiée en vertu de l’art. 9.1.
Les juges Gonthier, Cory et Iacobucci: Pour les motifs exposés par le juge La Forest, la résolution de la ville exigeant que ses employés résident dans ses limites territoriales n’était pas valable parce qu’elle portait atteinte de façon injustifiable à l’art. 5 de la Charte québécoise. La violation de l’art. 5 constitue un motif suffisant pour rejeter le présent pourvoi et il n’est donc pas nécessaire d’examiner l’application de l’art. 7 de la Charte canadienne . L’application de l’art. 7 peut avoir un effet considérable sur les municipalités et, avant de parvenir à une conclusion à l’égard d’une question qui n’a pas à être examinée pour déterminer l’issue du pourvoi, il serait préférable d’entendre d’autres arguments sur cette question, y compris les observations des parties concernées et des procureurs généraux intervenants.
Le juge en chef Lamer et les juges Sopinka et Major: L’obligation de résidence imposée par la ville porte atteinte au droit au respect de la vie privée reconnu à l’intimée par l’art. 5 de la Charte québécoise et n’est pas justifiée par l’art. 9.1. C’est suffisant pour statuer sur le pourvoi. Il est inutile et peut‑être imprudent d’examiner la question de savoir si l’obligation de résidence porte atteinte à l’art. 7 de la Charte canadienne en l’absence d’observations des parties intéressées.
L’article 5 de la Charte québécoise protège la décision d’un employé quant au choix de son lieu de résidence parce que cette décision relève du droit au respect de la vie privée. La municipalité qui cherche à maintenir une obligation de résidence portant atteinte à l’art. 5 en invoquant l’art. 9.1 doit démontrer que l’obligation est imposée pour réaliser un objectif légitime et important, et qu’elle est proportionnelle à cet objectif, c’est‑à‑dire qu’elle est rationnellement liée à l’objectif et que l’atteinte au droit protégé par l’art. 5 est minimale. Ces critères doivent être appliqués avec souplesse et d’une manière adaptée au contexte particulier et aux circonstances factuelles de chaque espèce. Les objectifs consistant à améliorer la qualité des services en encourageant la loyauté, à stimuler l’économie locale et à garantir que certains employés fournissant des services essentiels sont rapidement prêts à travailler, sont souvent invoqués par les municipalités à l’appui d’obligations de résidence. Sous le régime de l’art. 9.1, ces objectifs peuvent, tout dépendant des faits, être suffisamment impérieux pour justifier une atteinte au droit des employés au respect de leur vie privée. Dans les circonstances particulières de l’espèce, toutefois, aucun des objectifs mentionnés n’est suffisamment impérieux pour justifier une telle atteinte.
(2) Pourvoi incident
Le jugement rectificatif n’a pas statué de nouveau sur une chose jugée. La Cour d’appel tentait tout au plus de préciser formellement la conclusion à laquelle elle était parvenue dans son jugement antérieur. En outre, le jugement rectificatif n’a eu aucun effet préjudiciable sur la position juridique de la ville. Les mots «tout en réservant à l’[intimée] tous ses droits et recours découlant du présent arrêt» ne donnaient pas à celle‑ci le droit de rechercher le recouvrement des «dommages‑intérêts ultérieurs» par d’autres voies de recours, mais confirmaient que la Cour d’appel, en exprimant formellement son refus d’octroyer des «dommages‑intérêts ultérieurs», ne voulait pas donner à penser qu’elle modifiait les conclusions formulées dans son jugement antérieur.
Le refus de la Cour d’appel d’autoriser l’intimée à présenter des éléments de preuve concernant les «dommages‑intérêts ultérieurs» pendant l’audition de l’appel lui‑même ne constituait pas une erreur justifiant infirmation. Si la présentation de cette preuve avait été autorisée à ce stade, la ville n’aurait pas disposé d’assez de temps pour vérifier les chiffres présentés par l’intimée comme le montant de la perte subie. En outre, en application de l’art. 199 C.p.c., la présentation de la preuve relative aux «dommages‑intérêts ultérieurs» aurait pu se faire non seulement au cours de l’appel lui‑même, mais aussi à tout moment avant le prononcé du jugement. L’intimée n’a pas tenté d’établir le montant des «dommages-intérêts ultérieurs» conformément aux règles applicables. Le refus de la Cour d’appel d’octroyer les «dommages‑intérêts ultérieurs» ne découlait donc pas d’une erreur procédurale de sa part. Il reposait tout simplement sur le fait qu’aucun élément de preuve relatif au montant de ceux‑ci ne lui avait été régulièrement présenté.
Finalement, la Cour d’appel n’a pas commis d’erreur en ne demandant pas aux parties de lui soumettre des observations supplémentaires relativement à la demande de «dommages‑intérêts ultérieurs» ou en ne renvoyant pas la question à la Cour supérieure. L’article 523 C.p.c. confère à la Cour d’appel un pouvoir discrétionnaire qu’elle exerce dans l’intérêt de la justice et qui lui permet de rendre toute ordonnance qu’elle estime nécessaire pour préserver les droits des parties. En l’espèce, la Cour d’appel a simplement choisi de ne pas exercer ce pouvoir discrétionnaire. Compte tenu du fait que l’intimée avait clairement la possibilité de présenter des éléments de preuve au sujet des «dommages‑intérêts ultérieurs», notre Cour ne devrait pas modifier cette décision.
Jurisprudence
Citée par le juge La Forest
Arrêt appliqué: Brasserie Labatt ltée c. Villa, [1995] R.J.Q. 73; arrêts non suivis: Ector c. City of Torrance, 514 P.2d 433 (1973); Kennedy c. City of Newark, 148 A.2d 473 (1959); McCarthy c. Philadelphia Civil Service Commission, 424 U.S. 645 (1976); arrêts mentionnés: McDermott c. Nackawic (Town) (1988), 53 D.L.R. (4th) 150; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique, [1990] 3 R.C.S. 451; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483; SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573; Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; Re Klein and Law Society of Upper Canada (1985), 50 O.R. (2d) 118; Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084; Re McCutcheon and City of Toronto (1983), 41 O.R. (2d) 652; Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., [1985] 1 R.C.S. 368; R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650; R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; Kruse c. Johnson, [1898] 2 Q.B. 91; Halifax (City of) c. Read, [1928] R.C.S. 605; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; B. (R.) c. Children’s Aid Society of Metropolitan Toronto, [1995] 1 R.C.S. 315; R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Morgentaler, [1988] 1 R.C.S. 30; R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S. 387; Meyer c. Nebraska, 262 U.S. 390 (1923); Pierce c. Society of Sisters, 268 U.S. 510 (1925); Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863; R. c. Rahey, [1987] 1 R.C.S. 588; R. c. Richard, [1996] 3 R.C.S. 525; Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486; Pearlman c. Comité judiciaire de la Société du Barreau du Manitoba, [1991] 2 R.C.S. 869; Rodriguez c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1993] 3 R.C.S. 519; Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425; R. c. Jones, [1986] 2 R.C.S. 284; Chiarelli c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 711; Cunningham c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 143; Fraternal Order of Police, Youngstown Lodge No. 28 c. Hunter, 360 N.E.2d 708 (1975), certiorari refusé, 424 U.S. 977 (1976); Detroit Police Officers Ass’n c. City of Detroit, 190 N.W.2d 97 (1971), appel rejeté en raison de l’absence d’une importante question de nature fédérale, 405 U.S. 950 (1972); Hanson c. Unified School Dist. No. 500, Wyandotte County, Kan., 364 F. Supp. 330 (1973); Andre c. Board of Trustees of the Village of Maywood, 561 F.2d 48 (1977); Salem Blue Collar Workers Ass’n c. City of Salem, 33 F.3d 265 (1994); Donnelly c. City of Manchester, 274 A.2d 789 (1971); Frenette c. Métropolitaine (La), Cie d’assurance‑vie, [1992] 1 R.C.S. 647; Reid c. Belzile, [1980] C.S. 717; Centre local de services communautaires de l’Érable c. Lambert, [1981] C.S. 1077; Cohen c. Queenswear International Ltd., [1989] R.R.A. 570; The Gazette (Division Southam Inc.) c. Valiquette, [1997] R.J.Q. 30; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Construction Gilles Paquette ltée c. Entreprises Végo ltée, [1997] 2 R.C.S. 299.
Citée par le juge Cory
Arrêt appliqué: Brasserie Labatt ltée c. Villa, [1995] R.J.Q. 73; arrêt mentionné: Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084.
Citée par le juge Major
Arrêt mentionné: Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 7 , 15 , 32(1) .
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 1 [mod. 1982, ch. 61, art. 1], 3, 5, 6, 9.1 [aj. idem, art. 2], 10 [mod. idem, art. 3].
Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 1379, 1437.
Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, art. 199, 523 [mod. 1985, ch. 29, art. 11; mod. 1992, ch. 57, art. 422].
Loi de police, L.R.Q., ch. P‑13, art. 65d).
Loi modifiant la charte de la Ville de Longueuil, L.Q. 1982, ch. 81, art. 3 [modifiant la Loi sur les cités et villes pour la Ville de Longueuil en remplaçant l’art. 52 et en ajoutant les art. 52.1 à 52.14].
Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19.
Pacte international relatif aux droits civils et politiques, R.T. Can. 1976 no 47, Art. 12(1).
Doctrine citée
Chevrette, François. «La disposition limitative de la Charte des droits et libertés de la personne: le dit et le non‑dit». Dans De la Charte québécoise des droits et libertés: origine, nature et défis. Montréal: Thémis, 1989, 71.
Hampton, Thomas A. «An Intermediate Standard for Equal Protection Review of Municipal Residence Requirements» (1982), 43 Ohio St. L.J. 195.
Lefebvre, Brigitte. «Quelques considérations sur la notion d’ordre public à la lumière du Code civil du Québec». Dans Développements récents en droit civil (1994). Cowansville, Qué.: Yvon Blais, 1994, 149.
Molinari, Patrick A., et Pierre Trudel. «Le droit au respect de l’honneur, de la réputation et de la vie privée: aspects généraux et applications». Dans Formation permanente du Barreau du Québec, Application des Chartes des droits et libertés en matière civile. Cowansville, Qué.: Yvon Blais, 1988, 197.
Myers, Ross S. «The Constitutionality of Continuing Residency Requirements for Local Government Employees: A Second Look» (1986), 23 Cal. W. L. Rev. 24.
Note. «Municipal Employee Residency Requirements and Equal Protection» (1974‑1975), 84 Yale L.J. 1684.
Singleton, Thomas J. «The Principles of Fundamental Justice, Societal Interests and Section 1 of the Charter » (1995), 74 R. du B. can. 446.
POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1995] R.J.Q. 2561, 31 M.P.L.R. (2d) 130, [1995] A.Q. nos 686 et 874 (QL), qui a infirmé un jugement de la Cour supérieure, [1989] R.J.Q. 1511, 48 M.P.L.R. 307, 12 C.H.R.R. D/141. Pourvoi et pourvoi incident rejetés.
Jean‑Jacques Rainville et Réjean Rioux, pour l’appelante/intimée dans le pourvoi incident.
France Saint‑Laurent et Richard Bertrand, pour l’intimée/appelante dans le pourvoi incident.
Isabelle Harnois, pour le mis en cause.
Version française des motifs du juge en chef Lamer et des juges Sopinka et Major rendus par
1 Le juge Major ‑‑ J’ai lu les motifs de mes collègues le juge La Forest et le juge Cory, et je suis d’accord avec le juge Cory pour dire que le pourvoi devrait être rejeté parce que l’obligation de résidence imposée par l’appelante porte atteinte au droit au respect de la vie privée reconnu à l’intimée par l’art. 5 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, L.R.Q., ch. C-12, et n’est pas justifiée par l’art. 9.1. C’est suffisant pour statuer sur le pourvoi. Sauf le respect que je dois à mes collègues qui pensent le contraire, je conviens avec le juge Cory qu’il est inutile et peut‑être imprudent d’examiner la question de savoir si l’obligation de résidence porte atteinte à l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés en l’absence d’observations des parties intéressées, et je m’abstiens aussi de me prononcer sur cette question.
2 Comme le juge Cory, je suis d’accord avec le juge La Forest pour dire que l’art. 5 de la Charte québécoise protège le choix d’un lieu de résidence par l’intimée parce que cette décision relève du droit au respect de la vie privée, et que l’obligation de résidence visée par le présent pourvoi n’est pas justifiée par l’art. 9.1. En revanche, j’estime que la justification des conditions d’emploi fixées par les municipalités ne devrait pas être aussi restreinte que l’ont indiqué mes collègues.
3 Notre Cour a statué dans Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712, à la p. 770, que l’art. 9.1 de la Charte québécoise est une disposition justificative correspondant à l’article premier de la Charte canadienne et doit être interprété et appliqué de la même manière. Par conséquent, la municipalité qui cherche à maintenir une obligation de résidence portant atteinte à l’art. 5 en invoquant l’art. 9.1 doit démontrer que l’obligation est imposée pour réaliser un objectif légitime et important, et que l’obligation est proportionnelle à cet objectif, c’est‑à‑dire qu’elle est rationnellement liée à l’objectif et que l’atteinte au droit protégé par l’art. 5 est minimale.
4 Ces critères doivent être appliqués avec souplesse et d’une manière adaptée au contexte particulier et aux circonstances factuelles de chaque espèce. Il se peut qu’un objectif suffisamment impérieux dans un cas ne respecte pas la norme dans un contexte différent. Une obligation de résidence particulière peut être proportionnelle à un objectif déclaré dans un contexte, mais pas dans un autre. En particulier, les questions de savoir si un objectif est suffisamment impérieux et si une obligation de résidence est proportionnelle à cet objectif seront fonction d’un certain nombre de facteurs, dont la nature de l’objectif, les fonctions exercées par l’employé touché, l’étendue et la durée de l’obligation de résidence, et la taille, la population et les caractéristiques de la municipalité.
5 En gros, il paraît y avoir trois objectifs que les municipalités cherchent à atteindre en obligeant les employés municipaux à résider dans les limites de leur territoire. Il peut être utile de donner un aperçu des circonstances dans lesquelles un objectif peut être suffisamment impérieux et une obligation de résidence suffisamment proportionnelle à cet objectif pour respecter la norme imposée par l’art. 9.1.
6 Le premier objectif invoqué est l’amélioration du rendement des employés municipaux et, par conséquent, de la qualité des services qu’ils fournissent aux résidents. Selon l’appelante, les employés municipaux auront un meilleur rendement si on les oblige à résider dans les limites de la municipalité pour plusieurs raisons. D’abord, ils seront mieux renseignés sur les problèmes et les besoins de la collectivité. Ensuite, ils auront un plus grand intérêt personnel pour le bien‑être de la collectivité et, par le fait même, seront plus motivés dans leur travail. De même, l’obligation faite aux employés municipaux de résider dans les limites de la collectivité leur insufflera plus de fierté, d’ardeur au travail et de loyauté. Enfin, l’obligation de résidence à laquelle sont tenus les employés municipaux contribue à établir leur identité au sein de la collectivité, et ce facteur renforce à son tour la confiance des résidents dans l’administration municipale.
7 Le juge La Forest conclut que l’objectif consistant à améliorer la qualité des services en encourageant une plus grande loyauté ne sera jamais assez impérieux pour justifier une obligation de résidence en vertu de l’art. 9.1. Avec égards, je ne suis pas de cet avis.
8 Selon moi, il peut y avoir des situations dans lesquelles cet objectif sera suffisant. Cela dépendra des circonstances. À cet égard, plusieurs facteurs sont pertinents. La nature des fonctions exercées par l’employé visé est un facteur important. Il est plus important d’encourager la loyauté des fonctionnaires de haut niveau qui sont chargés de prendre des décisions stratégiques, comme le maire ou les conseillers municipaux, que des employés de soutien ou du personnel accomplissant des tâches courantes. Il semble raisonnable d’obliger les personnes qui prennent des décisions stratégiques touchant une collectivité à résider dans cette collectivité. La taille, la population et les caractéristiques de la collectivité sont d’autres facteurs à prendre en considération. Cet objectif est plus impérieux dans une petite ville ou une région rurale où les employés municipaux sont plus facilement reconnaissables que dans l’anonymat d’une grande ville.
9 Le juge La Forest conclut que, même si l’objectif consistant à améliorer la qualité des services était suffisamment impérieux, on ne sait pas encore très bien si le fait d’obliger les employés à résider dans les limites de la municipalité permettrait d’atteindre cet objectif. Bref, le juge La Forest doute qu’il existe un lien rationnel entre l’amélioration de la qualité des services et l’obligation de résidence. Il conclut en outre que l’obligation de résidence ne sera jamais le moyen le moins attentatoire de réaliser cet objectif. Avec égards, je ne pense pas que ce soit là une conséquence nécessaire et je doute qu’on puisse faire pareille affirmation d’une façon catégorique. Les faits se rapportant à l’obligation de résidence détermineront le résultat. Les impondérables de la vie et particulièrement ceux des municipalités empêchent de faire une telle généralisation.
10 Le problème en l’espèce c’est qu’aucun élément de preuve convaincant n’appuie l’objectif consistant à améliorer les services et à encourager la loyauté au moyen d’une obligation de résidence. L’intimée travaillait comme préposée aux télécommunications pour le service de police de Longueuil. Vu ses fonctions, il est peu probable que le fait de l’obliger à vivre dans les limites de la ville de Longueuil améliorerait la qualité de son travail ou inspirerait plus de fierté aux résidents. Au surplus, la ville de Longueuil est une municipalité urbaine ayant une population assez considérable et située dans la région métropolitaine de Montréal. Les limites de municipalités urbaines comme la ville de Longueuil ne sont pas nettement reconnaissa­bles vu le chevauchement des municipalités. Il est très improbable que des membres de la collectivité locale reconnaissent un employé municipal occupant un poste comme celui de l’intimée.
11 La stimulation de l’économie locale est le deuxième objectif souvent invoqué pour justifier l’obligation faite aux employés municipaux de vivre dans les limites de la municipalité. Les employés municipaux qui résident dans la municipalité contribuent à l’économie locale en tant que consommateurs et à l’assiette fiscale municipale soit directement en tant que contribuables soit indirectement en tant que locataires. Dans une certaine mesure, les contribuables de la municipalité verront le retour d’une partie de leurs impôts au bénéfice de la collectivité. Le juge La Forest conclut qu’il ne s’agira jamais d’un objectif suffisamment impérieux pour justifier une atteinte à l’art. 5 en vertu de l’art. 9.1. Je ne partage pas cette opinion. La sensibilité de la collectivité à cette conclusion sera également une question de fait. Il peut y avoir des cas dans lesquels cet objectif, eu égard aux faits, sera suffisamment important pour justifier une atteinte à l’art. 5. Des considérations économiques et la reconnaissance des employés peuvent avoir plus d’importance dans une petite ville ou une collectivité rurale que dans une grande ville. En l’espèce, cet objectif n’était appuyé par aucun élément de preuve lui donnant un caractère impérieux.
12 Le troisième et dernier objectif invoqué pour justifier l’imposition de l’obligation de résidence est celui qui consiste à garantir que certains employés fournissant des services essentiels sont rapidement disponibles. Une fois de plus, la question de savoir si cet objectif est suffisamment impérieux sera fonction des circonstances particulières de l’espèce. La nature des fonctions de l’employé visé est un facteur important à prendre en considération. Cet objectif sera suffisamment impérieux dans le cas du personnel affecté aux urgences comme les policiers, les pompiers et le personnel d’ambulance vu l’importance manifeste de garantir qu’ils sont en mesure de réagir promptement en cas de besoin urgent. Il semble également évident qu’il existe un lien rationnel entre l’obligation qui est faite à ces employés de résider dans les limites de la municipalité et l’objectif visant à garantir qu’ils sont rapidement disponibles. Il est impossible d’émettre des hypothèses précises, étant donné que même cette obligation peut ne pas être le moyen le moins attentatoire d’atteindre cet objectif, vu qu’on peut le réaliser simplement en obligeant les employés à vivre à une certaine distance. Cet exemple montre qu’il faut présenter des éléments de preuve convaincants au soutien de cet objectif.
13 Je conviens avec le juge La Forest que la preuve était insuffisante pour justifier l’obligation de résidence qui a été imposée à l’intimée en l’espèce sur la base de ce troisième objectif. Comme le juge La Forest le fait remarquer, l’obligation de résidence a été imposée à tous les employés permanents de l’appelante. Comme l’intimée travaillait à titre de préposée aux télécommunications pour le service de police et vu l’absence d’une justification de l’obligation de résidence, cette obligation est abusive dans les circonstances.
14 Dans les circonstances particulières de l’espèce, aucun des objectifs mentionnés n’est suffisamment impérieux pour justifier l’atteinte au droit au respect de la vie privée garanti à l’intimée par l’art. 5 de la Charte québécoise, et je rejetterais le pourvoi.
Version française des motifs des juges La Forest, L’Heureux-Dubé et McLachlin rendus par
15 Le juge La Forest ‑‑ À notre époque, la faculté de prendre des décisions sans intervention extérieure malvenue se heurte de plus en plus à des contraintes. Que cette situation découle de la modification de l’organisation sociale, du progrès technologique, de l’action gouvernementale ou d’une autre cause, elle a principalement comme effet de restreindre le champ des libertés individuelles. Bien que les exigences de la vie en société s’opposent, bien sûr, à ce que soit garanti à chacun le droit absolu d’agir comme bon lui semble, la faculté fondamentale des individus de faire des choix essentiellement privés sans subir de restrictions inopportunes commande la protection de la loi, de manière que seules des considérations importantes puissent faire obstacle à son exercice. La question cruciale que soulève le présent pourvoi est de savoir si cette sphère limitée d’indépendance décisionnelle méritant protection juridique comprend le choix d’un lieu pour établir sa demeure et, dans l’affirmative, si d’autres considérations importantes pourraient néanmoins avoir préséance. Plus particulière­ment, la Cour doit déterminer si la municipalité appelante peut légitimement obliger, sous peine de congédiement, ses employés permanents -- y compris l’intimée -- à vivre dans les limites territoriales de la ville et à y demeurer pendant toute la durée de leur emploi. Le pourvoi principal soulève en outre la question préliminaire de l’applicabilité de la Charte canadienne des droits et libertés aux municipalités. Quant au pourvoi incident, il porte sur la question de savoir si des motifs d’ordre procédural s’