Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté

Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1982-06-23
Recueil
[1982] 1 RCS 1004
Numéro de dossier
16521
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Ritchie, Roland Almon; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; Estey, Willard Zebedee; McIntyre, William Rogers; Chouinard, Julien; Lamer, Antonio
En appel de
Alberta
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 16521
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004
Date: 1982-06-23
DANS L’AFFAIRE de The Constitutional Questions Act, chap. 63, R.S.A. 1970
ET DANS L’AFFAIRE d’un Renvoi y relatif par le lieutenant-gouverneur en conseil à la Cour d’appel de l’Alberta pour examen et audition de questions énoncées dans le décret n° 1079/80 concernant une taxe sur le gaz naturel exporté proposée par le Parlement du Canada
N° du greffe: 16521.
1981: 17, 18 juin; 1982: 22, 23 juin.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ALBERTA
Droit constitutionnel—Taxation—Politique énergétique nationale—Ressource appartenant à une province—Compétence du Parlement pour imposer la taxe fédérale proposée sur le gaz naturel exporté par l’Alberta—Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 , S.R.C. 1970, Appendice II, art. 91(2), (3), 108, 109, 117, 125—Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930, S.R.C. 1970, Appendice II, art. 1—Acte de l’Alberta, 1905 (Can.), chap. 3 (S.R.C. 1970, Appendice II), art. 20(1) —Loi sur la taxe d’accise, S.R.C. 1970, chap. E-13—Loi sur l’administration du pétrole, 1974-75-76 (Can.), chap. 47—Loi sur l’Office national de l’énergie, S.R.C. 1970, chap. N-6—Règlement sur l’Office national de l’énergie (Partie VI), C.R.C. 1978, chap. 1056.
Le pourvoi concerne une taxe que la Couronne du chef du Canada veut imposer sur du gaz naturel appartenant à la Couronne du chef de l’Alberta, que celle-ci produit et destine à l’exportation. La question est de savoir si l’art. 125 de l’A.A.N.B. protège ce gaz naturel contre la taxe en cause. Le pourvoi, qui tire son origine d’un renvoi adressé par le lieutenant-gouverneur de l’Alberta à la Cour d’appel de cette province, attaque l’arrêt par lequel ladite cour a conclu que la taxe ne s’applique pas au gaz en question, et qu’elle est, dans la mesure où elle se veut applicable, ultra vires du Parlement du Canada.
Arrêt (Le juge en chef Laskin et les juges McIntyre et Lamer sont dissidents): Le pourvoi est rejeté.
Les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey et Chouinard: En l’espèce, des documents extrinsèques, plus particulièrement le Programme énergétique natio-
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nal 1980 et les documents budgétaires fédéraux de 1980, sont recevables pour montrer le contexte factuel et le but que vise le projet de loi prévoyant la taxe en cause. Pour recueillir des deniers ou réglementer le commerce ou à ces deux fins, on peut imposer une taxe sur le mouvement des marchandises. Vue dans le contexte du Programme énergétique national 1980, du budget fédéral de 1980 et des programmes fédéraux actuels réglementant le prix et la quantité de gaz mis sur les marchés interprovinciaux et internationaux, la taxe proposée ne constitue manifestement pas un moyen de réglementation. Il ne s’agit pas non plus d’une taxe sur les exportations, car elle s’applique à tout le gaz, qu’il soit consommé à l’extérieur ou à l’intérieur de l’Alberta, et ne vise les exportations que d’une façon subsidiaire. Le projet de loi C-57 n’est pas une matérialisation de la compétence du Parlement relative aux échanges et au commerce que lui confère le par. 91(2); il est de par son caractère véritable une mesure en matière de taxation au sens du par. 91(3). Le pouvoir du Parlement d’imposer une taxe en vertu de cette disposition est assujetti à l’art. 125 qui porte que nulle terre ou propriété appartenant à la Couronne du chef du Canada ou d’une province ne sera sujette à la taxation. Cette immunité vise à empêcher qu’un palier de gouvernement ne s’approprie à son propre usage le bien de l’autre palier, ou les fruits de ce bien. Par conséquent, le par. 25.13(1) du projet de loi C-57 est ultra vires pour ce qui est des droits de la province de l’Alberta en tant que propriétaire du gaz en question. Si l’article 125 restreint le pouvoir fédéral en matière fiscale, il ne limite pas pour autant l’exercice des autres pouvoirs énumérés à l’art. 91. Ainsi, une loi fédérale qui revêt la forme d’une mesure fiscale peut néanmoins lier une province si elle relève principalement d’un pouvoir fédéral autre que celui que confère le par. 91(3).
Le juge en chef Laskin et les juges McIntyre et Lamer, dissidents: La question fondamentale en l’espèce est de savoir dans quelle mesure la Constitution permet de limiter l’exercice du pouvoir fédéral compte tenu de la protection que l’art. 125 accorde aux biens de la Couronne du chef d’une province. La primauté sans restriction qui se dégage manifestement de l’art. 91 n’est pas subordonnée à l’art. 125. Il est néanmoins possible de concilier d’une façon rationnelle l’art. 125 et l’exercice du pouvoir législatif fédéral conféré par l’art. 91; l’art. 125 habilite la Couronne du chef d’une province, en l’absence de loi fédérale, à agir en tant que propriétaire hors de la province, alors qu’à titre de législateur elle ne peut exercer sa compétence que dans les limites de la province. En l’espèce, même si la province n’agit qu’en sa qualité de propriétaire, elle est tenue d’obtenir une licence d’exportation en conformité de la loi fédérale
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applicable. La taxe, qui s’inscrit dans le cadre d’un programme de réglementation, est une taxe sur une opération qui s’applique dès lors que le bien franchit une frontière internationale; il ne s’agit pas d’une simple mesure surajoutée à ce point étrangère au contrôle des exportations qu’elle constitue une taxe sur la ressource elle-même. L’exigence que la taxe soit payée par la personne, en l’espèce la Couronne du chef de la province, ne change rien à sa nature et, de par cette nature, elle échappe à l’art. 125. Il n’est pas nécessaire d’invoquer, pour soutenir la validité du projet de loi, le pouvoir de légiférer pour «la paix, l’ordre et le bon gouvernement» du Canada.
[Jurisprudence: arrêts examinés: Attorney-General for Quebec v. Nipissing Central Railway Company et ai, [1926] A.C. 715; Renvoi relatif aux eaux et à l’énergie hydraulique, [1929] R.C.S. 200; Procureur général de la Colombie-Britannique c. Procureur général du Canada (l’arrêt Johnny Walker) (1922), 64 R.C.S. 377, confirmé par [1924] A.C. 222; arrêts mentionnés: Re Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714; St. Catherine’s Milling and Lumber Company v. The Queen (1888), 14 App. Cas. 46; Renvoi relativement à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, S.R.C. 1970, chap. A-7 et autres, [1978] 2 R.C.S. 1198; Attorney-General for Canada v. Attorney-General for Ontario, [1937] A.C. 355; Hodge v. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117; O’Grady c. Sparling, [1960] R.C.S. 804; Mann c. La Reine, [1966] R.C.S. 238; Bennett & White (Calgary) Ld. v. Municipal District of Sugar City No. 5, [1951] A.C. 786; Attorney-General for Saskatchewan v. Canadian Pacific Railway Company et al., [1953] A.C. 594; New York v. United States (1945), 326 U.S. 572.]
POURVOI contre un arrêt par lequel la Cour d’appel de l’Alberta, [1981] 2 W.W.R. 408, 122 D.L.R. (3d) 48, 28 A.R. 11, a conclu que la «Taxe sur le gaz naturel et sur les liquides extraits du gaz naturel» est ultra vires du Parlement du Canada dans la mesure où elle se veut applicable au gaz en question. Pourvoi rejeté, le juge en chef Laskin et les juges McIntyre et Lamer sont dissidents.
J.J. Robinette, c.r., W.E. Code, c.r., et T.B. Smith, c.r., pour l’appelant.
William Henkel, c.r., J.C. Major, c.r., et R.W. Paisley, c.r., pour l’intimé.
Jean-K. Samson et Odette Laverdière, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
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K.M. Lysyk, c.r., et E.R.A. Edwards, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
D.D. Blevins et T.G. Hague, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
D.D.M. Goldie, c.r., George Taylor, c.r., et John D. Whyte, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
James A. Nesbitt, c.r., pour l’intervenant le procureur général de Terre-Neuve.
J.M. Robertson, c.r., et D.G. Samuelson, pour l’intervenante l’Association pétrolière indépendante du Canada.
Le JUGE EN CHEF LASKIN ET LES JUGES MCINTYRE ET LAMER (dissidents)—Nous avons eu l’avantage de lire les motifs de jugement qui expriment l’avis de confirmer en l’espèce l’opinion de la Cour d’appel de l’Alberta qui a statué, dans le cadre d’un renvoi, que la loi fédérale proposée faisant l’objet du renvoi est ultra vires dans la mesure où elle imposerait une taxe sur l’exportation de gaz naturel appartenant à la Couronne du chef de l’Alberta et produit par celle-ci. Il s’agit ici d’un cas rare où, à notre avis, s’il y avait confirmation de l’arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta, la forme primerait le fond dans une question constitutionnelle. L’arrêt de la Cour d’appel constitue en quelque sorte une application en sens inverse de la doctrine de la législation déguisée; tout en concluant au caractère spécieux de la loi quant au fond, cette cour a, par une déclaration d’invalidité, donné à la forme une valeur indépendante.
Les questions litigieuses en l’espèce concernant la portée relative du pouvoir en matière de réglementation des échanges et du commerce que le par. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique confère au Parlement fédéral et du pouvoir en matière de prélèvement de deniers par tous modes ou systèmes de taxation dont l’investit le par. 91(3), compte tenu de l’exemption de la taxation de toute terre ou propriété appartenant à une province dont bénéficie la Couronne du chef d’une province aux termes de l’art. 125. Deux observations s’imposent dès le début. Premièrement, et il ne faut pas l’oublier, les pouvoirs fédéraux susmen-
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tionnés s’appliquent et peuvent être invoqués nonobstant toute disposition de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et, partant, nonobstant l’art. 125 ou toute autre disposition qui protège les provinces ou leur confère un pouvoir législatif. Deuxièmement, il ne s’agit pas en l’espèce d’un cas où le pouvoir provincial, ou une mesure prise par une province en vertu d’une loi qui relève de sa compétence, est confronté à un pouvoir fédéral non exercé. Le Parlement (aux fins de la présente espèce) a légiféré positivement et nous nous intéressons donc au fond du texte législatif qu’il a (au figuré) adopté.
De plus, il n’existe aucun principe d’immunité de la Couronne du chef d’une province contre le pouvoir législatif fédéral, que ce soit en matière de réglementation ou de taxation, dès qu’une province se lance apparemment dans le domaine des exportations et des opérations internationales. C’est le cas en l’espèce. En effet, le gouvernement fédéral deviendrait l’otage de la Couronne du chef d’une province si cette dernière pouvait échapper à son pouvoir général en matière de commerce international, en affirmant tout simplement qu’elle met des biens de la Couronne sur le marché international.
On laisse entendre dans les motifs que nous avons lus que la taxe proposée, qui fait l’objet du présent pourvoi, s’applique au gaz naturel qui appartient à la province et qui est exporté. Ce n’est pas, cependant, ce que dit la motion des voies et moyens ni le projet de loi C-57 destiné à appliquer cette taxe. Nous nous en tenons à l’aspect de la motion et du projet de loi qui se rapporte à la taxation des exportations de gaz naturel appartenant à la province. On ne conteste cette taxe que dans la mesure où elle frappe l’exportation de ce gaz du Canada. Bien sûr, pour apprécier le bien-fondé de cette contestation, il n’est que raisonnable d’examiner l’ensemble du programme envisagé dans la loi proposée, ce que nous ferons un peu plus loin.
Certaines observations préliminaires s’imposent. A notre avis, il n’est pas réaliste de prétendre que le pouvoir fédéral en matière fiscale ne concerne que ce qu’on pourrait appeler la simple taxation. Le fait que, par définition, ce pouvoir s’applique
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au prélèvement de deniers par tous modes ou systèmes de taxation (c’est nous qui soulignons) suffit à écarter cette notion. Des mesures fiscales peuvent évidemment être conçues pour produire un revenu sans aucune autre considération, mais un bon nombre de mesures de ce type ont des objectifs économiques, parfois explicites, parfois implicites. De plus, lorsque ces mesures sont assorties d’autres mesures prises en vertu du pouvoir en matière d’échanges et de commerce, comme c’est le cas, par exemple, de la législation douanière, on ne peut guère les considérer simplement comme des mesures destinées à produire un revenu. Cela est particulièrement vrai lorsque des restrictions à l’exportation et à l’importation sont établies, soit seules en vertu d’un système de licences, soit conjointement avec des mesures fiscales de manière à promouvoir des objectifs économiques qu’il est loisible au Parlement de fixer.
Il n’est guère nécessaire d’ajouter que nous ne connaissons aucun principe de droit constitutionnel qui empêche soit le Parlement, soit une législature provinciale, de fonder un texte législatif sur plus d’un des pouvoirs législatifs qui lui ont été conférés. Qu’une cour dépouille une loi contestée d’un appui fondamental pour ensuite conclure à la vulnérabilité de ce qui reste, voilà une façon inacceptable d’aborder une politique aussi soigneusement structurée que la politique détaillée et complète que nous avons à étudier en l’espèce.
Contrairement à la Cour d’appel de l’Alberta, nous nous voyons dans l’impossibilité de conclure que la loi proposée en l’espèce impose une taxe qui n’a aucun rapport avec une réglementation quelconque. Cette cour a conclu que la mesure fédérale ne peut constitutionnellement s’appliquer à une ressource appartenant à la Couronne du chef de la province, même lorsque cette ressource est exportée, et que, dans la mesure où elle se veut applicable à ladite ressource, elle constitue une exaction inconstitutionnelle. De plus, nous ne pouvons, pour les motifs qui suivent, partager l’avis que la taxe frappe un bien de la Couronne au sens de l’art. 125. Dès que le bien, en l’espèce (pour reprendre l’expression employée dans la loi contestée) le gaz commercialisable acheminé par pipeline, est exporté du Canada de manière à entraîner l’appli-
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cation de la taxe, il ne s’agit plus d’un bien in situ ni même d’un bien de la province, dont la Couronne à titre de propriétaire, ou encore un cessionnaire, a la jouissance dans les limites de cette province. Il s’agit plutôt d’une opération commerciale internationale fondée sur la nécessité reconnue d’obtenir l’approbation fédérale du projet d’exportation de la matière en question.
La loi fédérale proposée: son objet et sa nature
Les dispositions pertinentes du projet de loi C-57 ajouteraient à la Loi sur la taxe d’accise une partie IV. 1 intitulée «Taxe sur le gaz naturel et sur les liquides extraits du gaz naturel». Cette nouvelle partie commence par un article d’interprétation ou de définition, soit l’art. 25.1. Voici les définitions et les dispositions de fond qui nous intéressent:
25.1 (1) Dans la présente Partie,
«courtier» désigne une personne, autre que le producteur u distributeur de gaz, exploitant une entreprise de ente du gaz commercialisable acheminé par pipeline;
«consommateur» désigne une personne utilisant le gaz commercialisable acheminé par pipeline
a) en tant que combustible ou source d’énergie,
b) dans la fabrication de produits destinés au commerce, ou
c) à toute autre fin, sauf à des fins de revente;
«distributeur» désigne une personne qui, au cours d’une année, exploite une entreprise de vente, à des consommateurs au Canada, de gaz commercialisable acheminé par pipeline, et dont le volume de ces ventes, pendant l’un ou l’autre des délais de trois mois consécutifs au cours de l’année précédente, est d’au moins cinquante pour cent du total de ses ventes de gaz commercialisable acheminé par pipeline, autres que les ventes, au cours de ce même délai, aux organismes provinciaux de commercialisation du pétrole ou du gaz naturel, et s’entend en outre de toute personne ou catégorie de personnes que désignent les règlements pris en conformité avec l’alinéa 25.19a);
…
«producteur de gaz» désigne une personne ayant le droit de récupérer le gaz à partir d’un réservoir naturel au Canada; s’entend en outre de l’exploitant;
…
«titulaire de licence» désigne un producteur, courtier ou distributeur de gaz auquel a été délivrée une licence aux termes de l’article 25.16; s’entend en outre de tout producteur, courtier ou distributeur de gaz tenu, aux termes de ce même article, de demander une licence.
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«gaz commercialisable acheminé par pipeline» désigne du gaz autre que:
a) les liquides extraits du gaz naturel, et
b) le gaz réinjecté dans un réservoir naturel à des fins autres que le stockage;
…
(2) Dans le cas où du gaz commercialisable acheminé par pipeline, relativement auquel aucune taxe a été payée aux termes de la présente Partie, est exporté depuis le Canada en vue de son utilisation à l’extérieur du Canada et ce, en conformité avec une licence délivrée aux termes de la Partie VI de la Loi sur l’Office national de l’énergie ou en conformité avec toute autre autorisation aux termes de cette même loi, l’exportateur de gaz est, aux fins de la présente Partie, réputé être le distributeur de ce même gaz et avoir reçu ce même gaz au moment où il l’exporte.
(3) Dans le cas où du gaz commercialisable acheminé par pipeline, relativement auquel aucune taxe n’a été payée aux termes de la présente Partie, est reçu en vue de son exportation par une personne pour le compte d’un distributeur, d’un courtier ou d’un producteur de gaz et ce, en échange de gaz naturel d’origine étrangère livré au Canada, ce distributeur, courtier ou producteur de gaz est, aux fins de la présente Partie, réputé être le distributeur de ce gaz commercialisable acheminé par pipeline et l’avoir reçu au moment où cette personne le reçoit aux fins d’exportation.
(4) Dans le cas où du gaz commercialisable acheminé par pipeline, relativement auquel aucune taxe n’a été payée aux termes de la présente Partie, est reçu par une personne, autre qu’un distributeur, sur les ordres ou pour le compte d’un distributeur, ce même distributeur est, aux fins de la présente Partie, réputé être le distributeur de ce gaz et avoir reçu ce gaz au moment où cette personne le reçoit.
…
(6) Dans le cas où du gaz commercialisable acheminé par pipeline, relativement auquel aucune taxe n’a été payée aux termes de la présente Partie, est consommé par un producteur de gaz, ou par un courtier, celui-ci est, aux fins de la présente Partie, réputé être le distributeur de ce gaz et avoir reçu ce gaz au moment où il l’a affecté à sa propre consommation.
25.11 La présente Partie a pour objet de pourvoir aux pouvoirs législatifs que nécessite l’imposition d’une taxe sur le gaz naturel et sur les liquides extraits du gaz naturel et ce, à titre d’élément essentiel et de partie intégrante de la politique nationale de fixation des prix du pétrole et du gaz, aux termes du Programme national de l’énergie.
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25.12 La présente Partie lie Sa Majesté du chef du Canada ou du chef d’une province, ainsi que toute personne agissant pour Sa Majesté du chef du Canada ou du chef d’une province ou pour le compte de celle-ci.
25.13 (1) Il est imposé, levé et perçu, sur la réception, par un distributeur au Canada, de gaz commercialisable acheminé par pipeline, une taxe au taux que précise le paragraphe (5).
(2) II est imposé, levé et perçu, sur la réception par un consommateur, au Canada, de gaz commercialisable acheminé par pipeline, provenant soit d’un producteur de gaz, ou d’un courtier, soit d’une personne agissant pour un producteur de gaz ou un courtier, ou pour le compte de celui-ci, une taxe au taux que précise le paragraphe (5).
…
(5) Il est imposé, aux termes du présent article, une taxe au taux
a) de vingt-huit cents le gigajoule, lorsqu’il s’agit de gaz commercialisable acheminé par pipeline, reçu après le 31 octobre 1980 et avant le 1er juillet 1981;
b) de quarante-deux cents le gigajoule, lorsqu’il s’agit de gaz commercialisable acheminé par pipeline, reçu après le 30 juin 1981 et avant le 1er janvier 1982;
c) de cinquante-six cents le gigajoule, lorsqu’il s’agit de gaz commercialisable acheminé par pipeline, reçu après le 31 décembre 1981 et avant le 1er janvier 1983; et
d) de soixante-dix cents le gigajoule, lorsqu’il s’agit de gaz commercialisable acheminé par pipeline, reçu après le 31 décembre 1982.
(6) La taxe imposée aux termes du présent article est payable, par le distributeur ou par le consommateur, selon le cas, au moment où il reçoit le gaz commercialisable acheminé par pipeline.
…
25.15 Dans tous les cas où l’on reçoit ou bien du gaz commercialisable acheminé par pipeline, ou bien des liquides extraits du gaz naturel, dans des circonstances ou des conditions telles qu’il devient difficile de calculer le moment de la réception de ce gaz ou de ces liquides, de même que la quantité reçue et ce, par suite de l’insuffisance des méthodes ou des dispositifs de mesure, le Ministre peut calculer le moment de leur réception, ainsi que la quantité reçue, aux fins de fixer la taxe payable aux termes de la présente Partie.
25.16 (1) Sous réserve du présent article, tout producteur de gaz, courtier et distributeur doit faire, en la forme que peut prescrire le Ministre, une demande de licence aux fins de la présente Partie.
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(2) Le Ministre peut délivrer une licence à quiconque en fait la demande aux termes du paragraphe (1). Toutefois, il peut ordonner que Tune ou l’autre des catégories de producteur de gaz, de courtier ou de distributeur soit dispensée de l’obligation d’obtenir une licence aux termes du présent article; une personne ainsi dispensée de demander une licence n’est pas tenue de le faire.
(3) Le Ministre peut, en tout temps, retirer la dispense qu’il a octroyée aux termes du paragraphe (2).
(4) Le Ministre peut annuler la licence délivrée aux termes du présent article dans le cas où il estime qu’elle n’est plus requise aux fins de la présente Partie.
L’article 25.11, précité, qui figure immédiatement après les définitions, est une disposition clé de cet ajout à la Loi sur la taxe d’accise. Je réitère l’objectif énoncé à l’art. 25.11 qui est de pourvoir aux pouvoirs législatifs que nécessite l’imposition d’une taxe sur le gaz naturel et sur les liquides extraits du gaz naturel «et ce, à titre d’élément essentiel et de partie intégrante de la politique nationale de fixation des prix du pétrole et du gaz, aux termes du Programme national de l’énergie». Il s’agit d’une disposition de référence qui est complète malgré sa concision et dont il faut tenir compte pour évaluer la portée du projet de loi C-57 qui ajoute la partie IV. 1 à la Loi sur la taxe d’accise.
Il faut également tenir compte de la Loi sur l’Office national de l’énergie en vertu de laquelle la Couronne du chef de l’Alberta s’est vu délivrer une licence (selon les faits présumés exacts dans l’ordonnance de renvoi) l’autorisant à exporter du gaz naturel du Canada en vue de son utilisation à l’extérieur du Canada.
Nous aborderons en premier lieu certaines des considérations qui se dégagent du Programme énergétique national et qui s’appliquent en l’espèce. Il est nécessaire d’écarter dès le début l’appréciation erronée qu’a faite la Cour d’appel de l’Alberta d’un paragraphe figurant à la p. 37 du long document intitulé Le Programme énergétique national 1980, publié par le ministère de l’Energie, des Mines et des Ressources. La Cour a dit dans ses motifs:
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[TRADUCTION] NOUS constatons en passant dans le Programme énergétique national… la déclaration expresse qu’il ne s’agit pas d’une taxe sur les exportations.
Cela se rapporte évidemment à la déclaration suivante qui se trouve à la p. 37 susmentionnée:
Aussi le gouvernement du Canada décide-t-il de ne pas instaurer de taxe sur les exportations de gaz naturel.
La Cour d’appel de l’Alberta a complètement ignoré le terme éloquent «aussi» qui figure dans la phrase citée et qui renvoie à l’analyse aboutissant à cette phrase. Il ressort de l’analyse, aux pp. 35 à 37 du document intitulé Le Programme énergétique national 1980, que le gouvernement envisageait l’imposition d’une taxe fédérale sur les exportations de gaz naturel, laquelle serait payée par la partie qui recevrait le gaz exporté. Elle serait donc comprise dans le prix et probablement percevable par l’exportateur en tant que mandataire du gouvernement du Canada. Cela est évident à la lecture des passages suivants qui se trouvent aux pp. 36 et 37 du document intitulé Le Programme énergétique national 1980:
Les gouvernements de l’Alberta et de la Colombie-Britannique se sont vigoureusement opposés à une taxe sur les exportations de gaz naturel. Ils ont prétendu que cela empièterait sur leur droit de propriété en matière de ressources. Ils ont aussi fait valoir qu’une taxe sur les exportations de gaz serait discriminatoire.
Le gouvernement du Canada rejette ces arguments. Le droit constitutionnel du gouvernement fédéral d’imposer des taxes sur l’exportation de tout produit est incontestable. Prétendre le contraire revient à vouloir accroître les pouvoirs des provinces bien au delà de ce que permet actuellement la constitution. Le gouvernement fédéral a taxé des exportations d’électricité pendant 38 ans, de 1925 à 1963. Il a également instauré, en 1973, une taxe sur les exportations de pétrole, qui existe toujours.
Une taxe sur les exportations de gaz naturel n’est pas discriminatoire. Ces exportations ont apporté une rente économique énorme, leur prix étant monté en flèche à la suite des hausses de prix de l’OPEP. La taxation établie en fonction de la capacité contributive est conforme aux principes les mieux établis.
Cependant, par déférence pour les provinces qui s’y opposaient, le gouvernement fédéral a abandonné ce projet, proposant à sa place un régime
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fiscal différent. Ce régime, qui ressort de la motion des voies et moyens et du projet de loi C-57, est ainsi décrit à la p. 38 du document intitulé Le Programme énergétique national 1980:
Toutes les ventes de gaz naturel—notamment sur les marchés extérieurs—seront assujetties à la taxe. Il n’y a aucune raison d’exempter les exportations de la taxe perçue sur tout le gaz produit et consommé au Canada. Les quantités de gaz destinées à l’exportation seront exonérées de la taxe jusqu’au 1er février 1981, l’entente conclue avec le gouvernement américain obligeant le Canada à donner préavis de 90 jours avant de modifier les prix.
Compte tenu de cette déclaration et de la loi proposée, il est impossible, à notre avis, de prétendre qu’il n’y a pas eu imposition d’une taxe sur les exportations, payable par le producteur-distributeur. Il est également impossible de prétendre que, sous cet aspect, l’exportation n’est pas le mécanisme de déclenchement. La Cour d’appel de l’Alberta a de toute évidence mal interprété la position fédérale sous le régime de la loi proposée.
Certes, Le Programme énergétique national 1980 est un document qui sert ses propres intérêts et, à des fins constitutionnelles, il faut l’aborder avec circonspection pour déterminer à quels égards, s’il y a lieu, les déclarations qu’il contient se reflètent dans la loi proposée ou dans des textes législatifs connexes. La mention de ce document dans le projet de loi ne comporte pas les détails qu’il donne lui-même au sujet de la politique énergétique nationale. On peut néanmoins l’examiner pour en dégager les composantes et pour déterminer comment les revenus que l’on prévoit tirer des taxes établies en vertu de la loi proposée (y compris la taxe sur les exportations) se rattachent à la politique déjà en vigueur et aux autres orientations envisagées par le Programme.
Il est nécessaire de fournir certains détails sur le Programme énergétique national si l’on veut bien situer les politiques qu’il contient. En présentant le Programme énergétique national, le ministre responsable a exposé ce qu’il a appelé les trois principes d’action fédérale. Les voici:
Il faut instaurer des conditions permettant aux Canadiens de prendre en main leur avenir énergétique grâce à la sécurité des approvisionnements et à l’indépendance vis‑à-vis du marché mondial du pétrole.
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Il faut offrir aux Canadiens, à tous les Canadiens, la possibilité réelle de participer au secteur énergétique en général et à l’industrie pétrolière en particulier, ainsi que de partager les fruits de l’expansion industrielle.
Il faut établir un régime de prix du pétrole et de partage des recettes qui tienne compte de l’exigence d’équité pour tous les Canadiens, où qu’ils habitent.
Le document du Programme énumère les considérations suivantes (c’est nous qui soulignons et ajoutons la numérotation):
[1.] Le Canada produit plus d’énergie qu’il n’en faut pour remplacer entièrement les importations de pétrole et en avoir encore assez pour l’exporter s’il le veut. Nous disposons d’un excédent appréciable de capacité dans la production de gaz naturel et d’électricité, et d’un potentiel considérable en matière de charbon et d’énergie renouvelable. Moyennant des efforts résolus pour restreindre la demande d’énergie—ce qui nous donnera le temps de développer de nouvelles sources d’énergie—notre capacité d’autosuffisance pourrait être maintenue pendant tout l’avenir prévisible. L’importante augmentation récente des réserves de gaz naturel facilite un effort concerté en vue de remplacer l’énergie importée par des sources intérieures. L’escalade des prix du pétrole depuis le milieu des années 70 et les coûts possibles de notre dépendance vis-à-vis d’approvisionnements étrangers incertains militent puissamment, sur le plan économique et politique, en faveur d’une diminution de la part du pétrole dans notre bilan énergétique. La voie est maintenant libre pour réduire les importations de pétrole en utilisant une énergie nationale plus abondante qui soit d’un prix raisonnable, facilement transportable et acceptable pour l’environnement.
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[2.] L’énergie a toujours été une question à part. Aucun Canadien ne peut échapper aux effets d’un changement d’accessibilité ou de prix de l’énergie. Son influence sur les autres activités, les autres produits, les autres services est générale. Nous dépendons énormément d’elle et aucun d’entre nous ne peut éliminer cette dépendance. Les gouvernements, au Canada et ailleurs, sont depuis longtemps conscients de cette situation particulière. Dans notre pays, par exemple, les échanges des principaux types d’énergie sont étroitement réglementés depuis plusieurs années par des organismes fédéraux. Des dispositions
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particulières régissant les exportations d’énergie sont en place depuis un certain temps; elles reflètent un consensus national selon lequel les besoins canadiens doivent être satisfaits en premier et seuls les excédents d’énergie peuvent être exportés. Au niveau international, la création d’institutions telles que l’Agence internationale de l’énergie souligne le fait que l’énergie joue un rôle extraordinairement important dans le monde d’aujourd’hui.
De plus, un nouveau motif justifie un régime spécial. En raison d’événements extérieurs n’ayant aucun lien avec la situation au Canada, les consommateurs canadiens doivent payer toujours plus cher et l’énergie importée et l’énergie produite chez eux. Cette hausse des prix intérieurs bénéficie en grande partie—presque la moitié—aux gouvernements des provinces productrices de pétrole, Alberta en tête. Les transferts de richesse qui en résultent entre les régions ont atteint de telles proportions et augmentent si rapidement qu’ils sont devenus une question nationale.
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[3.] Les provinces productrices ont droit à des recettes importantes à titre de propriétaires des ressources. Les recettes provenant de la vente du pétrole et du gaz et les retombées économiques de l’expansion du secteur des ressources ont engendré une prospérité sans précédent et salutaire dans les trois provinces les plus à l’ouest. Cette prospérité ne semble pas près de finir; en fait, l’expansion du secteur de l’énergie entraîne déjà un déplacement important et durable de la richesse, de l’activité et de la population vers l’ouest.
Simultanément, il faut tenir compte d’un droit national—un droit de tous les Canadiens—sur une partie de ces recettes et avantages. La croissance de l’industrie pétrolière depuis plusieurs années et ses perspectives prometteuses doivent beaucoup à la politique nationale, notamment à celle qui a assuré un marché au pétrole et au gaz de l’Ouest canadien, ainsi qu’aux dispositions fiscales fédérales qui étaient et qui restent extraordinairement favorables. Les citoyens du Canada et leur gouvernement national ont joué un rôle de premier plan dans la promotion du développement de l’industrie pétrolière et gazière; à ce titre, ils ont le droit d’en bénéficier aussi.
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[4.] Le fond de la question n’est pas non plus le partage des recettes entre l’industrie et les pouvoirs publics. On pourrait obtenir des recettes accrues auprès des compagnies pétrolières et gazières, mais la solution ne peut se limiter à cela. Il serait injuste de recourir uniquement à de nouvelles taxes sur l’industrie. Ce serait également peu indiqué, car la réalisation de nos objectifs d’approvisionnement énergétique en souffrirait. Enfin, cela ne répondrait pas à la question fondamentale, celle de la répartition appropriée des recettes pétrolières et gazières entre les gouvernements.
Quelle est la part des recettes qui correspond aux besoins et aux responsabilités des deux paliers de gouvernement? A l’heure actuelle, les gouvernements provinciaux reçoivent plus des trois quarts des recettes tirées de la production pétrolière et gazière qui vont au secteur public. L’Alberta, avec 10% de la population du Canada, reçoit plus de 80% des recettes pétrolières des provinces.
En vertu des ententes actuelles, le gouvernement de l’Alberta voit augmenter rapidement ses recettes pétrolières et gazières. Ces dernières ont progressé plus vite que ses dépenses, bien que celles-ci se soient élevées plus rapidement que dans toute autre province. L’Alberta a pu en outre réduire sensiblement les taux d’imposition des sociétés dans les secteurs autres que celui des ressources, et ses citoyens jouissent du fardeau fiscal le moins lourd et du revenu disponible le plus élevé au Canada. Grâce à la hausse du prix du pétrole et du gaz, les recettes de la province sont suffisantes pour permettre au gouvernement de l’Alberta d’enregistrer des excédents budgétaires croissants pendant l’avenir prévisible.
D’après n’importe quel régime plausible de prix et de partage des recettes, la situation financière du gouvernement de l’Alberta se renforcera notablement, tant dans l’absolu que par habitant. Les Canadiens doivent cependant décider si le système actuel, qui concentre les avantages financiers de la hausse des prix du pétrole entre les mains d’un gouvernement provincial et ne bénéficie guère au gouvernement national, est approprié.
Le gouvernement du Canada pense que le système actuel n’est ni approprié, ni juste. Il pense que des dispositions plus adaptées doivent être prises, de manière que le gouvernement qui doit rendre des comptes à tous les Canadiens, le gou-
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vernement national, ait accès aux ressources financières nécessaires pour répondre aux besoins nationaux.
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[5.] L’un des objectifs de la Stratégie de l’énergie pour le Canada, publiée en 1976 par le gouvernement du Canada, était d’accroître sensiblement la participation canadienne dans le secteur du pétrole. Bien que la proportion des capitaux étrangers y ait quelque peu diminué, l’objectif n’a pas été atteint. En raison, peut-être, de l’importance accordée à la sécurité des approvisionnements depuis le milieu des années 70, la politique énergétique n’a pas favorisé suffisamment l’accroissement de la participation canadienne dans ce secteur.
De façon générale, la politique des prix et les mesures fiscales ont assuré à l’industrie les ressources nécessaires pour financer ses dépenses. Cela signifie que le consommateur de pétrole et le contribuable canadien ont financé en quasi-totalité l’expansion considérable de l’industrie.
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[6.] L’important reste qu’aujourd’hui les compagnies étrangères contrôlent la presque totalité de l’industrie canadienne du pétrole et du gaz et de ses recettes. Elles contrôlent l’avenir, par leur mainmise sur les territoires où se fait l’exploration. Les permis relatifs aux régions pionnières sont largement détenus par des sociétés sous contrôle étranger. Sur les 290 millions d’acres concédées par permis sur des terres pionnières, 110 millions d’acres sont détenues par des sociétés sous contrôle canadien. Du côté des permis détenus par des Canadiens, Petro-Canada joue le principal rôle, avec 60%. C’est l’une des rares compagnies canadiennes capables d’assumer le coût et les risques de l’exploration dans les régions pionnières. La société Dome Petroleum Limited, une autre société sous contrôle canadien, détient aussi 15%. Les autres compagnies canadiennes ne détiennent que de très faibles intérêts dans ces régions importantes pour les gisements nouveaux. De même, les usines actuelles d’exploitation des sables pétrolifères sont dominées par les entreprises étrangères. Les sociétés sous contrôle canadien ne représentent que 34% des capitaux propres dans l’entreprise Syncrude.
Si l’on ne modifiait pas cette situation, les sociétés étrangères représenteraient une forte proportion de l’approvisionnement futur du
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Canada en énergie. Le réinvestissement des sommes procurées à ces sociétés par leur production actuelle contribuerait à accroître leur taille et leur influence.
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[7.] Le Canada n’est pas assez riche en énergie pour pouvoir se permettre de dilapider ses ressources énergétiques ou de retarder des décisions difficiles. Ce serait rendre un mauvais service à nous-mêmes, aux générations futures de Canadiens et à un monde qui attend de nous que nous jouions un rôle conforme à notre force. Le Canada n’est pas non plus menacé par la situation énergétique au point de devoir prendre des décisions précipitées sans tenir compte des autres préoccupations nationales importantes.
Le gouvernement du Canada pense que l’énergie ne devrait pas être un problème. Au contraire, elle peut être un facteur clé dans la solution de nos problèmes plus généraux, si le pays se dote d’un programme assurant aux Canadiens la sécurité des approvisionnements en énergie, la possibilité de participer à leur développement et l’éguité dans le partage des avantages découlant des richesses énergétiques de la nation. Le Programme énergétique national est conçu de manière à atteindre ces objectifs.
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[8.] Malgré ses atouts, le bilan et les échanges énergétiques de notre pays l’exposent inutilement et dangereusement aux aléas du marché mondial du pétrole. Il faut dès maintenant prendre des mesures pour parvenir à une sécurité durable en matière d’énergie.
Le régime fiscal actuel concentre de manière excessive la prospérité due au pétrole au Canada et est très loin de procurer au gouvernement fédéral les recettes dont il a besoin pour gérer l’économie canadienne, réduire les disparités régionales et mettre en oeuvre une politique nationale efficace de l’énergie. De plus, malgré une présence canadienne importante et dynamique dans le domaine du pétrole et du gaz naturel, la participatio