Via Rail Canada Inc. c. Cairns

Via Rail Canada Inc. c. Cairns
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2004-05-17
Référence neutre
2004 CAF 194
Numéro de dossier
A-273-03
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20040517
Dossier : A-273-03
Référence : 2004 CAF 194
CORAM : LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE EVANS
LE JUGE PELLETIER
ENTRE :
VIA RAIL CANADA INC.
demanderesse
(employeur)
et
GEORGE CAIRNS
défendeurs
(employés)
et
LA FRATERNITÉ DES INGÉNIEURS DE LOCOMOTIVES
défenderesse
(syndicat)
et
LA COMPAGNIE DES CHEMINS DE FER NATIONAUX DU CANADA
défenderesse
(partie intervenante)
et
LES TRAVAILLEURS UNIS DES TRANSPORTS
défendeur
(partie intervenante)
Audience tenue à Toronto (Ontario), les 3 et 4 novembre 2003.
Jugement prononcé à Ottawa (Ontario), le 17 mai 2004.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE EVANS
Y A SOUSCRIT : LE JUGE ROTHSTEIN
MOTIFS DISSIDENTS : LE JUGE PELLETIER
Date : 20040517
Dossier : A-273-03
Référence : 2004 CAF 194
CORAM : LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE EVANS
LE JUGE PELLETIER
ENTRE :
VIA RAIL CANADA INC.
demanderesse
(employeur)
et
GEORGE CAIRNS
défendeurs
(employés)
et
LA FRATERNITÉ DES INGÉNIEURS DE LOCOMOTIVES
défenderesse
(syndicat)
et
LA COMPAGNIE DES CHEMINS DE FER NATIONAUX DU CANADA
défenderesse
(partie intervenante)
et
LES TRAVAILLEURS UNIS DES TRANSPORTS
défendeur
(partie intervenante)
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE EVANS
A. INTRODUCTION
[1] En 1999, le Conseil canadien des relations industrielles (le Conseil) a fait droit à la plainte d'un groupe de chefs de train employés par VIA Rail Canada Inc. (VIA), faisant valoir que leur syndicat, la Fraternité des ingénieurs de locomotives (FIL), avait manqué à son obligation légale de représentation juste en négociant trois points d'une convention collective avec VIA. Comme les efforts des parties pour régler les points en litige conformément à l'ordonnance du Conseil ne progressaient pas d'une manière satisfaisante pour les chefs de train, ceux-ci sont revenus devant le Conseil pour obtenir de l'aide.
[2] Au terme d'une audience, le Conseil a imposé des conditions d'emploi à VIA et à la FIL. Cette ordonnance remplaçait les dispositions de la convention collective sur lesquelles le Conseil s'était fondé pour conclure que la FIL avait manqué à son obligation de représentation juste des chefs de train : George Cairns et al., [2003] CCRI n ° 230 (la décision 230).
[3] VIA et la FIL ont présenté des demandes à la Cour pour obtenir le contrôle judiciaire de la décision 230, alléguant que cette décision excède la compétence du Conseil. Elles affirment que l'ordonnance va à l'encontre d'un principe fondamental des relations du travail au Canada, soit le droit du syndicat et de l'employeur d'établir les conditions d'emploi par la libre négociation collective.
[4] Les demanderesses disent que le devoir de représentation juste est de nature procédurale et ne prescrit aucun résultat particulier dans les négociations entre un syndicat et un employeur. Elles soutiennent que si le Conseil n'a pas été persuadé que VIA et la FIL avaient effectivement apporté une réparation au manquement du syndicat à son devoir de représentation juste, il aurait dû exiger qu'elles poursuivent la procédure de médiation-arbitrage ordonnée par le Conseil, dont avaient convenu VIA, la FIL et les chefs de train.
[5] Le pouvoir du Conseil d'ordonner des conditions réparatrices à l'égard d'un manquement à ce devoir de nature essentiellement procédurale, soutiennent les demanderesses, est une question de compétence, que le Conseil doit donc trancher correctement pour que sa décision résiste au contrôle judiciaire. En outre, fait valoir VIA, le Conseil n'avait pas le pouvoir de lui imposer une réparation dans une procédure où elle n'avait été jugée responsable d'aucun manquement aux dispositions du Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2.
[6] Les chefs de train, de leur côté, soutiennent que le principe de la libre négociation collective n'est pas absolu, mais doit être pondéré par d'autres objectifs du Code, notamment le règlement positif des conflits de travail et la protection des employés contre le défaut de leur agent négociateur de prendre en considération de manière équitable les intérêts de tous les membres de l'unité de négociation sans discrimination, mauvaise foi ou arbitraire. Les chefs de train affirment également qu'étant donné que les pouvoirs du Conseil d'ordonner une réparation en cas de manquement au Code sont très larges et que les décisions du Conseil sont protégées par des clauses limitatives fortes, la Cour ne devrait modifier une ordonnance de réparation rendue par le Conseil que si elle est manifestement déraisonnable.
[7] À mon avis, le caractère manifestement déraisonnable est la norme de contrôle qui s'applique à l'interprétation et à l'exercice par le Conseil de ses pouvoirs de réparation. L'administration des dispositions législatives, notamment la conception de réparations appropriées, commande au Conseil d'harmoniser les objectifs de politique divers et parfois contradictoires du Code. Cette exigence est au coeur même de son mandat de réglementation des relations du travail. Je ne suis pas persuadé que la réparation accordée par le Conseil en l'espèce comporte le genre d'erreur flagrante qui justifierait une intervention judiciaire au motif du caractère manifestement déraisonnable de la décision. Par conséquent, je rejetterais les demandes de contrôle judiciaire.
B. LE CONTEXTE FACTUEL
[8] Nous avons été saisis de deux demandes de contrôle judiciaire, que nous avons entendues ensemble : VIA est la demanderesse dans le dossier n ° A-273-03, et la FIL, dans le dossier n ° A-277-03. Les présents motifs s'appliquent aux deux demandes et un exemplaire sera versé dans chaque dossier. On peut comprendre les questions que soulèvent ces demandes sans un récit détaillé de toutes les procédures administratives et judiciaires qui ont précédé l'ordonnance du Conseil qui fait l'objet du contrôle. Un compte rendu très succinct suffira aux besoins.
[9] Les origines de l'histoire qui sous-tend le présent litige remontent à 1977, au moment où une société d'État, VIA Rail, a été créée pour assurer les services ferroviaires aux passagers, qui étaient auparavant fournis par le Canadien National et le Canadien Pacifique. Initialement, VIA a continué de faire appel aux employés du CN pour conduire ses trains, soit des mécaniciens de locomotive et des chefs de train, collectivement désignés dans l'industrie comme personnel itinérant. En 1987, toutefois, VIA a décidé de recruter son propre personnel itinérant afin de réduire les coûts.
[10] Chez VIA, le personnel itinérant formait deux unités de négociation et était représenté par des syndicats différents : les mécaniciens de locomotive, par la FIL, et les chefs de train, par les Travailleurs unis des transports (TUT). Chaque syndicat avait ses propres conventions collectives avec VIA et le CN qui régissaient, notamment, le transfert des employés du CN à VIA et leur retour à leur ancienne classification au CN s'ils étaient incapables de conserver un poste chez VIA dans leur classification.
[11] En 1997, VIA a publié un document, Ère nouvelle pour les services voyageurs (ENSV), qui annonçait que pour permettre à VIA de réduire ses coûts par une réduction de ses effectifs, le poste de chef de train serait éliminé. L'abolition de ce poste entraînait la création d'un nouveau groupe de mécaniciens d'exploitation. Les mécaniciens d'exploitation rempliraient les fonctions à la fois des mécaniciens de locomotive et des chefs de train, sauf pour les tâches non opérationnelles des chefs de train, qui seraient exécutées par des préposés aux services à bord des trains.
[12] L'ENSV déclarait que les employés ayant déjà les qualifications de mécaniciens de locomotive auraient seulement besoin de deux jours de formation pour accomplir les tâches additionnelles exécutées auparavant par les chefs de train. Il serait donc relativement facile pour les mécaniciens de locomotive d'obtenir les qualifications de mécaniciens d'exploitation. Toutefois, comme les chefs de train auraient besoin d'une longue formation pour être en mesure de remplir les fonctions de mécaniciens de locomotive et que ces fonctions pourraient ne pas convenir à tous les chefs de train, il leur serait plus difficile d'obtenir les qualifications de mécaniciens d'exploitation.
[13] VIA ayant tenté d'effectuer ces changements unilatéralement, la FIL a déposé une plainte qui a été accueillie par le Conseil canadien des relations du travail, comme il s'appelait alors, alléguant une pratique déloyale de travail. Entre-temps, VIA avait saisi le Conseil d'une demande en vertu de l'article 18 du Code en vue de modifier le certificat de négociation collective par la fusion des deux unités de négociation du personnel itinérant. Le Conseil a accueilli la demande de VIA et ordonné la tenue d'un scrutin de représentation auprès des membres de la nouvelle unité de négociation en vue de déterminer le syndicat qui les représenterait. Les membres de la FIL étaient plus nombreux que ceux des TUT et la FIL a remporté le scrutin par une très faible majorité.
[14] Au terme de négociations et de procédures juridiques, VIA et la FIL ont conclu en juin 1998 une entente relative à la mise en oeuvre de l'ENSV, à laquelle était annexée une entente sur la composition des équipes (ECE). L'entente a été ratifiée par les membres de la FIL. Par la suite, cependant, un groupe de chefs de train, dont George Cairns, le premier défendeur désigné dans les présentes demandes, a présenté une plainte au Conseil en vertu de l'article 37 du Code. Les chefs de train soutenaient qu'en négociant l'ECE avec VIA, la FIL n'avait pas représenté équitablement leurs intérêts.
[15] Le 22 octobre 1999, le Conseil a fait droit à la plainte des chefs de train dans une décision publiée sous l'intitulé Georges Cairns et al., [1999] CCRI n ° 35 (la décision 35). Étant donné son importance cruciale pour les présentes demandes, j'expose ci-dessous les termes de l'ordonnance du Conseil dans la décision 35 (aux paragraphes 130 et 131) :
Par conséquent, le Conseil ordonne ce qui suit.
1. VIA et la FIL doivent négocier à nouveau l'entente sur la composition des équipes concernant les questions suivantes :
a. le processus de sélection pour les chefs de train et les chefs de train adjoints;
b. les dispositions sur l'ancienneté, dans la mesure où elles touchent les chefs de train et les chefs de train adjoints qui possèdent les compétences requises comme mécaniciens de locomotives;
c. l'application de l'entente spéciale négociée entre le TUT, VIA et le CN;
et toute autre question connexe jugée appropriée par les parties en vue de protéger les intérêts et de répondre aux besoins du groupe des anciens chefs de train et chefs de train adjoints. Les parties doivent conclure les négociations de ces modifications au plus tard le 15 décembre 1999.
2. La FIL concevra et tiendra un processus consultatif interne afin d'établir ces intérêts et ces besoins et recrutera un spécialiste compétent pour aider les chefs de train et les chefs de train adjoints dans ce processus.
3. Le choix de ce spécialiste doit être effectué de concert avec les chefs de train et les chefs de train adjoints.
4. La FIL doit supporter, sans avoir à prélever d'autres cotisations syndicales, le coût des services de ce spécialiste.
5. Le spécialiste retenu représentera les chefs de train et les chefs de train adjoints aux fins des nouvelles négociations de l'entente sur la composition des équipes, tel qu'il a été prévu précédemment, et aura voix au chapitre au même titre que les représentants de la FIL pour ce qui est de conclure une entente.
6. La FIL assumera les honoraires de l'avocat des plaignants suivant le tarif applicable entre procureur et client, pour ce qui est de la procédure en l'instance.
Le Conseil se réserve le droit de se ressaisir de certaines questions concernant les redressements ordonnés si les parties sont incapables de les régler.
[16] VIA et la FIL ont demandé sans succès le contrôle judiciaire de cette ordonnance : VIA Rail Canada Inc. c. Cairns, [2001] 4 C.F. 139, 2001 CAF 133 (VIA I); une demande d'autorisation de pourvoi auprès de la Cour suprême du Canada a été rejetée : [2001] R.C.S.C. n ° 338. Par conséquent, le bien-fondé de la réparation accordée par le Conseil dans la décision 35 ne peut être attaqué dans la présente procédure.
[17] Comme la Cour n'a rendu sa décision dans l'affaire VIA I que le 2 mai 2001, elle a renvoyé l'affaire au Conseil « dans le seul but de la fixation d'un nouveau délai aux fins de la négociation des modifications » à l'ECE (au paragraphe 63). Le Conseil avait à l'origine ordonné que les modifications à l'ECE soient négociées pour le 15 décembre 1999, mais quand l'affaire a été reportée, le Conseil a repoussé la date au 20 juillet 2001.
[18] Les parties ont cherché à négocier une entente sur les trois points en litige dans l'ECE identifiés dans la décision 35 : le processus de sélection des chefs de train appelés à devenir mécaniciens de locomotive; les dispositions sur l'ancienneté des chefs de train devenus mécaniciens de locomotive; l'application de l'entente relative aux droits de transfert des employés entre VIA et le CN.
[19] Les parties n'étant toutefois pas parvenues à une entente, elle sont revenues devant le Conseil qui a ordonné une procédure de facilitation avec le concours d'une membre du Conseil et, en cas d'échec, une procédure de médiation-arbitrage. Avec le consentement des parties, le Conseil a nommé M. Michel Picher, arbitre largement respecté et comptant une grande expérience dans le secteur du transport ferroviaire, l'a chargé d'entreprendre la médiation-arbitrage et lui a demandé de rendre une décision sur les points litigieux de l'ECE au plus tard le 31 octobre 2001.
[20] Le 22 octobre 2001, le médiateur-arbitre a demandé au Conseil de prolonger son mandat au vu des progrès encourageants qui avaient été réalisés. Comme M. Picher avait confiance que la prolongation du délai accroîtrait les chances de succès et en l'absence d'opposition des parties, le Conseil a accordé une prolongation jusqu'au 31 janvier 2002. Cependant, le 15 janvier 2002, M. Picher a demandé une nouvelle prolongation, jusqu'au 31 mai 2002. Après avoir consulté les parties et les intervenants, le Conseil a accordé la prolongation, mais jusqu'au 11 février 2002 seulement, pour permettre la tenue des séances de négociations qui avaient été prévues.
[21] La procédure de médiation-arbitrage n'a pas réglé les questions encore en litige et, le 11 février 2002, le Conseil a décidé de ne pas prolonger le mandat de M. Picher, n'étant pas convaincu que des progrès adéquats étaient réalisés ou qu'une nouvelle prolongation servirait les intérêts des chefs de train. Le Conseil a souligné qu'au cours des deux ans et demi qui s'étaient écoulés depuis la publication de sa décision 35, aucun des points de son ordonnance n'avait été mis en oeuvre, notamment l'obligation de la FIL de payer sur la base avocat-client les honoraires d'avocat engagés par les chefs de train en raison de leur participation à la procédure de médiation. VIA et la FIL se sont opposées à la décision du Conseil de ne pas prolonger le mandat de M. Picher, tandis que les chefs de train s'opposaient à la demande de prolongation.
[22] Le Conseil a décidé de ne pas accorder une nouvelle prolongation à M. Picher et fixé des dates pour une audience sur deux questions. Toutefois, le Conseil a clairement fait savoir que ces mesures n'empêchaient pas les parties de poursuivre leurs efforts de règlement des questions encore en litige, avec ou sans le concours de M. Picher.
[23] La première question concernait le paiement par la FIL des honoraires d'avocat des chefs de train et des autres dépenses reliées à la procédure de médiation-arbitrage conformément aux points 4 et 6 de l'ordonnance contenue dans la décision 35. Le Conseil a rendu une ordonnance sur ce sujet le 22 mars 2002. La deuxième question, de loin plus difficile et plus importante, concernait les réparations appropriées liées à la mise en oeuvre des autres éléments de l'ordonnance comprise dans la décision 35. Le Conseil n'a rendu sa décision que le 15 mai 2003, par la publication de la décision 230. C'est la décision qui fait l'objet des présentes demandes de contrôle judiciaire.
[24] Outre les événements évoqués ci-dessus, d'autres négociations avaient lieu, dont certaines avec le concours de M. Picher à titre de médiateur. En particulier, le 22 avril 2002, un protocole d'entente (PE) a été conclu entre VIA et la FIL, qui, aux dires des parties, réglait les principaux points de préoccupation des chefs de train à l'égard de l'ECE identifiés dans l'ordonnance de réparation de la décision 35. Les parties ont informé le Conseil que le PE comportait des recommandations de règlement faites par M. Picher et leur meilleure position à l'égard des points en litige. Les chefs de train se sont opposés à l'admissibilité du PE dans la procédure devant le Conseil faisant l'objet du contrôle judiciaire visé par les présentes demandes, principalement parce qu'ils n'avaient pas participé à sa négociation. Le Conseil a admis le PE et l'a finalement pris en considération dans la décision 230.
C. La décision 230
[25] Dans la décision 230, le Conseil a dégagé quatre conclusions importantes qui étayaient son ordonnance. Premièrement, le Conseil a conclu que dans sa décision sur la manière de mettre en oeuvre l'ordonnance de la décision 35, il était tenu de prendre en considération l'effet du délai supérieur à trois ans et demi qui s'était écoulé depuis la publication de la décision 35.
[26] Deuxièmement, le Conseil a passé en revue les principes exposés dans la jurisprudence régissant l'attribution des réparations. En particulier, le Conseil a déclaré (au paragraphe 57) :
... le but recherché c'est de mettre un terme aux effets néfastes du défaut du syndicat de protéger les droits des chefs de train et de les replacer dans la situation où ils auraient été s'il n'y avait pas eu violation des droits que leur reconnaît le Code.
Le Conseil a réitéré que pour atteindre cet objectif, il prendrait en compte l'évolution des circonstances intervenue depuis la publication de la décision 35 et concevrait son ordonnance en conséquence.
[27] Troisièmement, le Conseil s'est penché sur l'objection soulevée par VIA, à savoir que comme la décision 35 n'avait pas établi qu'elle avait manqué au Code, elle ne pouvait pas faire l'objet d'une ordonnance de réparation. Le Conseil a reconnu que seul un syndicat pouvait manquer au devoir de représentation juste. Cependant, il a également fait observer que VIA avait été partie à l'ECE, qui avait donné naissance aux plaintes des chefs de train, et qu'elle avait participé activement aux nombreuses procédures engagées devant le Conseil, le médiateur-arbitre et les tribunaux. Par conséquent, le Conseil a conclu (au paragraphe 71) :
Si la FIL doit répondre devant ses membres de la violation du Code, VIA et la FIL doivent assumer ensemble les conséquences de la décision du Conseil puisqu'elles ont toutes deux contribué à produire les effets de l'ECE, quoique à des degrés divers peut-être. Dans les circonstances de l'affaire qui nous occupe, l'imposition de conséquences financières à VIA est une conclusion nécessaire pour réaliser les objets des ordonnances du Conseil, soit corriger les effets discriminatoires de l'ECÉ.
[28] Quatrièmement, le Conseil a conclu que le PE ne répondait pas adéquatement aux préoccupations des chefs de train et avait été négocié par VIA et la FIL sans la participation des chefs de train, des TUT ni du spécialiste compétent qui devait, selon la décision 35, être nommé pour aider les chefs de train dans la négociation de conditions qui prendraient adéquatement en compte leurs intérêts.
[29] Sur trois éléments, le Conseil n'a pas été persuadé que le PE apportait des modifications à l'ECE. Premièrement, les critères établis dans le PE pour la sélection des chefs de train aptes à recevoir la formation de mécaniciens de locomotive entraînaient vraisemblablement peu de chances de sélection pour plusieurs années. Deuxièmement, le PE maintenait l'ancienneté des mécaniciens de locomotive antérieure à l'ENSV par rapport aux anciens chefs de train qui se qualifiaient comme mécaniciens de locomotive aux termes de l'ENSV, sans égard à la date de recrutement initiale. Troisièmement, les chefs de train formés comme mécaniciens de locomotive par l'effet de l'ENSV ne disposaient pas des mêmes droits de réintégration au CN que les autres mécaniciens de locomotive.
[30] Se fondant sur ces conclusions, le Conseil a rendu une ordonnance complexe visant à redresser le manquement au Code de la FIL et le défaut des parties de mettre en oeuvre la décision 35 d'une manière jugée satisfaisante par le Conseil. L'ordonnance prévoyait notamment les éléments suivants : i) elle étendait à tous les chefs de train le droit du subir le test d'aptitude leur permettant de se qualifier comme mécaniciens de locomotive; ii) elle prévoyait que les chefs de train qui réussissaient le test devaient être placés sur une liste par « ordre d'ancienneté » et être admissibles à mesure que des postes de mécaniciens de locomotive devenaient disponibles; iii) elle exigeait que la FIL et VIA versent un dédommagement pécuniaire aux chefs de train qui avaient subi une perte en raison de l'ECE, au lieu de la réparation prévue par l'ordonnance; iv) elle donnait ordre à VIA et à la FIL de présenter des observations écrites au Conseil pour que celui-ci soit en mesure de répartir entre elles la responsabilité du paiement du dédommagement.
D. LE CADRE LÉGISLATIF
Code canadien du travail
18. Le Conseil peut réexaminer, annuler ou modifier ses décisions ou ordonnances et réinstruire une demande avant de rendre une ordonnance à son sujet.
22. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente partie, les ordonnances ou les décisions du Conseil sont définitives et ne sont susceptibles de contestation ou de révision par voie judiciaire que pour les motifs visés aux alinéas 18.1(4)a), b) ou e) de la Loi sur la Cour fédérale et dans le cadre de cette loi.
(2) Sauf exception prévue au paragraphe (1), l'action - décision, ordonnance ou procédure - du Conseil, dans la mesure où elle est censée s'exercer dans le cadre de la présente partie, ne peut, pour quelque motif, y compris celui de l'excès de pouvoir ou de l'incompétence à une étape quelconque de la procédure_:
a) être contestée, révisée, empêchée ou limitée;
b) faire l'objet d'un recours judiciaire, notamment par voie d'injonction, de certiorari, de prohibition ou de quo warranto.
37. Il est interdit au syndicat, ainsi qu'à ses représentants, d'agir de manière arbitraire ou discriminatoire ou de mauvaise foi à l'égard des employés de l'unité de négociation dans l'exercice des droits reconnus à ceux-ci par la convention collective.
99. (1) S'il décide qu'il y a eu violation des paragraphes 24(4) ou 34(6), des articles 37, 47.3, 50 ou 69, des paragraphes 87.5(1) ou (2), de l'article 87.6, du paragraphe 87.7(2) ou des articles 94, 95 ou 96, le Conseil peut, par ordonnance, enjoindre à la partie visée par la plainte de cesser de contrevenir à ces dispositions ou de s'y conformer et en outre_:
...
b) dans le cas de l'article 37, enjoindre au syndicat d'exercer, au nom de l'employé, les droits et recours que, selon lui, il aurait dû exercer ou d'aider l'employé à les exercer lui-même dans les cas où il aurait dû le faire;
b.1) dans le cas de l'alinéa 50a), enjoindre, par ordonnance, à l'employeur ou au syndicat d'inclure ou de retirer des conditions spécifiques de sa position de négociation ou ordonner l'application d'une méthode exécutoire de règlement des points en litige, s'il est d'avis que ces mesures sont nécessaires pour remédier aux effets de la violation;
...
(2) Afin d'assurer la réalisation des objectifs de la présente partie, le Conseil peut rendre, en plus ou au lieu de toute ordonnance visée au paragraphe (1), une ordonnance qu'il est juste de rendre en l'occurrence et obligeant l'employeur ou le syndicat à prendre des mesures qui sont de nature à remédier ou à parer aux effets de la violation néfastes à la réalisation de ces objectifs.
18. The Board may review, rescind, amend, alter or vary any order or decision made by it, and may rehear any application before making an order in respect of the application.
22. (1) Subject to this Part, every order or decision of the Board is final and shall not be questioned or reviewed in any court, except in accordance with the Federal Court Act on the grounds referred to in paragraph 18.1(4)(a), (b) or (e) of that Act.
(2) Except as permitted by subsection (1), no order, decision or proceeding of the Board made or carried on under or purporting to be made or carried on under this Part shall
(a) be questioned, reviewed, prohibited or reserpine, or
(b) be made the subject of any proceedings in or any process of any court, whether by way of injunction, certiorari, prohibition, quo warranto or otherwise,
on any ground, including the ground that the order, decision or proceeding is beyond the jurisdiction of the Board to make or carry on or that, in the course of any proceeding, the Board for any reason exceeded or lost its jurisdiction.
37. A trade union or representative of a trade union that is the bargaining agent for a bargaining unit shall not act in a manner that is arbitrary, discriminatory or in bad faith in the representation of any of the employees in the unit with respect to their rights under the collective agreement that is applicable to them.
99. (1) Where, under section 98, the Board determines that a party to a complaint has contravened or failed to comply with subsection 24(4) or 34(6), section 37, 47.3, 50 or 69, subsection 87.5(1) or (2), section 87.6, subsection 87.7(2) or section 94, 95 or 96, the Board may, by order, require the party to comply with or cease contravening that subsection or section and may
...
(b) in respect of a contravention of section 37, require a trade union to take and carry on behalf of any employee affected by the contravention or to assist any such employee to take and carry on such action or proceeding as the Board considers that the union ought to have taken and carried on the employee's behalf or ought to have assisted the employee to take and carry on;
(b.1) in respect of a contravention of the obligation to bargain collectively in good faith mentioned in paragraph 50(a), by order, require that an employer or a trade union include in or withdraw from a bargaining position specific terms or direct a binding method of resolving those terms, if the Board considers that this order is necessary to remedy the contravention or counteract its effects;
...
(2) For the purpose of ensuring the fulfilment of the objectives of this Part, the Board may, in respect of any contravention of or failure to comply with any provision to which subsection (1) applies and in addition to or in lieu of any other order that the Board is authorized to make under that subsection, by order, require an employer or a trade union to do or refrain from doing any thing that it is equitable to require the employer or trade union to do or refrain from doing in order to remedy or counteract any consequence of the contravention or failure to comply that is adverse to the fulfilment of those objectives.
Loi sur les cours fédérales
18. (1)(4) Les mesures prévues au paragraphe (3) sont prises si la Cour fédérale est convaincue que l'office fédéral, selon le cas_:
a) a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l'exercer;
...
18. (1)(4) The Federal Court may grant relief under subsection (3) if it is satisfied that the federal board, commission or other tribunal
(a) acted without jurisdiction, acted beyond its jurisdiction or refused to exercise its jurisdiction;
...
D. LES QUESTIONS SOULEVÉES ET L'ANALYSE
QUESTION N ° 1 : La norme de contrôle
i) La norme de contrôle et la « compétence »
[31] L'avocat de VIA a soutenu que le Conseil avait commis trois erreurs de compétence dans sa décision 230. En premier lieu, il avait rouvert ladécision 35 pour d'autres motifs que la simple modification de la dernière date fixée pour la mise en oeuvre de l'ordonnance de réparation et, dans la conception de la réparation, avait tenu compte de circonstances postérieures à la décision 35. En deuxième lieu, il avait ordonné des conditions d'emploi aux parties au lieu de celles dont elles avaient convenu. En troisième lieu, il avait imposé ces conditions à VIA et lui avait ordonné de verser un dédommagement, alors que VIA n'avait pas été jugée avoir manqué au Code dans la décision 35.
[32] Du fait qu'il s'agissait de « questions de compétence » ou de « questions préalables » , a soutenu l'avocat de VIA, les conclusions du Conseil pouvaient de plein droit faire l'objet d'un contrôle selon la norme de la décision correcte, sans qu'il soit nécessaire de procéder à l'analyse pragmatique et fonctionnelle. À titre subsidiaire, dans la mesure où le Conseil était compétent pour ordonner l'une des réparations accordées en l'espèce, l'exercice de son pouvoir de réparation était manifestement déraisonnable.
[33] Je n'accepte pas l'approche de l'avocat par la question « de compétence » pour établir la norme de contrôle. Des arrêts récents de la Cour suprême du Canada établissent clairement que la norme de contrôle applicable aux décisions d'un organisme administratif juridictionnel doit toujours être déterminée selon l'analyse pragmatique et fonctionnelle. Des concepts abstraits, tels que celui de la « question de compétence » , jouent maintenant un rôle beaucoup moins grand dans l'établissement de la norme de contrôle applicable au point attaqué de la décision d'un tribunal.
[34] Ainsi, dans l'arrêt Dr. Q. c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19, au paragraphe 21, la juge en chef McLachlin, s'exprimant au nom de la Cour, a déclaré :
Chaque fois que la loi délègue un pouvoir à une instance administrative décisionnelle, le juge de révision doit commencer par déterminer la norme de contrôle applicable selon l'analyse pragmatique et fonctionnelle. Dans Pushpanathan [c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982], la Cour a accepté sans équivoque la primauté de la méthode pragmatique et fonctionnelle dans la détermination de la norme de contrôle judiciaire applicable aux décisions administratives.
Elle a dit plus loin (aux paragraphes 24 et 25) :
... Si les motifs nommés, le libellé de la disposition habilitante et les interprétations sclérosées des formulations législatives demeurent utiles comme repères familiers, ils ne dictent plus le cheminement.
C'est pour cette raison que, dorénavant, il ne suffit plus de classer une question donnée dans une catégorie précise de contrôle judiciaire et d'exiger sur ce fondement que le décideur ait rendu une décision correcte.
[35] Ainsi, désigner l'interprétation d'une disposition donnée de la loi habilitante d'un organisme comme une « question de compétence » ne permet de « sauter aucune étape de l'analyse pragmatique et fonctionnelle » : Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, _[2003] 1 R.C.S. 247, 2003 CSC 20, au paragraphe 21 (juge Iacobucci). En réalité, comme la juge en chef McLachlin l'a indiqué dans l'arrêt Ryan, ce point en particulier a été établi dans l'arrêt Pushpanathan, où le juge Bastarache a déclaré (au paragraphe 28) :
Mais il faut bien comprendre qu'une question qui « touche la compétence » s'entend simplement d'une disposition à l'égard de laquelle la norme de contrôle appropriée est celle de la décision correcte, en fonction du résultat de l'analyse pragmatique et fonctionnelle. Autrement dit, une « erreur de compétence » est simplement une erreur portant sur une question à l'égard de laquelle, selon le résultat de l'analyse pragmatique et fonctionnelle, le tribunal doit arriver à une interprétation correcte et à l'égard de laquelle il n'y a pas lieu de faire preuve de retenue.
[36] Néanmoins, la « compétence » fait toujours partie de la terminologie du droit administratif. En l'espèce, elle apparaît dans deux contextes : l'erreur de compétence est le motif du contrôle judiciaire et la nature du paragraphe 99(2) qui traite de la compétence est l'un des facteurs de la méthode pragmatique et fonctionnelle pour établir la norme de contrôle. Je les traiterai à tour de rôle.
[37] Premièrement, l'erreur de compétence est un motif de contrôle par la Cour des décisions des organismes administratifs fédéraux : voir l'alinéa 18.1(4)a) de la Loi sur les cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7. En fait, de par la clause privative des paragraphes 22(1) et (2) du Code canadien du travail, c'est le seul motif qui puisse fonder un contrôle judiciaire de la décision du Conseil en l'espèce. Il n'y a pas d'allégation de manquement au devoir de traitement équitable ni de parjure.
[38] Cependant, caractériser le motif de contrôle applicable d'erreur de compétence n'est pas déterminant à l'égard de la norme de contrôle que la Cour doit appliquer pour décider si la demanderesse a établi que le tribunal a commis une erreur, comme elle l'allègue. Par conséquent, dans le cas où, comme en l'espèce, une décision est attaquée en vertu de l'alinéa 18.1(4)a) au motif que le Conseil « a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l'exercer » , et où l'erreur alléguée met en cause l'interprétation d'une disposition du Code, la Cour doit encore utiliser l'analyse pragmatique et fonctionnelle pour décider de la norme de contrôle applicable à l'interprétation de la disposition en litige.
[39] Si l'analyse pragmatique et fonctionnelle amène la Cour à conclure que la décision correcte constitue la norme applicable au contrôle de l'interprétation que donne le Conseil de la disposition du Code en cause, le Conseil aura excédé sa compétence si la Cour n'est pas d"accord avec l'interprétation du Conseil. Inversement, si l'analyse pragmatique et fonctionnelle fait ressortir que la norme de contrôle applicable est le caractère manifestement déraisonnable de la décision, il sera conclu que le Conseil a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l'exercer si son interprétation est manifestement déraisonnable.
[40] Deuxièmement, la « compétence » demeure un élément pertinent pour déterminer la norme de contrôle parce que c'est l'un des facteurs à prendre en considération dans le cadre de l'analyse pragmatique et fonctionnelle. Établir si une question en est une de compétence ou n'en est pas relève de l'examen de la nature de la question que doit trancher un tribunal : Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2002] 1 R.C.S. 84, 2002 CSC 3, au paragraphe 24.
[41] La Cour suprême du canada a récemment appuyé cette position dans l'arrêtAlberta Union of Provincial Employees c. Lethbridge Community College, 2004 CSC 28. Dans cet arrêt, le juge Iacobucci a déclaré (au paragraphe 18) qu'une disposition conférant un pouvoir de réparation à un arbitre du travail touchait la compétence et que c'était un facteur indiquant que l'interprétation de la loi par l'arbitre devait faire l'objet d'un contrôle selon la norme de la décision correcte. Cela s'explique, selon le juge Iacobucci, par le fait qu' « un organisme administratif est une pure émanation de la loi et est en conséquence tenu de déterminer correctement la portée de son mandat » .
[42] Toutefois, bien que la disposition en litige touche la compétence, le juge Iacobucci a conclu que d'autres considérations pragmatiques et fonctionnelles exigeaient que la décision de l'arbitre fasse l'objet d'une retenue de la part des tribunaux. On retrouve une conclusion similaire dans l'arrêt Canada (Procureur général) c. Georgian College of Applied Arts and Technology, [2003] 4 C.F. 525, 2003 CAF 199, aux paragraphes 21 et 22.
ii) La norme de contrôle et le pouvoir de réparation : « une limite à la compétence » ?
[43] À un stade antérieur de l'ère de l'approche pragmatique et fonctionnelle dans le droit du contrôle judiciaire des décisions administratives au Canada, on trouvait une jurisprudence appuyant la position que la portée du pouvoir de réparation du Conseil à l'article 99 du Code est une « question de compétence » et que la décision correcte est donc la norme applicable au contrôle de l'interprétation de cette disposition par le Conseil.
[44] Ainsi, dans l'arrêt Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369, le juge Cory a dit (au paragraphe 59) :
... La question de savoir si le Conseil peut imposer une réparation aux parties est donc une question de compétence. Si le Conseil décidait qu'il ne peut pas imposer une réparation pour parer à une violation reprochée à une partie, la partie lésée aurait le droit de faire valoir devant la cour exerçant le contrôle que le Conseil a incorrectement interprété sa loi habilitante. La cour serait alors en droit, pour statuer sur la question de compétence, de contrôler la décision du Conseil, selon la norme de la décision correcte afin de déterminer si, de fait, celui-ci avait le pouvoir dont il a estimé ne pas être investi.
[45] Le juge Cory a également ajouté au même paragraphe que « quand il a été établi que, d'après les dispositions de la loi habilitante, le Conseil est en fait compétent pour imposer certaines réparations » , la norme du caractère manifestement déraisonnable s'applique pour décider si le Conseil a outrepassé sa compétence en accordant, dans une affaire donnée, l'une des réparations à sa disposition.
[46] Cependant, j'estime en toute déférence que l'idée que l'interprétation des dispositions sur le pouvoir du Conseil en matière de réparation peut être contrôlée selon la norme de la décision correcte du seul fait qu'il s'agit d'une question de compétence a été balayée par un torrent de jurisprudence de la Cour suprême du Canada sur la norme de contrôle au cours des huit années qui ont suivi l'arrêt Royal Oak Mines.
[47] J'ai déjà cité les arrêts Dr. Q, Ryan et Pushpanathan à l'appui de l'idée que, dans le droit actuel, la méthode pragmatique et fonctionnelle doit toujours être utilisée par une cour de révision pour établir la norme de contrôle applicable aux décisions des organismes administratifs juridictionnels. En outre, deux autres arrêts portent directement sur la norme de contrôle applicable à l'interprétation par les tribunaux du travail de leur pouvoir de réparation.
[48] Dans le premier, Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 c. Montréal (Ville), [1997] 1 R.C.S. 793, prononcé peu après l'arrêt Royal Oak Mines, la Cour a appliqué la méthode pragmatique et fonctionnelle pour établir la norme de contrôle applicable à l'interprétation par un conseil des relations du travail de ses pouvoirs, même des dispositions qui « semblent limiter la compétence d'un tribunal administratif » (au paragraphe 44).
[49] Appliquant l'approche pragmatique et fonctionnelle à l'affaire dont elle était saisie, la juge L'Heureux-Dubé, rédigeant au nom de la Cour, a conclu que la norme applicable était la décision manifestement déraisonnable. Tout en déclarant (au paragraphe 46) qu'en concluant de la sorte sa décision était en conformité avec l'analyse du juge Cory dans l'arrêt Royal Oak Mines, la juge L'Heureux-Dubé a du même souffle rejeté la notion selon laquelle l'interprétation par un organisme administratif de son pouvoir de réparation doit automatiquement faire l'objet d'un contrôle selon la décision raisonnable du fait que la question de savoir si un organisme peut accorder une catégorie particulière de réparation est une question de « compétence » : voir les paragraphes 44 et 47.
[50] Deuxièmement, dans l'arrêt récent Lethbridge Community College, la Cour a conclu que bien que la portée du pouvoir de réparation de