Bande indienne de Stoney c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord)

Bande indienne de Stoney c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2006-05-03
Référence neutre
2006 CF 553
Numéro de dossier
T-307-96
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20060503
Dossier : T-307-96
Référence : 2006 CF 553
Ottawa (Ontario), le 3 mai 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE CAMPBELL
ENTRE :
LE CHEF HARVEY BAPTISTE, DAVE BEARSPAW, DARCY DIXON, REX DANIELS, JOHN LEFTHAND fils, LE CHEF KEN SOLDIER, FRANK CRAWLER, BRUCE LABELLE, MARGERY TWOYOUNGMEN, LE CHEF ERNEST WESLEY, IRBY CECIL, WATSON KAQUITTS et CHARLIE ABRAHAM agissant en leur propre nom et au nom de tous les autres membres de la BANDE INDIENNE DE STONEY, et le CHEF HARVEY BAPTISTE, DAVE BEARSPAW, DARCY DIXON, REX DANIELS et JOHN LEFTHAND fils, agissant en leur propre nom et au nom de tous les autres membres de la BANDE INDIENNE DE BEARSPAW, et le CHEF KEN SOLDIER, FRANK CRAWLER, BRUCE LABELLE ET MARGERY TWOYOUNGMEN, agissant en leur propre nom et au nom de tous les autres membres de la BANDE INDIENNE DE CHINIKI, et le CHEF ERNEST WESLEY, IRBY CECIL, WATSON KAQUITTS et CHARLIE ABRAHAM, agissant en leur propre nom et au nom de tous les autres membres de la BANDE INDIENNE DE WESLEY et ladite BANDE INDIENNE DE STONEY
défendeurs/demandeurs
et
SA MAJESTÉ LA REINE du chef du Canada représentée par le ministre des Affaires indiennes et du Nord et par le ministre de l’Environnement
demanderesse/défenderesse
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] En 1996, à titre d’Autochtones, les demandeurs (Baptiste) ont intenté la présente action contre la défenderesse afin de faire respecter leur relation fiduciaire sui generis avec la Couronne fédérale. La cause d’action est liée à une allégation d’exploitation forestière illégale sur des terres autochtones situées dans le sud-ouest de l’Alberta, et en rapport avec laquelle Baptiste dit que la défenderesse a négligé de prendre les mesures nécessaires pour protéger et préserver ses droits, ses intérêts et ses biens, manquant ainsi à son obligation fiduciaire spéciale. À son tour, réclamant une contribution ou une indemnité, la défenderesse a intenté une procédure de mise en cause (la procédure) contre 52 personnes et entreprises ayant pris part à l’enlèvement et à la transformation du bois.
[2] Le fait qui est à l’origine de la présente requête est une décision par laquelle la Cour d’appel fédérale a conclu que la présente Cour n’a pas compétence sur la procédure intentée par la défenderesse. Le procureur général du Canada, agissant au nom de la défenderesse (Canada), introduit donc la présente requête en vue d’obtenir la suspension de l’action, en application du paragraphe 50.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7 (la requête) et, si cette requête est accueillie, Baptiste aura le choix de reprendre l’action devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta et, en ce qui concerne la reprise, le Canada mettra en état l’intention qu’il a exprimée d’intenter la procédure de mise en cause.
[3] La position de Baptiste, depuis le début de l’action, est que la complexité engendrée par la procédure de mise en cause fait obstacle à l’avancement et au règlement de sa réclamation contre le Canada. Pour ce qui est de la requête, Baptiste s’oppose au résultat de l’application de l’article 50.1 car la présente Cour ne sera plus l’arbitre de l’action. À l’appui de son opposition, et en réponse à la requête, Baptiste soutient que la Cour ne devrait pas accueillir la requête, car le Canada ne dispose pas du fondement juridique requis pour obtenir une suspension et, en outre, il est impossible de rendre une ordonnance parce que l’article 50.1 lui-même est inconstitutionnel.
[4] Pour les motifs qui suivent, je suis dans l’incapacité de souscrire à l’un ou l’autre des arguments de Baptiste.
I. Bref historique de l’action et de la procédure
[5] La décision de la Cour d’appel fédérale résume l’historique et les constatations cruciales qui ont amené à statuer que la présente Cour n’a pas compétence sur les réclamations du Canada contre les mis en cause. Les passages suivants, tirés de la décision du juge en chef Richard, décrivent le contexte dans lequel se situe la requête :
[…]
[3] Le 7 février 1996, les demandeurs (la bande de Stoney) ont intenté une action contre le défendeur (le Canada).
[4] Dans leur déclaration, les demandeurs alléguaient, entre autres, des manquements à diverses obligations de fiduciaire du Canada envers la bande de Stoney relativement à la récolte de bois dans la réserve de Stoney (sise en Alberta) en 1994 et 1995.
[5] Il n'est pas contesté que cette action relève de la compétence de la Cour fédérale en vertu du paragraphe 17(1) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, qui dispose que cette cour a compétence concurrente, en première instance, avec les cours supérieures « dans les cas de demande de réparation contre la Couronne ».
[6] Le 22 janvier 1997, le Canada a saisi la Cour fédérale d'une requête en suspension de l'action susdite sous le régime de l'article 50.1 de la Loi sur les Cours fédérales, au motif qu'il avait l'intention de déposer des avis de mise en cause contre des personnes qui ne relevaient pas de la compétence de la Cour fédérale.
[7] Le Canada a déposé plusieurs avis de mise en cause le 4 avril 1997, avant l'audition de sa requête par le protonotaire Hargrave, le 23 du même mois. Les mis en cause n'ont pas reçu avis de la requête du Canada ni n'ont participé à l'audience tenue devant le protonotaire.
[8] Par ordonnance rendue le 16 mai 1997, le protonotaire a statué que les mises en cause projetées relevaient de la compétence de la Cour fédérale. Le Canada n'a pas interjeté appel de cette décision du protonotaire.
[9] Une déclaration modifiée, une défense modifiée et des avis modifiés de mise en cause ont été déposés et signifiés d'octobre 2002 à mars 2003.
[10] Les prétentions étaient essentiellement identiques d'une mise en cause à l'autre et ne différaient que par des aspects mineurs. La réparation demandée par le Canada était cependant la même dans tous les cas.
[11] Les parties ainsi mises en cause par le Canada se répartissent en trois catégories : certains membres de la bande de Stoney en qualité de particuliers, des entrepreneurs forestiers et des exploitants de scieries.
[12] Le Canada sollicitait les mesures de réparation suivantes contre les mis en cause :
a) une indemnité ou une contribution relativement à tout jugement qui pourrait être obtenu par les demandeurs contre le défendeur, y compris quant aux dépens;
b) une indemnité ou une contribution relativement aux frais et dépens supportés par le défendeur dans l'action intentée par les demandeurs;
c) des dommages-intérêts majorés, punitifs et exemplaires;
d) les frais et dépens des procédures de mise en cause.
[13] Le Canada a aussi invoqué les dispositions de la Contributory Negligence Act, R.S.A. 2000, ch. C-27, de la Tort-Feasors Act, R.S.A. 2000, ch. T-5, de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5, et du Règlement sur le bois de construction des Indiens, DORS/94-690, article 3(F).
[14] Les appelants/mis en cause ont contesté la compétence de la Cour fédérale le 30 avril 2003, et leurs requêtes ont été entendues ensemble par un juge de cette même cour le 21 octobre 2003.
[15] La requête entendue par le juge de la Cour fédérale n'était pas étayée d'affidavits et a été instruite sur la base des actes de procédure et des avis de mise en cause tels qu'ils avaient été formulés par le Canada.
[16] Le Canada n'a pas contesté la requête des mis en cause, mais a plutôt adopté la position que, ayant décidé de ne pas interjeter appel, il était lié par la décision du protonotaire.
[17] Le 3 mai 2004, le juge des requêtes a rejeté l'exception de défaut de compétence alléguée par les mis en cause, au motif que la décision du protonotaire interdisait l'octroi de la réparation demandée en vertu du principe de la chose jugée.
[18] Les appels dont nous sommes saisis ont été réunis et entendus ensemble. Aucune des parties ne souscrivait à la conclusion du juge des requêtes selon laquelle l'affaire relevait du principe de la chose jugée. Il nous apparaît évident que le juge des requêtes a commis une erreur de droit en appliquant le principe de la chose jugée à l'affaire qui nous occupe. Les mis en cause n'étaient pas parties à la requête entendue par le protonotaire en avril 1997 et n'en ont pas reçu avis.
[19] Nous sommes tous d'avis que le juge des requêtes s'est trompé en rejetant la requête des mis en cause sur le fondement de la chose jugée, et l'appel pourrait être accueilli pour cette seule raison.
[20] Cependant, les parties ont unanimement demandé que la Cour rende sur la question de compétence la décision que le juge des requêtes aurait dû rendre. En conséquence, j'examinerai maintenant la question de compétence soulevée par les parties.
[21] La seule question en litige dans le présent appel est la compétence de la Cour fédérale pour statuer sur les mises en cause telles qu'elles ont été formulées par le Canada. Il s'agit là d'une question de droit. Bien que le protonotaire ait donné un exposé très rigoureux des motifs sur lesquels il fonde sa conclusion que la Cour fédérale jouit effectivement d'une compétence matérielle, nous ne sommes pas liés par sa décision ni par ses motifs.
[…]
[41] Dans la présente espèce et dans les réclamations formulées par le Canada, la common law provinciale de l'appropriation, du complot et de la négligence ne peut être définie comme « accessoirement [...] nécessaire à la solution des points litigieux soumis par les parties ». Il s'agit là en fait du cadre même en vertu duquel le Canada réclame des indemnités, des contributions et des dommages-intérêts. Les réclamations du Canada sont, de par leur « caractère véritable », fondées sur la common law provinciale. Ce serait plutôt le droit fédéral qui est ici accessoire aux réclamations du Canada contre les mis en cause.
[42] Le droit sur lequel le Canada fonde ses mises en cause est la common law de la violation du droit de propriété, de l'appropriation, du complot et de la négligence.
[43] Cela ressort à l'évidence de l'analyse des prétentions sous-tendant les mises en cause, où le Canada invoque :
1. la violation du droit de propriété sur le bois et les terres,
2. un complot en vue d'activités enfreignant la législation fédérale,
3. l'appropriation de bois appartenant à la Couronne,
4. la négligence contributive,
5. l'atteinte par négligence à l'exécution de l'obligation de fiduciaire de la Couronne envers la bande de Stoney.
[…]
[49] Dans la présente espèce, les réclamations du Canada contre les mis en cause ne sont pas suffisamment appuyées par une législation fédérale. Au contraire, elles s'enracinent profondément dans la common law provinciale.
[50] Même si la Cour fédérale est à juste titre saisie de l'action opposant la bande de Stoney au Canada, il n'existe pas ici un lien suffisant entre la cause d'action de la procédure de mise en cause et le droit fédéral applicable pour lui conférer compétence.
[51] La Cour suprême du Canada a conclu dans l'arrêt Canada c. Thomas Fuller Construction Co. (1958) Ltd., [1980] 1 R.C.S. 695, que l'action principale et la mise en cause constituent des instances distinctes. L'analyse des revendications formulées par le demandeur contre le défendeur dans l'action principale ne permettra donc pas de déterminer la nature de la réclamation contre les mis en cause.
[52] Par conséquent, le fait que la Cour fédérale a compétence pour statuer sur l'action principale opposant la bande de Stoney au Canada ne peut être pris en considération lorsqu'il s'agit d'établir si la Cour a compétence sur les mises en cause. Cette conclusion est fondée sur l'état actuel de la jurisprudence relative à cette question.
[…]
[57] Je conclus donc que le cadre législatif fédéral que constitue l'ensemble formé par la Loi sur les Indiens et le Règlement sur le bois de construction des Indiens n'a pas une portée assez large pour fonder les mises en cause engagées par le Canada en l'espèce. La loi et le règlement invoqués par le Canada ne sont pas la source ou le fondement de ses mises en cause. Celles-ci sont, de par leur « caractère véritable », fondées sur la common law provinciale. Force m'est par conséquent de conclure que la Cour fédérale n'a pas compétence pour statuer sur ces mises en cause.
[…]
II. La requête
[6] L’article 50.1 est devenu loi en 1990 en tant qu’élément du projet de loi C-38, dont la teneur est décrite en détail à la section III(A)(1) et (2) ci-après. La requête du Canada en vue de la suspension de l’action en vertu de l’article 50.1 est fondée sur le motif selon lequel [traduction] « la Couronne souhaite engager une procédure de mise en cause dans le cadre de la présente action contre trois catégories de parties à l’égard desquelles la Cour fédérale n’a pas compétence ». Depuis l’adoption de l’article 50.1, le pouvoir qu’ont les juges de la Cour d’accorder une suspension d’instance réside dans deux dispositions de la Loi sur les Cours fédérales, soit les articles 50 et 50.1 :
Suspension d'instance
50. (1) La Cour d'appel fédérale et la Cour fédérale ont le pouvoir discrétionnaire de suspendre les procédures dans toute affaire :
a) au motif que la demande est en instance devant un autre tribunal;
b) lorsque, pour quelque autre raison, l'intérêt de la justice l'exige.
Idem
(2) Sur demande du procureur général du Canada, la Cour d'appel fédérale ou la Cour fédérale, selon le cas, suspend les procédures dans toute affaire relative à une demande contre la Couronne s'il apparaît que le demandeur a intenté, devant un autre tribunal, une procédure relative à la même demande contre une personne qui, à la survenance du fait générateur allégué dans la procédure, agissait en l'occurrence de telle façon qu'elle engageait la responsabilité de la Couronne.
Levée de la suspension
(3) Le tribunal qui a ordonné la suspension peut, à son appréciation, ultérieurement la lever.
Suspension des procédures
50.1 (1) Sur requête du procureur général du Canada, la Cour fédérale ordonne la suspension des procédures relatives à toute réclamation contre la Couronne à l'égard de laquelle cette dernière entend présenter une demande reconventionnelle ou procéder à une mise en cause pour lesquelles la Cour n'a pas compétence.
Reprise devant un tribunal provincial
(2) Le demandeur dans l'action principale peut, après le prononcé de la suspension des procédures, reprendre celles-ci devant le tribunal compétent institué par loi provinciale ou sous le régime de celle-ci.
Prescription
(3) Pour l'application des règles de droit en matière de prescription dans le cadre des procédures reprises conformément au paragraphe (2), est réputée être la date de l'introduction de l'action celle de son introduction devant la Cour fédérale si la reprise survient dans les cent jours qui suivent la suspension.
Stay of proceedings authorized
50. (1) The Federal Court of Appeal or the Federal Court may, in its discretion, stay proceedings in any cause or matter
(a) on the ground that the claim is being proceeded with in another court or jurisdiction; or
(b) where for any other reason it is in the interest of justice that the proceedings be stayed.
Stay of proceedings required
(2) The Federal Court of Appeal or the Federal Court shall, on application of the Attorney General of Canada, stay proceedings in any cause or matter in respect of a claim against the Crown if it appears that the claimant has an action or a proceeding in respect of the same claim pending in another court against a person who, at the time when the cause of action alleged in the action or proceeding arose, was, in respect of that matter, acting so as to engage the liability of the Crown.
Lifting of stay
(3) A court that orders a stay under this section may subsequently, in its discretion, lift the stay.
Stay of proceedings
50.1 (1) The Federal Court shall, on application of the Attorney General of Canada, stay proceedings in any cause or matter in respect of a claim against the Crown where the Crown desires to institute a counter-claim or third-party proceedings in respect of which the Federal Court lacks jurisdiction.
Recommence in provincial court
(2) If the Federal Court stays proceedings under subsection (1), the party who instituted them may recommence the proceedings in a court constituted or established by or under a law of a province and otherwise having jurisdiction with respect to the subject-matter of the proceedings.
Prescription and limitation of actions
(3) If proceedings are recommenced under subsection (2) within 100 days after the proceedings are stayed in the Federal Court, the claim against the Crown in the recommenced proceedings is deemed, for the purposes of any laws relating to prescription and the limitation of actions, to have been instituted on the day the proceedings in the Federal Court were instituted.
[7] La preuve présentée à l’appui de la requête figure dans l’affidavit, signé le 10 janvier 2006 (dossier de requête de la demanderesse, p. 5-9), de Mme Doris Tetrault, gestionnaire des projets liés aux litiges auprès de la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges du ministère des Affaires indiennes et du Nord, à Vancouver (Colombie-Britannique). Cet affidavit donne un aperçu des mesures prises dans le cadre de l’action ainsi qu’en rapport avec les mises en cause, et les actes de procédure pertinents y sont joints en tant que pièces. Au paragraphe 20, Mme Tetrault déclare ce qui suit :
[Traduction] Le Canada souhaite engager une procédure de mise en cause contre la totalité des 52 mis en cause initialement nommés, y compris ceux qui ont décidé de ne pas contester la compétence de la Cour fédérale et ceux qui ont été radiés de la présente action par la Cour d’appel fédérale.
A. Quel est l’état actuel du droit au sujet de l’article 50.1?
[8] Après l’adoption du projet de loi C-38, la Cour a interprété l’article 50.1 dans cinq décisions, qui sont, en ordre chronologique, les suivantes : Bastien c. Canada, [1992] A.C.F. no 221 (Bastien), Bande de Fairford c. Canada (Procureur général), [1995] 3 C.F. 165 (Fairford), Fédération Franco-ténoise c. Canada, [2001] 3 C.F. 641 (C.A.) (Fédération), Charalambous c. La Reine (29 avril 2004), dossier no T‑1715‑03 de la Cour fédérale (C.F.) (Charalambous), et Aussant c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social), (25 novembre 2005), dossier no T‑2442‑98 de la Cour fédérale (C.F.) (Aussant).
[9] Dans Bastien, il était question d’une requête du procureur général du Canada en vue de la suspension de procédures contre la Couronne, qui étaient en instance avant la promulgation de l’article 50.1. En refusant d’accorder la suspension, le juge Pinard a tiré deux conclusions : étant donné que l’article 50.1 a une incidence sur la compétence de la Cour et, de ce fait, sur les droits substantiels du demandeur dans le cadre de l’action déjà engagée, on ne peut pas dire de la disposition qu’elle est de nature procédurale; en outre, étant donné que l’application de l’article 50.1 n’a pas d’effet rétroactif, le fait de l’appliquer à l’action, qui a été engagée avant l’entrée en vigueur de cette disposition, porterait indûment préjudice aux droits acquis du demandeur.
[10] Pour les raisons données à la section IV(A)(1)(a) ci-après, je conclus que Bastien est sans rapport avec la présente requête.
[11] Dans les décisions rendues après l’arrêt Bastien, les juges ont fait part de leurs opinions sur les éléments de preuve qui sont essentiels pour étayer une ordonnance rendue en vertu de l’article 50.1, ainsi que sur l’étendue du pouvoir discrétionnaire qu’il convient d’exercer au moment de décider d’ordonner ou non une suspension.
[12] Dans l’arrêt Charalambous, le juge Dawson, aux pages 4 et 5, cite les arrêts Fairford et Fédération en se prononçant sur les critères à appliquer en vue d’ordonner une suspension :
[traduction] Pour l’examen de cette disposition, l’arrêt-clé est Bande de Fairford c. Canada (Procureur général), [1995] 3 C.F. 165 (1re inst.); conf. par (1996), 205 N.R. 380 (C.A.F.). Dans Fairford, le juge Rouleau a indiqué qu’il n’était pas disposé à faire droit à la suspension demandée parce qu’il n’était pas convaincu de la sincérité de l’intention du défendeur d’intenter une procédure de mise en cause, que la requête du défendeur était vague et qu’il n’y avait aucune preuve que le procureur général allait effectivement intenter une procédure de mise en cause. Ces commentaires étaient toutefois incidents, compte tenu de la conclusion additionnelle du juge Rouleau selon laquelle la Cour avait compétence sur la procédure de mise en cause projetée. C’est sur cette base-là que la décision du juge Rouleau a été confirmée.
Par la suite, dans l’arrêt Fédération Franco-ténoise c. Canada, [2001] 3 C.F. 641 (C.A.), au paragraphe 87 (dans le cadre, là aussi, d’une remarque incidente), la Cour d’appel fédérale a laissé entendre qu’une suspension est essentiellement automatique lorsque le procureur général en fait la demande par voie de requête. Il n’a pas été fait référence à cet arrêt dans les arguments invoqués devant le protonotaire.
En me fondant sur ces sources ainsi que sur le libellé du paragraphe 50.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales, je conclus qu’il faudrait accorder une suspension lorsque la Cour est convaincue, d’après la preuve fournie, de l’intention véritable de la Couronne d’engager une procédure de mise en cause qui outrepasse la compétence de la Cour.
[13] En arrivant à sa décision dans l’arrêt Aussant, le juge Hugessen, aux pages 2 et 3, ne s’en rapporte pas à la jurisprudence lorsqu’il déclare ce qui suit :
[traduction] […] Vu le caractère impératif du libellé de [l’article 50.1], je me verrai dans l’obligation de rendre une telle ordonnance si je conclus que les mises en cause excèdent la compétence de la Cour. Dans ces circonstances, l’opinion que je pourrais avoir au sujet du succès ou de l’échec possible des mises en cause, en plus d’être incidente, ne pourrait être qu’une source d’embarras et d’ennuis pour les tribunaux de la Saskatchewan qui seraient alors appelés en tout état de cause à traiter à nouveau des mêmes questions.
En statuant que les mises en cause en question excédaient la compétence de la Cour fédérale, le juge Hugessen a accordé la suspension demandée.
[14] La lecture combinée des arrêts Charalambous et Aussant m’amène à conclure que l’état actuel du droit est le suivant : non seulement « il faudrait » accorder une suspension, comme l’a dit le juge Dawson, mais il est « impératif » de le faire en vertu de l’article 50.1, comme l’a déclaré le juge Hugessen, lorsque l’on conclut qu’une procédure de mise en cause outrepasse la compétence de la Cour et que la Couronne a prouvé qu’elle a véritablement l’intention d’engager la procédure de mise en cause devant un tribunal provincial.
III. La requête est-elle dénuée d’un fondement juridique?
[15] La raison pour laquelle Baptiste s’oppose avec vigueur à la requête est la facilité avec laquelle il est possible d’obtenir une suspension en prouvant simplement que deux conditions préalables sont remplies : la Cour fédérale n’a pas compétence sur les mises en cause spécifiées, et la Couronne a l’intention véritable d’engager les mises en cause devant un tribunal provincial. Ce que conteste Baptiste, c’est l’absence totale de pouvoir discrétionnaire de décider s’il est juste ou non d’accorder la suspension.
[16] Baptiste soutient que le critère à appliquer pour accorder une ordonnance en vertu de l’article 50.1 doit être plus englobant, et il fait valoir, à cet égard, qu’avant que l’on puisse conclure que le Canada a une « intention véritable » d’engager une procédure de mise en cause, il faut conclure que cette « intention » a un fondement juridique, c’est-à-dire que l’interprétation correcte de ce mot oblige à évaluer si, compte tenu de la nature d’une action particulière, il est permis que le Canada intente une telle procédure; par contre, si cela est interdit, la requête est donc dénuée d’un fondement juridique.
[17] En ce qui concerne le sens d’une « procédure de mise en cause », Baptiste fait valoir qu’en l’espèce, il n’est pas question de mises en cause mais d’une procédure de fond indépendante qui ne dépend pas – et ne devrait pas dépendre – de l’issue de l’action. De plus, étant donné que la procédure constitue une cause d’action délictuelle en common law tout à fait distincte, il est interdit au Canada, qui est poursuivi en equity pour manquement à une obligation fiduciaire, de recourir à la procédure pour réclamer, en guise de réparation fondée sur la common law, une indemnité, une contribution ou une « exonération » contre des particuliers et des entités, relativement à leur présumée appropriation délictuelle de biens en fiducie.
[18] Pour cette raison, Baptiste allègue de plus que la présente Cour jouit de la compétence en equity nécessaire pour déclarer que le plan d’action proposé par le Canada est un plan d’action interdit pour une partie à une relation fiduciaire et que, si le Canada décide d’intenter une procédure contre les auteurs d’un délit civil, il ne doit pas le faire dans le cadre de l’action. Selon Baptiste, l’acceptation de cet argument mènerait au refus d’une suspension en vertu de l’article 50.1 car, si le plan d’action du Canada est interdit et non disponible, la Couronne n’a pas une intention véritable d’engager une procédure de mise en cause sur laquelle la présente Cour n’a pas compétence.
[19] La réponse du Canada est simple : il a satisfait à la norme de preuve établie pour prouver qu’il a une intention véritable et, vu que la Cour n’a pas compétence sur la procédure, comme l’a décidé la Cour d’appel fédérale, elle n’a pas compétence pour se prononcer de quelque manière sur le bien-fondé de la procédure. Le Canada fait valoir que, pour cette raison, à la suite d’une suspension, si Baptiste décide de reprendre l’action en Alberta, il incombera à la Cour du Banc de la Reine de cette province de se prononcer sur le bien-fondé de la procédure de mise en cause engagée par la Couronne.
[20] Je trouve l’argument du Canada convaincant, et je conclus donc que je n’ai pas compétence pour me prononcer sur le fond de la procédure engagée en l’espèce. Cependant, pour analyser équitablement l’argument de Baptiste, j’estime qu’il est quand même nécessaire de décider de l’interprétation exacte du mot « intention » [« desire » dans la version anglaise de la loi] tel qu’il est employé au paragraphe 50.1(1).
A. Quel est le sens exact des mots « la Couronne […] entend […] (en anglais : « Crown desires »)?
[21] En ce qui concerne le sens du mot « desire » [dans la version anglaise de la loi; mot traduit par « entend » dans la version française], les éléments essentiels de l’argument qu’invoque Baptiste sont les suivants :
[Traduction]
23. Le texte anglais de l’article 50.1 de la Loi sur les Cours fédérales prévoit l’octroi d’une suspension lorsque « the Crown desires to institute a counter-claim or third party proceedings in respect of which the Court lacks jurisdiction ».
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7. Onglet A1.
24. Le mot « desires » n’est pas défini dans la Loi sur les Cours fédérales. Il signifie habituellement « to wish for » (souhaiter) ou « to invite a course of action » (inviter un plan d’action), mais il peut vouloir dire aussi « to long for, covet or crave » (avoir très envie de, convoiter ou avoir grand besoin de).
Oxford English Dictionary, 2004, sous « desire ». Onglet B3.
25. La version française de l’article 50.1 de la Loi sur les Cours fédérales est libellée comme suit : « […] à l’égard de laquelle cette dernière [la Couronne] entend présenter une demande reconventionnelle ou procéder à une mise en cause pour lesquelles la Cour n’a pas compétence ».
26. Le mot « entendre » signifie habituellement « avoir l’intention de [faire quelque chose] » ou « avoir le dessein de [faire quelque chose] », de même que « vouloir », « désirer » ou « préférer ».
Le Nouveau Petit Robert, 1995, sous « entendre ». Onglet B4.
27. Les mots qu’emploie le législateur dans la version anglaise et dans la version française sont généraux et ambigus. L’ambiguïté réside dans la nature de ce que la Couronne « entend » faire. Cette intention est un élément de volonté, qui a trait au fait d’effectuer un choix déterminé ou de prendre une décision précise en rapport avec un plan d’action, en se fondant sur des motifs précis. Il se peut qu’une personne choisisse un plan d’action interdit, soit délibérément soit par inadvertance; cette personne « entendrait » sûrement poursuivre le plan d’action interdit, mais il est néanmoins possible qu’elle soit empêchée de le faire.
Oxford English Dictionary, 2004, sous « volition ». Onglet B5.
28. Il y a donc deux façons possibles d’interpréter ce que « la Couronne […] entend » faire, au sens où ces mots sont employés à l’article 50.1. La première approche exige simplement que l’intention requise soit bel et bien présente. Autrement dit, tout ce qu’il faut établir est une intention véritable de la Couronne d’engager une procédure de mise en cause. L’intention est « véritable » en ce sens que la Couronne entend poursuivre ce plan d’action et que cela peut être démontré.
Première nation de Fairford c. Canada (P.G.), 1995 CarswellNat 687 (C.F. 1re inst.) au paragraphe 11. Onglet B6
Charalambous c. Canada, (29 avril 2004) T-1715-03 (C.F.), le juge Dawson. Dossier de requête de la demanderesse, onglet 4.
29. La seconde approche exigerait en outre que l’objet de l’« intention » de la Couronne soit un plan d’action autorisé ou possible. Selon cette approche, s’il existe une règle ou un principe de droit qui interdit à la Couronne de recourir à une procédure de mise, ou s’il existe une autre circonstance qui fait que le recours envisagé par la Couronne est déraisonnable, l’« intention » qu’a cette dernière d’engager une procédure de mise en cause ne serait donc pas suffisante pour que la Cour suspende la procédure. Une intention véritable serait donc une intention de poursuivre un plan d’action autorisé ou raisonnable.
30. Il est allégué que la seconde approche est celle qu’il convient de retenir pour interpréter la notion d’« intention » de la Couronne, et cette approche est compatible avec la règle générale d’interprétation législative suivante : « il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur ».
Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), 1998 CarswellOnt 1 (C.S.C.). Onglet B7.
31. Par ailleurs, la seconde approche exclut l’éventualité d’un abus de procédure, que la Couronne ne peut avoir l’« intention » de poursuivre si elle veut respecter son obligation de s’acquitter d’un « devoir public […] d’une façon efficace, avec un sens profond de la dignité, de la gravité et de la justice des procédures judiciaires ».
Demande fondée sur l’art. 83.28 du Code criminel, 2004 CarswellBC 1378 (C.S.C.), au paragraphe 95. Onglet B8.
32. Il est allégué qu’il s’agit également ici d’une application du principe d’interprétation législative selon lequel une intention de produire un résultat déraisonnable ou absurde ne peut être imputée à une loi s’il existe une autre interprétation possible.
P. St. J. Langan, Maxwell on Interpretation of Statutes, 12e éd. (Londres : Sweet & Maxwell, 1969), aux pages 199 et suivantes Onglet B9.
[22] Pour répondre à la question, il est nécessaire d’évaluer le contexte législatif dans lequel s’inscrit l’article 50.1.
1. Le projet de loi C-38
[23] En 1990, l’adoption du projet de loi C-38, intitulé Loi modifiant la Loi sur la Cour fédérale, la Loi sur la responsabilité de l’État, la Loi sur la Cour suprême et d’autres lois en conséquence, 2e sess., 34e lég., 1989 (première lecture le 28 septembre 1989), a mis en place un ensemble exhaustif de mesures de réforme du droit qui, par les dispositions énumérées ci-après, met l’accent sur les procédures de mise en cause engagées dans le cadre d’un litige contre la Couronne : l’article 50.1 de la Loi sur les Cours fédérales, l’article 17 de la Loi sur les Cours fédérales et l’article 21 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, ch. C-50.
Loi sur les Cours fédérales
Réparation contre la Couronne
17. (1) Sauf disposition contraire de la présente loi ou de toute autre loi fédérale, la Cour fédérale a compétence concurrente, en première instance, dans les cas de demande de réparation contre la Couronne.
Motifs
(2) Elle a notamment compétence concurrente en première instance, sauf disposition contraire, dans les cas de demande motivés par :
a) la possession par la Couronne de terres, biens ou sommes d'argent appartenant à autrui;
b) un contrat conclu par ou pour la Couronne;
c) un trouble de jouissance dont la Couronne se rend coupable;
d) une demande en dommages-intérêts formée au titre de la Loi sur la responsabilité civile de l'État et le contentieux administratif.
Conventions écrites attributives de compétence
(3) Elle a compétence exclusive, en première instance, pour les questions suivantes :
a) le paiement d'une somme dont le montant est à déterminer, aux termes d'une convention écrite à laquelle la Couronne est partie, par la Cour fédérale — ou l'ancienne Cour de l'Échiquier du Canada — ou par la Section de première instance de la Cour fédérale;
b) toute question de droit, de fait ou mixte à trancher, aux termes d'une convention écrite à laquelle la Couronne est partie, par la Cour fédérale — ou l'ancienne Cour de l'Échiquier du Canada — ou par la Section de première instance de la Cour fédérale.
Demandes contradictoires contre la Couronne
(4) Elle a compétence concurrente, en première instance, dans les procédures visant à régler les différends mettant en cause la Couronne à propos d'une obligation réelle ou éventuelle pouvant faire l'objet de demandes contradictoires.
Actions en réparation
(5) Elle a compétence concurrente, en première instance, dans les actions en réparation intentées :
a) au civil par la Couronne ou le procureur général du Canada;
b) contre un fonctionnaire, préposé ou mandataire de la Couronne pour des faits — actes ou omissions — survenus dans le cadre de ses fonctions.
Incompétence de la Cour fédérale
(6) Elle n'a pas compétence dans les cas où une loi fédérale donne compétence à un tribunal constitué ou maintenu sous le régime d'une loi provinciale sans prévoir expressément la compétence de la Cour fédérale.
Relief against the Crown
17. (1) Except as otherwise provided in this Act or any other Act of Parliament, the Federal Court has concurrent original jurisdiction in all cases in which relief is claimed against the Crown.
Cases
(2) Without restricting the generality of subsection (1), the Federal Court has concurrent original jurisdiction, except as otherwise provided, in all cases in which
(a) the land, goods or money of any person is in the possession of the Crown;
(b) the claim arises out of a contract entered into by or on behalf of the Crown;
(c) there is a claim against the Crown for injurious affection; or
(d) the claim is for damages under the Crown Liability and Proceedings Act.
Crown and subject: consent to jurisdiction
(3) The Federal Court has exclusive original jurisdiction to hear and determine the following matters:
(a) the amount to be paid if the Crown and any person have agreed in writing that the Crown or that person shall pay an amount to be determined by the Federal Court, the Federal Court — Trial Division or the
Cour de l’Échiquier of Canada; and
(b) any question of law, fact or mixed law and fact that the Crown and any person have agreed in writing shall be determined by the Federal Court, the Federal Court — Trial Division or the
Cour de l’Échiquier of Canada.
Conflicting claims against Crown
(4) The Federal Court has concurrent original jurisdiction to hear and determine proceedings to determine disputes in which the Crown is or may be under an obligation and in respect of which there are or may be conflicting claims.
Relief in favour of Crown or against officer
(5) The Federal Court has concurrent original jurisdiction
(a) in proceedings of a civil nature in which the Crown or the Attorney General of Canada claims relief; and
(b) in proceedings in which relief is sought against any person for anything done or omitted to be done in the performance of the duties of that person as an officer, servant or agent of the Crown.
Federal Court has no jurisdiction
(6) If an Act of Parliament confers jurisdiction in respect of a matter on a court constituted or established by or under a law of a province, the Federal Court has no jurisdiction to entertain any proceeding in respect of the same matter unless the Act expressly confers that jurisdiction on that court.
Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif
Compétence concurrente des tribunaux provinciaux
21. (1) Dans les cas de réclamation visant l'État pour lesquels la Cour fédérale n'a pas compétence exclusive, a compétence concurrente en la matière la cour supérieure de la province où survient la cause d'action.
Affaires pendantes devant la Cour fédérale
(2) Aucun tribunal provincial n'est compétent pour connaître d'une poursuite si une autre, intentée pour le même fait générateur par la même personne — que ce soit avant ou après le début de la première —, est pendante devant la Cour fédérale.
Concurrent jurisdiction of provincial court
21. (1) In all cases where a claim is made against the Crown, except where the Federal Court has exclusive jurisdiction with respect to it, the superior court of the province in which the claim arises has concurrent jurisdiction with respect to the subject-matter of the claim.
Where proceedings pending in Federal Court
(2) No court in a province has jurisdiction to entertain any proceedings taken by a person if proceedings taken by that person in the Federal Court in respect of the same cause of action, whether taken before or after the proceedings are taken in the court, are pending.
2. L’intention qu’avait le Parlement en édictant l’article 50.1
[24] Il est convenu que la preuve de l’intention qu’avait le Parlement en présentant le projet de loi C-38 figure dans l’édition du 1er novembre 1989 du Hansard :
LA LOI SUR LA COUR FÉDÉRALE
MESURE MODIFICATIVE
L’hon. Doug Lewis (ministre de la Justice et procureur général du Canada) propose : Que le projet de loi C-38, Loi modifiant la Loi sur la Cour fédérale, la Loi sur la responsabilité de l’État, la Loi sur la cour suprême et d’autres lois en conséquences, soit lu pour la deuxième fois et renvoyé à un comité législatif.
—Monsieur le Président, je veux dire dès le départ que je suis très heureux de pouvoir proposer ce projet de loi qui tend à modifier principalement la Loi sur la Cour fédérale et aussi la Loi sur la responsabilité de l’État. L’objectif global de ce projet de loi est double, soit faciliter au citoyen ordinaire qui désire poursuivre le gouvernement fédéral l’accès aux tribunaux et diminuer ou éliminer certaines barrières et inégalités que confronte ce dernier lorsqu’il intente de telles poursuites.
Je traiterai d’abord de propositions qui touchent la Loi sur la Cour fédérale. Créée il y a maintenant presque vingt ans, la Cour fédérale remplaçait la Cour de l’Échiquier. Tout en conférant à la Cour fédérale des compétences qui étaient, en grande partie, similaires à celles qu’exerçait précédemment la cour de l’Échiquier, cette loi innovait sur plusieurs points. Par exemple, elle instituait au sein de la Cour fédérale une juridiction d’appel; précédemment il ne pouvait être interjeté appel des décision de la Cour de l’Échiquier que directement devant la Cour suprême du Canada. [La loi, en 1971, a établi un nouvelle Cour d’app