UCANU Manufacturing Corp. c. Defence Construction Canada

UCANU Manufacturing Corp. c. Defence Construction Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-08-24
Référence neutre
2015 CF 1001
Numéro de dossier
T-694-14
Contenu de la décision
Date : 20150824
Dossier : T‑694‑14
Référence : 2015 CF 1001
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 24 août 2015
En présence de monsieur le juge Southcott
ENTRE :
UCANU MANUFACTURING CORP.
demanderesse
et
JAMES PAUL, EN SA QUALITÉ DE PRÉSIDENT DE DEFENCE CONSTRUCTION (1951) LIMITED, également connue sous le nom de DEFENCE CONSTRUCTION CANADA, DEFENCE CONSTRUCTION (1951) LIMITED, également connue sous le nom de DEFENCE CONSTRUCTION CANADA et le PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Il s’agit d’un recours exercé en vertu de l’article 41 de la Loi sur l’accès à l’information, LRC 1985, c A‑1 [la LAI] relativement à une demande d’accès à certains documents relevant de la défenderesse, Defence Construction (1951) Limited, également connue sous le nom de Defence Construction Canada [la défenderesse]. Cette demande s’inscrit dans le cadre d’un marché public pour la construction d’un hangar‑atelier à Trenton, en Ontario.
[2] La demanderesse sollicite une ordonnance enjoignant à la défenderesse de communiquer intégralement certains des dossiers réclamés dont des passages ont été expurgés lors de leur communication par la défenderesse. Pour les motifs qui suivent, la présente demande est accueillie en partie.
I. Contexte [3] La demanderesse est une société constituée en personne morale sous le régime des lois de la province de l’Alberta. La défenderesse est une société d’État mère au sens de l’article 83 de la Loi sur la gestion des finances publiques, LRC 1985, c F‑11 et une institution fédérale au sens de la LAI.
[4] Le 30 juillet 2012, la demanderesse a présenté une demande d’accès à l’information au ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes en vue d’obtenir des renseignements concernant un marché intervenu entre la défenderesse et [traduction] « Graham Construction and Engineering, une coentreprise ».
[5] Le 16 août 2012, le Directeur de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels du ministère de la Défense nationale a transmis la demande d’accès à l’information à la défenderesse.
[6] Le 6 septembre 2012, la défenderesse a fourni à la demanderesse un CD contenant 3 650 pages de documents en réponse à la demande et a également informé la demanderesse que les autres documents ne lui seraient pas communiqués tant qu’elle n’aurait pas achevé ses consultations avec un tiers.
[7] Le 9 novembre 2012, après avoir consulté The Graham Group (qui semble être l’autre partie dans le marché pertinent conclu avec la défenderesse), la défenderesse a remis à la demanderesse une liasse de 17 pages expurgées. Dans sa lettre, la défenderesse expliquait à la demanderesse qu’elle refusait de communiquer certains renseignements en vertu du paragraphe 19(1) et de l’alinéa 20(1)b) de la LAI. Comme nous le verrons en détail plus loin, les renseignements dont la communication a ainsi été refusée consistaient, respectivement, en des renseignements personnels au sens de la Loi sur la protection des renseignements personnels, LRC 1985, c P‑21 [la Loi sur la protection des renseignements personnels] et en des renseignements commerciaux confidentiels concernant un tiers.
[8] Le 11 janvier 2013, le Commissariat à l’information du Canada [le CI] a reçu une plainte de la demanderesse au sujet de la manière dont la défenderesse avait appliqué les exceptions prévues par la LAI. Au cours de l’enquête que le CI a alors menée, la défenderesse a consulté The Graham Group au sujet de la demande d’accès.
[9] Le CI a enquêté sur la plainte et, dans certains cas, n’a pas accepté la façon dont la défenderesse avait appliqué les exceptions prévues au paragraphe 19(1) et à l’alinéa 20(1)b) de la LAI. La défenderesse a accepté de revoir sa position et, le 3 décembre 2013, elle a remis à la demanderesse une liasse définitive de documents dans laquelle certains des documents antérieurement expurgés ont finalement été divulgués.
[10] Voici les dernières expurgations que conteste la demanderesse dans le cadre de la présente demande :
A. des extraits de l’accord de coentreprise daté du 1er février 2011 intervenu entre Graham Construction and Engineering LP, Graham Construction and Engineering Inc. et Jardeg Construction Services Ltd. [l’accord de coentreprise];
B. une lettre de présentation datée du 25 mars 2011 qui était adressée par The Graham Group à la défenderesse et qui accompagnait l’accord de coentreprise;
C. les signatures des employés de Graham Construction and Engineering LP, de Graham Construction and Engineering Inc. et de Jardeg Construction Services, qui avaient signé l’accord de coentreprise;
D. le nom et la signature d’un témoin de la formule de soumission signée par Graham Construction and Engineering, une coentreprise, qui avait été soumise à la défenderesse au cours de l’appel d’offres de la défenderesse relativement au marché de construction du hangar‑atelier.
[11] Le 11 février 2014, le CI a remis son rapport d’enquête dans lequel il concluait qu’ayant eu l’avantage de recevoir la liasse finale de documents, la défenderesse avait appliqué correctement les exceptions en question.
[12] Le 19 mars 2014, la demanderesse a exercé le présent recours en révision.
II. Questions en litige [13] Selon les mémoires déposés par les parties, les questions en litige dans le présent recours sont les suivantes :
A. Quelle est la norme de contrôle applicable?
B. Les renseignements dont la communication a été refusée au titre du paragraphe 19(1) de la LAI, en l’occurrence la signature des parties à l’accord de coentreprise et le nom et la signature du témoin de la formule de soumission, constituent‑ils à juste titre des « renseignements personnels » au sens de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels?
C. Le paragraphe 19(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels s’applique‑t‑il à la signature des parties à l’accord de coentreprise au motif que le public y a accès et, dans l’affirmative, la défenderesse a‑t‑elle exercé de façon raisonnable le pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 19(2) en refusant de communiquer ces renseignements?
D. Les renseignements dont la communication a été refusée en vertu de l’alinéa 20(1)b) de la LAI, en l’occurrence les passages expurgés de l’accord de coentreprise et de la lettre de présentation, constituent‑ils des renseignements commerciaux confidentiels fournis par des tiers, de sorte que la défenderesse était autorisée à en refuser la communication?
E. La décision de la défenderesse de ne pas prélever et de ne pas communiquer d’autres passages des documents contestés en vertu de l’article 25 de la LAI était‑elle raisonnable?
[14] La Cour doit également aborder d’autres questions qui ont été soulevées au cours de la semaine précédant l’audience. Par lettre datée du 8 juillet 2015, cinq jours avant la date du 13 juillet 2015 prévue pour l’examen de la présente demande, l’avocate de la défenderesse a demandé l’ajournement de l’audience au motif qu’elle venait de prendre en charge le dossier et qu’elle venait de trouver une exception prévue par la LAI et la Loi sur la production de défense, LRC 1985, c D‑1 [la LPD] que la défenderesse n’avait pas encore fait valoir. Cette exception, qui est énoncée au paragraphe 24(1) de la LAI et à l’article 30 de la LPD, s’applique aux renseignements recueillis sur une entreprise au titre de la LPD.
[15] La défenderesse a demandé un ajournement pour permettre que d’autres éléments puissent être soumis à la Cour avant l’audience et pour que les parties puissent formuler des observations complémentaires sur cette nouvelle question. Par lettre datée du 8 juillet 2015, la demanderesse a informé la Cour qu’elle contestait la demande d’ajournement et a fait observer que la défenderesse n’avait pas antérieurement soulevé l’exception légale qu’elle invoquait maintenant, notamment dans sa première réponse à la demande présentée par la demanderesse en vertu de la LAI.
[16] Aux termes de l’ordonnance que j’ai prononcée le 9 juillet 2015 en m’inspirant de l’Avis à la communauté juridique publié par le juge en chef Crampton le 8 mai 2013, j’ai refusé la demande d’ajournement au motif qu’il n’existait pas de circonstances exceptionnelles et inattendues, notamment de circonstances hors du contrôle d’une partie ou de son avocat. J’ai toutefois précisé dans mon ordonnance que j’entendrais les avocats à l’audience, notamment au sujet de la possibilité de recevoir, après l’audience, des observations écrites complémentaires sur les deux questions suivantes qui, selon moi, avaient été soulevées dans les lettres que les avocats avaient échangées avec la Cour :
A. Devrait‑on permettre à la défenderesse d’invoquer une autre exception légale à cette étape de l’instance?
B. Dans l’affirmative, quelle serait la conséquence de cette exception sur le fond de la présente demande?
[17] Les parties ont débattu ces questions à l’audience et ont confirmé à la Cour, à la clôture de l’audience, que les questions avaient été suffisamment analysées et qu’il n’était plus nécessaire de présenter des observations écrites complémentaires.
III. Dispositions législatives applicables [18] Voici les dispositions législatives pertinentes en l’espèce :
Loi sur l’accès à l’information, LRC 1985, c A‑1
19. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant les renseignements personnels visés à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
(2) Le responsable d’une institution fédérale peut donner communication de documents contenant des renseignements personnels dans les cas où :
a) l’individu qu’ils concernent y consent;
b) le public y a accès;
c) la communication est conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
20. (1) Le responsable d’une institution fédérale est tenu, sous réserve des autres dispositions du présent article, de refuser la communication de documents contenant :
[…]
b) des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers;
[…]
24. (1) Le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant des renseignements dont la communication est restreinte en vertu d’une disposition figurant à l’annexe II.
(2) Le comité prévu à l’article 75 examine toutes les dispositions figurant à l’annexe II et dépose devant le Parlement un rapport portant sur la nécessité de ces dispositions, ou sur la mesure dans laquelle elles doivent être conservées, au plus tard le 1er juillet 1986, ou, si le Parlement ne siège pas, dans les quinze premiers jours de séance ultérieurs.
25. Le responsable d’une institution fédérale, dans les cas où il pourrait, vu la nature des renseignements contenus dans le document demandé, s’autoriser de la présente loi pour refuser la communication du document, est cependant tenu, nonobstant les autres dispositions de la présente loi, d’en communiquer les parties dépourvues des renseignements en cause, à condition que le prélèvement de ces parties ne pose pas de problèmes sérieux.
19. (1) Subject to subsection (2), the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains personal information as defined in section 3 of the Privacy Act.
(2) The head of a government institution may disclose any record requested under this Act that contains personal information if
(a) the individual to whom it relates consents to the disclosure;
(b) the information is publicly available; or
(c) the disclosure is in accordance with section 8 of the Privacy Act.
20. (1) Subject to this section, the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains
[…]
(b) financial, commercial, scientific or technical information that is confidential information supplied to a government institution by a third party and is treated consistently in a confidential manner by the third party;
[…]
24.(1) The head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains information the disclosure of which is restricted by or pursuant to any provision set out in Schedule II.
(2) Such committee as may be designated or established under section 75 shall review every provision set out in Schedule II and shall, not later than July 1, 1986 or, if Parliament is not then sitting, on any of the first fifteen days next thereafter that Parliament is sitting, cause a report to be laid before Parliament on whether and to what extent the provisions are necessary.
25. Notwithstanding any other provision of this Act, where a request is made to a government institution for access to a record that the head of the institution is authorized to refuse to disclose under this Act by reason of information or other material contained in the record, the head of the institution shall disclose any part of the record that does not contain, and can reasonably be severed from any part that contains, any such information or material.
Loi sur la protection des renseignements personnels, LRC 1985, c P‑21
3.
« renseignements personnels » Les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment :
a) les renseignements relatifs à sa race, à son origine nationale ou ethnique, à sa couleur, à sa religion, à son âge ou à sa situation de famille;
b) les renseignements relatifs à son éducation, à son dossier médical, à son casier judiciaire, à ses antécédents professionnels ou à des opérations financières auxquelles il a participé;
c) tout numéro ou symbole, ou toute autre indication identificatrice, qui lui est propre;
d) son adresse, ses empreintes digitales ou son groupe sanguin;
e) ses opinions ou ses idées personnelles, à l’exclusion de celles qui portent sur un autre individu ou sur une proposition de subvention, de récompense ou de prix à octroyer à un autre individu par une institution fédérale, ou subdivision de celle‑ci visée par règlement;
f) toute correspondance de nature, implicitement ou explicitement, privée ou confidentielle envoyée par lui à une institution fédérale, ainsi que les réponses de l’institution dans la mesure où elles révèlent le contenu de la correspondance de l’expéditeur;
g) les idées ou opinions d’autrui sur lui;
h) les idées ou opinions d’un autre individu qui portent sur une proposition de subvention, de récompense ou de prix à lui octroyer par une institution, ou subdivision de celle‑ci, visée à l’alinéa e), à l’exclusion du nom de cet autre individu si ce nom est mentionné avec les idées ou opinions;
i) son nom lorsque celui‑ci est mentionné avec d’autres renseignements personnels le concernant ou lorsque la seule divulgation du nom révélerait des renseignements à son sujet; toutefois, il demeure entendu que, pour l’application des articles 7, 8 et 26, et de l’article 19 de la Loi sur l’accès à l’information, les renseignements personnels ne comprennent pas les renseignements concernant :
j) un cadre ou employé, actuel ou ancien, d’une institution fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions, notamment :
(i) le fait même qu’il est ou a été employé par l’institution,
(ii) son titre et les adresse et numéro de téléphone de son lieu de travail,
(iii) la classification, l’éventail des salaires et les attributions de son poste,
(iv) son nom lorsque celui‑ci figure sur un document qu’il a établi au cours de son emploi,
(v) les idées et opinions personnelles qu’il a exprimées au cours de son emploi;
k) un individu qui, au titre d’un contrat, assure ou a assuré la prestation de services à une institution fédérale et portant sur la nature de la prestation, notamment les conditions du contrat, le nom de l’individu ainsi que les idées et opinions personnelles qu’il a exprimées au cours de la prestation;
l) des avantages financiers facultatifs, notamment la délivrance d’un permis ou d’une licence accordés à un individu, y compris le nom de celui‑ci et la nature précise de ces avantages;
m) un individu décédé depuis plus de vingt ans.
3.
“personal information” means information about an identifiable individual that is recorded in any form including, without restricting the generality of the foregoing,
(a) information relating to the race, national or ethnic origin, colour, religion, age or marital status of the individual,
(b) information relating to the education or the medical, criminal or employment history of the individual or information relating to financial transactions in which the individual has been involved,
(c) any identifying number, symbol or other particular assigned to the individual,
(d) the address, fingerprints or blood type of the individual,
(e) the personal opinions or views of the individual except where they are about another individual or about a proposal for a grant, an award or a prize to be made to another individual by a government institution or a part of a government institution specified in the regulations,
(f) correspondence sent to a government institution by the individual that is implicitly or explicitly of a private or confidential nature, and replies to such correspondence that would reveal the contents of the original correspondence,
(g) the views or opinions of another individual about the individual,
(h) the views or opinions of another individual about a proposal for a grant, an award or a prize to be made to the individual by an institution or a part of an institution referred to in paragraph (e), but excluding the name of the other individual where it appears with the views or opinions of the other individual, and
(i) the name of the individual where it appears with other personal information relating to the individual or where the disclosure of the name itself would reveal information about the individual, but, for the purposes of sections 7, 8 and 26 and section 19 of the Access to Information Act, does not include
(j) information about an individual who is or was an officer or employee of a government institution that relates to the position or functions of the individual including,
(i) the fact that the individual is or was an officer or employee of the government institution,
(ii) the title, business address and telephone number of the individual,
(iii) the classification, salary range and responsibilities of the position held by the individual,
(iv) the name of the individual on a document prepared by the individual in the course of employment, and
(v) the personal opinions or views of the individual given in the course of employment,
(k) information about an individual who is or was performing services under contract for a government institution that relates to the services performed, including the terms of the contract, the name of the individual and the opinions or views of the individual given in the course of the performance of those services,
(l) information relating to any discretionary benefit of a financial nature, including the granting of a licence or permit, conferred on an individual, including the name of the individual and the exact nature of the benefit, and
(m) information about an individual who has been dead for more than twenty years;
Loi sur la production de défense, LRC 1985, c D‑1
30. Les renseignements recueillis sur une entreprise dans le cadre de la présente loi ne peuvent être communiqués sans le consentement de l’exploitant de l’entreprise, sauf :
a) à un ministère, ou à une personne autorisée par un ministère, qui en a besoin pour l’accomplissement de ses fonctions;
b) aux fins de toute poursuite pour infraction à la présente loi ou, avec le consentement du ministre, de toute affaire civile ou autre procédure judiciaire.
30. No information with respect to an individual business that has been obtained under or by virtue of this Act shall be disclosed without the consent of the person carrying on that business, except
(a) to a government department, or any person authorized by a government department, requiring the information for the purpose of the discharge of the functions of that department; or
(b) for the purposes of any prosecution for an offence under this Act or, with the consent of the Minister, for the purposes of any civil suit or other proceeding at law.
IV. Mémoire des faits et du droit présenté par la demanderesse [19] La demanderesse affirme que la norme de contrôle applicable dans le cas d’un refus de communiquer les documents demandés est celle de la décision correcte (Brainhunter (Ottawa) Inc c Canada (Procureur général), 2009 CF 1172, au paragraphe 11 [Brainhunter]). Elle soutient qu’en vertu de l’article 48 de la LAI, il incombe à la défenderesse de démontrer que les documents dont la communication a été refusée sont exclus à juste titre et qu’il faut présenter des éléments de preuve précis et détaillés pour s’acquitter du fardeau de cette preuve (Brainhunter, au paragraphe 13).
[20] La thèse de la demanderesse est que les renseignements dont la communication a été refusée au motif qu’il s’agissait de renseignements personnels, en l’occurrence la signature des deux signataires de l’accord de coentreprise et le nom et la signature du témoin de la formule de soumission, ne tombent pas sous le coup des exceptions prévues à l’article 19 de la LAI.
[21] La demanderesse cite des décisions du Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario suivant lesquelles les renseignements servant à identifier un individu par rapport à ses attributions professionnelles ou officielles ou à ses activités commerciales ne sont en règle générale pas considérés comme des renseignements « concernant » cet individu pour l’application de la définition, très semblable à celle de la loi fédérale, de l’expression « renseignements personnels » que l’on trouve dans la loi ontarienne sur la protection de la vie privée (Corporation of the City of Pembroke (Re) (ordonnance MO‑2611), 2011 CanLII 20310 (ON IPC) [Pembroke]; Ontario Parks Board of Directors (Re) (ordonnance PO‑3277), 2013 CanLII 75976 (ON IPC); et Corporation of the Town of Orangeville (Re) (ordonnance MO‑3044), 2014 CanLII 24524 (ON IPC)). Le commissariat à l’information et à la protection de la vie privée de l’Alberta a tiré des conclusions similaires en ce qui a trait aux signatures que l’on trouve dans des documents commerciaux (Alberta Transportation (Re) (ordonnance F2012‑15), 2012 CanLII 70620 (AB OIPC), aux paragraphes 132, 133 et 143).
[22] La demanderesse soutient également que les noms et les signatures que la défenderesse a refusé de communiquer tombent sous le coup de l’exception énoncée à l’alinéa k) de la définition de l’expression « renseignements personnels » de la Loi sur la protection des renseignements personnels parce que cette exception vise des renseignements concernant des individus qui assurent la prestation de services à une institution fédérale au titre d’un contrat. La demanderesse cite cette exception parce qu’il s’agit selon elle d’une décision de politique générale du législateur fédéral suivant laquelle l’intérêt public devait l’emporter sur la communication de renseignements concernant de tels individus (Sutherland c Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1994] 3 RCF 527, au paragraphe 17).
[23] La demanderesse affirme que, même dans les cas où il a été démontré qu’un document renferme à première vue des renseignements personnels, il incombe toujours à celui qui s’oppose à leur divulgation d’établir que ce document ne relève pas de l’une des exceptions énoncées dans la définition de l’expression « renseignements personnels » et de démontrer qu’il est autorisé à refuser sa communication (Dagg c Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 RCS 403, au paragraphe 90 [Dagg]).
[24] À titre subsidiaire, la demanderesse soutient que, même si les signatures que l’on trouve dans l’accord de coentreprise se révèlent être des renseignements personnels, elles devraient néanmoins être communiquées parce que le public y a déjà accès. Il ressort en effet de l’affidavit déposé par la demanderesse à l’appui de la présente demande que le public a déjà accès à ces signatures dans d’autres documents commerciaux qui ont été signés à titre professionnel. La demanderesse souligne que l’une des signatures en question se trouve déjà sur des documents judiciaires auxquels le public a accès et que l’autre signature se trouve dans une convention collective affichée sur un site Web public.
[25] Pour ce qui est de la teneur de l’accord de coentreprise, la demanderesse affirme que les renseignements dont la communication a été refusée ne tombent pas sous le coup des exceptions énumérées à l’article 20 de la LAI. L’article 20 énumère les exceptions obligatoires qui s’appliquent dans le cas des renseignements de tiers. Pour tomber sous le coup de l’exception prévue à l’alinéa 20(1)b), les renseignements en question doivent remplir les trois conditions suivantes : il doit s’agir de renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques; ii) ils doivent être de nature confidentielle, et être traités comme tels de façon constante par le tiers en question; iii) ils doivent avoir été fournis par un tiers (Brainhunter, au paragraphe 21). La demanderesse affirme que les deux premières conditions n’ont pas été remplies.
[26] Elle soutient en tout premier lieu que ce ne sont pas tous les renseignements contenus dans l’accord de coentreprise et la lettre de présentation qui l’accompagne que l’on peut à juste titre qualifier de renseignements commerciaux. La demanderesse s’appuie sur un passage de la lettre de présentation qui a été divulgué pour affirmer que le contenu d’au moins certaines parties de l’accord de coentreprise se rapportent à des responsabilités administratives et de gestion et qu’il ne s’agit donc pas de renseignements commerciaux.
[27] Deuxièmement, la demanderesse soutient que les renseignements dont la communication a été refusée ne sont pas confidentiels. Elle fait valoir qu’il n’y a pas de témoignage sous serment direct concernant le caractère confidentiel en l’espèce et invoque à l’appui l’arrêt Canada (Commissaire à l’information) c Agence de promotion économique du Canada atlantique, [1999] ACF no 1723, au paragraphe 3 [Agence de promotion économique du Canada atlantique], dans lequel la Cour d’appel fédérale a jugé que les déclarations non faites sous serment soumises par des tiers au commissaire à l’information ne peuvent être considérées comme une preuve de la confidentialité des renseignements pour l’application de l’alinéa 20(1)b).
[28] La demanderesse renvoie également la Cour à l’arrêt SNC Lavalin Inc c Canada (Agence canadienne de développement internationale), 2007 CAF 397 [SNC Lavalin], dans lequel la Cour d’appel fédérale a conclu qu’un affidavit n’était pas suffisant pour pouvoir conclure que les renseignements en litige étaient confidentiels, en partie parce qu’il n’y avait rien au dossier qui indiquait que le tiers avait fait savoir à l’institution fédérale, avant le processus de consultation prévu par la LAI, qu’il souhaitait préserver la confidentialité de ses renseignements.
[29] La demanderesse fait par ailleurs valoir que les renseignements n’avaient pas été traités de façon constante comme confidentiels par le tiers en se référant à des éléments de preuve contenus dans les lettres échangées entre la défenderesse et le tiers en question suivant lesquels la défenderesse croyait comprendre que le tiers avait déjà mis à la disposition du public des renseignements concernant des coentreprises semblables.
[30] Enfin, la demanderesse fait valoir que, même si l’on pouvait démontrer que certains des renseignements en question tombent sous le coup de l’exception prévue à l’alinéa 20(1)b) de la LAI, il y a lieu de prélever certaines parties de ces documents conformément à l’article 25 de la LAI.
V. Mémoire des faits et du droit présenté par la défenderesse [31] La défenderesse est d’accord avec la demanderesse pour dire que la norme de contrôle qui s’applique dans le cas de la décision de communiquer des documents au titre du paragraphe 19(1) et de l’alinéa 20(1)b) de la LAI est celle de la décision correcte (Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), 2003 CSC 8, au paragraphe 19 [Commissaire à l’information]). Toutefois, c’est la norme de contrôle de la décision raisonnable qui s’applique à l’exercice du pouvoir discrétionnaire que le paragraphe 19(2) confère à la défenderesse en matière de communication de renseignements personnels lorsque le public y a accès.
[32] La défenderesse soutient également que, dès lors qu’il est démontré que des renseignements constituent des « renseignements personnels » et qu’ils sont soustraits à la divulgation en vertu de la LAI, le fardeau de la preuve passe à la partie qui en réclame la divulgation, en l’occurrence la demanderesse, à qui il incombe de démontrer qu’une exception comme celle relative à l’accès du public s’applique (Dagg, aux paragraphes 106 à 111).
[33] La thèse de la défenderesse est qu’elle était autorisée à refuser de communiquer les renseignements personnels en question.
[34] En premier lieu, la défenderesse soutient que les renseignements en question sont des renseignements personnels au sens de la Loi sur la protection des renseignements personnels. L’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels donne une définition générale de l’expression « renseignements personnels », suivie d’une série d’exemples que la Cour suprême du Canada a qualifiés d’illustratifs et de non exhaustifs (Commissaire à l’information, au paragraphe 24). L’expression « renseignements personnels » est délibérément large et il n’est pas nécessaire de satisfaire à d’autres exigences ou de répondre à d’autres caractéristiques spéciales. Selon l’arrêt Dagg, au paragraphe 77, dès lors qu’il a été jugé qu’un document relève de la disposition liminaire de la définition de l’expression « renseignements personnels » figurant à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, il n’est pas nécessaire de se demander s’il correspond aussi à l’un des exemples donnés à cet article. Dans l’arrêt Commissaire à l’information, la Cour suprême du Canada a jugé, au paragraphe 22, que le principe général veut que tout renseignement concernant un individu identifiable constitue un « renseignement personnel » bénéficiant du droit à la protection et de celui de refuser la communication.
[35] Dans le cas qui nous occupe, la thèse de la défenderesse est que les renseignements en question répondent à la définition générale de l’expression « renseignements personnels ». Toutefois, les signatures tombent également sous le coup de l’alinéa c) de la définition, en tant qu’indication identificatrice propre à la personne, et de l’alinéa i), en tant que nom mentionné avec d’autres renseignements personnels concernant l’individu en question. Suivant la défenderesse, l’arrêt Dagg signifie que le nom, les numéros d’identité et les signatures apposées par des personnes sur des feuilles de présence à leur lieu de travail constituent des renseignements personnels les concernant.
[36] S’agissant de l’exception énoncée à l’alinéa k) de la définition de l’expression « renseignements personnels » que l’on trouve dans la Loi sur la protection des renseignements personnels, la défenderesse affirme que le nom et les signatures ne concernent pas les services exécutés conformément à un marché conclu avec une institution fédérale. L’acte consistant à signer l’accord de coentreprise ou à attester la signature de la formule de soumission ne représente pas l’exécution d’un service se rapportant à un marché conclu avec le gouvernement.
[37] Pour ce qui est du paragraphe 19(2), la défenderesse affirme qu’elle a exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire en refusant de communiquer des renseignements personnels. La marge de manœuvre dont elle dispose pour refuser de communiquer des renseignements personnels si les conditions énumérées à l’article 19(2) sont réunies est étroite. En l’espèce, aucune des exceptions en question ne s’applique. Les documents que la demanderesse a récemment acquis et qu’elle a annexés à son affidavit ne sont pas pertinents parce qu’ils n’avaient pas été portés à la connaissance de la défenderesse lorsqu’elle a répondu à la demande d’accès présentée en vertu de la LAI, et une institution fédérale n’a pas l’obligation de faire des recherches auprès de chaque source imaginable pour vérifier si le public a accès aux renseignements personnels qui se trouvent dans un document sous une forme ou une autre. La défenderesse n’a obtenu aucun résultat à la suite des recherches qu’elle a effectuées en ligne pour obtenir les renseignements personnels en question.
[38] La défenderesse maintient également qu’elle était autorisée à refuser de communiquer les passages expurgés de l’accord de coentreprise en tant que renseignements commerciaux confidentiels en vertu de l’alinéa 20(1)b).
[39] La défenderesse affirme qu’il s’agit de renseignements commerciaux parce que l’accord de coentreprise est un contrat et que ses modalités sont par définition de nature commerciale. Les renseignements en litige ont de toute évidence été fournis à la défenderesse par un tiers. La défenderesse soutient que les renseignements demandés par la demanderesse sont de nature confidentielle et ont été traités comme tels de façon constante par le tiers. La façon dont les personnes morales négocient et organisent leurs affaires commerciales internes est intrinsèquement confidentielle (Ontario Hydro (Re), 1995 CanLII 6543 (ON IPC)). L’accord de coentreprise n’a pas été communiqué de plein gré à la défenderesse, mais bien en réponse à une demande précise. Il a donc été implicitement communiqué à titre confidentiel. La défenderesse soutient que l’absence de déclaration explicite de confidentialité n’a pas d’effet déterminant sur cette question (Jacques Whitford Environment Ltd c Canada (Ministre de la Défense nationale), 2001 CFPI 556, aux paragraphes 32 et 42).
[40] La défenderesse fait observer que les recours exercés en vertu de l’article 41 de la LAI sont de nature sommaire et fait valoir que d’obliger la défenderesse à obtenir des affidavits de tiers chaque fois qu’un recours est exercé en vertu de l’article 41 entraînerait une application peu pratique de la LAI.
[41] Enfin, la défenderesse affirme qu’il n’est pas nécessaire de prélever et de communiquer, en vertu de l’article 25 de la LAI, d’autres renseignements contenus dans l’accord de coentreprise.
VI. Analyse A. Norme de contrôle [42] Les parties conviennent – et j’abonde dans leur sens – que la norme de contrôle applicable à la décision de communiquer les documents réclamés en vertu du paragraphe 19(1) et de l’alinéa 20(1)b) de la LAI est celle de la décision correcte (Brainhunter, au paragraphe 11; Commissaire à l’information, au paragraphe 19).
[43] Dans la décision Brainhunter, le juge Martineau a examiné la jurisprudence portant sur cette question :
[11] La norme de contrôle pertinente est la norme de la décision correcte. Le fait que le terme « est tenu » apparaît au paragraphe 20(1) laisse clairement entendre qu’il ne faut faire preuve d’aucune retenue lorsqu’une institution fédérale décide de communiquer des renseignements qu’elle détient (Conseil canadien des fabricants des produits du tabac c. Ministre du Revenu national, 2003 CF 1037, au paragraphe 78 (Conseil canadien), St. Joseph Corporation c. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, 2002 CFPI 274, au paragraphe 31 (St. Joseph)). De plus, pour ce qui est du paragraphe 19(1), le fait que la Loi ne comprend aucune disposition privative et la nature des décisions prises en vertu de l’article 19 font en sorte qu’il ne faut faire preuve d’aucune retenue à l’égard des responsables d’institutions fédérales (Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), [2003] 1 R.C.S. 66, 2003 CSC 8, aux paragraphes 15 à 19 (GRC)).
[44] Les parties sont d’accord également pour dire – l’avocate de la demanderesse ayant confirmé cette entente lors des débats – que la norme de contrôle applicable dans le cas d’une décision discrétionnaire de communiquer ou non des renseignements en vertu du paragraphe 19(2) de la LAI est celle de la décision raisonnable (Commissaire à l’information du Canada c Canada (Ressources naturelles), 2014 CF 917, au paragraphe 26 [Ressources naturelles]).
[45] Comme il a été expliqué dans l’arrêt Dagg, au paragraphe 107, lorsque le document demandé comprend des renseignements personnels, l’institution fédérale est autorisée à en refuser la communication en vertu du paragraphe 19(1) et le pouvoir de révision de novo énoncé à l’article 49 est épuisé. Le rôle de la Cour est alors celui qu’a expliqué le juge Shore dans le jugement Yeager c Canada (Commission nationale des libérations conditionnelles), 2008 CF 113, aux paragraphes 66 et 67 :
[66] Même si le public avait eu accès à certains des renseignements personnels, le responsable de l’institution fédérale avait le pouvoir discrétionnaire d’en refuser la communication. (Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux), [1995] A.C.F. no 1796 (QL), paragraphes 6 et 7.)
[67] Lorsqu’elle révise la décision d’un ministre ou de son représentant, la Cour doit examiner l’exercice du pouvoir discrétionnaire et déterminer si ce pouvoir a été exercé de bonne foi, conformément aux principes de justice naturelle, et si on ne s’est pas fondé sur des considérations inappropriées ou étrangères à l’objet de la loi. La Cour ne doit pas substituer son opinion à celle du ministre ou à celle de son représentant quant à la manière dont le pouvoir discrétionnaire aurait dû être exercé. Le fardeau de prouver le contraire revient au demandeur. (Dagg, précité, paragraphes 106 à 111.)
B. Renseignements personnels [46] Aucune des parties n’a été en mesure de citer de décision de la Cour qui clorait le débat sur la question de savoir si une signature constitue un « renseignement personnel » au sens de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Comme nous l’avons déjà signalé, la défenderesse renvoie la Cour à l’arrêt Dagg, de la Cour suprême, au paragraphe 68, pour affirmer que cette définition a une portée large et que la liste d’exemples qui suit la définition générale n’est pas censée en limiter la portée. Ces propositions sont incontestablement justes.
[47] La défenderesse fait également remarquer que l’affaire Dagg concernait des documents portant la signature d’individus et que l’arrêt Dagg comprenait une analyse de l’interprétation de l’alinéa i) de la définition de l’expression « renseignements personnels », et ce, même si la défenderesse reconnaît que le contexte de cette affaire était différent. La demanderesse soutient que les motifs de la Cour suprême n’abordent pas expressément la question de savoir si les signatures constituent des renseignements personnels.
[48] Les documents en cause dans l’affaire Dagg étaient le nom et les numéros d’identification d’individus ainsi que leurs signatures figurant sur des feuilles de présence au travail. La majorité, adoptant sur ce point le raisonnement du juge La Forest, dissident, a estimé que les noms figurant sur les feuilles de présence constituaient des « renseignements personnels » au sens de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Le juge La Forest a conclu, au