Mines alerte Canada c. Canada (Pêches et Océans)

Mines alerte Canada c. Canada (Pêches et Océans)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-09-25
Référence neutre
2007 CF 955
Numéro de dossier
T-954-06
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20070925
Dossier : T-954-06
Référence : 2007 CF 955
Ottawa (Ontario), le 25 septembre 2007
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE MARTINEAU
ENTRE :
MINES ALERTE CANADA
demanderesse
et
LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS,
LE MINISTRE DES RESSOURCES NATURELLES,
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
RED CHRIS DEVELOPMENT COMPANY LTD.
et BCMETALS CORPORATION
défendeurs
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
TABLE DES MATIÈRES
I – INTRODUCTION
II – LE PROJET
III – L’OBLIGATION DE PROCÉDER À UNE ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE (EE)
A. COMPÉTENCE PARTAGÉE
B. ASPECTS PARTICULIERS
1) La protection de l’habitat du poisson
2) Les contaminants atmosphériques et autres risques pour l’environnement
3) Les espèces en péril
C. DÉCLENCHEURS DE L’EE DU PROJET
1) Les déclencheurs provinciaux
2) Les déclencheurs fédéraux
a) La définition du « projet »
b) La compétence fédérale
D. LE PROCESSUS D’EE QUE PRÉVOIT LA LCEE
IV – LE CONTEXTE FACTUEL
A. L’ÉVALUATION PROVINCIALE
1) La décision préliminaire
2) Les attributions
3) L’ordonnance rendue en vertu de l’article 11
4) La demande et son supplément
5) La consultation publique
6) Les consultations tenues avec les Premières nations
7) Le rapport d’évaluation
8) Le certificat d’évaluation environnementale
B. L’ÉVALUATION FÉDÉRALE
1) La décision préliminaire
2) L’avis de lancement
3) La décision initiale en matière de processus
4) Les réponses des ministères
5) Le ministre de l’Environnement
6) Le plan de travail
7) La décision ultérieure concernant le processus
8) La question non résolue de la quantité d’eau
9) La décision de mars 2005 concernant la détermination de la portée
10) L’évaluation provinciale
11) Les consultations tenues avec les Premières nations
12) Le rapport d’examen préalable
13) La décision sur la voie à suivre
V – LA PRÉSENTE DEMANDE
VI – LA NORME DE CONTRÔLE
VII – LES QUESTIONS PRÉLIMINAIRES SOULEVÉES PAR LES DÉFENDEURS
A. LE DÉLAI
1) Les arguments des parties
2) La décision de la Cour
B. LA QUALITÉ POUR AGIR
1) Les arguments du promoteur
2) Le critère à trois volets
3) L’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Cour d’accorder la qualité pour agir
VIII – LE BIEN-FONDÉ DE L’AFFAIRE
A. LES OBSERVATIONS DES PARTIES
1) La demanderesse
2) Les défendeurs
B. LE RÉGIME LÉGISLATIF
1) Les types d’évaluation environnementale (voies)
a) Examen préalable
b) Étude approfondie
c) Commission ou médiateur
2) La nature de la décision concernant la détermination de la portée
C. LA JURISPRUDENCE
1) Bowen
2) Manitoba's Future Forest Alliance
3) Friends of the West Country Assn.
4) Société pour la protection des parcs et des sites naturels du Canada
5) TrueNorth
a) Le contexte factuel
b) La demande de contrôle judiciaire
c) La décision en première instance
d) La décision en appel
D. LA DÉCISION PRISE SUR LA VOIE À SUIVRE EST SUSCEPTIBLE DE
CONTRÔLE
IX - DISPOSITIF
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
I – INTRODUCTION
[1] Red Chris Development Company Ltd. (RCDC), filiale en propriété exclusive de bcMetals Corporation (bcMetals) (collectivement, le promoteur), souhaite établir une exploitation d’extraction minière à ciel ouvert et une usine de concentration en vue de la production de cuivre et d’or, sous la forme de concentrés de cuivre, à partir de gisements situés dans le nord-ouest de la Colombie-Britannique. Ce projet est connu sous le nom de « projet de mine de cuivre-or porphyrique Red Chris » (le projet ou le projet en question).
[2] Mines Alerte Canada (la demanderesse) est une société à but non lucratif de droit fédéral. Agissant en tant que coalition d’organismes membres, la demanderesse s’intéresse principalement aux effets de l’exploitation minière sur les plans environnemental, social, économique, sanitaire et culturel, et notamment à ses effets sur les peuples autochtones.
[3] La demanderesse conteste la légalité d’une série de décisions ou de mesures prises par le ministère des Pêches et des Océans (MPO) et Ressources naturelles Canada (RNCan) en procédant à l’évaluation environnementale (EE) du projet en se fondant sur le pouvoir censément conféré par diverses dispositions de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 32, et modifications (la LCEE).
[4] Le ministre des Pêches et des Océans et le ministre des Ressources naturelles sont représentés en l’espèce par le procureur général du Canada (collectivement, la Couronne). Le promoteur et la Couronne sont défendeurs dans la présente demande de contrôle judiciaire (collectivement, les défendeurs). Ces derniers sont en faveur des décisions ou des mesures prises par le MPO et RNCan (collectivement, les autorités responsables ou les AR).
[5] Pour les motifs qui suivent, j’ai décidé de faire droit à la présente demande. Les dispositions législatives et réglementaires en vigueur qui sont mentionnées dans les présents motifs d’ordonnance sont reproduites à l’annexe « A ».
II – LE PROJET
[6] Le « terrain minier de Red Chris » est l’unique bien de RCDC et il est constitué d’une série de concessions minières couvrant une superficie d’environ 110 kilomètres carrés autour du site minier proposé. Cette propriété se trouve à l’intérieur du territoire traditionnel de la nation Tahltan, dans un secteur peu peuplé qui est situé à environ 18 kilomètres au sud-est du village d’Iskut, à 80 kilomètres au sud du lac Dease et à 450 kilomètres au nord de Smithers.
[7] Plus particulièrement, la mine proposée se trouve sur une terrasse située sur le plateau Togadin, à la limite de deux bassins hydrographiques régionaux : la rivière Klappan et la rivière Iskut. L’emplacement du projet est divisé par le ruisseau White Rock Canyon, qui s’écoule dans le ruisseau Coyote, ainsi que dans la rivière Iskut, au nord-ouest; par le ruisseau Quarry, qui s’écoule dans la rivière Klappan au nord-est; et par le système du ruisseau Trail, qui s’écoule vers le sud en passant par les lacs Kluea et Todagin et la rivière Iskut.
[8] Le projet se situe à l’intérieur de la zone de gestion des ressources de Togadin du Plan de gestion des ressources et des terres de Cassiar Iskut-Stikine (PGRT-CIS), qui reconnaît que l’exploration minière, l’exploitation minière et l’accès aux mines sont des activités appropriées.
[9] Le projet est fondé sur un taux de production de 30 000 tonnes de minerai par jour pour le marché d’exportation, et la durée prévue d’exploitation de la mine est de 25 ans. L’accès au site minier se ferait par une route nouvelle et longue, qui couperait la route no 37 du côté sud, aux abords du ruisseau Coyote. Les 550 tonnes de concentré produites par jour à l’usine de concentration seraient transportées jusqu’au port en eau profonde de Stewart, qui se trouve à une distance d’environ 200 km au sud du projet de développement proposé. On s’attend à ce que ce dernier nécessite des dépenses d’immobilisation de 228 millions de dollars et qu’il génère 250 emplois directs à plein temps.
[10] Outre le projet, les activités minières et les projets actuels ou raisonnablement prévisibles dans cette région comprennent : le projet Galore Creek, une mine à ciel ouvert qui transformerait jusqu’à 60 000 tonnes de minerai par jour et qui produirait jusqu’à 2 000 tonnes par jour de concentrés de cuivre-or; l’actuel projet de déchets de roche et de résidus du lac Tom McKay, près de la mine d’Eskay Creek; le projet actuel et proposé de Kemess North et le projet existant de Kemess South; et le projet du mont Klappan.
[11] Les besoins en électricité du projet sont estimés à 37 mégawatts (MW). À l’heure actuelle, la source d’électricité la plus proche est la sous-station de BC Hydro, qui est située à Meziadin Junction, à une distance d’environ 220 km au sud du site minier proposé. RCDC propose de construire une nouvelle ligne de transport d’électricité qui serait parallèle à la nouvelle route d’accès à la mine qui est proposée, et qui serait raccordée à la ligne prévue de transport d’énergie de BC Hydro. RCDC a pris l’engagement de ne pas débuter les travaux de construction avant que la province s’engage à construire la ligne de transport d’électricité.
[12] L’exploitation minière proposée est une mine à ciel ouvert classique, à pelles et à camions. Les trous de mine seraient chargés d’explosifs en vrac. Les explosifs seraient stockés à deux endroits distincts, prés de la mine à ciel ouvert. Les installations d’explosifs comporteraient une poudrière, un réservoir d’émulsion d’une capacité de 20 000 kg, des silos contenant du nitrate d’ammonium, ainsi qu’une fabrique d’explosifs et un garage (la fabrique d’explosifs et la poudrière).
[13] Les travaux d’exploitation à ciel ouvert se poursuivraient au rythme de 10,95 millions de tonnes (Mt) de minerai par année pendant une période de 17 ans, après quoi le minerai de basse teneur récupéré de la pile de stockage serait transformé pendant les huit années suivantes. La conception des installations serait fondée sur un schéma de production de cuivre porphyrique standard, faisant appel à des opérations de broyage semi-autogène (SAG) et à boulets, de flottation, de rebroyage, d’épaississement et de filtrage, de façon à produire un concentré destiné à l’exportation comportant une teneur en humidité de 8 p.100. Le projet produirait en tout 1,85 milliard de livres de cuivre et 1 187 000 onces d’or sous forme de concentré.
[14] Pendant la durée d’exploitation de la mine, le propriétaire ou l’exploitant rejetterait une substance nocive (des résidus) dans un dépôt de résidus miniers (DRM). Le site proposé est une vallée en forme de Y, située à une distance d’environ 3,5 km au nord-est du gisement de Red Chris. Il serait nécessaire de construire trois barrages, aux bras sud, nord et nord-est de la vallée. Le bassin hydrographique total pour le dépôt de résidus miniers, y compris les secteurs dérivés, occuperait une surface d’environ 2 700 ha. La superficie dérivée serait en tout de 1 100 ha.
[15] Lors des opérations, l’eau provenant du DRM serait rejetée dans le ruisseau Quarry et, après la fermeture, dans le ruisseau sans nom qui se trouve en aval du barrage nord-est. Dans le ruisseau Quarry, le débit de l’eau augmenterait vraisemblablement de 119 p.100. Après la fermeture, tant la quantité que la qualité de l’eau du ruisseau Quarry sont censées revenir à ce qu’elles étaient avant le projet de mise en valeur, les décharges du DRM étant alors rejetées aux environs du barrage nord-est, dans le ruisseau Northeast Arm. En aval du barrage nord-est, les variations de débit du réseau de ruisseaux sont censées être minimes durant l’exploitation de la mine, mais elles augmenteraient de beaucoup après la fermeture, en raison du rejet des eaux de ruissellement du DRM par le barrage nord-est. On s’attend à ce que, après la fermeture, le débordement de l’accumulation de résidus par le barrage nord-est fasse augmenter de 157 p.100 la nouvelle décharge annuelle.
[16] Le DRM proposé aurait une incidence néfaste sur l’habitat de certains poissons, certains cours d’eau et certaines ressources aquatiques. Les deux colonies de castors dont les barrages sont situés à l’intérieur du DRM seraient déplacées hors de ce dernier durant les opérations minières, comme le seraient le vison, la sauvagine et le crapaud de l’Ouest, avec une possibilité de retour graduel une fois le site remis en état après la fermeture de la mine. Il est possible aussi que la qualité de l’eau soit affectée par l’exhaure de roches acides et la lixiviation des métaux (ERA/LM), un événement géologique naturel provoqué par l’oxydation des roches acides. La lixiviation des métaux et le ruissellement acide ultérieurs pourraient réduire la qualité de l’eau locale dans le milieu récepteur s’il n’y a pas de gestion des matières ni de traitement des eaux de ruissellement.
[17] Tous les déchets de roche que générerait le projet seraient déposés par l’exploitant de la mine dans le site de déchets de roches nord. RCDC a déterminé l’emplacement de ce site de façon à ce que toutes les eaux de drainage s’écoulent par gravité dans le DRM pendant l’exploitation et la durée de vie de la mine. Le DRM accuserait un bilan hydrique excédentaire, ce qui obligerait à rejeter de l’eau dans le milieu récepteur. RCDC a estimé que, pendant la durée d’exploitation de la mine (années 1 à 18), la quantité d’eau excédentaire à rejeter dans le milieu serait en moyenne de 6 millions de m3 par année (16 400 m3 par jour). Dans la phase post-fermeture, la quantité d’eau rejetée dans le milieu récepteur serait de 13 millions m3 par année (35 600 m3 par jour). RCDC traiterait ou gérerait par ailleurs l’eau excédentaire provenant du dépôt de résidus miniers qui serait rejetée dans le milieu récepteur, au besoin. Pendant la durée d’exploitation de la mine, l’eau excédentaire à rejeter à partir du dépôt de résidus miniers proposé serait rejetée par pompes et par pipeline au nord du dépôt dans les parties supérieures du ruisseau Quarry, qui s’écoule vers la rivière Klappan.
III – L’OBLIGATION DE PROCÉDER À UNE ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE (EE)
A. COMPETÉNCE PARTAGÉE
[18] La mine et l’usine de concentration envisagées, de même que les ouvrages et les activités connexes liés au projet, tombent tous sous les chefs des travaux et des entreprises d’une nature locale, de la propriété et des droits civils ainsi que des matières d’une nature purement locale, et relèvent donc de la compétence de la province de la Colombie-Britannique (paragraphes 92(10), (13) et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, ch. 3 (R.‑U), et modifications ( la Loi constitutionnelle de 1867)).
[19] Cependant, la décision que la Cour suprême a rendue dans Friends of Oldman River Society c. Canada, [1992] 1 R.C.S. 3 a pour effet de conférer au Parlement le pouvoir de faire réaliser une étude d’impact sur l’environnement dans n’importe quelle matière relevant de la compétence du gouvernement fédéral. Cela inclut, notamment : la navigation (paragraphe 91(10)); les pêcheries (paragraphe 91(12)); les terres publiques fédérales et les réserves indiennes (paragraphes 91(1A) et 91(24)); les cours d’eau internationaux et interprovinciaux; les communications et les transports interprovinciaux et internationaux (alinéa 92(10)a)); de même que les activités des industries relevant de la compétence du gouvernement fédéral (article 91, introduction, ainsi que les alinéas 92(10)a), b) et c)).
[20] En fait, dans l’arrêt Friends of Oldman River Society, précité, le barrage situé sur la rivière Oldman avait des effets sur les eaux navigables, les pêches et les terres réservées aux Indiens (il y avait une réserve indienne en aval du site du barrage). Ces effets justifiaient la tenue d’une évaluation environnementale de grande envergure englobant l’impact du barrage sur ces trois matières, ainsi que sur n’importe quelle autre matière fédérale qui s’avérait être en cause. Le Parlement était habilité à faire réaliser une évaluation environnementale à titre d’élément accessoire d’une institution ou d’une activité qui relevait par ailleurs de la compétence du gouvernement fédéral. En outre, « l’étendue de l’évaluation n’est pas limitée au domaine particulier de compétence à l’égard duquel le gouvernement du Canada participe à la prise de décisions » [non souligné dans l’original]. En revanche, la province avait également le pouvoir de soumettre le projet à une évaluation environnementale, en vertu, d’une part, des pouvoirs provinciaux sur les ressources naturelles ainsi que sur la propriété et les droits civils et, d’autre part, de son pouvoir de dépenser des fonds.
[21] Cela dit, la compétence en matière criminelle que prévoit le paragraphe 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 confère au Parlement le vaste pouvoir d’interdire des activités qui sont nocives pour l’environnement. Ce pouvoir a servi à confirmer la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, L.R.C. 1985, ch. 6 (4e suppl.), qui établit une structure réglementaire pour la détermination et le contrôle des substances toxiques (R. c. Hydro-Québec, [1997] 3 R.C.S. 213).
B. ASPECTS PARTICULIERS
1) La protection de l’habitat du poisson
[22] En l’espèce, le projet de développement minier envisage la construction de barrières et de barrages anti-infiltration, de systèmes d’alimentation en eau et d’ouvrages connexes, ainsi que d’une installation de gestion des résidus et d’un système de dérivation de cours d’eau. Cela met en cause la compétence du gouvernement fédéral sur les ressources halieutiques et les pêches. En fait, la Loi sur les pêches, L.R.C. 1985, ch. F-14, et modifications, ( la Loi sur les pêches) traite de la protection des pêches et de l’habitat du poisson. Les deux principales dispositions de la Loi sur les pêches qui portent sur la protection de l’environnement sont l’article 35, qui protège l’habitat du poisson, et le paragraphe 36(3), qui interdit de déposer une « substance nocive » dans des eaux où vivent des poissons sauf si le dépôt en question est autorisé par des règlements pris par le gouverneur en conseil.
[23] À part la détérioration, la destruction ou la perturbation (DDP) prévue de l’habitat du poisson, qui requièrent une autorisation du ministre des Pêches et des Océans aux termes du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches, une fois que la mine et l’usine de concentration seront exploitées, des substances nocives (des résidus) seront vraisemblablement déposées dans les eaux que fréquentent des poissons. Les métaux proviendront des opérations de concentration, ainsi que du ruissellement pluvial et des eaux souterraines s’écoulant du site de déchets nord de même que des roches exposées et des parois des puits de mine à ciel ouvert.
[24] En outre, on s’attend à ce que, à la longue, une part importante des déchets de roche présents dans le site de déchets nord et dans les parois exposées s’acidifie, générant ainsi des concentrations accrues de contaminants métalliques qu’il sera nécessaire de traiter en vue d’obtenir, pour les effluents qui seront rejetés dans les eaux réceptrices, une qualité acceptable.
[25] Le Règlement sur les effluents des mines de métaux, DORS/2002-222, et modifications, (le REMM) s’applique aux mines qui excèdent un débit d’effluent de 50 m3 par jour et qui rejettent une « substance nocive » dans les eaux ou les lieux visés au paragraphe 36(3) de la Loi sur les pêches (paragraphe 2(1) du REMM). Les substances en question sont indiquées à la colonne 1 de l’annexe 4 du REMM, et tout effluent à létalité aiguë est qualifié de substance nocive.
[26] Le paragraphe 1(1) du REMM définit comme suit le mot « effluent » : « Effluent – effluent d’eau de mine, effluent d’installations de préparation du minerai, effluent de dépôts de résidus miniers, effluent de bassins de traitement, effluent d’installations de traitement, à l’exclusion de l’effluent d’installations de traitement d’eau résiduaires, eaux d’exfiltration et eaux de drainage superficiel – qui contient une substance nocive ». Aux termes de l’article 4 du REMM, le rejet d’une substance nocive dans un effluent ne doit pas dépasser certaines limites de concentration, et ce rejet est subordonné au fait que le propriétaire ou l’exploitant se conforme aux articles 6 à 27 du REMM, lesquels prescrivent les conditions relatives à la surveillance des effluents. En l’espèce, RCDC reconnaît que le REMM s’appliquerait et qu’il sera nécessaire de procéder à une surveillance en vertu de ce dernier s’il est donné suite au projet.
[27] En particulier, l’article 6 du REMM interdit au propriétaire ou à l’exploitant d’une mine de combiner un effluent avec de l’eau ou avec tout autre effluent dans le but de le diluer avant son rejet. Cependant, l’interdiction mentionnée à l’article 6 du REMM ne s’applique pas, et le propriétaire ou l’exploitant d’une mine peut rejeter ou permettre que soient rejetés des déchets de roche dans un effluent qui contient n’importe quelle concentration d’une substance nocive dans un DRM qui est un plan d’eau ou un lieu mentionné à l’annexe 2 du REMM. Là encore, cette autorisation de rejeter une substance nocive est subordonnée au fait que le propriétaire ou l’exploitant se conforme aux articles 7 à 28 du REMM.
[28] En Colombie-Britannique, il y a trois DRM qui sont actuellement mentionnés à l’annexe 2 du REMM : le ruisseau South Kemess, le lac Albino et le lac Tom MacKay. Il sera donc nécessaire d’obtenir une modification de la part du gouverneur en conseil afin d’ajouter les eaux d’amont du ruisseau Trail à la liste des DRM.
[29] En outre, l’article 27.1 du REMM (qui est entré en vigueur le 3 octobre 2006) oblige le propriétaire ou l’exploitant de la mine à dresser un « plan compensatoire » à soumettre à l’approbation du ministre des Pêches et des Océans. Ce plan a pour but de contrebalancer la perte d’habitat du poisson consécutive au rejet de substances nocives dans le DRM. Cette exigence est fondée sur la « Politique de gestion de l’habitat du poisson » du MPO dont un élément capital est le principe de la « perte nette nulle » en ce qui concerne les ouvrages et les entreprises. Cette politique s’applique aux projets réalisés depuis 1986, et des ententes de compensation ont été négociées pour un certain nombre de projets miniers.
2) Les contaminants atmosphériques et autres risques pour l’environnement
[30] En l’espèce, les sources potentielles de contaminants atmosphériques issues du projet comprennent la construction et l’exploitation du DRM ainsi que la fabrique d’explosifs. En fait, dans les documents qu’elle a présentés aux autorités provinciales et fédérales, RCDC a identifié les contaminants atmosphériques que généreraient le matériel de construction ainsi que les opérations de forage, de dynamitage, de chargement, de transport et de nivelage associées à la construction des bassins de retenue des résidus.
[31] Les effets environnementaux liés à la fabrique d’explosifs et à la poudrière sont des préoccupations de sécurité générales, la gestion des effluents, la manutention des déchets, les situations d’urgence causées par un déversement, ainsi que les défaillances du matériel et les accidents. La fabrique d’explosifs comporte aussi des gaz d’échappement et d’éventuelles poussières diffuses imputables, lors des travaux de construction, au matériel de bulldozage, de nivellement, de martelage, de levage et de transport.
[32] En outre, il sera nécessaire d’obtenir des permis pour la fabrique d’explosifs et pour la poudrière envisagées dans le projet. Sous le régime de la loi fédérale, le ministre des Ressources naturelles peut délivrer des permis pour les fabriques et les poudrières en vertu de l’alinéa 7(1)a) de la Loi sur les explosifs, L.R.C., 1985, ch. E-17, et modifications (la Loi sur les explosifs). La Division de la réglementation des explosifs (la DRE) de RNCan délivre elle aussi des certificats de mélange mécanique de nitrate d’ammonium et de fuel-oil (ANFO) aux entreprises qui produisent de l’ANFO au moyen d’équipement mécanique en vue de sa décharge directe dans un trou de forage situé dans un lieu, une mine ou une carrière spécifié, qui est la propriété de l’entreprise détentrice du certificat.
3) Les espèces en péril
[33] En 2002, le Parlement a adopté une législation exhaustive liant Sa Majesté du Chef du Canada ou d’une province en vue de prévenir la disparition des espèces sauvages, de permettre le rétablissement de celles qui, par suite de l’activité humaine, sont devenues des espèces disparues, en voie de disparition ou menacées et de favoriser la gestion des espèces préoccupantes pour éviter qu’elles ne deviennent des espèces en voie de disparition ou menacées : la Loi sur les espèces en péril, L.C. 2002, ch. 29, et modifications, (la LEP), articles 5 et 6.
[34] Aux termes du paragraphe 79(1) de la LEP, toute personne tenue, sous le régime d’une loi fédérale, de veiller à ce qu’il soit procédé à l’évaluation des effets environnementaux d’un projet, notifie sans tarder le ministre de l’Environnement qu’un projet est susceptible de toucher une espèce sauvage inscrite ou son habitat initial.
[35] En l’espèce, le MPO a fait cette notification au ministre de l’Environnement en février 2005. À cet égard, le crapaud de l’Ouest, dont l’habitat se trouve notamment dans le DRM proposé, est inscrit à l’annexe 1 de la LEP.
[36] Par conséquent, aux termes du paragraphe 79(2), les autorités responsables (AR) doivent veiller à ce que des mesures compatibles avec tout programme de rétablissement et tout plan d’action applicable soient prises en vue d’éviter ces effets ou de les amoindrir et les contrôler.
C. DÉCLENCHEURS DE L’ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE DU PROJET
[37] En l’espèce, le projet est soumis à l’obligation de réaliser une EE, en application, d’une part, de l’Environmental Assessment Act, S.B.C. 2002, ch. 43, et modifications, ( la Loi provinciale), et, d’autre part, de la LCEE.
1) Les déclencheurs provinciaux
[38] Pour les besoins de la présente demande de contrôle judiciaire, il n’est pas nécessaire de soumettre à une analyse détaillée toutes les dispositions applicables de la Loi provinciale, sinon pour signaler qu’aux termes de cette dernière, il est nécessaire d’obtenir un certificat d’évaluation environnementale avant qu’un [traduction] « projet sujet à examen » puisse aller de l’avant.
[39] En fait, la proposition de RCDC de construire, d’exploiter, de démanteler et de fermer le projet constitue un projet sujet à examen, ainsi que l’envisage la partie 3 du Reviewable Project Regulation, B.C. Reg. 370/02, et modifications, car la mine de cuivre-or proposée est une installation nouvelle, dont la capacité de production est supérieure à 75 000 tonnes par année de minerai.
[40] Un certificat d’évaluation environnementale en vertu de l’Environmental Assessment Act, S.B.C. 2002, ch. 43, et modifications (l’EAA), un permis délivré en vertu de la Mines Act, R.S.B.C. 1996, ch. 293, et modifications ( la MA), un permis d’utilisation spéciale en vertu du Forest Practices Code of British Columbia, R.S.B.C. 1996, ch. 159, et modifications (le FPC), ainsi qu’un permis de coupe en vertu de la Forest Act, R.S.B.C. 1996, ch. 157, et modifications ( la FA), doivent être délivrés ou émis par les autorités provinciales compétentes pour que le projet puisse être mis en œuvre en tout ou en partie.
2) Les déclencheurs fédéraux
[41] Sous le régime de la loi fédérale, aux termes du paragraphe 5(1) de la LCEE, l’EE d’un « projet » est réalisée avant l’exercice d’une des attributions suivantes : une « autorité fédérale » en est le promoteur, elle accorde une aide financière pour aider à mettre en œuvre le projet, elle administre le territoire domanial ou en cède l’administration et le contrôle à une province en vue de la mise en œuvre du projet en question, ou elle délivre un permis ou une licence, donne toute autorisation ou prend toute mesure en vue de permettre la mise en œuvre du projet en tout ou en partie [non souligné dans l’original].
[42] Cependant, une EE n’est pas exigée aux termes de l’article 5 de la LCEE si le projet est décrit dans la « liste d’exclusion » (LE) que comporte le Règlement sur la liste d’exclusion, DORS/94-634, et modifications (le RLE), pris en vertu de l’alinéa 59c)(ii) de la LCEE (voir l’article 7 de la LCEE). La LE s’applique aux domaines généraux suivants : l’agriculture, l’électricité et l’énergie nucléaire, les oléoducs et les gazoducs, l’exploitation forestière, les aménagements hydrauliques, les transports, les parcs nationaux, les réserves de parc national, les lieux historiques nationaux ainsi que les canaux historiques. La LE dispense les projets dont les effets environnementaux sont négligeables de l’obligation de subir une EE. Le projet dont il est question en l’espèce n’est pas mentionné dans la LE.
[43] Comme on peut le voir, l’exécution d’une EE en vertu de la LCEE ne peut avoir lieu qu’à l’égard d’un « projet », et il faut qu’il y ait une « autorité fédérale » en cause. En l’espèce, ces deux conditions sont remplies.
a) La définition d’un « projet »
[44] Le projet dont il est question en l’espèce a été décrit en détail à la section précédente des présents motifs (voir la section I – Le projet). En résumé, le projet comporte les entreprises suivantes : deux mines à ciel ouvert, un camp minier, un atelier d’entretien et les ouvrages connexes, une usine de transformation, un DRM et le système de dérivation de cours d’eau connexe, un dépôt de déchets de roche et des piles de stockage de minerai de basse teneur, une fabrique d’explosifs et une poudrière, un système d’approvisionnement en eau et les ouvrages connexes, les projets d’atténuation ou de compensation hors site ou sur site qui peuvent être nécessaires, une nouvelle route d’accès et de transport ainsi que l’infrastructure connexe, une nouvelle ligne de transport d’électricité, ainsi que les autres ouvrages ou activités entrant en ligne de compte dans la construction, l’exploitation et la désaffectation des installations susmentionnées.
[45] En ce qui concerne un « ouvrage », le paragraphe 2(1) de la LCEE définit un « projet » comme étant la « Réalisation – y compris l’exploitation, la modification, la désaffectation ou la fermeture – d’un ouvrage ». Par ailleurs, un projet peut aussi être une « proposition d’exercice d’une activité concrète, non liée à un ouvrage, désignée par règlement ou faisant partie d’une catégorie d’activités concrètes désignées par règlement aux termes de l’alinéa 59b) » [non souligné dans l’original]. Le projet dont il est question en l’espèce tombe sous le coup de la définition d’un projet que donne le paragraphe 2(1) de la LCEE.
[46] À cet égard, le Règlement sur la liste d’inclusion, DORS/94-637, et modifications (le RLI), pris en vertu de l’alinéa 59b) de la LCEE, énumère les activités concrètes et les catégories d’activités concrètes non liées à un ouvrage qui, néanmoins, doivent être considérées comme un « projet ». Les vastes secteurs auquel s’applique le RLI comprennent les suivants : les parcs nationaux et les zones protégées, les projets pétroliers et gaziers, les établissements nucléaires et les établissements connexes, la défense, les transports, la gestion des déchets, les pêches, la flore et la faune, les projets sur des terres autochtones, les projets dans le Nord (Yukon et Territoires du Nord-Ouest), ainsi que les forêts. La partie VII de l’Annexe, intitulée « Activités concrètes et catégories d’activités concrètes » ( la LI), porte sur les « pêches ».
[47] Plus précisément, la LI s’applique à un certain nombre d’activités menées dans un plan d’eau ou à côté de ce dernier, soit, notamment : 1) la détérioration, la destruction ou la perturbation (DDP) de l’habitat du poisson par des activités concrètes, ou par le vidage d’un plan d’eau ou la modification de son niveau d’eau, ou par des mesures de contrôle de l’érosion le long d’un plan d’eau, qui nécessitent l’autorisation du ministre des Pêches et des Océans prévue au paragraphe 3592) de la Loi sur les pêches, et 2) le rejet dans un effluent d’une substance nocive qui nécessite l’autorisation prévue dans tout règlement pris par le gouverneur en conseil en application du paragraphe 36(5) de la Loi sur les pêches (voir les points 42 à 47 de l’Annexe du RLI). Par conséquent, toutes les activités concrètes qui sont envisagées dans le projet sont visées par la LI, et tombent donc sous le coup de la LCEE.
b) La compétence fédérale
[48] En l’espèce, aucune autorité fédérale n’est le promoteur du projet ou n’accorde une aide financière en vue d’aider à mettre en œuvre le projet. Cependant, comme il est expliqué ci-après, au moins deux autorités fédérales, le MPO et RNCan, sont tenues de prendre certaines mesures réglementaires pour que le projet puisse être mis en œuvre en tout ou en partie. Le paragraphe 5(2) de la LCEE indique clairement, par ailleurs, qu’il est obligatoire de procéder à une EE avant que le gouverneur en conseil délivre un permis ou une licence, qu’il accorde une approbation ou qu’il prenne une autre mesure quelconque afin que le projet puisse être réalisé en tout en ou partie.
[49] À cet égard, le Règlement sur les dispositions législatives et réglementaires désignées, DORS/194-636, et modifications (le RDLRD), pris en vertu des alinéas 59f) et g) de la LCEE, énumère les dispositions législatives et réglementaires fédérales prévoyant les attributions des autorités fédérales et du gouverneur en conseil (le Cabinet) dont l’exercice exige la tenue d’une EE en vertu de l’alinéa 5(1)d) ou du paragraphe 5(2) de la LCEE. Cette liste est exhaustive et non ouverte et, par conséquent, toutes les attributions non inscrites dans la liste des dispositions législatives et réglementaires désignées n’exigent pas une EE.
[50] En l’espèce, une EE est obligatoire aux termes des alinéas 5(1)d) et 5(2)a) de la LCEE parce que le projet nécessite : 1) une autorisation du ministre des Pêches et des Océans en application du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches pour ce qui est de la DDP de l’habitat du poisson, 2) la délivrance d’un permis par le ministre des Ressources naturelles en application de l’alinéa 7(1)a) de la Loi sur les explosifs pour la fabrique d’explosifs et la poudrière envisagées, et 3) une modification, par le gouverneur en conseil, de l’annexe 2 du REMM pris sous le régime du paragraphe 36(5) de la Loi sur les pêches en vue d’inclure les eaux d’amont du ruisseau Trail dans la liste des DRM (voir l’annexe I, partie I, points 5 et 6, ainsi que l’annexe II, point 5 du Règlement sur les dispositions législatives et réglementaires désignées).
D. LE PROCESSUS D’EE QUE PRÉVOIT LA LCEE
[51] En procédant à une EE en application des dispositions de la LCEE, le gouvernement du Canada, le ministre de l’Environnement, l’Agence canadienne d’évaluation environnementale (l’Agence), de même que tous les organismes assujettis aux dispositions de cette Loi, dont les autorités fédérales et les autorités responsables (AR), doivent exercer leurs pouvoirs d’une manière qui protège l’environnement et la santé humaine et qui fait appel au principe de précaution.
[52] À cet égard, une AR ne peut exercer les attributions mentionnées à l’article 5 de la LCEE en rapport avec un projet que si elle prend une « mesure » visée à l’alinéa 20(1)a) ou 37(1)a) de la LCEE (paragraphe 11(2) de la LCEE). La LCEE lie Sa Majesté du Chef du Canada ou d’une province (article 3 de la LCEE).
[53] Lorsque deux AR ou plus sont en cause dans un projet, comme c’est le cas en l’espèce, ces dernières doivent déterminer ensemble la façon d’exécuter leurs obligations et leurs fonctions et se conformer aux procédures énoncées dans le Règlement sur la coordination par les autorités fédérales des procédures et des exigences en matière d’évaluation environnementale, DORS/97-181 (paragraphe 12(1) et alinéa 59a) de la LCEE).
[54] Un coordonnateur fédéral de l’évaluation environnementale est chargé de coordonner la participation des autorités fédérales au processus d’évaluation environnementale pour un projet qui doit ou pourrait faire l’objet d’un examen préalable ou d’une étude approfondie, ainsi que de faciliter les communications et la collaboration entre elles et avec les provinces (article 12.1 de la LCEE). En l’espèce, le coordonnateur fédéral de l’évaluation environnementale pour le projet était l’Agence (articles 12.4 et 61 de la LCEE).
[55] Toute autorité fédérale qui a en sa possession des renseignements spécialisés au sujet d’un projet doit, sur demande, mettre les renseignements pertinents à la disposition de l’AR (paragraphe 12(3) de la LCEE). En l’espèce, Environnement Canada et Santé Canada, à titre d’autorités fédérales spécialisées, ont fourni des conseils spécialisés aux AR. Plus particulièrement, des conseils ont été fournis par Environnement Canada sur la qualité de l’eau, l’hydrologie, la faune, le climat, la qualité de l’air et les défaillances de matériel et les accidents éventuels. Des conseils spécialisés ont été reçus de Santé Canada en matière de santé.
[56] Il y a quelques précisions à formuler au sujet de la teneur de l’annexe 2 du REMM ainsi que du rôle que jouent les autorités fédérales qui ont pris part à l’EE du projet. En l’espèce, avant que le gouverneur en conseil ne prenne une mesure quelconque en vertu du REMM, les AR doivent prendre en compte les rapports et les observations applicables dont il est question aux articles 20 et 32 de la LCEE, et formuler en conséquence leurs recommandations au Cabinet.
[57] Cela dit, lorsqu’il faut procéder à un examen préliminaire ou à une étude approfondie d’un projet et qu’une instance, comme le gouvernement d’une province, a la responsabilité ou le pouvoir de procéder à une évaluation des effets environnementaux du projet ou d’un élément quelconque de ce dernier, l’AR peut collaborer avec cette instance en rapport avec l’évaluation environnementale du projet (paragraphe 12(4) de la LCEE).
[58] À cet égard, l’« Entente de collaboration entre le Canada et la Colombie-Britannique en matière d’évaluation environnementale (2004) » (l’Entente) dispose que lorsque le Canada et la Colombie-Britannique assument la responsabilité d’une évaluation environnementale d’un projet, comme celui dont il est question en l’espèce, une évaluation environnement coopérative sera réalisée dans le cadre de l’Entente, afin de produire le type, le niveau et la qualité des renseignements qui sont nécessaires pour répondre aux exigences de chaque gouvernement en matière d’évaluation environnementale, tout en préservant les responsabilités et les rôles existants de chaque niveau de gouvernement (voir les articles 11 et 20 de l’Entente) [non souligné dans l’original].
[59] En fait, les contacts et les autorités devant s’assurer que l’on procède à une EE du projet d’une manière conforme à la LCEE ou à ses règlements doivent mettre au point, le plus tôt possible dans le cadre du processus coopératif d’évaluation environnementale, un plan de travail propre au projet, lequel peut inclure la portée du projet à évaluer ainsi que les facteurs à prendre en considération et leur importance (article 14 de l’Entente).
IV – LE CONTEXTE FACTUEL
A. L’ÉVALUATION PROVINCIALE
[60] Le 2 octobre 1995, American Bullion Minerals, l’ancienne propriétaire du projet, a présenté une demande (la demande originale) au British Columbia Environmental Assessment Office (BCEAO) en vue d’obtenir pour ce projet un certificat d’approbation aux termes de l’Environmental Assessment Act, R.S.B.C. 1996, ch. 119 (l’ancienne Loi provinciale).
[61] Le BCEAO a délivré les spécifications finales concernant le rapport du projet le 18 juin 1996, et une évaluation du projet sous le régime de l’ancienne Loi provinciale était en cours quand la Loi provinciale est entrée en vigueur le 30 décembre 2002. Une ordonnance de transition délivrée en vertu de la Loi provinciale a exigé que les renseignements inclus dans les spécifications relatives au rapport de projet soient présentés au plus tard le 18 juin 2003, sans quoi il serait mis fin à l’EE en cours.
[62] Le 17 juin 2003, RCDC s’est officiellement retirée du processus d’évaluation environnementale, dans l’intention de reprendre ce dernier en présentant une nouvelle description de projet à une date ultérieure.
[63] Le 27 octobre 2003, RCDC a soumis au BCEAO une nouvelle description de projet, fondée sur un taux nominal de production, à l’usine de concentration, de 25 000 tonnes par jour sur une période de 18 ans. La nouvelle description de projet décrivait également le projet et la portée proposée des études concernant son EE.
1) La décision préliminaire
[64] Le 19 novembre 2003, le BCEAO a délivré aux termes de l’alinéa 10(1)c) de la Loi provinciale une ordonnance déclarant que le projet était susceptible d’examen et qu’il serait nécessaire d’obtenir un certificat d’évaluation environnementale a