Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Huruglica

Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Huruglica
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2016-03-29
Référence neutre
2016 CAF 93
Numéro de dossier
A-470-14
Notes
Une correction fut apportée le 11 janvier 2017.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20160329
Dossier : A-470-14
Référence : 2016 CAF 93
CORAM :
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE WEBB
LE JUGE NEAR
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
appelant
et
BUJAR HURUGLICA
HANIFE HURUGLICA
SADIJE RAMADANI
intimés
et
L’ASSOCIATION CANADIENNE DES AVOCATS ET AVOCATES EN DROIT DES RÉFUGIÉS et LE CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
intervenants
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 29 septembre 2015.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 29 mars 2016.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LA JUGE GAUTHIER
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE WEBB
LE JUGE NEAR
Date : 20160329
Dossier : A-470-14
Référence : 2016 CAF 93
CORAM :
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE WEBB
LE JUGE NEAR
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
appelant
et
BUJAR HURUGLICA
HANIFE HURUGLICA
SADIJE RAMADANI
intimés
et
L’ASSOCIATION CANADIENNE DES AVOCATS ET AVOCATES EN DROIT DES RÉFUGIÉS et LE CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
intervenants
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE GAUTHIER
[1] Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (l’appelant ou le ministre) interjette appel de la décision du juge Michael L. Phelan de la Cour fédérale qui a accueilli la demande de contrôle judiciaire des trois intimés : 2014 CF 799. Par leur demande, les intimés ont contesté la validité de la décision de la Section d’appel des réfugiés (la SAR) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (la CISR), qui a rejeté leur appel interjeté à l’encontre de la décision de la Section de la protection des réfugiés (la SPR).
[2] Conformément à l’alinéa 74d) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR ou la Loi), le juge a certifié la question suivante :
Quelle est la portée de l’examen de la Section d’appel des réfugiés lors d’un appel d’une décision de la Section de la protection des réfugiés?
[3] Les intimés, qui sont citoyens du Kosovo et musulmans, soutiennent que leur vie a été menacée par un groupe extrémiste islamique, les wahhabites, et que la police locale avait été insensible à leurs demandes d’aide. La SPR a rejeté leur demande au motif que, entre autres, ils ne s’étaient pas acquittés de leur fardeau de produire des preuves claires et convaincantes pour réfuter la présomption selon laquelle ils pourraient se prévaloir de la protection de l’État au Kosovo. L’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés, et le Conseil canadien pour les réfugiés se sont vu accorder la qualité d’intervenant afin d'appuyer la position des intimés.
[4] Par les motifs exposés ci‑dessous, je rejetterais l'appel.
I. Faits et procédures [5] M. Bujar Huruglica est marié à Mme Hanife Huruglica. Sadije Ramadani est la mère de Mme Huruglica. Comme nous l’avons signalé, les intimés sont tous citoyens du Kosovo et musulmans. Suivant l’embauche de M. Huruglica et de Mme Ramadani par des entrepreneurs retenus par le gouvernement américain, ils auraient été, eux et les membres de leur famille, menacés par des extrémistes islamiques au Kosovo. Ils ont témoigné que les policiers kosovars n’avaient pas été attentifs à leurs préoccupations et que leurs tentatives de se plaindre des menaces qu’ils avaient reçues n’avaient pas été prises au sérieux. Les intimés ont fui le Kosovo en janvier 2013. Ils se sont rendus aux États-Unis, où ils ont séjourné grâce à un visa de visiteur, et ils sont par la suite entrés au Canada, où ils ont présenté leurs demandes d’asile en mars 2013.
[6] Bien que les intimés aient témoigné avec franchise, et que la SPR n’ait pas relevé d’importantes incohérences ou des omissions dans leur témoignage, la SPR a rejeté leurs demandes au motif que le défaut des intimés d’avoir présenté des demandes d’asile alors qu’ils se trouvaient aux États-Unis avait diminué leur crédibilité quant à leur crainte subjective. Il a été conclu que la preuve documentaire devant la SPR concernant la situation du pays en cause n'allait pas dans le sens de l’allégation des intimés portant qu’ils ne pouvaient pas se prévaloir d’une protection de l’État adéquate au Kosovo. La SPR a également noté que cette preuve documentaire n’établissait pas la présence et la puissance des extrémistes islamiques au Kosovo. À ce titre, il n’y avait pas d’éléments de preuve convaincants dont il ressortait que les wahhabites – ou autres extrémistes – avaient exercé une influence importante sur la police ou d’autres institutions de l’État au Kosovo.
[7] Devant la SAR, les intimés n’ont pas présenté de nouveaux éléments de preuve ou demandé une audience. Les intimés ont soutenu que l’appréciation de la SPR quant à la crédibilité était erronée, en ce sens que la SPR avait omis de tenir compte de leur explication justifiant pourquoi ils n’avaient pas demandé l’asile aux États‑Unis et qu’elle avait omis de tenir compte des éléments de preuve objectifs relatifs à la manifestation d’un extrémisme islamique au Kosovo. Ils ont fait valoir en outre que l’analyse de la SPR sur la protection de l’État était également déficiente, puisqu’elle ne tenait pas compte de la preuve d’une corruption répandue dans tous les ordres de gouvernement, ni de l’inconduite et du caractère inadéquat de la police.
[8] La SAR a signalé qu’il n’était pas nécessaire de remédier à cette prétendue erreur dans l’évaluation de la crédibilité des intimés puisque, à son avis, il était raisonnablement loisible à la SPR de tirer une conclusion quant à la protection de l’État et cette conclusion était suffisante pour rejeter les thèses des intimés.
[9] Pour tirer sa conclusion, la SAR a déterminé la norme de contrôle qui s’appliquait à l’appel de la décision de la SPR. Les intimés n’avaient fait aucune observation à cet égard.
[10] La SAR a utilisé la grille consacrée par l’arrêt Newton c. Criminal Trial Lawyers’ Association, 2010 ABCA 399, 493 A.R. 89 [Newton] dans son analyse de la norme de contrôle. Elle a conclu que ce qui est convenu d’appeler les critères de l’arrêt Newton étaient mieux adaptés à la situation que ceux consacrés par l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190 [Dunsmuir], étant donné que la SAR est un organisme administratif d’appel plutôt qu’une cour de révision. Les critères de l’arrêt Newton sont les suivants :
a) les rôles respectifs du tribunal de première instance et du tribunal d’appel, tels qu’ils ont été établis par suite de l’interprétation de la loi habilitante;
b) la nature de la question à trancher;
c) l’interprétation de la loi dans son ensemble;
d) l’expertise et la position privilégiée du tribunal de première instance, par comparaison avec celles du tribunal d’appel;
e) la nécessité de limiter le nombre, la durée et le coût des appels;
f) la protection de l’économie et de l’intégrité de la procédure devant le tribunal de première instance;
g) d’autres critères qui sont pertinents dans le contexte particulier.
[11] Tout d’abord, après avoir fait un bref résumé de certaines des dispositions visant la SPR et la SAR, la SAR a conclu :
Ces rôles respectifs donnent à penser qu’il importe de faire preuve de déférence à l’égard des conclusions de fait ou des questions mixtes de fait et de droit qui peuvent découler des éléments de preuve présentés à l’audience devant la SPR. Lorsque de nouveaux éléments de preuve sont présentés à la SAR, sous forme de documents ou de témoignages dans le cadre d’une audience, elle peut montrer moins de déférence puisque la SPR n’aura pas examiné ces éléments de preuve.
(Motifs de la SAR, au par. 13)
[12] Deuxièmement, la SAR a relevé que les questions dont elle était saisie concernaient les faits, et que ces questions étaient généralement examinées selon la norme de contrôle empreinte de déférence, tant dans le cadre d’un appel que d’une procédure de contrôle judiciaire : Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, par. 89, [2009] 1 R.C.S. 339.
[13] Troisièmement, la SAR a conclu qu'il ressort de l’objet et des dispositions de la LIPR que la SAR a le pouvoir d’assurer le règlement définitif des demandes de protection des réfugiés et ainsi, avoir le droit de faire preuve de moins de déférence envers la SPR pour y arriver. En particulier, la SAR s’est inspirée du paragraphe 111(1) et du paragraphe 111(2), de l’alinéa 171c) et du paragraphe 162(2) de la LIPR.
[14] S’agissant de l’expertise et de la position privilégiée de la SPR par rapport à celle de la SAR, la SAR a rappelé que la SPR a toujours cet avantage de voir et d’interroger les demandeurs d’asile, tandis que la SAR a rarement cette possibilité. Cela « laisse entendre que la SAR devrait faire preuve de déférence à l’égard des conclusions de fait de la SPR, notamment celles se rapportant à la crédibilité, sauf lorsqu’elle tient une audience et a ainsi l’occasion d’examiner la preuve directement » : Motifs de la SAR, au par. 20.
[15] Le dernier critère examiné par la SAR était la nécessité de limiter le nombre, la durée et le coût des appels et d’assurer la protection de l’économie et de l’intégrité de la procédure de la SPR. De l’avis de la SAR, c’est ce critère qui l’emportait sur les autres et il appelait une approche qui commandait la retenue en ce qui concerne les questions de fait, particulièrement lorsque, en outre, la SPR a l’avantage d’entendre les témoins. À cet égard, la SAR a suivi la conclusion de la Cour d’appel de l’Alberta tirée dans l’arrêt Newton [traduction] portant « qu’il est ‘particulièrement inefficace’ de répéter une audience de première instance au tribunal d’appel » : motifs de la SAR, au par. 21. La SAR a conclu en ce sens malgré le fait que son interprétation de la Loi dans son ensemble mènerait à la conclusion qu’il fallait faire preuve de peu de déférence, voire aucune, à l’égard des conclusions de la SPR : motifs de la SAR, au par. 22.
[16] Ayant tiré cette conclusion, la SAR a donc jugé que la norme de contrôle appropriée dans le présent appel était celle de la décision raisonnable, telle qu’elle est définie par la jurisprudence : Dunsmuir et Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708 [Newfoundland Nurses]. La SAR n’a pas envisagé d’autres solutions, notamment la norme de l’erreur manifeste et dominante consacrée par l’arrêt Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235 [Housen].
[17] Dans sa décision sur le fond de l’appel, la SAR a examiné de près le raisonnement de la SPR, ainsi que l’argumentation des intimés. La SAR a noté qu’en plus de la preuve objective citée par la SPR, il y avait d’autres éléments de preuve objectifs qui appuient la conclusion de la SPR sur le caractère adéquat de la protection de l’État. Elle a fait observer que les éléments de preuve objectifs dont disposait la SPR allaient dans plusieurs sens, en ce qu’ils exposaient des lacunes dans le fonctionnement des institutions gouvernementales, mais qu’il en ressortait également que le gouvernement avait pris des mesures en vue d’améliorer la qualité de l’application de la loi et que les mesures prises avaient donné des résultats concrets. Cette preuve documentaire révélait également que la population kosovare faisait confiance au service de police national et était largement satisfaite du travail qu’il accomplit.
[18] Ayant noté que les omissions à l’échelle locale de maintenir l’ordre d’une façon efficace n’équivalaient pas à l’absence de protection étatique, à moins qu'il ne ressorte de la preuve documentaire une tendance plus générale de l’État à être incapable ou à refuser d’offrir sa protection, la SAR a examiné les efforts réels déployés par les intimés auprès de la police locale et a conclu qu’il n’était pas déraisonnable pour la SPR d'opiner que les intimés auraient dû faire davantage que s’adresser une seule fois à la police comme ils l’ont fait.
[19] Par ses motifs accueillant la demande de contrôle judiciaire, le juge a décidé que la conclusion de la SAR quant à son rôle en appel était susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte. Il a justifié ce choix en se fondant sur le fait que cette question de droit en est une d’intérêt général pour le système juridique dans son ensemble et qui était d’une importance particulière, allant au-delà du droit des réfugiés. Il a noté que « l’établissement de la norme de contrôle est un aspect légitime du rôle de supervision de la cour supérieure », et que tant la Cour d’appel de l’Alberta que la Cour d’appel de la Nouvelle-Écosse ont suivi la norme de la décision correcte pour examiner une question similaire : Newton; Halifax (Regional Municipality) v. United Gulf Developments Ltd., 2009 NSCA 78 [United Gulf]. Le juge a également signalé que la détermination de la norme de contrôle déborde du cadre des compétences spécialisées et de l’expérience de la SAR, même si elle dépend de l’interprétation de la LIPR, la loi constitutive de la SAR. Par ces motifs, le juge a opéré une distinction entre les faits de l’affaire dont il était saisi et ceux de l'affaire Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, 2011 3 R.C.S. 654 [Alberta Teachers].
[20] Le juge a ensuite conclu que la SAR a commis une erreur lorsqu’elle a examiné la décision de la SPR selon la norme de la décision raisonnable. Il a fait observer que cette norme a été retenue afin que soit respectée la séparation des pouvoirs entre l’exécutif et le judiciaire, un concept qui est « d’une importance et d’une applicabilité moindres » en l’espèce, qui implique un organisme administratif d’appel: motifs de la Cour fédérale, au par. 43. De l’avis du juge, la relation entre la SAR et la SPR « s’apparente davantage à celle entre un tribunal de première instance et un tribunal d’appel, mais elle est influencée en outre par les pouvoirs réparateurs beaucoup plus vastes conférés au tribunal d’appel » : motifs de la Cour fédérale, au par. 44.
[21] Le juge a conclu qu’il pouvait être judicieux de faire preuve de retenue à l’égard d’une décision de la SPR lorsque celle-ci porte sur la crédibilité d’un témoin, mais tel n’était pas le cas en ce qui concerne la demande dont il était saisi. Pour ce qui est des éléments de preuve documentaire concernant la situation du pays en cause, le juge a conclu que la SAR était aussi compétente que la SPR, sinon plus.
[22] Après avoir examiné la législation pertinente et son objet, et après avoir comparé le rôle de la SAR avec celui de la Section d’appel de l’immigration (SAI), le juge a conclu comme suit :
[54] Après avoir conclu que la SAR avait commis une erreur en examinant la décision de la SPR selon la norme de la raisonnabilité, j’ai conclu en outre que, pour les motifs qui précèdent, la SAR doit instruire l’affaire comme une procédure d’appel hybride. Elle doit examiner tous les aspects de la décision de la SPR et en arriver à sa propre conclusion quant à savoir si le demandeur d’asile a qualité de réfugié au sens de la Convention ou qualité de personne à protéger. Lorsque ses conclusions diffèrent de celles de la SPR, la SAR doit y substituer sa propre décision.
[55] Lorsque la SAR effectue son examen, elle peut reconnaître et respecter la conclusion de la SPR sur des questions comme la crédibilité et/ou lorsque la SPR jouit d’un avantage particulier pour tirer une conclusion, mais elle ne doit pas se borner, comme doit le faire une cour d’appel, à intervenir sur les faits uniquement lorsqu’il y a une « erreur manifeste et dominante ».
II. Questions en litige [23] Les questions à trancher sont les suivantes :
a) Quelle est la norme de contrôle que doit appliquer notre Cour, notamment en ce qui concerne la question certifiée?
b) Quelle norme de contrôle le juge devait-il appliquer en ce qui concerne la question qu’il devait trancher?
c) Le juge a-t-il correctement appliqué cette norme, c’est-à-dire, la SAR a-t-elle commis une erreur susceptible de contrôle lorsqu’elle a défini la « portée de [son] examen lorsqu’elle examine un appel d’une décision de la SPR »? Je note que cette question est plus circonscrite que la question certifiée par le juge, étant donné que l’examen de la SAR en l’espèce ne portait ni sur une question de droit, ni sur une question relative à la crédibilité des témoignages entendus par la SPR.
[24] En ce qui a trait à la question certifiée, qui est énoncée au paragraphe 2, je répondrai simplement à la question qui est déterminante dans le présent appel, car c’est la seule question qui aurait dû être dûment certifiée en vertu de l’alinéa 74d) de la LIPR.
III. Textes législatifs [25] Les dispositions les plus pertinentes de la LIPR sont reproduites ici, tandis que d’autres dispositions citées dans les présents motifs figurent à l’annexe A :
Objet de la loi
Objectives and Application
Objet relatif aux réfugiés
Objectives — refugees
3. (2) S’agissant des réfugiés, la présente loi a pour objet :
3. (2) The objectives of this Act with respect to refugees are
a) de reconnaître que le programme pour les réfugiés vise avant tout à sauver des vies et à protéger les personnes de la persécution;
(a) to recognize that the refugee program is in the first instance about saving lives and offering protection to the displaced and persecuted;
b) de remplir les obligations en droit international du Canada relatives aux réfugiés et aux personnes déplacées et d’affirmer la volonté du Canada de participer aux efforts de la communauté internationale pour venir en aide aux personnes qui doivent se réinstaller;
(b) to fulfil Canada’s international legal obligations with respect to refugees and affirm Canada’s commitment to international efforts to provide assistance to those in need of resettlement;
c) de faire bénéficier ceux qui fuient la persécution d’une procédure équitable reflétant les idéaux humanitaires du Canada;
(c) to grant, as a fundamental expression of Canada’s humanitarian ideals, fair consideration to those who come to Canada claiming persecution;
d) d’offrir l’asile à ceux qui craignent avec raison d’être persécutés du fait de leur race, leur religion, leur nationalité, leurs opinions politiques, leur appartenance à un groupe social en particulier, ainsi qu’à ceux qui risquent la torture ou des traitements ou peines cruels et inusités;
(d) to offer safe haven to persons with a well-founded fear of persecution based on race, religion, nationality, political opinion or membership in a particular social group, as well as those at risk of torture or cruel and unusual treatment or punishment;
e) de mettre en place une procédure équitable et efficace qui soit respectueuse, d’une part, de l’intégrité du processus canadien d’asile et, d’autre part, des droits et des libertés fondamentales reconnus à tout être humain;
(e) to establish fair and efficient procedures that will maintain the integrity of the Canadian refugee protection system, while upholding Canada’s respect for the human rights and fundamental freedoms of all human beings;
f) d’encourager l’autonomie et le bien-être socioéconomique des réfugiés en facilitant la réunification de leurs familles au Canada;
(f) to support the self-sufficiency and the social and economic well-being of refugees by facilitating reunification with their family members in Canada;
g) de protéger la santé des Canadiens et de garantir leur sécurité;
(g) to protect the health and safety of Canadians and to maintain the security of Canadian society; and
h) de promouvoir, à l’échelle internationale, la sécurité et la justice par l’interdiction du territoire aux personnes et demandeurs d’asile qui sont de grands criminels ou constituent un danger pour la sécurité.
(h) to promote international justice and security by denying access to Canadian territory to persons, including refugee claimants, who are security risks or serious criminals.
Appel devant la Section d’appel des réfugiés
Appeal to Refugee Appeal Division
Appel
Appeal
110 (1) Sous réserve des paragraphes (1.1) et (2), la personne en cause et le ministre peuvent, conformément aux règles de la Commission, porter en appel — relativement à une question de droit, de fait ou mixte — auprès de la Section d’appel des réfugiés la décision de la Section de la protection des réfugiés accordant ou rejetant la demande d’asile.
110 (1) Subject to subsections (1.1) and (2), a person or the Minister may appeal, in accordance with the rules of the Board, on a question of law, of fact or of mixed law and fact, to the Refugee Appeal Division against a decision of the Refugee Protection Division to allow or reject the person’s claim for refugee protection.
Restriction
Restriction on appeals
(2) Ne sont pas susceptibles d’appel :
(2) No appeal may be made in respect of any of the following:
a) la décision de la Section de la protection des réfugiés accordant ou rejetant la demande d’asile d’un étranger désigné;
(a) a decision of the Refugee Protection Division allowing or rejecting the claim for refugee protection of a designated foreign national;
b) le prononcé de désistement ou de retrait de la demande d’asile;
(b) a determination that a refugee protection claim has been withdrawn or abandoned;
c) la décision de la Section de la protection des réfugiés rejetant la demande d’asile en faisant état de l’absence de minimum de fondement de la demande d’asile ou du fait que celle-ci est manifestement infondée;
(c) a decision of the Refugee Protection Division rejecting a claim for refugee protection that states that the claim has no credible basis or is manifestly unfounded;
d) sous réserve des règlements, la décision de la Section de la protection des réfugiés ayant trait à la demande d’asile qui, à la fois :
(d) subject to the regulations, a decision of the Refugee Protection Division in respect of a claim for refugee protection if
(i) est faite par un étranger arrivé, directement ou indirectement, d’un pays qui est — au moment de la demande — désigné par règlement pris en vertu du paragraphe 102(1) et partie à un accord visé à l’alinéa 102(2)d),
(i) the foreign national who makes the claim came directly or indirectly to Canada from a country that is, on the day on which their claim is made, designated by regulations made under subsection 102(1) and that is a party to an agreement referred to in paragraph 102(2)(d), and
(ii) n’est pas irrecevable au titre de l’alinéa 101(1)e) par application des règlements pris au titre de l’alinéa 102(1)c);
(ii) the claim — by virtue of regulations made under paragraph 102(1)(c) — is not ineligible under paragraph 101(1)(e) to be referred to the Refugee Protection Division;
d.1) la décision de la Section de la protection des réfugiés accordant ou rejetant la demande d’asile du ressortissant d’un pays qui faisait l’objet de la désignation visée au paragraphe 109.1(1) à la date de la décision;
(d.1) a decision of the Refugee Protection Division allowing or rejecting a claim for refugee protection made by a foreign national who is a national of a country that was, on the day on which the decision was made, a country designated under subsection 109.1(1);
e) la décision de la Section de la protection des réfugiés accordant ou rejetant la demande du ministre visant la perte de l’asile;
(e) a decision of the Refugee Protection Division allowing or rejecting an application by the Minister for a determination that refugee protection has ceased;
f) la décision de la Section de la protection des réfugiés accordant ou rejetant la demande du ministre visant l’annulation d’une décision ayant accueilli la demande d’asile.
(f) a decision of the Refugee Protection Division allowing or rejecting an application by the Minister to vacate a decision to allow a claim for refugee protection.
Fonctionnement
Procedure
(3) Sous réserve des paragraphes (3.1), (4) et (6), la section procède sans tenir d’audience en se fondant sur le dossier de la Section de la protection des réfugiés, mais peut recevoir des éléments de preuve documentaire et des observations écrites du ministre et de la personne en cause ainsi que, s’agissant d’une affaire tenue devant un tribunal constitué de trois commissaires, des observations écrites du représentant ou mandataire du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés et de toute autre personne visée par les règles de la Commission.
(3) Subject to subsections (3.1), (4) and (6), the Refugee Appeal Division must proceed without a hearing, on the basis of the record of the proceedings of the Refugee Protection Division, and may accept documentary evidence and written submissions from the Minister and the person who is the subject of the appeal and, in the case of a matter that is conducted before a panel of three members, written submissions from a representative or agent of the United Nations High Commissioner for Refugees and any other person described in the rules of the Board.
Délais
Time limits
(3.1) Sauf si elle tient une audience au titre du paragraphe (6), la section rend sa décision dans les délais prévus par les règlements.
(3.1) Unless a hearing is held under subsection (6), the Refugee Appeal Division must make a decision within the time limits set out in the regulations.
Éléments de preuve admissibles
Evidence that may be presented
(4) Dans le cadre de l’appel, la personne en cause ne peut présenter que des éléments de preuve survenus depuis le rejet de sa demande ou qui n’étaient alors pas normalement accessibles ou, s’ils l’étaient, qu’elle n’aurait pas normalement présentés, dans les circonstances, au moment du rejet.
(4) On appeal, the person who is the subject of the appeal may present only evidence that arose after the rejection of their claim or that was not reasonably available, or that the person could not reasonably have been expected in the circumstances to have presented, at the time of the rejection.
Exception
Exception
(5) Le paragraphe (4) ne s’applique pas aux éléments de preuve présentés par la personne en cause en réponse à ceux qui ont été présentés par le ministre.
(5) Subsection (4) does not apply in respect of evidence that is presented in response to evidence presented by the Minister.
Audience
Hearing
(6) La section peut tenir une audience si elle estime qu’il existe des éléments de preuve documentaire visés au paragraphe (3) qui, à la fois :
(6) The Refugee Appeal Division may hold a hearing if, in its opinion, there is documentary evidence referred to in subsection (3)
a) soulèvent une question importante en ce qui concerne la crédibilité de la personne en cause;
(a) that raises a serious issue with respect to the credibility of the person who is the subject of the appeal;
b) sont essentiels pour la prise de la décision relative à la demande d’asile;
(b) that is central to the decision with respect to the refugee protection claim; and
c) à supposer qu’ils soient admis, justifieraient que la demande d’asile soit accordée ou refusée, selon le cas.
(c) that, if accepted, would justify allowing or rejecting the refugee protection claim.
Décision
Decision
111 (1) La Section d’appel des réfugiés confirme la décision attaquée, casse la décision et y substitue la décision qui aurait dû être rendue ou renvoie, conformément à ses instructions, l’affaire à la Section de la protection des réfugiés.
111 (1) After considering the appeal, the Refugee Appeal Division shall make one of the following decisions:
(a) confirm the determination of the Refugee Protection Division;
(b) set aside the determination and substitute a determination that, in its opinion, should have been made; or
(c) refer the matter to the Refugee Protection Division for re-determination, giving the directions to the Refugee Protection Division that it considers appropriate.
(1.1) [Abrogé, 2012, ch. 17, art. 37]
(1.1) [Repealed, 2012, c. 17, s. 37]
Renvoi
Referrals
(2) Elle ne peut procéder au renvoi que si elle estime, à la fois :
(2) The Refugee Appeal Division may make the referral described in paragraph (1)(c) only if it is of the opinion that
a) que la décision attaquée de la Section de la protection des réfugiés est erronée en droit, en fait ou en droit et en fait;
(a) the decision of the Refugee Protection Division is wrong in law, in fact or in mixed law and fact; and
b) qu’elle ne peut confirmer la décision attaquée ou casser la décision et y substituer la décision qui aurait dû être rendue sans tenir une nouvelle audience en vue du réexamen des éléments de preuve qui ont été présentés à la Section de la protection des réfugiés.
(b) it cannot make a decision under paragraph 111(1)(a) or (b) without hearing evidence that was presented to the Refugee Protection Division.
Attributions communes
Provisions that Apply to All Divisions
Compétence exclusive
Sole and exclusive jurisdiction
162 (1) Chacune des sections a compétence exclusive pour connaître des questions de droit et de fait — y compris en matière de compétence — dans le cadre des affaires dont elle est saisie.
162 (1) Each Division of the Board has, in respect of proceedings brought before it under this Act, sole and exclusive jurisdiction to hear and determine all questions of law and fact, including questions of jurisdiction.
Fonctionnement
Procedure
(2) Chacune des sections fonctionne, dans la mesure où les circonstances et les considérations d’équité et de justice naturelle le permettent, sans formalisme et avec célérité.
(2) Each Division shall deal with all proceedings before it as informally and quickly as the circumstances and the considerations of fairness and natural justice permit.
Section d’appel des réfugiés
Refugee Appeal Division
Procédure
Proceedings
171 S’agissant de la Section d’appel des réfugiés :
171 In the case of a proceeding of the Refugee Appeal Division,
a) la section avise la personne en cause et le ministre de la tenue de toute audience;
(a) the Division must give notice of any hearing to the Minister and to the person who is the subject of the appeal;
a.1) sous réserve du paragraphe 110(4), elle donne à la personne en cause et au ministre la possibilité, dans le cadre de toute audience, de produire des éléments de preuve, d’interroger des témoins et de présenter des observations;
(a.1) subject to subsection 110(4), if a hearing is held, the Division must give the person who is the subject of the appeal and the Minister the opportunity to present evidence, question witnesses and make submissions;
a.2) elle n’est pas liée par les règles légales ou techniques de présentation de la preuve;
(a.2) the Division is not bound by any legal or technical rules of evidence;
a.3) elle peut recevoir les éléments de preuve qu’elle juge crédibles ou dignes de foi en l’occurrence et fonder sur eux sa décision;
(a.3) the Division may receive and base a decision on evidence that is adduced in the proceedings and considered credible or trustworthy in the circumstances;
a.4) le ministre peut, en tout temps avant que la section ne rende sa décision, sur avis donné à celle-ci et à la personne en cause, intervenir dans l’appel;
(a.4) the Minister may, at any time before the Division makes a decision, after giving notice to the Division and to the person who is the subject of the appeal, intervene in the appeal;
a.5) il peut, en tout temps avant que la section ne rende sa décision, produire des éléments de preuve documentaire et présenter des observations écrites à l’appui de son appel ou de son intervention dans l’appel;
(a.5) the Minister may, at any time before the Division makes a decision, submit documentary evidence and make written submissions in support of the Minister’s appeal or intervention in the appeal;
b) la section peut admettre d’office les faits admissibles en justice et les faits généralement reconnus et les renseignements ou opinions qui sont du ressort de sa spécialisation;
(b) the Division may take notice of any facts that may be judicially noticed and of any other generally recognized facts and any information or opinion that is within its specialized knowledge; and
c) la décision du tribunal constitué de trois commissaires a la même valeur de précédent pour le tribunal constitué d’un commissaire unique et la Section de la protection des réfugiés que celle qu’une cour d’appel a pour une cour de première instance.
(c) a decision of a panel of three members of the Refugee Appeal Division has, for the Refugee Protection Division and for a panel of one member of the Refugee Appeal Division, the same precedential value as a decision of an appeal court has for a trial court.
[Je souligne]
[Emphasis added]
IV. Analyse A. Quelle est la norme de contrôle que doit appliquer notre Cour, notamment en ce qui concerne la question certifiée? [26] Lors de l’examen d’une décision de la Cour fédérale rendue dans le cadre d’une procédure de contrôle judiciaire, notre Cour doit rechercher si le juge a retenu la ou les norme(s) de contrôle appropriée(s) à l’égard de la ou des questions qu’il est appelé à trancher et s’il l’a ou les a appliquée(s) correctement : Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, aux par. 45-47, 2013 2 R.C.S. 559 [Agraira]. Selon cet examen, il faut « se mettre à la place » du juge. Notre Cour se penchera par conséquent sur la décision de la SAR.
[27] Cela dit, les intervenants ont notamment insisté sur le fait que la Cour doit donner la réponse correcte aux questions qui ont été certifiées conformément à l’alinéa 74d) de la LIPR. Dans leurs observations écrites et orales, ils se sont appuyés sur une décision de notre Cour : Kanthasamy c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CAF 113, aux par. 30-37, [2015] 1 R.C.F. 335. Toutefois, depuis lors, la Cour suprême a infirmé cette décision : Kanthasamy c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CSC 61, 391 D.L.R. (4th) 644 [Kanthasamy]. La Cour suprême a confirmé que, même si une question certifiée peut fort bien être d’importance générale pour le régime du droit des réfugiés, il ne s’agit pas du genre de question qui relève des exceptions à la norme de la décision raisonnable : Kanthasamy au par. 44.
[28] L’arrêt Kanthasamy aura évidemment d’énormes répercussions, étant donné que pendant de nombreuses années, la Cour fédérale a eu recours à la procédure de certification en vertu de l’alinéa 74d) afin de résoudre les divergences d’interprétation ou les désaccords sur des questions de droit d’importance générale. Le fait que notre Cour a produit la réponse correcte aux questions certifiées semble avoir été bien accueilli, notamment par la SAI et la SPR, qui ont considéré cette pratique comme utile dans l’exécution de leur mission.
[29] Le législateur est manifestement habilité à définir la norme de contrôle qu’il souhaite voir appliquer aux questions certifiées conformément à l’alinéa 74d) de la LIPR. Toutefois, il lui faut faire preuve d’une grande clarté. Si le législateur souhaite maintenir le système qui était en vigueur avant l’arrêt Kanthasamy, il lui sera nécessaire de modifier le régime de la LIPR et de clarifier son intention selon laquelle les questions certifiées doivent être examinées selon la norme de la décision correcte.
B. Quelle norme de contrôle le juge devait-il appliquer en ce qui concerne la question qu’il devait trancher? [30] L’appelant soutient avec vigueur que le juge a retenu la mauvaise norme de contrôle. La conclusion du juge à cet égard, ainsi que la jurisprudence sur laquelle il s’est appuyé (Newton et United Gulf), n’ont pas tenu compte de toute la jurisprudence de la Cour suprême du Canada, notamment depuis 2011. Ni le juge, ni l’une ou l’autre des deux cours d’appel provinciales n’ont porté leur attention sur la présomption portant que la norme de la décision raisonnable s’applique à toutes les questions de droit découlant de l’interprétation de la loi constitutive d’un organisme administratif : voir, par exemple, McLean c. Colombie-Britannique (Commission des valeurs mobilières), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895 [McLean]; Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160; et Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Procureur général), 2014 CSC 40, [2014] 2 R.C.S. 135 [CN c. Canada]. Le ministre soutient que le juge a mal interprété les exceptions limitées à l’égard desquelles la norme de la décision correcte peut être appliquée. Je retiens cette thèse.
[31] En toute déférence pour le juge et ses collègues de la Cour fédérale qui ont avalisé la norme de contrôle qu'il a retenue, je ne peux tout simplement pas conclure qu’une question de droit touchant l’interprétation de la loi constitutive d’un organisme administratif déterminant son rôle en tant que juridiction d’appel fasse autorité au-delà du régime administratif particulier en question : voir, entre autres, Alvarez c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 FC 702, [2014] A.C.F. no 740; Yetna v. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 858, [2014] A.C.F. no 906; Spasoja v. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 913, [2014] A.C.F. no 920 [Spasoja]; Bahta v. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 1245, [2014] A.C.F. no 1278; Sow c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 295, 252 A.C.W.S. (3d) 316; Bellingy c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 1252, 260 A.C.W.S. (3d) 566. En fait, cela a un lien logique avec la thèse avancée par les intimés et les intervenants portant qu’il n’est pas utile d’examiner la jurisprudence portant sur le rôle des organismes administratifs d’appel autres que ceux créés en vertu de la LIPR : voir aussi les motifs de la Cour fédérale, au par. 53.
[32] Tout comme les principes de droit en matière d’attribution des dépens et des délais prescrits relèvent de l’expertise des organismes administratifs visés dans les décisions Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, au par. 25, [2011] 3 R.C.S. 471 et McLean au par. 21, la définition de la portée de sa fonction d’appel (ou sa norme de contrôle) doit relever de la compétence de la SAR.
[33] Je rejette la thèse des intimés selon laquelle la question que le juge devait trancher touchait véritablement à la compétence. Les intimés ont formulé la question de telle sorte qu'il y a capacité concurrente de la SPR et de la SAR à exercer leurs compétences uniques et exclusives pour tirer des conclusions de fait, de droit et des conclusions mixtes de fait et de droit sur les mêmes éléments de preuve. Toutefois, la Cour suprême a fait une mise en garde contre une interprétation large de ce qu’elle considère comme des « questions touchant véritablement à la compétence », ainsi que des questions de chevauchement de compétences ou de compétences concurrentes entre deux organismes administratifs. À mon avis, il n’y a pas de question en l’espèce qui relève du champ d’application de ces exceptions. J'approuve la position retenue par d’autres juges de la Cour fédérale, comme le juge Luc Martineau dans l'affaire Djossou c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 1080, [2014] A.C.F. no 1130 [Djossou] et la juge Jocelyne Gagné dans l'affaire Akuffo c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 1063, [2014] A.C.F. no 1116, portant qu’il ne s’agit pas d’une question touchant véritablement la compétence.
[34] Enfin, la Cour suprême a précisé dans l’arrêt Kanthasamy qu’une question d’importance générale pour le régime du droit des réfugiés ne relève pas de l’une ou l’autre des exceptions à l’application de la norme de la décision raisonnable consacrées par l’arrêt Dunsmuir.
[35] Je conclus donc que le juge n'a pas retenu la norme de contrôle correcte dans l'affaire dont il était saisi, à savoir celle de la décision raisonnable.
C. La SAR a-t-elle commis une erreur susceptible de contrôle lorsqu’elle a défini la portée de son examen dans le cadre du présent appel de la décision de la SPR? [36] Avant d’entreprendre l’interprétation des textes législat