Girouard c. Canada (Procureure générale)

Girouard c. Canada (Procureure générale)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-08-29
Référence neutre
2018 CF 865
Numéro de dossier
T-2110-15, T-409-18, T-423-17, T-733-15
Notes
Une correction fut apportée le 6 juin, 2019. Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20180829
Dossiers : T-733-15
T-2110-15
T-423-17
T-409-18
Référence : 2018 CF 865
Ottawa, Ontario, le 29 août 2018
En présence de monsieur le juge Simon Noël
ENTRE :
L’HONORABLE MICHEL GIROUARD
Demandeur (intimé)
et
LA PROCUREURE GÉNÉRALE DU CANADA
Défenderesse (intimée)
et
LE CONSEIL CANADIEN DE LA MAGISTRATURE
Partie (requérante)
et
LA PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC
Mise en cause
ORDONNANCE ET MOTIFS
PLAN
I. SURVOL 3
II. REMARQUES PRÉLIMINAIRES 4
III. FAITS 6
IV. HISTORIQUE DU DOSSIER 10
V. ARGUMENTS DES PARTIES 13
A. Le CCM et le CE sont-ils des offices fédéraux selon la définition de la LCF ? 13
B. Les alinéas 63(4)a) et b) de la LJ accordent-ils au CCM et au CE le statut de cour supérieure et en conséquence rendent inapplicable à eux le recours en demande de contrôle judiciaire ? 16
(1) L’historique législatif et l’intention du législateur 18
(2) Le CCM est-il une institution d’appel des rapports et conclusions du CE ? 20
C. Les rapports et conclusions du CCM et du CE sont-ils assujettis au pouvoir de contrôle judiciaire de la Cour fédérale ? 21
VI. DÉCISION DOUGLAS (2014) 22
VII. DISPOSITIONS LÉGISLATIVES 26
VIII. QUESTIONS DE DROIT 30
IX. ANALYSE 31
A. Le CCM et le CE sont-ils des offices fédéraux selon la définition de la LCF ? 31
(1) Survol de la législation pertinente 32
(2) Est-ce que la composition du CCM exclut celui-ci de la définition d’office fédéral? 38
(3) Quels sont les critères jurisprudentiels de l’office fédéral et en quoi s’appliquent-ils au CCM et au CE ? 45
(4) Le CCM a-t-il une source de pouvoir constitutionnel codifiée par une loi fédérale ? 53
B. Les alinéas 63(4)a) et b) de la LJ accordent-ils au CCM et au CE le statut de cour supérieure et en conséquence rendent-ils inapplicable à ces organismes le recours en demande de contrôle judiciaire ? 57
(1) Le pouvoir judiciaire et la juridiction supérieure 57
(2) Analyse des articles traitant « des enquêtes sur les juges » dans la LJ 64
(a) Principes d’interprétation 64
(b) Historique législatif et intention du législateur 67
(c) Interprétation littérale des articles en question 75
(d) Le pouvoir d’enquête sur les juges inclut-il un mécanisme d’appel interne des rapports et des conclusions du CE analogue à un appel de novo ? 80
C. Les rapports et les conclusions du CCM et du CE sont-ils assujettis au pouvoir de contrôle judiciaire de la Cour fédérale ? 85
X. Commentaires et conclusion 89
A. Commentaires 89
B. Conclusion 93
I.
SURVOL
[1] En vertu de l’article 221 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106 (« Règles »), la Cour est saisie de requêtes en radiation à l’encontre des demandes de contrôle judiciaire déposées conformément à l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7 (« LCF ») par le demandeur, l’honorable juge Michel Girouard de la Cour supérieure du Québec. Les demandes de contrôle judiciaire sous-jacentes visent un rapport rendu par le Conseil canadien de la magistrature (« CCM ») à la suite d’une enquête sur la conduite du juge Girouard qui recommande sa révocation à la ministre de la Justice Canada (« ministre »), ainsi qu’un premier rapport d’un Comité d’enquête (« CE ») de la CCM, et d’autres décisions prises lors d’enquêtes sur la conduite du juge Girouard. La partie requérante en l’espèce, le CCM, soutient que la Cour devrait accueillir les requêtes en radiation à l’égard des demandes de contrôle judiciaire aux motifs que la Cour fédérale n’aurait pas la compétence nécessaire pour octroyer un remède à l’encontre du CCM ou de son CE. Selon le CCM, ce dernier et ses composantes ne constitueraient pas un « office fédéral » susceptible de révision en vertu de l’article 2 de la LCF. De plus, le CCM allègue que la Loi sur les juges, LRC 1985, c J-1 (« LJ ») confierait au CCM le statut de juridiction supérieure.
[2] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que les requêtes en radiation doivent être rejetées. En effet, le CCM, duquel fait partie le CE, est un « office fédéral » selon la définition contenue à l’article 2 de la LCF. Ceci a pour conséquence d’assujettir les rapports avec conclusions et les recommandations du CCM, ainsi que les décisions prises dans le cours d’une enquête par le CE, aux mécanismes de contrôle judiciaire prévus à l’article 18.1 de la LCF. De surcroît, les alinéas 63(4)a) et b) de la LJ n’accordent pas un statut de cour supérieure au CCM et ne prévoient pas un CCM à l’abri de contrôle judiciaire par la Cour fédérale. Précisons que, bien que le rapport rendu par le CCM ne soit qu’une recommandation de révocation du juge soumise à la ministre, j’estime que celui-ci demeure révisable par la Cour fédérale.
[3] Enfin, pour les fins du litige, je tiens à noter qu’il y a des absents notoires, notamment l’Association canadienne des juges des cours supérieures, un représentant pour les personnes nommées à titre inamovible (le dossier ne révèle pas si de telles nominations existent encore), et le ou la plaignant(e). J’aurai apprécié avoir leurs points de vue respectifs sur la problématique en cause car les arguments soulevés ont des conséquences importantes sur eux.
[4] Dès le début de ces contrôles judiciaires, le Juge en chef, l’honorable Paul Crampton me demanda de prendre charge de ceux-ci étant donné son implication à titre de membre du premier CE sur la conduite du juge Girouard. En plus, depuis le début à titre de gestionnaire des instances, je m’occupe de toutes questions de procédure impliquant la bonne marche de ces dossiers. J’ai aussi pris la décision en informant les parties que les demandes de contrôle judiciaire quant au fond seront déterminées à titre de juge suppléant selon l’article 10(1.1) de LCF par l’honorable juge Paul Rouleau de la Cour d’appel de l’Ontario.
II. REMARQUES PRÉLIMINAIRES
[5] D’entrée de jeu, soulignons la thèse assez singulière du CCM voulant que ce dernier et son CE, constitué pour enquêter sur la conduite du juge, soient réputés être de juridiction supérieure, les mettant ainsi « à l’abri de tout contrôle judiciaire ». Soulignons également le fait que le CCM prétend être doté d’un « mécanisme d’appel interne [qui] assure le respect de l’équité procédurale de façon plus robuste que les appels ultimes à la Cour suprême, composée de neuf (9) juges; le Conseil est composé d’au moins dix-sept (17) juges, tous des juges en chef ou juges en chef adjoints qui possèdent une expertise indéniable en matière d’administration de la justice » (mémoire du CCM au para 102). Selon ses prétentions, le CCM se veut donc non seulement enquêteur sur la conduite du juge, mais aussi l’organisme pouvant entendre l’appel de son propre rapport, le transformant ainsi en tribunal à la fois de première et de dernière instance. Toujours selon les arguments mis de l’avant par le CCM, le rapport et la recommandation du CCM concernant le juge Girouard seraient finaux : le juge Girouard ne saurait porter de décision en appel ou en faire une demande de contrôle judiciaire. Cela voudrait aussi dire que le rapport et la recommandation du CCM soient immunisés contre tout recours entrepris pour remédier à un bris à l’équité procédurale. Il est à noter que le plus récent rapport sur la conduite du juge Girouard (en date de février 2018) inclut la dissidence de trois (3) juges en chef qui prétendent que la décision majoritaire contient un bris à l’équité procédurale (voir par 16).
[6] Je ne peux souscrire aux thèses du CCM. Il est indéniable qu’un rapport recommandant la révocation d’un juge a un effet grave sur la carrière du juge, sa personne et sa famille. Il est inconcevable qu’un seul organisme sans supervision indépendante et à l’abri de tout recours judiciaire puisse, à lui seul, décider de la destinée d’une personne. Certes, il est vrai que la position de juge dans notre société exige une conduite exemplaire, mais est-ce une raison de la rendre redevable qu’à un seul organisme d’enquête et d’éliminer la possibilité de se pourvoir d’un recours à l’encontre de la décision de l’enquête ? Je suis d’avis que non. Aussi prestigieux et chevronné qu’un organisme puisse être, celui-ci n’est pas à l’abri de l’erreur humaine et peut commettre une violation importante aux principes d’équité procédurale à laquelle seul un tribunal externe, comme la Cour fédérale en l’espèce, puisse remédier. Comme le juge Stratas de la Cour d’appel fédérale l’a tout récemment rappelé, un tel pouvoir absolu n’a pas sa place à l’intérieur de notre démocratie :
Dans notre système de gouvernance, la loi s’applique à tous les titulaires de charge publique, même les plus puissants (le gouverneur général, le premier ministre, les ministres, les membres du Cabinet, les juges en chef, les juges puînés, les sous-ministres, et ainsi de suite) […] Ainsi, deux corollaires s’ensuivent tout naturellement. Premièrement, il faut un arbitre en mesure de vérifier si la loi a été respectée et, s’il y a lieu, de prendre les mesures de réparation indiquées. Deuxièmement, l’arbitre, qui ne doit avoir aucun lien de dépendance avec l’organisme faisant l’objet du contrôle, doit procéder à un examen indépendant.
(Canada (Citoyenneté et Immigration) c Tennant, 2018 CAF 132 au para 23; voir aussi Tsleil-Waututh Nation c Canada (Procureur général), 2017 CAF 128 au para 78)
[7] Ainsi, comme le veulent ces principes fondamentaux de notre démocratie, tous ceux qui exercent un pouvoir de nature publique, peu importe leur statut ou l’importance de leur titre, doivent faire l’objet d’un examen indépendant et être tenus responsables, le cas échéant. Ceci vaut pareillement pour le CCM et les juges en chef qui y siègent.
III. FAITS
[8] Le juge Girouard a été nommé à la Cour supérieure du Québec en 2010 et a siégé dans les districts d’Abitibi, Rouyn-Noranda et Témiscamingue. Il est suspendu avec solde depuis janvier 2013. Depuis déjà plus de cinq ans (la première plainte fut déposée en novembre 2012 et le CCM rendit son rapport sur la deuxième plainte qu’en février 2018), alors que cette affaire suit son cours à travers deux enquêtes complètes ainsi que deux rapports soumis à la ministre (dont le premier rapport remonte à avril 2016) et de nombreux recours devant les tribunaux, les effectifs judiciaires de ces districts sont considérablement amoindris.
[9] L’élément déclencheur de cette saga est survenu à l’automne 2012, quand le Directeur des poursuites criminelles et pénales a avisé l’honorable juge en chef de la Cour supérieure du Québec de l’époque, l’honorable François Rolland, que le demandeur avait été identifié par un trafiquant de drogue désormais devenu divulgateur comme ayant été son client. En septembre 2010, soit quelques semaines avant sa nomination à la magistrature, le juge Girouard aurait été capté sur vidéo en train d’acheter une substance illicite. Subséquemment, le 30 novembre 2012, le juge en chef Rolland a demandé au CCM qu’il entreprenne un examen sur la conduite du juge Girouard.
[10] En octobre 2013, le CCM a d’abord constitué un comité d’examen pour se pencher sur la plainte et faire effectuer une enquête préliminaire par un avocat externe. C’est ensuite en février 2014 que le CCM a constitué un comité d’enquête (« le Premier comité d’enquête ») conformément au paragraphe 63(4) de la LJ afin de mener une pleine enquête sur la plainte reçue.
[11] Le Premier comité d’enquête a écarté toutes les allégations portées contre le juge Girouard, étant incapable de conclure, selon la prépondérance des probabilités, que la vidéo faisait preuve d’une transaction impliquant une substance illicite. Toutefois, une majorité des membres du Premier comité d’enquête a remis en question la fiabilité et la crédibilité de la version des faits relatée par le juge Girouard. En effet, la majorité avait relevé dans la preuve plusieurs contradictions, incohérences et invraisemblances relativement à la transaction captée sur vidéo.
[12] Le CCM a accepté la conclusion du Premier comité d’enquête concernant la vidéo. Cependant, le CCM n’a pas pris en compte les observations du Premier comité d’enquête quant à la crédibilité du juge Girouard. Le rapport fut remis à la ministre en avril 2016. Plus de trois (3) ans s’étaient désormais écoulés depuis la première plainte.
[13] En juin 2016, la ministre et la ministre de la Justice du Québec ont déposé une plainte conjointe au CCM visant la conduite du juge Girouard lors du déroulement de ce dernier processus disciplinaire. Plus précisément, cette nouvelle plainte visait la crédibilité, ou le manque de crédibilité, dont le juge Girouard aurait fait preuve lors de l’enquête. Cette plainte a alors déclenché une enquête obligatoire en vertu du paragraphe 63(1) de la LJ, et un nouveau comité d’enquête (« Deuxième comité d’enquête ») a été créé.
[14] Le Deuxième comité d’enquête a pris connaissance des notes sténographiques de l’audience devant le Premier comité d’enquête, tout en entendant à nouveau des témoignages au cours de huit jours d’audience. Le Deuxième comité d’enquête a considéré qu’il y avait lieu d’accepter les constatations formulées par la majorité du Premier comité d’enquête seulement s’il était démontré qu’elles étaient à la fois exemptes d’erreur et raisonnables, et uniquement dans la mesure où elles subsistaient à la suite de son appréciation de la preuve jugée digne de foi.
[15] Dans son rapport en date du 6 novembre 2017, le Deuxième comité d’enquête a conclu que le juge Girouard est inapte à remplir utilement ses fonctions de juge en raison de l’inconduite dont il avait été trouvé coupable durant l’enquête du Premier comité, à savoir que :
1) Il a fait défaut de collaborer avec transparence et sans réticence à l’enquête du Premier comité d’enquête;
2) Il a fait défaut de témoigner d’une manière franche et intègre dans le cadre de cette enquête;
3) Il a tenté d’induire le Premier comité d’enquête en erreur, en dissimulant la vérité.
[16] Dans son rapport à la ministre en date du 20 février 2018, le CCM a adopté les constatations du Deuxième comité d’enquête voulant que l’inconduite du juge ait porté atteinte à l’intégrité du système de justice et ait frappé au cœur de la confiance du public envers la magistrature. Il a conclu sur cette base que le juge Girouard était inapte à remplir utilement ses fonctions. Toutefois, trois membres dissidents s’opposaient à la révocation du juge Girouard. Ils estimaient que ce dernier n’avait pas bénéficié d’une audience équitable, car certains membres unilingues anglophones du CCM n’auraient pas été en mesure d’évaluer l’ensemble du dossier qui était partiellement composé de documents uniquement accessibles en français.
[17] Un fait saute aux yeux : on parle ici de plus de vingt (20) mois d’enquête pour le deuxième rapport. Au total, le CCM a enquêté sur le juge Girouard pendant plus de cinq (5) ans, soit de novembre 2012 à février 2018.
IV. HISTORIQUE DU DOSSIER
[18] Certains pourraient prétendre que les délais mentionnés ci-haut peuvent être en partie expliqués par le fait que le juge Girouard a déposé pas moins de vingt-quatre (24) demandes de contrôle judiciaire à la Cour fédérale demandant, entre autres, l’annulation des décisions du Premier ou du Deuxième comité d’enquête, du CCM et de la ministre. Toutefois, il est à noter que les procédures judiciaires par ordonnance n’ont pas interrompu les enquêtes du CCM.
[19] En effet, le 4 mai 2017, dans la décision Girouard c Canada (Procureur général), 2017 CF 449 [Girouard], cette Cour a refusé d’accueillir la demande de surseoir au processus d’enquête concernant le juge Girouard, le requérant dans le cadre de cette procédure. La Cour a aussi refusé la demande d’amender les demandes de contrôle judiciaire et a suspendu les procédures dans vingt (20) des dossiers de demande de contrôle judiciaire. Au paragraphe 65 des motifs de la décision Girouard, la Cour a d’ailleurs noté que tout recours devant la Cour fédérale demeurait disponible tant au juge Girouard qu’au CCM. Or, lors des représentations devant cette Cour dans le cadre de la requête en sursis, le CCM et le CE, dûment représentés, ne se sont pas opposés à la compétence de la Cour. Le CCM et le CE voulaient que l’examen sur la conduite du juge Girouard continue. Maintenant qu’il est temps de poursuivre les contrôles judiciaires, le CCM décide de soulever la question de compétence de la Cour. Il me semble qu’en tant qu’institution responsable de promouvoir l’efficacité, l’uniformité et la responsabilité dans les cours supérieures du Canada, le CCM ne devrait pas choisir ce que bon lui semble au gré du temps.
[20] Le 3 mai 2018, la Cour a rendu une ordonnance prenant note de plusieurs désistements de la part du juge Girouard. Il s’était premièrement désisté de seize de ses demandes dont les moyens étaient couverts par ceux invoqués à l’appui de la demande subséquente portant le numéro de dossier T-409-18. Il s’était également désisté de trois autres demandes devenues sans objet. La Cour a aussi ordonné la réunion des dossiers T-733-15, T-2110-15, T-423-17 et T-409-18. Dans ce même esprit de consolidation, la Cour fut informée dans le cours des procédures et lors de l’audition que le juge Girouard se désistait de la procédure en Cour supérieure du Québec soulevant une question constitutionnelle pour soumettre celle-ci à la Cour fédérale. Dans le cadre du dossier T-409-18, le CCM a reçu une demande en date du 2 mars 2018 de la part du juge Girouard en vertu l’article 317 des Règles demandant la transmission de son dossier d’enquête le ou avant le 22 mars 2018.
[21] À l’aube d’une conférence de gestion de l’instance qui a lieu le 19 avril 2018, le greffe a reçu un courriel de la part de Me Normand Sabourin, directeur et avocat général principal du CCM, adressé à la greffière chargée du dossier, l’informant pour la première fois que le CCM ne prévoyait pas déposer le dossier du décideur auprès de la Cour. Par voie de ce même courriel, le CCM a également informé la Cour qu’il ne reconnaissait pas sa compétence pour entendre les demandes de contrôle judiciaire de ses décisions et que, en conséquence, il n’allait pas se conformer aux Règles. Le CCM a aussi demandé que toute communication future soit dorénavant dirigée au très honorable Richard Wagner, président du CCM.
[22] Le 19 avril 2018, la Cour a rendu une directive ordonnant au CCM de se conformer aux Règles et de déposer son dossier de décideur, ce qu’il devait faire initialement au plus tard le 22 mars 2018.
[23] Le 30 avril 2018, conformément à l’article 318(2) des Règles, le CCM par l’entremise de ses avocats a informé l’administrateur en chef de la Cour fédérale et les autres parties qu’il s’opposait à la demande de transmission du dossier au motif qu’il ne constitue pas un « office fédéral » au sens de la LCF et que, par conséquent, cette Cour n’aurait pas la compétence nécessaire pour énoncer à son endroit les remèdes prévus au paragraphe 18(1) de cette même loi.
[24] Dans une ordonnance en date du 9 mai 2018, la Cour a reconnu au CCM le statut de partie aux seules fins de débattre la question de la compétence, et a ordonné à ce dernier de déposer la présente requête pour faire radier les demandes de contrôle judiciaire restantes ainsi qu’une requête pour déterminer la contestation du CCM quant au dépôt de l’intégralité des dossiers du CCM ayant trait au juge Girouard.
[25] Le 15 mai 2018, cette Cour a ordonné que soit rayée de l’intitulé des demandes en contrôle judiciaire les noms du « Comité d’enquête à l’égard de l’honorable Michel Girouard » et du « Conseil canadien de la magistrature », quoique le statut de partie leur demeure reconnu aux fins de la présente requête en radiation. Il est à noter que, dû à l’inaction du CCM à saisir la Cour de la question de compétence en temps opportun, environ (2) mois se sont écoulés depuis la date à laquelle le CCM devait déposer son dossier initialement, le ou avant le 22 mars 2018.
[26] Comme nous le verrons plus loin, la question de la compétence de la Cour fédérale a déjà fait l’objet d’une analyse et d’une conclusion complètes dans la décision Douglas c Canada (Procureur général), 2014 CF 299 [Douglas], rendu par le juge Mosley le 28 mars 2014. Le CCM a porté la décision du juge Mosley en appel, et, bien que le dossier d’appel fût presque prêt à être entendu par la Cour d’appel fédérale, le CCM s’en est désisté. Le CCM est donc de nouveau revenu à la charge muni d’essentiellement les mêmes arguments qu’il a tenté de faire valoir devant le juge Mosley il y a quatre ans.
V. ARGUMENTS DES PARTIES
[27] Résumons donc les principaux arguments soumis par les parties.
A. Le CCM et le CE sont-ils des offices fédéraux selon la définition de la LCF ?
[28] Le CCM prétend ne pas être assujetti à la compétence de la Cour fédérale en matière de contrôle judiciaire, car, selon lui, il serait exclu de la définition d’« office fédéral » tel qu’énoncée au paragraphe 2(1) de LCF. La Procureure générale du Canada (« PGC ») ainsi que le juge Girouard s’opposent à cette prétention.
[29] Le CCM prétend que la Cour dans l’arrêt Douglas n’a pas considéré l’interprétation des articles 2 et 18 de la LCF à la lumière du rôle unique que joue le CCM dans l’ordre constitutionnel canadien. Le CCM est d’avis que la source de sa compétence, en ce qui a trait au contrôle qu’il exerce en matière de conduite des juges et de la discipline judiciaire, ne découle pas d’une loi adoptée par le Parlement du Canada (« Parlement ») – la LJ –, mais bien de l’article 99 de la Loi constitutionnelle de 1867 (R-U), 30 & 31 Vict, c 3, reproduite dans LRC 1985, annexe II, no 5 (« LC 1867 »). Pour le CCM, sa compétence serait inhérente au principe de l’indépendance judiciaire. Ainsi, soutient le CCM, la LJ serait une codification d’un pouvoir constitutionnel établissant l’organe judiciaire en conformité avec la doctrine de la séparation des pouvoirs. D’après le CCM, le fait qu’une loi fédérale régissant l’exercice de ce pouvoir existe n’a pas pour effet de transformer la nature de cette compétence qui se voudrait constitutionnelle.
[30] De surcroît, le CCM affirme qu’il est composé de personnes nommées aux termes de l’article 96 de la LC 1867. Pour le CCM, son inclusion dans la définition d’office fédéral aurait l’effet inacceptable d’assujettir un groupe de juges des cours supérieures aux procédures de contrôle judiciaire de la Cour fédérale; le CCM allègue que ceci irait à l’encontre de l’exclusion qui est prévue à l’article 2 de la LCF. Le CCM soutient que si le Parlement avait eu l’intention de donner à la Cour fédérale la compétence pour superviser des juges des cours supérieures, ce pouvoir aurait été expressément prévu dans la LCF, sa loi habilitante. Le CCM ajoute que la définition d’office fédéral doit être interprétée de façon à exclure les juges nommés en vertu de l’article 96 ainsi que ceux nommés en vertu de l’article 101 de la LC 1867 lorsque ceux-ci agissent à titre de juges ayant les mêmes pouvoirs que ceux des cours supérieures.
[31] En réponse aux thèses promues par le CCM, le juge Girouard souligne que la Cour d’appel fédérale ainsi que la Cour fédérale se sont déjà prononcées sur la question du statut du CCM dans les arrêts Crowe c Canada (Procureur général), 2008 CAF 298 et Douglas. Effectivement, écrit le juge Girouard, on a déjà conclu que le CCM est un « office fédéral » et que cette Cour jouît de la compétence pour entendre les demandes de contrôle judiciaire qui découlent des décisions du CCM. De ce fait, le juge Girouard avance qu’en vertu du principe du stare decisis et de la courtoisie judiciaire, cette Cour devrait respecter les décisions rendues à cet égard. Toujours d’après les thèses du juge Girouard, le statu quo de la LJ suite à l’arrêt Douglas serait d’autant plus indicatif de l’intention du législateur de ne pas conférer au CCM un statut autre que celui d’office fédéral.
[32] De plus, la PGC et le juge Girouard soutiennent que le CCM est créé par sa loi habilitante, soit la LJ adoptée par le Parlement, et il en tire son entière compétence. Pour la PGC et le juge Girouard, il s’ensuit que le CCM n’existe pas en vertu de la LC 1867; ses seuls pouvoirs seraient ceux dont le Parlement lui a confiés par voie de la LJ. La PGC et le juge Girouard prétendent donc que le Parlement pourrait abroger ou modifier le rôle et la composition du CCM, ou encore même le processus d’enquête déontologique, conformément aux mécanismes législatifs ordinaires.
[33] La PGC soutient que le fait que les organismes du CCM soient composés de personnes qui sont en grande partie des juges nommés en vertu de l’article 96 de la LC 1867 ne change rien au statut de ces organismes. Pour la PGC, les organismes du CCM existent en tant qu’organismes d’origine législative uniquement, et non pas en raison de quelconque compétence inhérente liée au statut judiciaire de ses membres. La PGC rappelle qu’un juge œuvrant au sein ou pour le compte du CCM à titre d’enquêteur est comparable à un juge nommé comme commissaire en vertu de la Loi sur les enquêtes, LRC 1985, c I-11 [LE], auquel le législateur attribue d’ailleurs les « pouvoirs d’une cour d’archives en matière civile » (art 5). Or, les juges du CCM n’agissent pas comme juges, souligne la PGC, mais bien comme membres d’un organisme habileté par législation ayant, entre autres, la charge d’enquêter sur la conduite des juges et de déposer un rapport ainsi qu’une recommandation, le cas échéant.
[34] Quant à lui, le juge Girouard fait valoir que les juges siègent au CCM en leur qualité de juge en chef, un rôle de nature administrative, et non pas en tant que juge en vertu de l’article 96 de la LC 1867. De ce fait, un juge qui exercerait de véritables fonctions judiciaires n’agirait pas à titre de « membre » comme il le fait selon la LJ, ni pourrait-il nommer de « remplaçant » comme il le peut en l’espèce, en raison du caractère personnel de la charge de juge. À cela le CCM réplique que les juges chargés d’une enquête sur la conduite d’un juge exercent une compétence judiciaire : si une loi confère un pouvoir à un juge, le juge doit être présumé exercer une compétence judiciaire, à moins d’une disposition contraire.
B. Les alinéas 63(4)a) et b) de la LJ accordent-ils au CCM et au CE le statut de cour supérieure et en conséquence rendent inapplicable à eux le recours en demande de contrôle judiciaire ?
[35] Le CCM soumet que la disposition déterminative (en anglais : « deeming provision ») retrouvée au paragraphe 63(4) de la LJ crée une fiction juridique selon laquelle le CCM est réputé être une juridiction supérieure lors des enquêtes qu’il mène sur la conduite des juges. Bien que le législateur ait souvent attribué à des tribunaux administratifs certains pouvoirs d’une cour supérieure, les dispositions pertinentes indiquent rarement que le tribunal est réputé constituer une cour supérieure, contrairement à ce qui est indiqué au paragraphe 63(4). D’après le CCM, ses décisions, étant réputées être celles d’une cour supérieure, ne peuvent être contestées que s’il existe expressément un droit d’appel à une cour d’appel, car la validité de décisions contradictoires de deux cours supérieures serait impossible à déterminer.
[36] En réponse, la PGC et le juge Girouard avancent tous deux que si le Parlement avait voulu créer une cour supérieure, il l’aurait fait explicitement en vertu de l’article 101 de la LC 1867, comme il l’a d’ailleurs fait pour la Cour canadienne de l’impôt (voir notamment l’article 3 de la Loi sur la Cour canadienne de l’impôt, LRC 1985, c T-2 (« LCCI »)). Pour la PGC et le juge Girouard, le paragraphe 63(4) de la LJ ne confère donc au CCM et à ses comités d’enquête que les pouvoirs d’une juridiction supérieure afin de faciliter leurs enquêtes; toutefois, cette disposition n’a pas pour effet de créer une juridiction supérieure ni d’évincer la possibilité de contrôle judiciaire par la Cour fédérale. À cela le CCM répond que le projet de loi initial de la LJ atteignait déjà l’objectif de lui donner les pouvoirs d’une cour supérieure aux fins de mener à bien ses enquêtes. Le CCM met l’accent sur le fait que le Parlement aurait amendé ce projet de loi initial pour y ajouter la disposition déterminative d’une portée plus générale.
[37] Mais le juge Girouard est d’avis que le CCM ne peut être qualifié de cour supérieure puisqu’il ne possède aucun des attributs constitutionnels propres aux cours supérieures provinciales. En effet, poursuit le juge Girouard, aucune des cours supérieures créées en vertu d’une loi adoptée par le Parlement ne possède la compétence inhérente qu’ont seules les cours supérieures provinciales ni ne possède les pouvoirs de surveillance et de contrôle des actes du gouvernement et des décisions de tribunaux inférieurs.
[38] La PGC avance que le législateur n’a pas choisi d’adopter une disposition ayant pour effet de constituer une cour supérieure. Pour la PGC, une disposition attribuant les pouvoirs d’une cour supérieure à un tribunal administratif doit recevoir une interprétation de portée limitée : seule l’interprétation nécessaire pour atteindre l’objectif de la loi devrait prévaloir. Or, selon le juge Girouard, le paragraphe 63(4) de la LJ doit être interprété comme le chapeau d’un article qui énumère tout simplement les pouvoirs et les fonctions qui ont été conférés au CCM et à son CE afin qu’ils puissent être en mesure d’accomplir une partie de ses pouvoirs : enquêter sur les juges (voir art 60 de la LJ).
(1) L’historique législatif et l’intention du législateur
[39] Le CCM prétend que l’historique législatif démontre que l’intention du Parlement est que le CCM soit réputé constituer une juridiction supérieure afin de lui permettre de remplir ses fonctions lors du processus d’enquête sur la conduite judiciaire de façon indépendante, sans l’ingérence des branches exécutives ou législatives. Toutefois, selon le juge Girouard, l’historique de la LJ démontrerait plutôt que les membres du CCM n’exercent pas leurs fonctions en leur qualité de juge. Le juge Girouard rappelle que les juges avaient auparavant le statut de commissaire doté de pouvoirs d’enquête sur la conduite d’autres juges; pour le juge Girouard, l’ajout de la disposition déterminative ne pourrait avoir eu pour effet de substantiellement modifier le rôle prévu pour les « commissaires ». En réplique à cet argument, le CCM soutient que le législateur a éliminé de la partie II de la LJ – où se retrouve le paragraphe 63(4) énonçant les pouvoirs d’enquête dont jouît le CCM – toute mention des mots « commissaire » ou « commission ». Le CCM convient qu’il faudrait donner effet à cet amendement.
[40] Cela étant, la PGC avance que le Parlement souhaitait simplement accorder au CCM et à ses comités d’enquête l’immunité de poursuite par l’entremise de la disposition déterminative. Pour le CCM, cet argument aurait comme implication que le CCM et ses comités d’enquête n’auraient aucune immunité en ce qui a trait aux conclusions contenues dans leur rapport, car ces conclusions sont rendues après l’enquête. Le CCM est d’avis qu’il bénéficie déjà des protections constitutionnelles garanties par l’indépendance judiciaire, ce qui inclut la liberté de s’exprimer et de rendre jugement sans pression et influence extérieure. De plus, le CCM soumet que si l’on accepte que la disposition déterminative accorde au CCM et à ses comités d’enquête l’immunité judiciaire, l’on accepte que la disposition puisse aussi accorder à ces derniers les attributs d’une juridiction supérieure.
[41] Le CCM soutient également que la compétence de la Cour fédérale en est une d’exception. Selon le CCM, parce que la Cour fédérale n’a aucune compétence inhérente comme celle des cours supérieures des provinces, c’est donc la LCF qui détermine exhaustivement l’étendue de sa compétence. Le CCM souligne que l’article 18 de la LCF établit le contrôle judiciaire de tribunaux inférieurs; cependant, écrit le CCM, quand le Parlement statue qu’un tribunal n’est pas un tribunal inférieur parce qu’il est réputé être une juridiction supérieure, il est nécessaire de tenir compte de cet énoncé dans l’interprétation de la compétence prévue à l’article 18 en matière de contrôle judiciaire.
[42] Avec documents à l’appui, la PGC a précisé lors des plaidoiries que jusqu’en 1971, il n’y avait aucune loi spécifique applicable à l’enquête sur la conduite des juges d’une cour supérieure. L’Acte concernant les juges des cours provinciales, SRC 1886, c 138 et les lois subséquentes ne concernaient pas les juges de cours supérieures. Donc, la première loi traitant des enquêtes sur la conduite des juges de la Cour supérieure était la première version de la LJ, adoptée en 1971. Comme nous le verrons, le gouverneur en conseil invoquait la LE pour enquêter sur la conduite des juges et nommait l’enquêteur.
(2) Le CCM est-il une institution d’appel des rapports et conclusions du CE ?
[43] Le CCM soumet que le contrôle judiciaire n’est pas nécessaire, car il existe déjà un mécanisme prévu aux procédures internes du CCM qui est analogue à un appel de novo. Le CCM avance que, puisque le contrôle judiciaire existe afin d’assurer l’équilibre entre l’intention du législateur et la primauté du droit, l’intention du Parlement dans le cas de la révocation des juges était de conserver l’autorité ultime du CCM en matière de révocation des juges tout en respectant le principe de séparation des pouvoirs qui dictent que le législateur ne peut, malgré son autorité ultime, révoquer un juge de façon unilatérale.
[44] Le juge Girouard n’est pas d’accord avec les prétentions du CCM à cet égard. Au titre de la possibilité d’un appel interne, il avance qu’en common law, les appels n’existaient pas et que tous les appels sont une création du législateur. En l’espèce, soutient le juge Girouard, le régime d’appel que le CCM propose n’a pas été adopté par le Parlement. Le juge Girouard précise que le paragraphe 63(3) de la LJ prévoit que le CE est formé à la demande du CCM; le rôle du CCM, avance le juge Girouard, ne serait pas d’exercer un appel, mais de procéder à un examen du rapport soumis par le CE.
[45] Tant la PGC que le juge Girouard soutiennent que, sans le contrôle judiciaire, le juge faisant l’objet d’une enquête par le CCM serait privé de son droit de contester l’équité des procédures. La PGC et le juge Girouard sont d’avis que le contrôle judiciaire d’une recommandation du CCM permet à la ministre et au Parlement d’avoir l’assurance que le processus suivi par le CCM est équitable et mené dans le respect de la primauté du droit. Ils rappellent que, si les procédures suivies par le CCM n’étaient pas assujetties au pouvoir de surveillance de la Cour fédérale, la ministre et le Parlement seraient forcés d’évaluer ces éléments; or, soutiennent la PGC et le juge Girouard, ceux-ci n’ont pas le mandat ni l’expertise en matière de révision d’une recommandation portée par le CCM, et ce, tant pour les questions de compétence et d’équité que de droit. La PGC et le juge Girouard ajoutent qu’on ne peut pas conclure que le Parlement aurait souhaité retirer la possibilité de tout recours, surtout compte tenu de l’importance des conséquences qu’une recommandation de révocation pourrait occasionner pour le juge enquêté.
[46] Toujours selon le juge Girouard, pour que la ministre puisse remplir son rôle constitutionnel et décider s’il y a lieu de renvoyer la question de la révocation d’un juge au Parlement, elle doit se fonder sur une enquête qui fut menée conformément à la LJ et en respect des principes d’équité procédurale.
C. Les rapports et conclusions du CCM et du CE sont-ils assujettis au pouvoir de contrôle judiciaire de la Cour fédérale ?
[47] Finalement, le CCM est d’avis que la recommandation qu’il doit déposer dans le cadre d’une enquête et du rapport qui s’en suit n’est pas assujettie au contrôle judiciaire. Le CCM soutient que, bien que le CCM puisse former un CE pour mener une enquête, le CCM ne peut que recommander à la ministre la révocation. Pour le CCM, ce dernier n’aurait donc aucun pouvoir de rendre une décision ayant force obligatoire d’ordonner la destitution du juge, car ce pouvoir constitutionnel relève exclusivement du Parlement.
[48] La PGC et le juge Girouard soutiennent que ce qui importe aux fins de savoir si une décision peut faire l’objet d’une demande de contrôle judiciaire est de déterminer si les droits d’une personne sont directement touchés par celle-ci. Le juge Girouard ajoute qu’on ne peut réduire les activités du CCM qu’à un simple dépôt de recommandation faisant ainsi fi de l’ensemble du long processus d’enquête qui le précède. Le juge Girouard soulève que l’enquête qui mène au rapport doit respecter l’équité procédurale étant donné l’impact direct sur les droits et les intérêts du juge. De plus, selon le juge Girouard, le respect des principes de justice naturelle ou d’équité procédurale entre expressément dans le champ de compétence du pouvoir de contrôle de la Cour fédérale en vertu de l’alinéa 18.1(4)b) de la LCF.
VI. DÉCISION DOUGLAS (2014)
[49] Il importe de mentionner : presque l’entièreté des questions que la Cour abordera dans la présente décision ont été analysées et déterminées par le juge Mosley en 2014 dans l’affaire Douglas. Comme intervenant au même titre que l’Association canadienne des juges des cours supérieures, le CCM a contesté la compétence de la Cour fédérale lui permettant d’entendre des demandes de contrôle judiciaire en lien avec les rapports et les décisions du CCM ou de ses composantes. Comme mentionné dans la section précédente portant sur l’historique du présent dossier, le CCM avait porté en appel le jugement Douglas, mais s’en était désisté. Bien que le dossier entre la juge Douglas, le PGC et le CCM fut réglé, il en demeure que le CCM aurait pu demander à la Cour d’appel fédérale d’entendre ses arguments et de trancher la question de la compétence, qui est, pourtant, si déterminante d’après les thèses du CCM. En effet, il y avait toujours un litige réel entre le CCM et le PGC (voir Borowski c Canada (Procureur général), [1989] 1 RCS 342 aux pp 353-63). Le juge Mosley avait soigneusement étudié le fond des arguments du CCM et de la PGC; en fait, environ 120 des plus de 200 paragraphes de l’arrêt traitent de la question de la compétence. De surcroît, il y a eu trois (3) journées d’audition; inutile de préciser que beaucoup de ressources judiciaires ainsi que celles d’avocats furent amplement utilisées.
[50] Relatons simplement quelques conclusions saillantes qu’a faites le juge Mosley. Au sujet du CCM et de ses composantes, le juge Mosley constate ceci :
1) Les critères jurisprudentiels pour la qualification d’un office fédéral s’appliquent au CCM (para 80 et s);
2) Le CCM inclut non seulement des juges en chef nommés en vertu de l’article 96 de la LC 1867, mais aussi un nombre important de juges en chef nommés en vertu de l’article 101 de cette même loi (para 83);
3) Les juges en chef, lorsqu’ils assument un rôle au sein du CCM, n’exercent pas leur fonction de juge de juridiction supérieure (para 84-86);
4) Le législateur a modifié à plusieurs reprises la définition « d’office fédéral » en y incluant des exceptions (para 78);
5) La présence de représentants du barreau, tous avocats, sur le CE indiquerait que ce dernier n’est pas une composante du CCM ayant une juridiction supérieure (para 110);
6) Le législateur avait l’option de faire du CCM un tribunal selon l’article 101 de la LC 1867, mais il ne l’a pas fait (para 99);
7) L’indépendance judiciaire n’exige pas que les décisions du CCM et du CE échappent au contrôle judiciaire de la Cour fédérale (para 114).
[51] Sur l’interprétation du paragraphe 63(4) de la LJ et de ses alinéas a) et b), le juge Mosley conclut ainsi :
1) Les débats parlementaires démontrent que les pouvoir