Abbott v. The Queen

Abbott v. The Queen
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2001-03-26
Référence neutre
2001 CFPI 242
Numéro de dossier
T-1168-96
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Abbott c. Canada (1re inst.) [2001] 3 C.F. 342
Date : 20010326
Dossier : T-1168-96
Référence : 2001CFPI242
ENTRE :
ALLISON G. ABBOTT, MARGARET ABBOTT
et MARGARET ELISABETH McINTOSH
demanderesses
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
- et -
CORPORATION HÔTELIÈRE CANADIEN PACIFIQUE
intervenante
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE PROTONOTAIRE JOHN A. HARGRAVE
[1] L'action des demanderesses, agissant à titre de représentantes, découle à l'origine de divers baux accordés à des propriétaires de chalets dans le parc national du Mont-Riding. En termes simples, la Couronne sollicite l'annulation de plusieurs baux, soutenant que pendant environ soixante ans, elle a par erreur et sans droit accordé des baux comportant des droits de reconduction et que par conséquent, sous réserve de la doctrine de la divisibilité, ces baux sont nuls et non avenus.
[2] L'action a pris une dimension plus large avec l'intervention de la Corporation Hôtelière Canadien Pacifique (CP Hôtels), détentrice de baux comportant des droits de reconduction au Lac Louise et dans le parc national de Banff, dont certains remontent aux années 1890.
[3] Dans l'espoir d'éviter un long procès, la défenderesse demande à la Cour de statuer sur deux points de droit :
1. La défenderesse était-elle, au moment où elle les a consentis, légalement habilitée à accorder aux demanderesses des baux comportant des clauses de reconduction à perpétuité ?
2. Si, au moment où elle les a consentis, la Couronne n'était pas légalement habilitée à leur accorder des baux comportant des clauses de reconduction à perpétuité, les demanderesses peuvent-elles en droit, invoquer à l'encontre de la défenderesse le comportement des parties relativement aux clauses de reconduction des baux depuis la concession du tout premier bail ainsi qu'elles l'allèguent dans la déclaration amendée?
La réponse à ces questions influencera également la position de l'intervenante, CP Hôtels, locataire de terrains ayant fait l'objet d'aménagements importants, à Banff et au Lac Louise. En premier lieu, il convient de déterminer avec précision quelle est la législation, lois et règlements, qui régit le pouvoir de la Couronne en matière de concession de baux. Cependant, avant d'examiner ces questions, auxquelles je réponds par l'affirmative dans les deux cas, j'exposerai quelques éléments historiques et j'aborderai quelques décisions pertinentes.
HISTORIQUE
[4] Au moyen d'un rappel historique, je commencerai par ordre chronologique en renvoyant premièrement à la législation s'appliquant à CP Hôtels, puis à celle s'appliquant à CP Hôtels et aux demanderesses. En 1892, 1893 et 1906, le Canadien Pacifique (le CP Rail), auteur de l'intervenante CP Hôtels, a conclu quatre baux portant sur une terre. Cette terre faisait partie d'un secteur réservé comme « parc public et lieu de plaisance » connu sous le nom de parc des montagnes Rocheuses du Canada, selon l'Acte du Parc des Montagnes-Rocheuses de 1887, 50-51 Victoria, chap. 32. Le règlement d'application de l'Acte du Parc des Montagnes-Rocheuses de 1887 a été adopté par décret le 30 juin 1890[1].
[5] L'article 4 de l'Acte du Parc des Montagnes-Rocheuses de 1887 accordait au ministre de l'Intérieur le contrôle et l'administration du parc, et au gouverneur en conseil le pouvoir d'établir des règlements. L'alinéa 4c) permettait au ministre de l'Intérieur et au gouverneur en conseil d'établir des règlements à des fins diverses, y compris :
Le louage pour tout terme d'années de tels lopins de terre dans le parc qu'il jugera à propos dans l'intérêt public, pour la construction de maisons d'habitation et d'établissements destinés au commerce ou à l'industrie, ou à la réception de ceux qui visiteront le parc;
[6] Le Règlement d'application de l'Acte du Parc des Montagnes Rocheuses, adopté par décret le 30 juin 1890, comporte entre autres des dispositions relatives aux baux n'excédant pas quarante-deux ans avec droit de reconduction, à des loyers devant être fixés à l'occasion par le Ministre :
14. Le ministre de l'Intérieur a le pouvoir de faire faire l'arpentage et l'aménagement de parties des parcs qu'il peut désigner à l'occasion afin qu'elles soient subdivisées en lots pour la construction de maisons d'habitation, d'établissements destinés au commerce et à l'industrie et pour la commodité des visiteurs; il peut consentir des baux desdits lots pour un terme n'excédant pas quarante-deux ans, avec droit de reconduction, et à des loyers à être fixés à l'occasion par lui. De plus, il peut réserver les parties des parcs qu'il juge convenables à l'établissement de places de marché, prisons, palais de justice, lieux consacrés au culte, cimetières, institutions de bienfaisance, squares et autres usages semblables d'utilité publique.
[7] Les quatre premiers baux conclus par le CP Rail entre1892 et 1906, sont désignés par les parties comme étant les baux du groupe un. Ils ont été conclus en application du décret du 30 juin 1890, qui pourvoit expressément à la reconduction des baux.
[8] Le groupe deux se compose d'un bail daté du 1er janvier 1911 accordé à Canadien Pacifique et relatif à l'exploitation du Lac Louise par CP Hôtels. Ce bail a été conclu sous l'autorité de la Loi des Réserves forestières et des Parcs fédéraux de 1911, 1-2 Geo. V. ch. 10. Le règlement antérieur de 1909, C.P. 1340, a été rétabli par décret en date du 6 juin 1911 et constitue le règlement d'application de la Loi des Réserves forestières et des Parcs fédéraux. Plutôt que d'énumérer toute cette documentation, je soulignerai simplement que le paragraphe 18(2) de la Loi des Réserves forestières et des Parcs fédéraux et l'article 2 du décret C.P. 1340 sont sensiblement les mêmes que ceux établis par l'Acte du Parc des Montagnes-Rocheuses et le décret y afférent du 30 juin 1890. Ainsi, la réglementation prévoyait un droit de reconduction.
[9] La troisième catégorie est constituée d'un bail du 2 avril 1948, conclu sous l'autorité de la Loi des parcs nationaux, S.C. 1930, chap. 33, bail qui a été renouvelé et qui est toujours en vigueur. Un second bail fait partie de ce groupe et il daté du 25 juin 1952, alors que la Loi des parcs nationaux de 1930 modifiée, était en vigueur. La Loi des parcs nationaux de 1930[2] (la Loi des parcs de 1930) permet au gouverneur en conseil d'établir des règlements concernant l'octroi de baux pour lots sur des emplacements de ville pour fins de résidence et de commerce. Le décret C.P. 5045 du 8 décembre 1947 prévoit que des baux peuvent être octroyés par le ministre pour tout terme n'excédant pas quarante-deux ans. Ce deuxième bail concerne la parc de Banff et le locataire original était Brewster Transport Company Ltd.
[10] Il existe une quatrième catégorie de baux du CP Rail, dont l'un a été conclu le 20 août 1956 avec le Canadien Pacifique, alors que la Loi sur les parcs nationaux, S.R.C. 1952, chap. 189, modifiée S.C. 1953 chap. 6, était en vigueur. Le décret y afférent est le C.P. 1954-1918, daté du 8 décembre 1954. Les dispositions de la Loi sur les parcs nationaux de 1952 sont sensiblement les mêmes que celles de la Loi des parcs nationaux de 1930 et du décret du 8 décembre 1947, le champ d'application de la loi de 1952 et du règlement de 1947 étant légèrement plus étendu.
[11] Tous les baux se trouvant dans les quatre catégories précédentes, et qui sont présentement détenus par CP Hôtels, comportaient à l'origine une disposition relative à la reconduction à perpétuité.
[12] En ce qui concerne les baux sur lesquels se fondent les demanderesses, portant sur des terrains situés dans le parc national du Mont-Riding, ils ont tous été octroyés entre 1934 et 1959, chacun pour un terme de quarante-deux ans, et ils comportent tous une clause de reconduction à perpétuité. Comme première législation au soutien de leur demande, les demanderesses invoquent la Loi des Réserves forestières et des Parcs fédéraux de 1911[3]. Les règlements pris en vertu de la Loi de 1911 sont les décrets C.P. 2028 (8 août 1913) modifié par C.P. 1935 (20 avril 1916), C.P. 675 (26 mars 1918), C.P. 674 (29 mars 1919), C.P. 1553 (11 août 1927) et C.P. 890 (29 mai 1929). Le C.P. 1340 du 21 juin 1909, étant le règlement pris en vertu de l'Acte du Parc des Montagnes-Rocheuses, est également invoqué, mais il n'est toutefois pas pertinent pour les demanderesses. Enfin, il y a la Loi des parcs de 1930, dont le paragraphe 9(1) maintient en vigueur tous les règlements adoptés sous le régime de la Loi des Réserves forestières et des Parcs fédéraux, ce qui inclurait le C.P. 2028.
[13] Le paragraphe 7(1) de la Loi des parcs de 1930 prévoit que le gouverneur en conseil peut octroyer des baux, y compris des baux pour résidence. Rien dans cette loi n'interdit l'octroi de baux pouvant être reconduits perpétuellement.
[14] Le décret C.P. 2028, ci-dessus mentionné et maintenu en vigueur par la Loi des parcs de 1930, permet au ministre de l'Intérieur de faire le louage de lots de station estivale et, aux termes de l'alinéa c) de l'article 64 des conditions régissant les baux, le ministre peut octroyer des baux pour une période de quarante-deux ans « [...] renouvelables par semblables termes au loyer à être fixé par le ministre » . Par la suite, le décret C.P. 1452 daté du 23 juin 1930 a cherché à harmoniser les règlements en vigueur. Le décret C.P. 1452 a abrogé ou modifié plusieurs décrets mais n'affecte pas le décret C.P. 2028. Le décret C.P. 1452 est également important en l'espèce, en ce que, adopté sous l'autorité de l'Acte du Parc des Montagnes Rocheuses et visant seulement les parcs Yoho, des Glaciers, Jasper et Elk Island, il ne diminue pas le pouvoir conféré au ministre par le décret 2028 adopté sous la Loi des Réserves forestières et des Parcs fédéraux de 1911. Le décret C.P. 2028, qui a peut-être été abrogé après l'octroi du dernier bail en cause, est l'un des fondements juridiques de la position des demanderesses et de l'intervenante : comme il est souligné dans Driedger on the Construction of Statutes, 1994, Butterworths, Toronto, et abstraction faite pour le moment du concept d'abrogation implicite [TRADUCTION] « une loi ne s'abroge pas, non plus qu'elle ne cesse d'avoir effet par le seul passage du temps ou par son non-usage ou en raison de sa désuétude » (page 492) et [TRADUCTION] « [E]n d'autres mots, l'abrogation d'un texte législatif n'a pas pour effet d'anéantir tout droit, privilège, obligation ou responsabilité résultant du texte législatif ainsi abrogé [...] » (page 526), se reportant à l'article 43 de la Loi d'interprétation.
[15] Le décret C.P. 5045, daté du 8 décembre 1947 et adopté aux termes de la Loi des parcs de 1930, est un texte législatif plus récent. Le paragraphe 6(1) de ce règlement prévoit que les [TRADUCTION] « baux de lots situés dans des emplacements de ville et dans des subdivisions peuvent être octroyés par le ministre pour tout terme n'excédant pas quarante-deux ans » . Ce paragraphe prévoit plus loin que [TRADUCTION] « tous les formulaires de baux et de permis devront être approuvés par le sous-ministre de la Justice » .
[16] Le texte législatif suivant est le décret C.P. 1918 du 8 décembre 1954, qui a révoqué le décret C.P. 5045. Le paragraphe 3(1) du décret C.P. 1918 prévoit :
[TRADUCTION] Lorsque la valeur d'un lot situé dans un emplacement de ville ou une subdivision est inférieure à cinq mille dollars, le ministre peut octroyer un bail sur ledit lot pour tout terme n'excédant pas quarante-deux ans [...]
Selon le paragraphe 3(3), tous les formulaires de baux et de permis doivent être approuvés par le ministre. Le décret C.P. 1100 de 1958 et le paragraphe 3(1), modifié du décret C.P. 1918 précisent que la valeur de 5 000 $ dont il est question est celle du terrain seulement.
[17] J'aimerais faire remarquer une fois de plus que les baux en cause, selon les demanderesses, ont été signés entre 1934 et 1959. Le dernier bail consenti à Canadien Pacifique date de 1956. Par conséquent, il n'est pas nécessaire d'examiner la réglementation édictée après 1959, la Cour suprême du Canada dans l'arrêt La Reine c. Walker[4] ayant clairement statué qu'un règlement établi après l'octroi d'un bail ne peut modifier ou retirer rétroactivement des droits déjà accordés et consacrés dans un tel bail : voir à la page 667 de Walker, où le juge Martland fait sien un extrait de In re: Athlumney[5]:
[TRADUCTION] Il se peut qu'aucune règle d'interprétation ne soit plus solidement établie que celle-ci : un effet rétroactif ne doit pas être donné à une loi de manière à altérer un droit ou une obligation existants, sauf en matière de procédure, à moins que ce résultat ne puisse pas être évité sans faire violence au texte.
Le juge Wright dans Athlumney, ajoute :
[TRADUCTION] Si la rédaction du texte peut donner lieu à plusieurs interprétations, on doit l'interpréter comme devant prendre effet pour l'avenir seulement. (précité)
Dans La Reine c. Walker, le juge Martland poursuit en soulignant que la Loi des parcs de 1930 et son règlement d'application ne sont pas censés retirer et ne doivent pas s'interpréter de façon à retirer des droits acquis par les intimés locataires. Je vais maintenant commencer mon analyse par un survol de la position adoptée par la Couronne quant à sa capacité de conclure des baux avec les demanderesses et l'intervenante CP Hôtels : la défenderesse allègue qu'après 1930, elle n'avait pas la capacité de conclure des baux contenant des clauses de reconduction.
ANALYSE
[18] La Couronne soutient que la réglementation en vigueur avant 1930 contenait des dispositions relatives à la reconduction, alors que la législation postérieure limitait la capacité de la Couronne à consentir de telles clauses, et que les règlements adoptés de temps à autre ne contenaient aucune disposition autorisant l'octroi de clauses de reconduction. Je ferai remarquer ici qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit les clauses de reconduction et que contrairement à la législation et aux règlements antérieurs, le droit de reconduction n'a pas été affecté par la Loi des parcs de 1930. Selon l'interprétation qu'en fait l'avocat de la Couronne, la Loi des parcs de 1930 est contraignante, restrictive et impérative en ce qu'elle exige que les parcs soient conservés intacts et ne fassent pas l'objet d'aliénation. Par conséquent, on peut en conclure que la reconduction perpétuelle des droits contenus dans les baux des terrains situés dans les parcs nationaux est dérogatoire et contrevient aux restrictions législatives applicables à ces terrains et ce, depuis 1930. Dans son argumentation, la Couronne a reconnu que l'annulation des clauses de reconduction pourrait causer un préjudice à un grand nombre de personnes, ajoutant toutefois qu'à son avis, rien ne peut y remédier, même pas l'adoption d'une ligne de conduite. Selon la Couronne, les baux sont invalides, nuls et sans effet. Nous verrons que cela va trop loin.
Première question de droit
[19] Examinons plus particulièrement la première question, à savoir si la défenderesse était légalement habilitée à octroyer aux demanderesses des baux contenant des clauses de reconduction à perpétuité, au moment où ces baux ont été octroyés.
[20] Les baux des terrains situés dans le parc national du Mont-Riding, proclamé parc fédéral en 1930, ont été conclus à différents moments entre 1934 et 1959. Par conséquent, de l'avis de la Couronne, la Loi des parcs de 1930 s'applique. L'avocat renvoie à plusieurs passages de cette Loi :
4. Les parcs sont par les présentes dédiés au peuple canadien pour son bénéfice, son instruction et sa jouissance, subordonnément aux dispositions de la présente loi et des règlements, et ces parcs doivent être entretenus et utilisés de manière qu'ils restent intacts pour la jouissance des générations futures.
6.(1) Les terrains situés dans les parcs ne doivent pas être aliénés, choisis pour s'y établir, ni colonisés, et personne ne doit employer ni occuper quelque partie de ces terrains, si ce n'est sous l'autorité de la présente loi ou des règlements établis sous son empire.
7.(1) Le gouverneur en conseil peut, à l'occasion, et ainsi qu'il le juge opportun, établir des règlements pour
g) L'octroi de baux pour lots sur des emplacements de ville pour fins de résidence et de commerce; l'octroi de permis pour des terrains situés hors des emplacements de ville et qui ne servent qu'au délassement des personnes visitant les parcs; [...]
La Loi des parcs de 1930 ne comportait pas de dispositions sur la reconduction des baux.
[21] Ensuite, l'avocat de la Couronne fait valoir que le décret C.P. 1452, du 23 juin 1930, remplace l'article 2 du décret C.P. 1340 de 1909, lequel prévoyait clairement un droit de reconduction. Le décret C.P. 1452 a seulement donné au ministre de l'Intérieur le droit « [...] d'émettre des baux de lots pour tout terme quelconque n'excédant pas quarante-deux ans [...] » . Cela dépasse clairement l'effet initial du décret C.P. 2028 du 8 août 1913 et l'effet continu du Règlement, considérant que celui-ci n'a sûrement pas été abrogé par le décret C.P. 1452 en juin 1930.
[22] La défenderesse fait ensuite valoir un passage du décret C.P. 5045 du 8 décembre 1947, qui révoque le décret C.P. 1340, lequel avait été rétabli par le décret C.P. 1336 de 1911 et modifié par le décret C.P. 1452. Le passage en question, au paragraphe 6(1), autorise le ministre à octroyer des baux de lots, de townsites et de subdivisions pour un terme ne devant pas excéder quarante-deux ans. La défenderesse soutient l'évidence même, à savoir que la modification n'a d'aucune façon eu d'incidence sur la capacité de la Couronne à conclure des baux. Il est intéressant de souligner que le décret C.P. 5045 révoque expressément plusieurs décrets, quelques-uns antérieurs et d'autres postérieurs au décret C.P. 2028, mais qu'il ne révoque pas le décret C.P. 2028, qui autorise la reconduction des baux.
[23] La Couronne renvoie à une loi modifiant la Loi des parcs nationaux, S.C. 1950, chap. 45, laquelle modifie la Loi des parcs nationaux de 1930. La loi modificative définit les terres publiques et à son paragraphe 6(1) dispose :
Les terres publiques situées dans les parcs ne doivent pas être aliénées, choisies pour s'y établir, ni colonisées, et personne ne doit employer ni occuper quelque partie de ces terres, sauf sous l'autorité de la présente loi ou des règlements.
La loi modificative comporte des dispositions relatives à l'octroi de baux dans les parcs, mais une fois de plus, elle reste muette quant à la question de la reconduction. La Couronne fait valoir que ces modifications n'ont eu aucun impact sur les restrictions continues quant à la capacité de la Couronne à conclure des baux : par contre, ces restrictions, quelles qu'elles soient, n'étaient peut-être pas aussi importantes que la Couronne aimerait le croire.
[24] Ultérieurement, le décret C.P. 5045 a été révoqué par le décret C.P. 1918 du 8 décembre 1954, lequel dispose en partie que le ministre ou un fonctionnaire du ministère des Affaires du Nord et des Ressources Nationales, au nom du ministre, peut accorder des baux d'une durée de quarante-deux ans dans un townsite ou autre subdivision lorsque la valeur du lot est inférieure à 5 000 $. Le décret 1100 du 7 août 1958 a clarifié cette disposition en précisant que la restriction de 5 000 $ pour les locations concerne la valeur du lot, sans les bâtisses et les améliorations.
[25] Enfin, la législation revient à la case départ lorsque le 1er mars 1962, le gouvernement fédéral a pris le décret C.P. 268 modifiant le décret C.P. 1918 modifié par le décret C.P. 1100, révoquant plusieurs paragraphes du Règlement général sur les parcs nationaux et autorisant le ministre à octroyer, dans certaines circonstances, un droit de reconduction pour un terme supplémentaire de 21 ans :
[TRADUCTION] 1. Les paragraphes (1) et (2) de l'article 3 des Règlements généraux des parcs nationaux sont abrogés et les suivants leur sont substitués :
3(1) le ministre ou un représentant du ministère des Affaires du Nord et des Ressources nationales, autorisé par le ministre, peut octroyer un bail pour tout terme n'excédant pas quarante-deux ans, avec droit de reconduction pour une période additionnelle n'excédant pas vingt et un ans, sur
a) un lot situé sur un emplacement de ville pour une ou plusieurs des fins suivantes : résidence, commerce, écoles, églises, hôpitaux ou lieux de divertissement;
b) un lot situé sur une subdivision autre qu'un emplacement de ville à des fins de résidence pendant la période comprise entre le premier avril et le trente et un octobre de chaque année; ou
[...]
lorsque la valeur du lot ou de la parcelle de lot, sans tenir compte des bâtisses et autres améliorations, est inférieure à cinq mille dollars.
[26] La Couronne soutient que, depuis 1962, plusieurs règlements ont limité la capacité de la Couronne à octroyer des baux de terrains et qu'aucun de ces règlements ne contenait de disposition expresse portant sur la reconduction. Cependant, je considère qu'aucun des règlements cités dans le résumé n'interdit expressément la reconduction d'un bail. La Couronne allègue qu'aucun des règlements postérieurs à 1962 ne corrige ce qu'elle considère comme une illégalité dans l'octroi des clauses de reconduction perpétuelle.
[27] La Couronne poursuit en alléguant que lorsqu'une législation ou un règlement touche de façon expresse ou implicite au pouvoir de la Couronne de contracter, toutes les conditions statutaires doivent être respectées, le pouvoir de contracter ne pouvant être plus étendu que ce qui est envisagé par la Loi : en effet, pour paraphraser la position de la Couronne, la simple mention du droit de louer ne donne pas le pouvoir d'accorder une reconduction de bail. Pour soutenir cette thèse, la Couronne renvoie à plusieurs arrêts de jurisprudence. Le plus ancien est Montreal Trust Co. v. Canadian National Railway[6], une décision du Conseil privé. Cette affaire portait sur une interdiction législative formelle rendant nul et de nul effet un contrat signé avec la Couronne. Il importe de souligner que cette interdiction était explicite : en l'espèce, il n'existe aucune interdiction législative formelle empêchant la reconduction d'un bail.
[28] La Couronne renvoie également à l'arrêt J.E. Verreault et Fils Ltée c. Le procureur général de la province de Québec[7]. Dans cette affaire, la législation en cause n'était pas restrictive, il s'agissait plutôt d'une loi habilitante. Comme il n'existait aucune interdiction empêchant le sous-ministre de signer un contrat au nom du ministre, le contrat relevait de la théorie générale des contrats et de ce fait, il était valide. En fait, cet arrêt favorise plutôt les demanderesses puisque aucune des dispositions législatives invoquées par la Couronne dans son argumentation ou dans sa documentation n'interdit l'octroi d'une clause de prolongation des baux. Mais en l'espèce, ce qui est important c'est que dans l'arrêt Verreault, la Cour suprême du Canada souhaitait déroger à la prudence juridique en matière de contrats lorsqu'elle a statué que suivant les règles générales du mandat, et notamment celles concernant le mandat apparent, un ministre est habilité à lier la Couronne par contrat à moins que ce pouvoir ne soit restreint par une loi. L'arrêt suivant La Reine c. CAE Industries Ltd.[8] aborde cette théorie.
[29] Dans l'arrêt CAE Industries, la Couronne a été tenue responsable d'un contrat conclu par trois ministres qui avaient le pouvoir réel, sinon apparent, de lier la Couronne. Dans cet arrêt, le juge Stone, au nom de la majorité, se reporte à plusieurs décisions appuyant la thèse selon laquelle lorsqu'une loi régit le pouvoir de contracter, le contrat ne peut avoir d'effet à moins que toutes les conditions édictées par la loi n'aient été remplies. Malgré tout, la décision dans cette affaire repose sur le fait qu'il n'existait aucune interdiction statutaire et par conséquent, le contrat que la Couronne tentait de faire invalider était valide parce qu'il relevait de la responsabilité générale des trois ministres concernés. Encore une fois, cet arrêt n'aide pas la Couronne puisqu'en l'espèce, il n'existe aucune disposition expresse restreignant la capacité d'octroyer un droit de reconduction au moment de la signature d'un bail.
[30] Le dernier arrêt que j'aborderai, lequel a été également invoqué par l'avocat de la Couronne, est La Reine c. Walker[9], qui traite du droit de reconduction de baux de terrains dans le parc national Jasper. Dans cette affaire, la Couronne soutenait que les baux étaient nuls puisque que le pouvoir de reconduire les baux n'existait pas légalement au moment de la reconduction. Le juge Martland, au nom de la majorité, a fait remarquer l'absence d'un texte législatif clair permettant de se soustraire à une obligation découlant d'un contrat de bail. La Couronne avait apparemment soutenu que même si les baux primitifs avaient été conclus alors qu'il était usuel d'accorder des clauses de reconduction, elle n'avait plus l'obligation de les reconduire le moment venu, étant donné qu'il n'existait à cette époque aucun pouvoir spécifique autorisant la reconduction. Le juge Martland, au nom de la majorité, résume ainsi l'affaire :
[...] ce que l'appelante soutient en réalité est que si le gouvernement conclut une convention, signée en son nom par un mandataire, l'obligeant à faire quelque chose dans l'avenir, l'obligation d'exécuter son engagement cesse si, à l'époque de l'exécution, le mandataire n'a plus alors le pouvoir de faire ce qui a été promis. À mon avis, une telle prétention ne se défend pas. Tout autant que les citoyens, le gouvernement est obligé d'exécuter ses contrats. Cette obligation peut disparaître par l'effet de dispositions législatives appropriées, mais en l'absence de pouvoirs clairement conférés par la loi, il ne peut s'y soustraire. L'obligation ne devient pas nulle du simple fait que le pouvoir du ministre de consentir de nouveaux baux est moins étendu qu'il ne l'était à l'époque où le bail primitif a été consenti. (Page 665)
Comme nous le verrons, ceci favorise assurément les demanderesses et l'intervenante. Cependant, le juge Martland ajoute le commentaire suivant :
Dans l'affaire présente, aucune prohibition légale n'empêche l'appelante d'exécuter son obligation. Il arrive seulement, en ce qui a trait à la concession de nouveaux baux, que les pouvoirs du ministre font l'objet d'une définition moins étendue qu'auparavant. (Page 666).
À vrai dire, l'arrêt Walker favorise les demanderesses en ce que les juges majoritaires ont statué que la Loi des parcs de 1930 et son règlement, de même que les restrictions qui y sont imposées, ne doivent pas s'interpréter comme s'appliquant rétroactivement, ou de façon à retirer des droits acquis. (Page 667).
[31] La Couronne allègue que l'article 6 de la Loi des parcs et son règlement d'application régissent l'aliénation des terrains dans les parcs et qu'un bail constitue une aliénation. La Couronne soutient qu'une telle aliénation doit être, selon les termes utilisés dans les différents règlements depuis 1930 « [...] pour un terme ne devant pas excéder quarante-deux ans » . De plus, le mot « terme » n'inclurait pas le délai de reconduction. La Couronne fait valoir que le libellé de la Loi des parcs de 1930 et du règlement de cette époque est restrictif et impératif, particulièrement parce que le texte permettant l'octroi d'un bail pour un terme de quarante-deux ans a été modifié par rapport à la législation antérieure qui, elle, permettait clairement la reconduction. En conséquence, soutient-on, si le législateur est muet sur la question de la reconduction, celle-ci ne devrait pas être possible.
[32] La Couronne poursuit en alléguant qu'une situation de reconduction perpétuelle serait contraire à l'article 4 de la Loi des parcs de 1930, étant donné que tous les terrains « doivent être entretenus et utilisés de manière qu'ils restent intacts pour la jouissance des générations futures » . La Couronne met l'accent sur le mot « intacts » et fait valoir qu'un bail perpétuel n'est pas conciliable avec cette exigence. Bien que cette exigence puisse aussi être interprétée de manière à faire obstacle à la concession de tout bail, il est plus exact de dire que la Loi des parcs de 1930 et la réglementation afférente établissent certaines normes dont l'inobservation entraîne un dommage qui, soit nécessite une correction, soit pourrait entraîner l'annulation du bail. Effectivement, l'objet de la législation sur les parcs est amplement atteint par les dispositions législatives et réglementaires, par exemple, le règlement établi en vertu de l'article 7 de la Loi des parcs de 1930, qui pourvoit à l'administration, à la protection, au contrôle, à la gestion et la protection des parcs et de leurs ressources de même qu'à la prévention des dommages dans les parcs, et par les dispositions relatives aux peines. Pour reprendre une remarque du lord juge Devlin dans Archbolds (Freightage) Ltd. v. S. Spanglett Ltd.[10], remarque très appropriée en l'espèce [TRADUCTION] « [...] la résolution du contrat causerait au public de bonne foi de graves inconvénients et préjudices, sans que soit poursuivi l'objet de la loi » : dans cette affaire, le juge était d'opinion que l'objet de la loi était suffisamment atteint par les peines qui y étaient prévues.
[33] La Couronne termine son argumentation en affirmant qu'étant donné que la concession de baux comportant une clause de reconduction est contraire aux restrictions statutaires postérieures à 1930, ces baux sont par conséquent, nuls, invalides et inexécutables.
[34] Adopter l'opinion de la Couronne selon laquelle les baux des demanderesses et de l'intervenante CP Hôtels sont nuls et non avenus ou qu'ils ne comportent pas de droit de reconduction, mène à un résultat commercialement absurde et, à vrai dire, à un résultat qui priverait les usagers des parcs de la possibilité de profiter de tous les parcs, y compris les usagers occasionnels des installations de Banff et du Lac Louise. En effet, si les baux étaient seulement pour un terme de quarante-deux ans, aucune entreprise importante ne serait intéressée à investir dans des installations et des commodités dignes des parcs en question et attrayantes pour le public. En conséquence, si les baux consentis étaient d'une durée trop courte pour la survie économique des locataires, la Couronne ne remplirait pas son mandat, qui est de mettre les parcs à la disposition du public pour son bénéfice, son instruction et sa jouissance. La Couronne se trouverait plutôt à conserver les parcs dans leur état originel, non affectés par le développement de sa substance ou par le peuple canadien, ce qui mènerait à un résultat inconciliable avec le mandat de la Couronne, voire à un résultat absurde.
[35] La façon moderne de contourner une absurdité est résumée dans Driedger on the Construction of Statutes, op.cit, aux pages 85 et 86, dont je commenterai les quatre points. Premièrement, on doit présumer qu'une loi n'est pas censée produire des conséquences absurdes. Deuxièmement, l'absurdité comprend la violation du caractère raisonnable, du sens commun et des autres normes publiques, elle ne s'entend pas seulement de ce qui est choquant ou impensable, mais également des conséquences jugées indésirables parce qu'elles vont à l'encontre des valeurs et principes que la Cour tient pour importants. Troisièmement, on doit privilégier une interprétation de la loi qui limite les conséquences absurdes, même dans la mesure où cela vient contredire le sens habituel des mots si ce sens mène à une absurdité. Enfin, dans les limites de la plausibilité, plus la raison d'éviter une absurdité est pressante, plus la dérogation au sens ordinaire des mots sera permise.
[36] À ces quatre principes, j'aimerais ajouter une règle générale que le juge Martland a fait ressortir dans La Reine c. Walker, précité, à la page 662 : la Couronne ne peut dénoncer son acte propre en présence de deux règlements, un valide et un invalide, en vertu desquels la Couronne peut avoir agi; pour l'honneur de la Couronne et dans l'intérêt du citoyen, il faut adopter l'interprétation qui reconnaît l'intention de la Couronne de faire une concession valide et correcte. Le juge Martland se reporte ici à l'arrêt Churchwardens of St. Saviour in Southwark[11], une décision du lord juge Coke, à la page 1027 :
[TRADUCTION] Lorsqu'une concession du Roi peut s'interpréter de deux façons différentes, c'est-à-dire, si une interprétation permet de considérer la concession valable en droit, et une autre interprétation oblige à la juger non valable en droit, alors, pour l'honneur du Roi et dans l'intérêt du citoyen, il faut adopter l'interprétation qui donne effet à l'acte consenti par le Roi, car le Roi n'a pas voulu faire une concession nulle; l'affaire de Sir J. Moleyn supporte ce point de vue, comme on le voit à la 6e partie de mon recueil.
La langue utilisée dans ce passage par lord Coke, homme savant et expérimenté dont l'influence fut considérable dans la formation et le développement de la common law, remonte à l'époque de Shakespeare, mais le concept est toujours actuel.
[37] Deux approches me permettent de confirmer le pouvoir légal de la Couronne d'octroyer aux demanderesses des baux contenant une clause de reconduction perpétuelle. La première approche, préconisée par les demanderesses, repose sur l'arrêt La Reine c. Walker, précité, et le règlement mis en vigueur par le décret C.P. 2028, qui prévoit la concession de baux de quarante-deux ans « renouvelable par semblables termes » .
[38] Alors que plusieurs règlements concernant les parcs et les réserves forestières établis dans les années 1900 me paraissent avoir été expressément révoqués, personne n'a été en mesure de me soumettre quoique ce soit indiquant que le décret C.P. 1028, du 13 août 1913, pris sous le régime de la Loi des Réserves forestières et des Parcs fédéraux, chap. 10, S.C. 1911, ait jamais été révoqué. J'aimerais particulièrement souligner que la Loi des Réserves forestières et des Parcs fédéraux s'applique à plusieurs ensembles de terrains, y compris ceux formant maintenant le parc national du Mont Riding et le parc des Montagnes-Rocheuses du Canada, et qu'aux termes du paragraphe 18(2) (article 21 des S.R.C. 1927, chap.78), le gouverneur en conseil peut établir des règlements concernant la concession de baux pour différentes fins, y compris la construction de maisons d'habitation et d'établissement destinés au commerce ou à l'industrie. J'aimerais également répéter que les règlements adoptés après 1959, date de concession du dernier bail en cause, n'ont aucune incidence sur les baux déjà octroyés, car la Loi des parcs de 1930 et son règlement d'application « [...] ne doivent pas s'interpréter comme s'appliquant rétroactivement de façon à retirer des droits acquis » (Walker; précité, à la page 667).
[39] J'ai précédemment évoqué le concept d'abrogation implicite d'une loi. Le moment paraît opportun pour en finir avec ce concept. Dans l'ouvrage Driedger on the Construction Statutes, op.cit, on souligne qu'en présence d'une législation postérieure, il n'y a pas d'abrogation implicite à moins que le maintien des deux dispositions soit jugé impossible ou autrement inacceptable. Alors que dans certains cas le principe de la prépondérance peut s'appliquer, la disposition subséquente l'emportant sur la disposition antérieure incompatible, la pratique habituelle au Canada consiste à abroger la loi par l'édiction de dispositions très stylisées : [TRADUCTION] « l'abrogation implicite est tout à fait incompatible avec la façon de concevoir la loi au Canada » (Driedger, op.cit, à la page 496). En l'espèce, la législation, les lois et les règlements, antérieurs et actuels, ne sont pas incompatibles. Une législation autorise la reconduction des baux tandis qu'une autre est muette à ce sujet. En conséquence, l'application des deux dispositions n'est ni impossible ou ni autrement inacceptable[12].
[40] Les motifs des juges majoritaires dans l'arrêt La Reine c. Walker, précité, viennent également appuyer la conclusion que le décret C.P. 2028 de 1913, dont l'article 64 permet la concession de baux pour un terme de quarante-deux ans avec reconduction pour la même période, est applicable. Le décret C.P. 2028 permet l'octroi de baux avec reconduction continue et constitue ainsi le fondement des baux consentis aux demanderesses, du moins jusqu'en 1947. Les baux consentis entre 1947 et 1959 sont également valides parce que le règlement alors en vigueur, le décret C.P. 5045, stipulait qu'une approbation ministérielle était requise quant au formulaire des baux : la Couronne n'a présenté aucun argument tendant à démontrer que les baux consentis pendant cette période et comportant une clause de reconduction perpétuelle n'auraient pas été validement approuvés. Cela nécessite de plus amples explications.
[41] L'argument de départ des demanderesses veut que la Couronne, sous réserve d'une loi ou d'un règlement limitant ses pouvoirs, possède le pouvoir et la capacité d'une personne physique et ne peut, en invoquant son statut, se soustraire à la responsabilité qui résulte d'un contrat qui serait valide autrement : voir Banque de Montréal c. Procureur général du Québec[13]. Cette question de capacité et d'incapacité à rendre nuls les contrats valablement consentis s'accompagne de jurisprudence selon laquelle la Couronne possède la capacité générale de contracter, à moins que ce pouvoir ne soit spécifiquement limité par une loi. C'est là le principe général qui ressort de l'arrêt J.E. Verreault et Fils Ltée c. Procureur général du Québec[14], examiné et commenté, au nom de la majorité, par le juge Stone dans La Reine c. CAE Industries Ltd., précité, à la page 165 :
Je suis convaincu que dans la décision qu'elle a rendue dans l'affaire Verreault, la Cour suprême voulait déroger à ce qui était considéré comme de la prudence juridique en matière de contrat, c'est-à-dire qu'un ministre de la Couronne n'est pas habilité à lier la Couronne par contrat à moins que le pouvoir d'agir ainsi ne soit prévu dans une loi ou un décret. Si je comprends bien, il est statué que, suivant les règles générales du mandat, et notamment celles concernant le mandat apparent, un ministre de la Couronne est habilité, en sa qualité de chef d'un ministère, à lier la Couronne par contrat à moins que ce pouvoir ne soit restreint par une loi.
Ainsi, la question en l'espèce reste à savoir s'il existe une disposition dans la Loi des parcs de 1930, en vigueur à cette époque ou dans tout règlement adopté sous l'autorité de cette loi, qui restreigne le pouvoir de contracter de la Couronne et particulièrement celui de consentir des baux renouvelables perpétuellement.
[42] La Loi des parcs de 1930 dispose que les terres ne doivent pas être aliénées, choisies pour s'y établir, colonisées ou employées ou occupées, sous réserve de ce qui est prévu dans la Loi et le règlement d'application. Le paragraphe 7(1) stipule notamment que le gouverneur en conseil peut, à l'occasion, établir des règlements visant :
g) L'octroi de baux pour lots sur des emplacements de ville pour fins de résidence et de commerce; [...]
Le paragraphe 9(1) de la Loi des parcs de 1930 est particulièrement pertinent puisqu'il maintient en vigueur le règlement antérieur, ce qui comprendrait le décret C.P. 2028 du 8 août 1913 :
Tous les règlements établis par le gouverneur en son conseil sous le régime des dispositions de la Loi du parc des montagnes Rocheuses ou de la Loi des réserves forestières et des parcs fédéraux, en vigueur à l'époque de l'adoption de la présente loi, continuent d'être exécutoires jusqu'à ce qu'ils aient été abrogés.
J'aimerais souligner ici que le décret C.P.