Vaughan c. Canada

Vaughan c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2003-02-14
Référence neutre
2003 CAF 76
Numéro de dossier
A-695-01
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Vaughan c. Canada (C.A.) [2003] 3 C.F. 645
Date : 20030214
Dossier : A-695-01
Référence neutre : 2003 CAF 76
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE SEXTON
LE JUGE EVANS
ENTRE :
WILLIAM THOMAS VAUGHAN
appelant
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 11 septembre 2002.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 14 février 2003.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE SEXTON
Y A SOUSCRIT : LE JUGE EN CHEF RICHARD
MOTIFS CONCOURANTS : LE JUGE EVANS
Date : 20030214
Dossier : A-695-01
Référence neutre : 2003 CAF 76
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE SEXTON
LE JUGE EVANS
ENTRE :
WILLIAM THOMAS VAUGHAN
appelant
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE SEXTON
Introduction
[1] Il s'agit en l'espèce de savoir si l'appelant, un ancien employé de l'intimée qui cherche à obtenir des prestations de retraite anticipée (les PRA) en vertu d'une loi et d'un règlement fédéraux, est tenu de présenter sa demande au moyen de la procédure de règlement des griefs prévue à l'article 91 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-35 [la LRTFP] ou s'il peut choisir de présenter sa demande au moyen d'une action intentée devant la Section de première instance de la Cour fédérale. À mon avis, au moyen de l'article 91 de la LRTFP, le législateur a écarté la compétence de la Cour sur le litige en question. Les décisions rendues par la Cour dans les affaires Johnson-Paquette c. Canada (2000), 253 N.R. 305 (C.A.F.) [Johnson-Paquette] et Alliance de la fonction publique du Canada c. Canada (Conseil du Trésor) [2001] A.C.F. no 858 (1re inst.); conf. par [2002] A.C.F. no 850 (C.A.) [AFPC] sont conformes à ce résultat.
[2] Les faits de la présente espèce et le contexte législatif pertinent sont clairement énoncés dans les motifs de Monsieur le juge Evans et ils n'ont donc pas à être ici réitérés.
Jurisprudence antérieure
[3] À mon avis, la Cour a statué, dans les décisions AFPC et Johnson-Paquette, que le régime législatif de la LRTFP écarte la compétence de la Cour. Il reste donc à examiner la nature du litige ici en cause, à savoir si le litige est visé par les dispositions du régime législatif de la LRTFP.
[4] Dans l'arrêt Johnson-Paquette, la Cour d'appel fédérale a appliqué au régime de la LRTFP le modèle de la compétence exclusive énoncé par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Weber c. Ontario, [1995] 2 R.C.S. 929 [Weber]. Selon ce modèle, la compétence de la Cour est écartée si le litige qui oppose les parties découle de la convention collective. Ce modèle s'applique à la procédure de règlement des griefs énoncée aux articles 91 et 92 de la LRTFP, telle que cette procédure a été adoptée par les parties dans l'affaire Johnson-Paquette, au moyen de la convention collective. Étant donné que le litige entre les parties découlait d'un rapport d'emploi, Monsieur le juge Noël a conclu que les tribunaux judiciaires n'avaient pas compétence pour instruire l'action, même si deux des demandes de la demanderesse n'étaient pas visées par l'article 92 de la LRTFP et, par conséquent, même si elles n'étaient pas assujetties à l'arbitrage indépendant devant un tiers. Voici ce que le juge a dit au paragraphe 10 :
L'intention du législateur d'exclure l'intervention des tribunaux dans les litiges en matière de relations de travail peut donc être formulée expressément ou ressortir implicitement. Lorsque, comme c'est le cas pour la LRTFP, le législateur a, au moyen d'une loi, adopté ce qui se veut manifestement un code complet applicable à la résolution des litiges en matière de relations de travail dans un secteur donné d'activité et a rendu l'issue des recours prévus dans la loi finale et obligatoire pour les personnes concernées, le fait de permettre le recours aux tribunaux ordinaires auxquels ces tâches n'ont pas été attribuées porterait atteinte au régime législatif. Pour donner effet à ces régimes, il faut considérer que le législateur a exclu le recours aux tribunaux ordinaires.
[5] La Cour fédérale a suivi l'arrêt Johnson-Paquette dans la décision AFPC, qui se rapportait à une demande de contrôle judiciaire d'une décision du Commissaire de la Commission canadienne des grains. Le juge des demandes a examiné deux questions : (1) La demanderesse avait-elle qualité pour présenter la demande de contrôle judiciaire? (2) La demande de contrôle judiciaire devait-elle être radiée par suite de la procédure de règlement des griefs prévue dans la LRTFP [paragraphe 15]? En examinant cette dernière question, le juge des demandes a dit ce qui suit, au paragraphe 60 :
En l'espèce, j'estime que la LRTFP établit un code complet pour le règlement des conflits liés à l'emploi entre les employés de la fonction publique fédérale et leur employeur. Je suis parvenue à la même conclusion dans la décision Johnson-Paquette c. Canada (1999), 159 F.T.R. 42, aux paragraphes 20, 21 et 23.
Puis, en citant la décision rendue par la Cour d'appel fédérale dans l'affaire Johnson-Paquette, le juge des demandes a conclu, au paragraphe 62, que les différences entre le régime établi dans la LRTFP et le régime en cause dans l'affaire Weber n'avaient pas pour effet de soustraire la LRTFP au modèle de la compétence exclusive. La Cour n'avait donc pas compétence.
[6] Dans l'affaire AFPC, la Cour d'appel a confirmé la décision rendue par la Section de première instance pour ce qui est de la question de la compétence. Le juge en chef a dit ce qui suit :
Selon nous, c'est à raison que le juge des requêtes (2001 CFPI 568) a conclu que l'appelante ne pouvait contourner la procédure de grief prévue dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP) en présentant une demande de contrôle judiciaire de la décision du Commissaire de la Commission canadienne des grains en vertu de l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale. [...]
Comme l'a fait remarquer le juge des requêtes, l'exhaustivité des mécanismes prévus dans la LRTFP pour le règlement des différends liés à l'emploi entre les employés de la fonction publique fédérale et leur employeur a été confirmée par notre Cour dans l'arrêt Johnson-Paquette c. Canada, [2000] 253 N.R. 305, [2000] A.C.F. no 441 (C.A.).
À mon avis, la question de la qualité n'enlève rien à la clarté de cet énoncé du juge en chef, dans l'arrêt AFPC, qui fait autorité pour ce qui est de la compétence, parce que la Cour a clairement traité de la question de la compétence en confirmant la décision de première instance. Il est certain que le caractère exhaustif du régime prévu par la LRTFP était réputé écarter la compétence de la Cour.
[7] Pour déterminer si le régime de la LRTFP écarte en l'espèce sa compétence, la Cour doit se reporter aux critères énoncés par la Cour suprême du Canada dans les arrêts Weber et Regina Police Assn. Inc. c. Regina (Ville) Board of Police Commissioners, [2000] 1 R.C.S. 360 [Regina Police Association]. Comme il en a ci-dessus été fait mention, la Cour suprême du Canada a adopté comme critère le modèle de la compétence exclusive afin de déterminer si le législateur avait écarté la compétence de la Cour. Les critères se rapportant à l'application de ce modèle sont axés sur la nature centrale du litige et sur l'interprétation de la convention collective dans les cas où la convention collective s'applique ou, comme en l'espèce, sur l'interprétation du régime législatif.
[8] Dans l'arrêt Weber, la Cour interprétait une convention collective. Madame le juge McLachlin (tel était alors son titre), au nom de la majorité, a souligné ce qui suit :
Suivant ce modèle, la tâche qui consiste pour le juge ou l'arbitre à déterminer le tribunal approprié pour les procédures dépend de la question de savoir si le litige ou le différend qui oppose les parties résulte de la convention collective. Deux aspects doivent être considérés: le litige et le champ d'application de la convention collective.
Dans son examen du litige, l'instance décisionnelle doit tenter de définir l'[TRADUCTION] « essence » [...] Il s'agit, dans chaque cas, de savoir si le litige, dans son essence, relève de l'interprétation, de l'application, de l'administration ou de l'inexécution de la convention collective. [paragraphes 51 et 52]
Le juge McLachlin (tel était alors son titre) a également souligné ce qui suit, au paragraphe 57 :
Il se peut que l'arbitre n'ait pas le pouvoir d'accorder la réparation requise. Le cas échéant, les tribunaux de compétence inhérente de chaque province peuvent alors assumer cette compétence. [...] Il faut donc éviter [...] la « privation réelle du recours ultime » .
[9] La tâche, lorsqu'il s'agissait de déterminer quel était le tribunal approprié dans l'affaire Weber, consistait à savoir si le litige ou le différend opposant les parties découlait de la convention collective. Au paragraphe 51, le juge McLachlin a déclaré que « deux aspects doivent être considérés: le litige et le champ d'application de la convention collective » . Elle n'a pas dit que la question de savoir si la partie a accès à un arbitre indépendant constitue une considération importante lorsqu'il s'agit d'appliquer ce critère. Comme l'a correctement dit Madame le juge Heneghan en appliquant l'arrêt Weber, au paragraphe 28 de la décision rendue en première instance dans le cas qui nous occupe :
[...] lorsque le litige, considéré dans son essence, résulte de l'interprétation de la convention collective, l'arbitre a compétence exclusive à l'égard du différend, comme le prévoit le texte de loi. Les différends qui résultent expressément ou implicitement de la convention collective échappent donc aux tribunaux.
Par conséquent, les considérations pertinentes, selon l'arrêt Weber, sont la nature du litige et le champ d'application de la convention collective pertinente.
[10] Dans l'arrêt Regina Police Association, la Cour a examiné la question de l'interprétation d'un régime législatif. Monsieur le juge Bastarache a adopté le modèle de la compétence exclusive. Au paragraphe 25, il a dit qu'en déterminant si la Cour a compétence :
[...] [a]près en avoir examiné le contexte factuel, l'instance décisionnelle doit tout simplement déterminer si l'essence du litige concerne une matière visée par la convention collective. Après avoir établi l'essence du litige, l'instance décisionnelle doit examiner les dispositions de la convention collective afin de déterminer si elle prévoit des situations factuelles de ce genre. [...] Si l'essence du litige découle expressément ou implicitement de l'interprétation, de l'application, de l'administration ou de l'inexécution de la convention collective, l'arbitre a compétence exclusive pour statuer sur le litige. [...]
[11] Dans l'arrêt Regina Police Association, la Cour a étendu la portée du critère relatif à la compétence en l'appliquant non seulement à l'interprétation de conventions collectives, mais aussi à l'interprétation de régimes législatifs :
En résumé, le raisonnement qui sous-tend l'arrêt Weber, précité, est que les questions de compétence doivent être tranchées d'une manière qui soit conforme au régime législatif régissant les parties. Cette logique s'applique, qu'il s'agisse de choisir entre un tribunal et une instance décisionnelle créée par la loi ou entre deux organismes créés par la loi. La question clé dans chaque cas est de savoir si l'essence du litige, dans son contexte factuel, est expressément ou implicitement visée par un régime législatif. Pour statuer sur cette question, il convient de donner à la loi une interprétation libérale de façon à ce que l'attribution de compétence à une instance que n'avait pas envisagée le législateur ne porte pas atteinte au régime.
[paragraphe 39, non souligné dans l'original]
[12] Il importe de souligner que dans le cas qui nous occupe, M. Vaughan soutient qu'il a le droit de recevoir les PRA dans le cadre du programme d'encouragement à la retraite anticipée, qui découle d'un règlement et non de la convention collective. Par conséquent, le litige se rapporte à l'interprétation ou à l'application d'un règlement, le Règlement sur le régime compensatoire, no 2, DORS/95-169 (le Règlement no 2) pris en vertu de la Loi sur les régimes de retraite particuliers, 1992 L.C. ch. 46, ann. 1, et il tombe donc sous le coup du paragraphe 91(1) de la LRTFP.
[13] L'article 91 de la LRTFP est ainsi libellé :
91. (1) Sous réserve du paragraphe (2) et si aucun autre recours administratif de réparation ne lui est ouvert sous le régime d'une loi fédérale, le fonctionnaire a le droit de présenter un grief à tous les paliers de la procédure prévue à cette fin par la présente loi, lorsqu'il s'estime lésé :
a) par l'interprétation ou l'application à son égard :
(i) soit d'une disposition législative, d'un règlement - administratif ou autre -, d'une instruction ou d'un autre acte pris par l'employeur concernant les conditions d'emploi,
[...]
[non souligné dans l'original]
[14] La question clé dans ce cas-ci est de savoir si l'essence du litige relatif aux PRA, dans son contexte factuel, est expressément ou implicitement visée par un régime législatif. Le caractère du litige est enraciné dans le rapport d'emploi tel qu'il se rapporte aux prestations de retraite. Le litige, dans le cas de M. Vaughan, porte sur l'interprétation d'un règlement visé au sous-alinéa 91(1)a)(i) et il découle donc du régime législatif prévu au sous-alinéa 91(1)a)(i) de la LRTFP. Dans les décisions AFPC et Johnson-Paquette, la Cour a déjà statué qu'une fois qu'il est jugé que la nature essentielle du litige découle du sous-alinéa 91(1)a)(i), la compétence de la Cour est écartée. La compétence de la Cour est donc écartée en l'espèce.
Arbitre indépendant
[15] L'avocat de l'appelant soutient que même si la demande relève du champ d'application du régime prévu à l'article 91, M. Vaughan peut choisir de porter sa demande devant les tribunaux judiciaires pour le motif que le régime législatif applicable dans ces circonstances ne prévoit pas de recours à un arbitre indépendant.
[16] Même si dans l'arrêt Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), [2001] 2 R.C.S. 781 (C.S.C.), la question est quelque peu différente de celle qui nous occupe en l'espèce, les remarques que la Cour suprême a faites au sujet de l'arbitrage indépendant sont pertinentes. Dans l'arrêt Ocean Port, la Cour a confirmé le caractère approprié de tribunaux n'ayant pas d'arbitres indépendants lorsque le législateur a expressément légiféré sur la question ou qu'il a, par déduction nécessaire, autorisé la chose.
[17] Plus précisément, la Cour suprême a dit au paragraphe 19 qu'en l'absence de contestation constitutionnelle, le régime législatif prime sur les principes de justice naturelle de la common law. La Cour a statué qu'il ne faut pas ériger un principe de justice naturelle (le droit à un arbitre indépendant) au rang de principe constitutionnel. Par conséquent, comme il en a été fait mention dans l'arrêt Ocean Port :
[...] en l'absence de contraintes constitutionnelles, le degré d'indépendance requis d'un décideur ou d'un tribunal administratif est déterminé par sa loi habilitante. C'est la législature ou le Parlement qui détermine le degré d'indépendance requis des membres d'un tribunal administratif. Il faut interpréter la loi dans son ensemble pour déterminer le degré d'indépendance qu'a voulu assurer le législateur.
[...]
Il n'est pas loisible à un tribunal judiciaire d'appliquer une règle de common law alors qu'il est en présence d'une directive législative claire. [paragraphes 20 et 22]
Pour déterminer l'intention du législateur, il faut examiner la législation. L'examen de la législation elle-même ainsi que de la nature du litige lui-même sont les facteurs déterminants. Par conséquent, le choix, dans la LRTFP, de ne pas avoir d'arbitres indépendants en tant que partie intégrante du régime législatif doit être respecté. Toutefois, il importe de noter que, lorsque des arguments d'ordre constitutionnel ou des arguments fondés sur la Charte sont en cause, ce principe ne s'applique peut-être pas.
[18] Toutefois, les arguments d'ordre constitutionnel ou les arguments fondés sur la Charte ne sont pas ici en litige. L'article 91 de la LRTFP n'est pas contesté sur le plan constitutionnel. Aucun argument fondé sur la Charte n'a été avancé par l'appelant.
[19] L'intention du législateur est claire. Compte tenu du champ d'application du régime législatif et de la nature du litige (se rapportant directement à des questions d'emploi), l'article 91 de la LRTFP prévoit le recours exclusif. L'article 91 est en cause et l'appelant aurait pu y recourir, et il aurait été possible de se prévaloir du contrôle judiciaire prévu à l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, dans sa forme modifiée. Le régime législatif peut écarter la compétence des tribunaux judiciaires d'entendre la demande, mais il n'écarte pas la compétence de la Cour en matière de supervision dans le cadre d'un contrôle judiciaire. En particulier, les questions d'équité procédurale peuvent être examinées de plein droit dans le cadre du contrôle judiciaire de la décision du décideur.
[20] La considération relative à l'arbitre indépendant semble tirer son origine des arrêts Pleau c. Canada (Attorney General), [1999] N.S.J. no 448 (C.A.) [Pleau] et Guenette c. Canada, [2002] O.J. no 3062 (C.A.) [Guenette]. Dans l'arrêt Pleau, la Cour d'appel de la Nouvelle-Écosse a conclu que l'affaire ne relevait pas du champ d'application du principe énoncé par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Weber. En d'autres termes, le régime prévu par la LRTFP n'avait pas écarté la compétence de la Cour. Pour déterminer si la compétence de la Cour avait été écartée par la LRTFP, la Cour d'appel a examiné trois considérations majeures qu'elle a synthétisées à partir de son interprétation de l'arrêt Weber : (1) la procédure de règlement du litige établie par la législation et par la convention collective; (2) la nature du litige; et (3) la capacité du régime d'assurer une réparation efficace. La Cour a conclu que, dans ce cas-là, [TRADUCTION] « aucune réparation adéquate n'était prévue » [paragraphe 96]. Cette conclusion était fondée sur le fait qu'il n'existait aucun mécanisme prévoyant l'arbitrage obligatoire par un tiers :
[TRADUCTION] La convention collective ne prévoit aucune norme d'appréciation des demandes et aucune procédure d'arbitrage des demandes au fond par un tiers. [...]
À mon avis, l'accès à la procédure de règlement des griefs sans que soit reconnu le droit de vérifier le résultat au moyen d'un arbitrage au fond par un tiers ne constitue pas une réparation efficace pour le présumé tort qui a été commis en l'espèce. [...]
Dans la présente affaire, comme dans l'affaire Danilov, ni la loi ni la convention collective ne prévoient, à l'égard du litige ici en cause, un mécanisme permettant l'arbitrage obligatoire par un tiers. [paragraphes 85, 95 et 101, non souligné dans l'original]
Par conséquent, en se fondant apparemment sur les remarques du juge McLachlin dans l'arrêt Weber, la Cour a affirmé qu'il ne pouvait y avoir aucune réparation efficace en l'absence d'arbitre indépendant. Toutefois, à mon avis, ce n'était pas ce dont le juge McLachlin faisait mention dans l'arrêt Weber. Le juge McLachlin a plutôt simplement examiné la question de l'existence d'une réparation, et si cette réparation pouvait réellement être accordée par l'arbitre :
Il se peut que l'arbitre n'ait pas le pouvoir d'accorder la réparation requise. [...] Il faut donc éviter... la « privation réelle du recours ultime » . [paragraphe 57 de l'arrêt Weber]
Par conséquent, il faut également examiner la question de savoir si le tribunal peut accorder une réparation efficace lorsque l'on détermine la compétence, mais uniquement en ce sens que le tribunal est de fait en mesure de le faire. Or, aucune question de ce genre ne se pose en l'espèce.
[21] De plus, fait intéressant, dans l'arrêt Pleau, la Cour a souligné que le degré de participation judiciaire qui existait dans ce cas-là était fort restreint, et elle a limité ses conclusions aux faits de l'affaire dont elle était saisie :
[TRADUCTION] Je tiens à souligner que le degré de participation judiciaire que j'ai constaté dans ce cas-ci est de fait fort restreint. Il s'agit d'un cas dans lequel le litige ne relève pas à vrai dire du champ d'application de la procédure d'adjudication et dans lequel l'employé n'a pas eu recours à la procédure de règlement des griefs. Dans ces motifs, je n'ai pas l'intention de traiter, et je ne traite pas, de la question de la possibilité d'intenter une action en justice lorsque l'un de ces éléments ou lorsque ces deux éléments ne sont pas présents. À mon avis, pour assurer une réparation efficace, il faut absolument limiter strictement la portée de l'action judiciaire à cette sphère et cela ne constitue pas indûment une atteinte intrusive aux relations de négociation collective. [paragraphe 102, non souligné dans l'original]
[22] Dans l'arrêt Guenette, la Cour d'appel de l'Ontario a adopté la notion d'arbitre indépendant en tant que considération aux fins de la détermination de la question de savoir si le législateur avait écarté la compétence de la Cour. Voici ce que la Cour a dit :
[TRADUCTION] En ce qui concerne la deuxième considération se rapportant aux types de litiges relevant de la procédure de règlement des litiges, le juge Cromwell a fait remarquer que la demande présentée par le demandeur ne mettait pas en cause les dispositions de la convention collective et que la demande ne pouvait donc pas être renvoyée à l'arbitrage devant un tiers. [paragraphe 45]
À partir de cette remarque, la Cour a ajouté, au paragraphe 50, en tant que quatrième considération pour ce qui est du critère permettant de déterminer l'intention du législateur d'écarter la compétence de la Cour, [TRADUCTION] l' « absence de recours à un organisme décisionnel spécialisé autonome en vertu de l'article 91 » . Il importe peut-être de noter que, dans l'arrêt Guenette, la Cour n'a pas examiné l'arrêt Ocean Port.
[23] L'avocat de l'appelant a invoqué les arrêts Pleau et Guenette à l'appui de sa position. Toutefois, ces arrêts peuvent faire l'objet de distinctions compte tenu de la nature du litige qui y était en cause. Dans l'affaire Pleau, il n'existait pas un tel rapport direct ou un tel lien intégral avec l'emploi : M. Pleau et sa famille avaient poursuivi le gouvernement afin d'obtenir des dommages-intérêts fondés sur un complot visant à causer un préjudice, ainsi que sur le manquement à une obligation fiduciaire et la souffrance morale. La conjointe et l'enfant n'étaient pas des employés de la fonction publique du Canada et la nature de leur action ne faisait donc pas partie intégrante de la procédure d'emploi. Par conséquent, le litige dans son ensemble n'aurait pas pu être soumis à la procédure de règlement des griefs. Il est donc compréhensible qu'on ait laissé toute l'action être instruite devant les tribunaux judiciaires.
[24] De même, dans l'affaire Guenette, les employés avaient intenté contre le gouvernement une action dans laquelle ils sollicitaient des dommages-intérêts ainsi qu'un montant de 35 millions de dollars au titre de dommages-intérêts punitifs, exemplaires et majorés en vue d'établir une organisation de défense des droits à but non lucratif chargée de représenter tous les employés de l'État et de protéger les droits de ceux-ci, en particulier en ce qui concerne les questions d'abus de pouvoir et de harcèlement et les principes d'intégrité [paragraphe 3]. Cette demande également se situait au-delà et en dehors de la procédure et du rapport d'emploi habituels. Dans les affaires Pleau et Guenette, les demandes en question n'étaient pas essentielles au rapport d'emploi et la réparation demandée allait au-delà de la réparation normalement demandée dans le cadre d'une procédure de règlement des griefs.
[25] En conclusion, je dirais que compte tenu de directives législatives claires, il n'est pas loisible à un tribunal judiciaire d'omettre de tenir compte du régime pour le motif qu'il ne prévoit aucun recours à un arbitre indépendant.
[26] Par conséquent, je rejetterais l'appel, sans adjuger les dépens.
« J. Edgar Sexton »
Juge
« Je souscris à cet avis.
J. Richard, juge en chef »
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
LE JUGE EVANS (motifs concourants)
A. INTRODUCTION
[27] Il s'agit d'un appel interjeté par William Thomas Vaughan à l'encontre de la décision par laquelle le juge des requêtes avait radié la déclaration que M. Vaughan avait présentée à l'encontre de son employeur, Sa Majesté la Reine du chef du Canada. La décision est publiée à Vaughan c. Canada, (2001) 213 F.T.R. 144, 2001 CFPI 1233. Dans la déclaration, il est allégué que l'employeur a par négligence omis de prendre les mesures nécessaires afin de permettre à M. Vaughan de se prévaloir d'un programme d'encouragement à la retraite anticipée prévu par la loi (le PERA); des dommages-intérêts et un jugement déclaratoire portant que M. Vaughan a droit aux PRA sont en outre demandés.
[28] La question à trancher dans cet appel est de savoir si les fonctionnaires fédéraux peuvent décider de s'adresser aux tribunaux judiciaires en vue d'obtenir une réparation à l'égard de conflits de travail découlant de leur emploi plutôt que de recourir à une procédure de règlement des griefs établie par la loi qui ne prévoit pas un arbitrage devant un tiers neutre.
[29] L'avocat de M. Vaughan maintient que le régime établi par la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-35 (la LRTFP) ne peut pas être considéré comme excluant implicitement la compétence de la Cour sur les actions des fonctionnaires fédéraux contre leur employeur, la Couronne fédérale, lorsque l'action est fondée sur une conduite qui pourrait faire l'objet d'un grief en vertu de l'article 91 de la LRTFP et être réglée au moyen de la procédure interne de règlement des griefs. À l'appui de sa position, il se fonde sur des décisions récemment rendues par des cours d'appel provinciales ainsi que sur le caractère inadéquat de la procédure prévue par la loi aux fins du règlement des griefs se rapportant au lieu de travail qui ne peuvent pas être renvoyés à un arbitre neutre en vertu de l'article 92.
[30] En réponse, l'avocat du procureur général dit que le législateur voulait implicitement que les mécanismes de règlement des litiges établis par la LRTFP et par la convention collective cadre soient exhaustifs. Selon lui, les décisions rendues par la présente Cour sont déterminantes. Par conséquent, soutient-il, le juge des requêtes a eu raison de radier la déclaration de l'appelant pour le motif qu'elle ne révèle aucune cause d'action valable ou probable parce que la compétence de la Cour à cet égard a été implicitement exclue par la loi.
[31] L'appel ici en cause soulève encore une fois la question de la portée du principe établi dans l'arrêt Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929, ainsi que la question des précisions qui y ont subséquemment été apportées : à savoir, le caractère exclusif de régimes exhaustifs visant le règlement extrajudiciaire des litiges découlant de la relation employeur-employé. La question à trancher dans cet appel est de savoir si le principe énoncé dans l'arrêt Weber s'applique lorsque le régime établi aux fins du règlement de litiges relatifs à un emploi n'est pas conforme à la norme d'équité procédurale existant en common law parce que le décideur est un employé d'une des parties, à savoir la Couronne.
[32] Les arrêts récents des cours d'appel provinciales, de Terre-Neuve à la Colombie-Britannique, vont dans l'ensemble fortement à l'encontre du caractère exclusif du régime réparateur établi par l'article 91 de la LRTFP, même lorsque, comme c'est ici le cas, les dispositions législatives ont été reproduites et ont été précisées dans la convention collective applicable au fonctionnaire qui demande à la cour de régler le litige. Par contre, les arrêts de la Cour fédérale vont d'une façon presque aussi décisive dans le sens contraire.
B. HISTORIQUE
[33] Les faits énoncés dans la déclaration qui sont pertinents en l'espèce peuvent être brièvement énoncés. M. Vaughan a occupé un emploi d'ingénieur en mécanique au ministère des Travaux publics de 1975 à 1996, et il a alors été mis à pied. Au mois d'octobre 1994, M. Vaughan a été avisé qu'il était excédentaire et qu'il serait mis à pied le 12 avril 1995. En vertu de la Directive sur le réaménagement des effectifs de 1991 (la DRE), soit une entente s'appliquant dans l'ensemble de la fonction publique, le fonctionnaire embauché pour une période indéterminée dont les services ne sont plus nécessaires à cause du réaménagement des effectifs a le droit de recevoir une offre d'emploi raisonnable au sein de la fonction publique avant d'être mis à pied. À la suite de la consultation du Conseil national mixte (le CNM), la DRE était réputée faire partie de la convention collective que l'agent négociateur de M. Vaughan avait conclue avec la Couronne.
[34] Dans une lettre en date du 17 février 1995, M. Vaughan s'est vu offrir un autre poste au sein de la fonction publique; la date d'effet de sa nomination devait être fixée par la suite. Dans une lettre en date du 6 mars 1995, M. Vaughan a informé son employeur qu'il croyait comprendre qu'un programme d'encouragement à la retraite anticipée serait bientôt offert aux fonctionnaires qui avaient été déclarés excédentaires et que cela constituait une solution de rechange par rapport à l'acceptation ou au refus de l'offre d'emploi qui lui avait été faite.
[35] M. Vaughan a demandé que les PRA lui soient versées à compter du 1er avril 1995, date à laquelle le programme devait prendre effet.
[36] Au mois d'avril 1995, M. Vaughan a été informé que la date de mise à pied avait été prorogée au 12 juillet 1995. Il a reçu une trousse d'information au sujet du PERA au mois de mai, ce programme ayant, tel qu'il avait été prévu, pris effet le 1er avril 1995. Les prestations versées dans le cadre du programme n'ont pas été offertes aux fonctionnaires qui avaient reçu une offre d'emploi raisonnable avant de quitter la fonction publique fédérale.
[37] Dans une lettre en date du 24 mai 1995, M. Vaughan a encore une fois fait savoir qu'il voulait recevoir les PRA et qu'il avait l'intention de quitter la fonction publique le 1er avril 1995. Il a également dit que, selon lui, l'offre d'emploi qui lui avait été faite au mois de février n'était pas [TRADUCTION] « raisonnable » parce qu'elle était assortie de conditions. Néanmoins, l'intimée a informé M. Vaughan, au mois de juillet 1995, que la demande qu'il avait faite en vue d'obtenir des PRA avait été refusée pour le motif qu'il avait déjà reçu une offre d'emploi raisonnable. En outre, puisqu'il n'avait pas accepté cette offre, il serait mis à pied. Au mois de janvier 1996, M. Vaughan a été informé que la mise à pied prendrait effet le 23 février 1996, et que la période de priorité excédentaire serait prorogée jusqu'à cette date-là.
[38] Dans une lettre en date du 4 mars 1996, M. Vaughan a présenté un grief dans lequel il alléguait que la DRE n'avait pas été observée et, au mois de décembre 1996, le Comité exécutif du CNM a fait droit au grief, au deuxième palier de la procédure, le Comité ayant conclu que l'offre d'emploi n'était pas raisonnable et que la mise à pied n'était donc pas conforme à la DRE. Juste avant Noël, M. Vaughan s'est vu offrir un poste non assorti de conditions pour une période indéterminée qui équivalait au poste qu'il occupait précédemment.
[39] En recevant cette lettre, M. Vaughan a informé le directeur régional qu'étant donné l'emploi qu'il exerçait dans le secteur privé, il était peu probable qu'il puisse occuper son nouveau poste, et ce, pour plusieurs mois. On lui a néanmoins dit que la nomination devait prendre effet le 17 février 1997 et que l'omission de se présenter au travail ce jour-là serait considérée comme un refus de l'offre d'emploi. Dans une lettre en date du 13 février 1997, M. Vaughan a informé son employeur de son intention de passer au palier suivant de la procédure parce que l'intimée n'avait pas réglé au fond son grief du 4 mars 1996, à savoir sa demande de PRA. L'intimée a considéré cette lettre comme un refus de l'offre d'emploi.
[40] À la suite de la décision du Comité exécutif du CNM, le grief de M. Vaughan a été renvoyé à un arbitre indépendant en vertu de l'article 92 de la LRTFP. L'arbitre a confirmé la conclusion du Comité exécutif du CNM selon laquelle l'offre d'emploi qui avait été faite à M. Vaughan au mois de février 1995 n'était pas raisonnable, la mise à pied, le 23 février 1996, étant contraire à la DRA et n'étant donc pas valide. Par conséquent, la période de priorité excédentaire aurait dû être prorogée au 17 février 1997. L'arbitre a également conclu que la deuxième offre était raisonnable et que l'omission de M. Vaughan de se présenter au travail le 17 février 1997, comme on le lui avait demandé, constituait un refus de l'offre. L'arbitre a ordonné de verser à M. Vaughan l'indemnité de départ à laquelle il avait droit en vertu de la convention collective. Toutefois, il a également conclu qu'il n'avait pas compétence pour déterminer l'admissibilité de M. Vaughan aux PRA étant donné qu'elles étaient prévues par une loi plutôt que par la convention collective.
[41] Aucune autre instance n'a été engagée à la suite de la décision de l'arbitre. Toutefois, le 29 janvier 1999, M. Vaughan a déposé la déclaration qui a donné lieu à la présente instance.
C. LA DÉCISION DE LA SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
[42] La requête que la Couronne a présentée en vue de faire radier la déclaration de M. Vaughan a été accueillie par le protonotaire Aronovitch : Vaughan c. Canada (2000), 182 F.T.R. 199. Le protonotaire a conclu que la plainte de M. Vaughan, à savoir qu'on lui avait dénié son droit aux PRA, pourrait faire l'objet d'un grief en vertu de l'article 91 de la LRTFP. Le protonotaire a minutieusement examiné la jurisprudence de la présente Cour et des cours d'appels de l'Ontario et de la Nouvelle-Écosse en ce qui concerne la portée du principe d'exclusivité établi par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Weber.
[43] Compte tenu de la décision rendue dans l'affaire Johnson-Paquette c. Canada (2000), 253 N.R. 305 (C.A.F.), le protonotaire a conclu que la procédure de règlement des griefs établie à l'article 91 de la LRTFP, et reproduite dans la convention cadre conclue entre la Couronne et l'agent négociateur de M. Vaughan, excluait implicitement la compétence de la Cour à l'égard de la déclaration. La cause d'action de M. Vaughan était liée au lieu de travail et découlait du rapport d'emploi puisqu'elle était essentiellement fondée sur l'allégation selon laquelle M. Vaughan avait droit aux PRA et qu'un grief aurait donc pu être présenté en vertu de l'article 91.
[44] L'ordonnance du protonotaire a été confirmée en appel par Madame le juge Heneghan. Le juge a ajouté aux motifs énoncés par le protonotaire l'observation selon laquelle il n'incombait pas à la Cour de déterminer si le recours dont disposait M. Vaughan en vertu de l'article 91 était adéquat. En faisant remarquer qu'une décision défavorable rendue par un agent des griefs aurait pu faire l'objet d'une demande de contrôle judiciaire devant la Section de première instance en vertu de l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, le juge Heneghan a dit ce qui suit (au paragraphe 32) :
Il n'est pas nécessaire et il ne convient pas non plus de formuler des hypothèses sur l'éventail de recours que l'appelant aurait pu exercer après le contrôle judiciaire, s'il avait choisi cette voie. Je soulignerai simplement qu'il n'y a aucun élément de preuve indiquant que l'intimée n'aurait pas respecté la décision du tribunal et les directives qui auraient été données au sujet de la procédure à suivre pour déterminer le droit à la prestation en litige.
D. LE CONTEXTE LÉGISLATIF
[45] Les dispositions législatives suivantes sont cruciales aux fins du règlement du présent appel.
Loi sur les relations de travail dans la fonction publique,
L.R.C. (1985), ch. P-35
91. (1) Sous réserve du paragraphe (2) et si aucun autre recours administratif de réparation ne lui est ouvert sous le régime d'une loi fédérale, le fonctionnaire a le droit de présenter un grief à tous les paliers de la procédure prévue à cette fin par la présente loi, lorsqu'il s'estime lésé :
a) par l'interprétation ou l'application à son égard :
(i) soit d'une disposition législative, d'un règlement - administratif ou autre -, d'une instruction ou d'un autre acte pris par l'employeur concernant les conditions d'emploi,
(ii) soit d'une disposition d'une convention collective ou d'une décision arbitrale;
b) par suite de tout fait autre que ceux mentionnés aux sous-alinéas a)(i) ou (ii) et portant atteinte à ses conditions d'emploi.
91. (1) Where any employee feels aggrieved
(a) by the interpretation or application, in respect of the employee, of
(i) a provision of a statute, or of a regulation, by-law, direction or other instrument made or issued by the employer, dealing with terms and conditions of employment, or
(ii) a provision of a collective agreement or an arbitral award, or
(b) as a result of any occurrence or matter affecting the terms and conditions of employment of the employee, other than a provision described in subparagraph (a)(i) or (ii),
in respect of which no administrative procedure for redress is provided in or under an Act of Parliament, the employee is entitled, subject to subsection (2), to present the grievance at each of the levels, up to and including the final level, in the grievance process provided for by this Act.
[...]
(3) Le fonctionnaire ne faisant pas partie d'une unité de négociation pour laquelle une organisation syndicale a été accréditée peut demander l'aide de n'importe quelle organisation syndicale et, s'il le désire, être représenté par celle-ci à l'occasion du dépôt d'un grief ou de son renvoi à l'arbitrage.
...
(3) An employee who is not included in a bargaining unit for which an employee organization has been certified as bargaining agent may seek the assistance of and, if the employee
chooses, may be represented by any employee organization in the presentation or reference to adjudication of a grievance.
(4) Le fonctionnaire faisant partie d'une unité de négociation pour laquelle une organisation syndicale a été accréditée ne peut être représenté par une autre organisation syndicale à l'occasion du dépôt d'un grief ou de son renvoi à l'arbitrage.
(4) No employee who is included in a bargaining unit for which an employee organization has been certified as bargaining agent may be represented by any employee organization, other than the employee organization certified as bargaining agent, in the presentation or reference to adjudication of a grievance.
92. (1) Après l'avoir porté jusqu'au dernier palier de la procédure applicable sans avoir obtenu satisfaction, un fonctionnaire peut renvoyer à l'arbitrage tout grief portant sur :
a) l'interprétation ou l'application, à son endroit, d'une disposition d'une convention collective ou d'une décision arbitrale;
b) dans le cas d'un fonctionnaire d'un ministère ou secteur de l'administration publique fédérale spécifié à la partie I de l'annexe I ou désigné par décret pris au titre du paragraphe (4), soit une mesure disciplinaire entraînant la suspension ou une sanction pécuniaire, soit un licenciement ou une rétrogradation visé aux alinéas 11(2)f) ou g) de la Loi sur la gestion des finances publiques;
c) dans les autres cas, une mesure disciplinaire entraînant le licenc