Sunshine Village Corporation c. Canada (Procureur général)

Sunshine Village Corporation c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2017-09-21
Référence neutre
2017 CF 846
Numéro de dossier
T-2181-16
Contenu de la décision
Date : 20170921
Dossier : T-2181-16
Référence : 2017 CF 846
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 21 septembre 2017
En présence de monsieur le juge Mandamin
ENTRE :
SUNSHINE VILLAGE CORPORATION
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] La demanderesse, Sunshine Village Corporation (Sunshine Village ou Sunshine), sollicite le contrôle judiciaire de la décision du 17 novembre 2016 par laquelle le directeur de l’Unité de gestion Banff de Parcs Canada (Parcs Canada, le directeur ou le décideur) a décrété que l’autorisation de stationner sur la voie d’accès en vigueur depuis la saison de ski 2012-2013 serait reconduite pour la saison 2016-2017, puis révoquée pour les années suivantes (la décision).
[2] Sunshine Village fait valoir que la décision est déraisonnable, qu’elle ne tient pas compte de la preuve, qu’elle a été prise de façon abusive ou arbitraire, et qu’elle va à l’encontre de la loi. Elle sollicite diverses ordonnances, y compris l’annulation de la décision dans son intégralité ou, subsidiairement, de certaines parties de celle-ci.
[3] Je conclus que le directeur n’a pas pris en compte les éléments de preuve dont il a été saisi quant aux conséquences d’interdire le stationnement sur le tronçon inférieur de la voie d’accès en l’absence d’une solution de rechange appropriée.
[4] J’estime que cette partie de la décision du directeur a été prise sans tenir compte de la preuve et qu’elle est par conséquent déraisonnable. Cette partie de la décision est donc annulée et renvoyée pour nouvelle décision.
[5] J’expose ci-dessous les motifs de ma décision.
I. Résumé des faits
[6] Le 10 mars 1981, Sunshine Village et Parcs Canada ont conclu une convention de bail, laquelle a été modifiée en 1990 et en 1993 (le bail). Une voie d’accès de 7,7 kilomètres relie le terrain loué où se trouvent les installations de ski de Sunshine Village à la Transcanadienne (la voie d’accès). Cette voie d’accès se divise en deux tronçons. Le tronçon supérieur de 3,5 kilomètres est plus près du terrain loué par Sunshine Village et il est exposé à un risque d’avalanche, contrairement au tronçon inférieur de 4,2 kilomètres, qui est plus près de la Transcanadienne.
[7] La voie d’accès se trouve dans le parc national Banff, sur des terres publiques qui sont gérées et administrées par l’Agence Parcs Canada. Exception faite d’une petite « aire d’arrêt », la voie d’accès ne passe pas à travers le terrain loué. Il est stipulé au bail que Sunshine Village jouit de droits généraux d’accès au terrain loué par la voie d’accès, dont le Canada doit assurer l’entretien. Le Canada doit également fournir des services complets de prévention des avalanches dans toutes les zones où elles risquent d’entraver l’usage et la jouissance du terrain loué.
[8] Le parc de stationnement désigné du terrain loué (parc de stationnement) peut loger de 1 600 à 1 840 véhicules. La capacité insuffisante du parc de stationnement les journées de grande affluence à la station de ski, c’est-à-dire la plupart des fins de semaine et des congés (jours de surnombre), est un problème de longue date.
[9] En bonne partie, les faits de la présente demande de contrôle judiciaire jusqu’en 2013 ont été exposés par le juge Michael L. Phelan dans la décision Sunshine Village Corporation c Agence Parcs Canada, 2014 CF 604 [Sunshine Village], aux paragraphes 9 à 21 :
[9] En mai 2006, Parcs Canada a commandé et obtenu le rapport Stetham [sic] dans lequel il était recommandé d’appliquer, en matière de prévision des avalanches et de contrôle de la voie d’accès et du parc de stationnement, des normes plus strictes que celles qui se rapportent normalement aux axes de circulation autoroutière. En usant de méthodes de prévision sophistiquées, les véhicules seraient autorisés à stationner dans des secteurs désignés de la voie d’accès selon l’indice de risque journalier d’avalanche.
[...]
Ces recommandations ont été adoptées à titre provisoire et les panneaux interdisant les arrêts ont été retirés [protocole provisoire de 2006]. Depuis qu’elles ont conclu cet accord, les parties se sont rencontrées pour discuter de l’agrandissement de l’aire de stationnement de la station de ski et d’autres solutions d’appoint.
[10] Le 6 mars 2012, un événement crucial s’est produit dans la présente affaire. Parcs Canada a déclenché une grande avalanche dans le couloir Bourgeau 7. Cette avalanche a dépassé ses limites de débordement historiques et laissé des débris et du bois cassé sur près de 150 mètres sur une portion de la route supérieure où les clients de Sunshine stationnaient régulièrement leurs véhicules et jusque-là réputée sûre. Cette avalanche était bien plus importante que ce qu’avaient prévu les experts qui l’ont déclenchée.
[...]
[12] Une semaine après l’avalanche, Parcs Canada informait Sunshine que le stationnement dans la zone où l’importante avalanche s’était produite serait restreint pour le reste de la saison, qu’une nouvelle évaluation du risque serait effectuée, et que Sunshine devait commencer à envisager d’autres options de stationnement.
[13] Le 28 mars 2012, Parcs Canada a obtenu le rapport McElhanney; celui-ci a relevé un certain nombre de problèmes de sécurité liés au stationnement sur la route supérieure, et conclu que le moyen le plus sûr d’atténuer ces risques serait de déplacer l’aire de stationnement située sur le bord de la route.
[14] Environ une semaine plus tard, Parcs Canada a reçu le rapport préparé à sa demande par Alpine Solutions Avalanche Services. Celui-ci concluait que le danger lié au stationnement des voitures en surnombre sur la route supérieure était très élevé et formulait trois (3) recommandations :
[...]
[15] Le 17 septembre 2012, Sunshine a reçu le rapport McElhanney et celui de Parcs Canada, et a été avisée qu’il serait interdit de stationner sur la route supérieure jusqu’à nouvel ordre [la décision provisoire]. Sunshine a contesté cette dernière décision.
[16] Parcs Canada a invité Sunshine à fournir les renseignements additionnels qu’elle désirait soumettre à son attention avant qu’une décision finale ne soit prise. Sunshine a également été informée que Parcs Canada avait engagé un expert-conseil pour qu’il examine la situation et formule des recommandations.
[...]
[18] À la fin d’octobre 2012, Sunshine a obtenu son propre rapport d’expert portant sur les questions évoquées dans les rapports de Parcs Canada et McElhanney. Son rapport et ses observations ont été fournis à Parcs Canada le 1er novembre 2012.
[19] Le rapport Sunshine concluait en substance que l’entente provisoire de 2006 garantissait une gestion du risque acceptable : pour autant que les protocoles existants de gestion de la circulation et de réduction des avalanches soient respectés, le maintien de la pratique établie consistant à faire stationner les voitures en surnombre sur la route supérieure ne soulevait aucun risque important.
[20] Le 9 novembre 2012, Parcs Canada a modifié sa décision provisoire du 17 septembre précédent. Elle autorisait notamment le stationnement sur un kilomètre de plus de la route supérieure, moyennant certaines restrictions.
[21] Les motifs de la décision figurent dans un rapport non daté remis au directeur, intitulé [traduction] « Stationnement dans les zones d’avalanche de la route Sunshine Valley ». La date admise de la décision est le 11 décembre 2012, soit le jour où le directeur a adressé à Sunshine une lettre l’informant qu’il sera interdit au public de stationner sur la route supérieure, excepté sur une longueur d’environ un kilomètre entre Bourgeau 4 et Bourgeau 1 durant les périodes de risque d’avalanche minimal.
[10] La décision Sunshine Village précitée porte sur une demande de contrôle judiciaire de la décision de décembre 2012. Le juge Phelan a rejeté cette demande après avoir conclu que la décision de Parcs Canada était conforme à la norme de contrôle de la décision raisonnable. La Cour d’appel fédérale a confirmé cette décision (Sunshine Village Corporation c Canada (Parcs), 2015 CAF 128).
[11] Dans la présente demande de contrôle judiciaire, Sunshine Village souligne qu’elle ne sollicite pas une révision de la décision antérieure. Ce qui est contesté en l’espèce est l’interdiction de stationner sur la partie du tronçon inférieur qui n’est pas exposée à un risque d’avalanche.
[12] La décision de décembre 2012 indiquait que le stationnement sur certaines parties de la voie d’accès serait autorisé durant l’hiver 2012-2013, mais que l’autorisation pouvait être levée ou restreinte en tout temps, notamment pour des raisons de sécurité. Le directeur a demandé à Sunshine Village de trouver des solutions permanentes pour la saison suivante, et il a lui-même proposé diverses solutions de rechange pour le stationnement durant la saison 2012-2013. La décision du directeur à l’égard du stationnement pour 2013-2014 comportait les mêmes conditions que celles visant la saison 2012-2013, et les mêmes conditions ont été reconduites dans sa décision concernant la saison 2014-2015. Dans cette dernière, il expliquait que le stationnement sur la voie d’accès constituait une solution temporaire, et qu’Agence Parcs Canada envisageait sérieusement d’interdire complètement le stationnement en bordure de celle-ci au plus tard en 2017.
[13] Sunshine Village indique qu’elle a soumis à Parcs Canada plusieurs solutions de rechange pour le stationnement, mais qu’aucune n’a été approuvée. Au milieu de 2015, Sunshine Village a fait part à la ministre de l’Environnement de ses préoccupations concernant le stationnement. La ministre a répondu en avril qu’il était impératif de trouver une solution durable et à long terme qui ne comprenait pas le stationnement sur la voie d’accès à Sunshine. La ministre ajoutait qu’elle veillerait à ce que Parcs Canada continue de collaborer de façon constructive à l’élaboration d’un plan avec Sunshine Village.
[14] L’été de cette année-là, Sunshine Village a rencontré des représentants de Parcs Canada pour élaborer un plan de stationnement. Au cours des mois qui ont suivi, il est devenu manifeste que les parties ne s’entendaient pas sur la question de savoir si une entente de principe avait été conclue pendant ces rencontres. Dans sa décision concernant le stationnement durant la saison 2015-2016, le directeur avait reconduit les conditions imposées pour les trois saisons précédentes, et il y répétait que Parcs Canada envisageait sérieusement d’interdire complètement le stationnement en bordure de la voie d’accès au plus tard en 2017.
[15] À la fin de juin 2016, le directeur a notifié Sunshine Village de son intention de rendre une décision au sujet du stationnement sur la voie d’accès pour la saison 2016-2017 et les saisons ultérieures. Il avait alors indiqué à Sunshine Village qu’elle pouvait lui soumettre des observations écrites au plus tard le 20 juillet 2016, et que ces observations seraient prises en compte au même titre que les études et les rapports d’experts antérieurs. Dans une lettre datée du 2 juillet 2016, Sunshine Village confirmait que sa position restait la même que celle qu’elle avait exprimée dans ses lettres des 16 septembre 2015, 24 octobre 2014, 28 octobre 2013 et 26 juillet 2013, et elle demandait au directeur de prendre en considération les arguments qu’elle y avait formulés. Notamment, il était soutenu dans la lettre du 16 septembre 2015 que le stationnement près du portail de Sunshine Village offrait une solution raisonnable puisque l’indice de risque d’avalanche y était minime, et que les visiteurs n’utiliseraient pas les solutions de rechange proposées, sauf peut-être un site.
[16] En août 2016, Parcs Canada a clairement fait savoir qu’aucune entente de principe n’avait été conclue à son avis et que si les parties n’étaient pas parvenues à s’entendre sur des lignes directrices pour le stationnement à la fin de 2016, il faudrait se rendre à l’évidence que c’était impossible. Dans ce cas, les parties devraient envisager d’autres mesures pour régler la situation. Les discussions se sont poursuivies au cours de l’automne, notamment sur la possibilité de construire un parc de stationnement couvert (à étages), une solution jugée intéressante par Parcs Canada, mais trop coûteuse par Sunshine Village.
II. Décision faisant l’objet du contrôle
[17] La décision du directeur avait deux grandes conséquences : 1) la reconduction des autorisations de stationner et des conditions en vigueur depuis la saison 2012-2013 pour la saison 2016-2017; 2) l’interdiction du stationnement sur la voie d’accès pour les années à venir (c’est-à-dire à compter de la saison 2017-2018) durant l’hiver.
[18] Le directeur avait pris sa décision en tenant compte des lettres et des documents suivants :
Rapport Stethem de 2006
Rapport McElhanney de 2012
Rapport d’Alpine Solutions Avalanche Services de 2012 (rapport d’Alpine)
Rapport de Dynamic Avalanche Consulting de 2012, ainsi qu’une carte des zones de stationnement sur la voie d’accès établie par la même société d’experts-conseils qui avait préparé le rapport (rapport Sunshine)
Avis des experts en sécurité avalanche de Parcs Canada, y compris une note de service de 2012 intitulée [traduction] « Stationnement dans les zones d’avalanche de la route Sunshine Valley »
Lettres de Sunshine Village datées des 18 septembre, 2 et 12 octobre, 1er et 9 novembre, et 19 décembre 2012; des 26 juillet et 28 octobre 2013; du 24 octobre 2014; du 16 septembre 2015 et du 2 juillet 2016
[19] Dans sa décision, le directeur souligne que le stationnement sur la voie d’accès est considéré comme une solution provisoire depuis 2006 et que, 10 ans plus tard, aucune solution sûre et permanente n’a été mise en place. Il rappelle que l’avalanche de 2012 a confirmé sans équivoque que malgré les meilleurs efforts, il subsiste toujours un risque pour le public.
[20] Il mentionne aussi, en s’appuyant sur le rapport McElhanney, qu’en plus du risque d’avalanche, la voie d’accès n’est pas aménagée pour accueillir de façon sécuritaire des piétons, des véhicules stationnés et la circulation, comme c’est le cas actuellement durant la saison hivernale. Le directeur renvoie à la conclusion du rapport McElhanney selon laquelle la solution la plus sûre pour atténuer les problèmes de sécurité et éliminer les conflits actuels entre les piétons et les véhicules serait d’offrir une solution de rechange au stationnement en bordure de route.
III. Observations des parties
A. Arguments de Sunshine Village
[21] Sunshine Village fait valoir que la norme de contrôle applicable est celle du caractère raisonnable, et que la décision en cause est déraisonnable puisqu’elle repose sur des conclusions de fait erronées et qu’elle va à l’encontre de la loi.
1) Décision fondée sur des conclusions de fait erronées
[22] Premièrement, Sunshine Village énumère quatre conclusions de fait qu’elle estime erronées et qui à son avis justifient une intervention en vertu de l’alinéa 18.1(4)d) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC (1985), c F-7 (la Loi). Elles sont résumées aux points a) à d) ci‑dessous.
a) Preuve insuffisante que la décision contribuera à réduire l’exposition aux risques liés aux avalanches, à la circulation et à la route
[23] Sunshine Village fait valoir que rien dans la preuve n’indique que la décision se traduira par une exposition moindre aux risques liés aux avalanches, à la circulation et à la route. Selon son interprétation de la preuve, la décision pourrait même faire augmenter ces risques. Sunshine Village fait remarquer qu’il ressort de la preuve que le tronçon inférieur n’est exposé à aucun risque d’avalanche, et que le risque dans le kilomètre de tronçon supérieur où le stationnement a été autorisé depuis 2012 [traduction] « est gérable si Parcs Canada s’acquitte de la responsabilité que lui confère le bail d’assurer le contrôle des avalanches ».
[24] Sunshine Village souligne la mise en garde formulée dans le rapport McElhanney concernant le risque que des centaines de véhicules soient garés illégalement sur la voie d’accès si le stationnement y est interdit complètement sans solution de rechange adéquate, mais aussi que les visiteurs ignorent les restrictions et stationnent leurs véhicules dans des zones à risque élevé d’avalanche. Elle ajoute que les rapports McElhanney et Stethem mettent en évidence l’insuffisance des ressources déployées par Parcs Canada pour faire appliquer les interdictions de stationner.
[25] Sunshine Village affirme à cet égard que Parcs Canada compterait probablement sur elle pour faire respecter l’interdiction de stationner sur la voie d’accès, alors qu’elle n’a pas l’autorité voulue. Elle estime qu’aucune des solutions de rechange proposées par Parcs Canada pour le stationnement d’appoint n’est adéquate, pour les raisons qu’elle énumère.
b) Absence de preuve que le problème de stationnement aurait été réglé si Sunshine Village n’avait pas temporisé
[26] Sunshine Village fait valoir que la preuve indique clairement qu’elle a fait de nombreuses tentatives de bonne foi pour régler le problème de stationnement, mais que ses propositions n’ont jamais trouvé grâce aux yeux de Parcs Canada. Le directeur n’est donc aucunement justifié de prétendre qu’une solution permanente aurait été trouvée si Sunshine Village n’avait pas autant temporisé. Une solution permanente exige la collaboration et l’approbation du Canada puisque, comme le prévoient la loi et le bail, Sunshine Village est tributaire du fédéral pour les permis, licences et autorisations de construire des structures de stationnement sur le terrain loué.
c) Ignorance d’éléments de preuve cruciaux attestant des droits que le bail confère à Sunshine Village
[27] En ce qui concerne le point b), Sunshine Village fait valoir que la décision était motivée par un objectif indu puisque le directeur a jugé que son opposition à la construction d’un parc de stationnement couvert était déraisonnable sans tenir compte de ses préoccupations concernant les alinéas 30a), b) et c) du bail :
[traduction]
30. a) Si, de l’avis du ministre, les activités d’exploitation du terrain et les installations qui y sont érigées par le locataire ne permettent plus à un moment quelconque pendant la durée du présent bail de répondre aux besoins des visiteurs et doivent par conséquent être modifiées, améliorées ou étendues, le locataire devra, si le ministre le lui demande et dans le délai que celui-ci lui imposera, prendre les mesures requises pour modifier, améliorer ou étendre lesdites activités et installations.
b) Le ministre ne peut en aucun cas obliger le locataire à modifier, améliorer ou étendre les activités et les installations si le coût ne peut pas être raisonnablement récupéré avant l’échéance de la durée du présent bail, y compris un bénéfice équivalant à celui que génèrent les activités alors en cours sur le terrain.
c) Si le locataire ne veut pas ou ne peut pas fournir les installations supplémentaires visées à l’alinéa a), ou s’il ne les fournit pas dans le délai fixé par le ministre, celui-ci peut, moyennant un préavis écrit de six (6) mois au locataire, délivrer toute autre licence qu’il estime requise pour fournir lesdites installations supplémentaires, sous réserve que lesdites licences supplémentaires n’entravent d’aucune façon l’utilisation et l’occupation du terrain par le locataire.
[28] Sunshine Village précise qu’elle ne s’oppose pas à l’idée d’un parc de stationnement couvert, mais qu’elle n’est pas prête à assumer les coûts d’une telle construction et ses répercussions sur son chiffre d’affaires s’il n’est pas donné effet aux droits que lui confèrent les alinéas 30 b) et c) du bail.
[29] En octobre 2016, lorsqu’elle a discuté avec Parcs Canada de la possibilité de construire un parc de stationnement couvert, Sunshine Village a clairement mentionné que ses réserves tenaient au coût exorbitant d’un tel projet, et qu’elle n’était pas d’accord avec l’idée de confier la construction à un tiers si cela signifiait que le stationnement deviendrait payant.
d) Ignorance d’éléments de preuve indiquant que des solutions de rechange adéquates étaient en place avant que le stationnement soit interdit sur les voies d’accès à d’autres stations de ski
[30] Sunshine Village soutient que le directeur a ignoré le fait que Parcs Canada a veillé à ce qu’une solution de rechange adéquate soit en place pour le stationnement dans les stations de ski voisines avant d’interdire le stationnement sur les voies d’accès, ce que Sunshine Village considère comme un [traduction] « élément crucial ». Selon la preuve documentaire, Parcs Canada a autorisé le stationnement le long de la route à Lake Louise et à Marmot jusqu’à ce qu’une solution de rechange soit en place.
2) Décision allant à l’encontre de la loi
[31] Sunshine Village reproche au directeur d’avoir agi à l’encontre de l’alinéa 18.1(4)f) de la Loi : a) parce que sa décision outrepasse ses pouvoirs législatifs ou réglementaires; b) parce qu’il a exercé abusivement un pouvoir discrétionnaire.
a) Décision outrepassant les pouvoirs législatifs ou réglementaires du directeur
[32] Sunshine Village rappelle que, conformément au paragraphe 36(1) du Règlement général sur les parcs nationaux, DORS/78-213 (Règlement général), ainsi qu’aux alinéas 16(1)b) et 23(1)c) du Règlement sur la circulation routière dans les parcs nationaux, CRC, c 1126 (Règlement sur la circulation routière), le directeur peut exercer son pouvoir discrétionnaire d’interdire le stationnement sur la voie d’accès afin de prévenir un danger saisonnier ou temporaire, ou de promouvoir la sécurité de la circulation et des routes. De l’avis de Sunshine Village, la décision du directeur contrecarre l’objet des règlements pertinents.
[33] Elle fait valoir que la décision d’interdire le stationnement sur le tronçon inférieur de la voie d’accès est incompatible avec les objectifs susmentionnés puisque a) rien ne confirme l’existence d’un risque d’avalanche dans cette zone, et b) la preuve tend à montrer que l’interdiction de stationner sur le tronçon inférieur et, partant, sur l’ensemble de la voie d’accès aura pour effet d’augmenter la circulation routière et le risque d’avalanche parce que des centaines de visiteurs pourraient se garer illégalement, y compris dans les zones à risque élevé d’avalanche, malgré les restrictions.
[34] Sunshine Village ajoute que l’interdiction de stationner sur un kilomètre du tronçon supérieur de la voie d’accès alors que c’est autorisé depuis 2012 va aussi à l’encontre des objectifs des règlements pertinents. Selon son interprétation de la preuve, les conditions précédentes doivent être remplies avant que le stationnement soit interdit dans cette zone. Plus précisément, une solution de rechange adéquate doit être mise en place. De plus, le Canada doit pouvoir compter sur l’assistance de Sunshine Village, ou mettre plus de ressources à disposition pour la patrouille de la voie d’accès. Elle cite le rapport McElhanney, selon lequel l’interdiction de stationner aura pour effet d’encourager le stationnement illégal, y compris dans les zones à risque élevé d’avalanche, si ces conditions ne sont pas remplies.
[35] Enfin, la preuve établit que le maintien des mesures de sécurité en vigueur sera le meilleur moyen d’atténuer les risques liés à la circulation et que, en l’absence de solution de rechange adéquate, l’interdiction de stationner sur la voie d’accès augmentera ces risques parce qu’elle pourrait occasionner de l’exaspération et de la confusion chez les automobilistes.
b) Exercice abusif de son pouvoir discrétionnaire par le directeur
[36] Selon Sunshine Village, la décision visait de manière indue à renforcer la position de négociation de Parcs Canada et à l’obliger à construire un parc de stationnement couvert sans qu’elle puisse exercer ses droits prévus au bail. Sunshine Village attire l’attention sur la description que le directeur donne dans sa décision des solutions soutenues par Parcs Canada, qui comprennent un parc de stationnement couvert et conforme aux normes acceptées du génie civil, ainsi que le transport collectif.
[37] Sunshine Village souligne qu’elle recourt déjà au transport collectif. À son avis, le parc de stationnement couvert est la seule option envisagée par Parcs Canada, qui tente de la lui imposer sans toutefois lui offrir d’aide financière.
B. Arguments de Parcs Canada
[38] Parcs Canada soutient que la norme de contrôle applicable est celle de la raisonnabilité et que, au vu de celle-ci, le directeur a rendu une décision raisonnable et corroborée par la preuve dont il disposait. Parcs Canada soulève quatre points principaux qui, à son avis, montrent bien que le directeur a tenu compte de l’ensemble de la preuve et que sa conclusion raisonnable appartient aux issues acceptables : l’absence de droit de stationner sur la voie d’accès; les risques réels pour la sécurité justifiant l’interdiction de stationner; l’équité de la décision; la prise en compte des éléments de preuve dont disposait le directeur.
1) Absence de droit de stationner sur la voie d’accès
[39] Selon Parcs Canada, la décision n’avait pas pour objet de limiter l’accès à la station de ski de Sunshine Village, mais d’interdire le stationnement sur la voie publique pour des raisons de sécurité. Parcs Canada fait valoir que Sunshine Village n’a pas le droit d’autoriser ses clients à utiliser la voie d’accès comme stationnement, et que son droit d’accès au terrain loué est soumis aux règles et aux règlements raisonnables du directeur eu égard à son utilisation. Parcs Canada observe par ailleurs que Sunshine Village s’est engagée à respecter la Loi sur les parcs nationaux, ses règlements d’application et ceux pris en application de lois connexes. Cet argument est fondé sur le paragraphe 45 de la décision Sunshine Village, les articles 3 et 19 du bail, la Loi sur les parcs nationaux du Canada, LC 2000, c 32, et le Règlement sur la circulation routière.
2) Risques réels pour la sécurité justifiant l’interdiction de stationner
[40] Parcs Canada observe que la décision a été prise en tenant compte des risques avérés pour la sécurité publique qui sont liés aux avalanches et à la circulation routière. Voici les principaux éléments de preuve liés aux risques d’avalanche selon la note d’information de 2012, le rapport McElhanney, le rapport d’Alpine et le rapport Stethem :
[traduction]
Ÿ La zone B4 à l’est [la partie du tronçon supérieur la plus près du tronçon inférieur de la voie d’accès] est exposée à trois couloirs d’avalanche.
Ÿ L’avalanche déclenchée le 6 mars 2012, qui a dévalé en cascades jusqu’à la voie d’accès avec une force et une ampleur imprévues, nous a donné la preuve que la prévision du risque d’avalanche n’est pas une science exacte et qu’il faut prévoir une importante marge de sécurité.
Ÿ Sur la voie d’accès, l’indice de risque d’avalanche est le plus élevé parmi toutes les routes des parcs nationaux Banff, Kootenay et Yoho.
Ÿ Au Canada, le stationnement est interdit dans toutes les zones d’avalanche active comme la zone est de B4.
Ÿ Le rapport Sunshine indique que le risque d’avalanche est faible, mais il recèle des lacunes évidentes en omettant de tenir compte de paramètres comme la densité réelle du trafic les jours de forte affluence, la variabilité du risque d’avalanche d’une heure ou d’une journée à l’autre ou les avalanches qui s’arrêtent près de la route sans la traverser; de plus, l’évaluation du risque pour les piétons est fondée sur les conditions non comparables de la randonnée hors‑piste.
Ÿ Indépendamment du degré de probabilité, l’important est qu’une seule avalanche sur la voie d’accès pourrait occasionner des préjudices graves pour les personnes et, éventuellement, de nombreux décès, ainsi que des dommages matériels, notamment aux véhicules.
Ÿ Les avalanches posent plus de risques pour les piétons et les véhicules stationnés que la circulation.
[Références omises]
[41] Parcs Canada énonce les principaux éléments de preuve concernant les risques liés à la circulation selon le rapport McElhanney, le seul qui traite expressément de l’aspect de la sécurité routière générale. D’après ce rapport, les risques associés au stationnement le long de la route sont les suivants :
[traduction]
Ÿ La distance de visibilité du conducteur est réduite sur la voie d’accès.
Ÿ La partie de la voie d’accès utilisable pour la circulation de transit est plus étroite.
Ÿ Divers obstacles peuvent entraver la circulation :
○ les portières ouvertes;
○ les bus-navettes à l’arrêt;
[…]
○ les piétons sur la route;
[...]
Ÿ Les véhicules d’urgence peuvent être ralentis ou arrêtés par les obstacles.
Ÿ Il peut être difficile d’installer une signalisation adéquate sur la voie d’accès, avec le risque que les conducteurs roulent à des vitesses non sécuritaires à proximité des piétons.
Ÿ La congestion routière peut générer de la confusion, de la frustration et de l’impatience, et pousser les conducteurs à adopter des comportements agressifs ou dangereux.
[Références omises]
[42] Parcs Canada renvoie à des statistiques selon lesquelles [traduction] « de 2005 à 2009, 68 % des collisions sur la voie d’accès étaient attribuables au stationnement le long de la route », et « au moins 6 ont entraîné des blessures ». [Références omises]
[43] Il est clair pour Parcs Canada que le directeur a rendu une décision qui prend en compte les risques pour la sécurité des utilisateurs de la voie d’accès, et qu’il était raisonnable de sa part de suivre la recommandation du rapport McElhanney d’interdire le stationnement le long de la route.
[44] Parcs Canada rappelle l’expertise du directeur en matière de réglementation de la circulation routière dans le parc. L’allégation selon laquelle le directeur était motivé par un objectif injustifié ne tient pas.
3) Équité de la décision
[45] Parcs Canada fait valoir que la décision n’était pas une surprise puisqu’il est clair quand on lit les communications entre le Canada et Sunshine Village à compter de 2012 que l’interdiction de stationner le long de la route était prévue de longue date. Le Canada a maintes fois rappelé que le stationnement le long de la route était une mesure exceptionnelle qui devait être reconsidérée d’une année à l’autre, qu’il était impératif d’examiner et de mettre en place des solutions de rechange, et que Parcs Canada [traduction] « envisageait sérieusement d’interdire complètement le stationnement le long de la voie d’accès au plus tard en 2017 ».
[46] Parcs Canada soutient que le directeur n’était pas tenu de mentionner chaque élément qui a pesé dans sa décision, et que l’appréciation de son caractère raisonnable doit se faire en fonction des motifs et du dossier.
4) Prise en compte des éléments de preuve dont disposait le directeur
[47] Sunshine Village affirme qu’il ressort du rapport McElhanney que l’interdiction de stationner sur la voie d’accès aggraverait les risques liés à la circulation et aux avalanches, mais Parcs Canada n’est pas d’accord avec cette interprétation.
[48] Le rapport McElhanney fait une mise en garde concernant l’interdiction de stationner en l’absence de solutions de rechange. Parcs Canada insiste sur la nature conjecturale de la mise en garde et sur le fait que le rapport [traduction] « mentionne que si des instructions claires ne sont pas données sur les endroits où le stationnement est autorisé, les automobilistes pourraient être exaspérés et garer leur véhicule dans des zones interdites, ce qui exigerait de prendre des mesures pour faire respecter le règlement ». [Soulignement omis]
[49] Selon Parcs Canada, rien ne permet de croire que le directeur a ignoré la mise en garde, et les arguments de Sunshine Village quant à la capacité insuffisante de faire respecter le règlement ne sont que pures conjectures. De plus, des options de rechange ont été offertes à Sunshine Village, mais elle a refusé 461 places de stationnement.
[50] Dès novembre 2014, le directeur lui a fait savoir qu’il envisageait d’interdire complètement le stationnement le long de la route au plus tard en 2017. Cela dénote que ce qui lui importait était la sécurité et non sa position de négociation étant donné qu’il ne pouvait pas savoir en 2014 qu’il n’y aurait pas encore d’entente sur une solution à long terme en 2017.
[51] Parcs Canada ne souscrit pas à l’argument de Sunshine Village comme quoi la décision l’oblige à construire un parc de stationnement couvert, qui est en fait un exemple de solution acceptable à long terme. Parcs Canada souligne par ailleurs que Sunshine Village a refusé 461 places de stationnement hors site. Par conséquent, l’article 30 du bail ne s’applique pas puisqu’il vise des situations dans lesquelles le ministre oblige le locataire à [traduction] « modifier, améliorer ou étendre » des activités ou des installations.
[52] Quant à l’argument de Sunshine Village comme quoi l’interdiction de stationner le long de la route dans les stations de ski voisines est entrée en vigueur seulement après la mise en place de solutions de rechange à long terme, il n’est pas pertinent selon Parcs Canada. Le directeur n’avait pas de données complètes sur les risques liés à la circulation sur ces routes, et il a donc rendu une décision raisonnable au vu des éléments de preuve à sa disposition concernant les problèmes de sécurité sur la voie d’accès.
IV. Dispositions applicables
[53] La Loi sur les Cours fédérales, LRC (1985), c F-7, dispose ainsi :
Demande de contrôle judiciaire
18.1 (1) Une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est directement touché par l’objet de la demande.
…
Délai de présentation
Pouvoirs de la Cour fédérale
(3) Sur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, la Cour fédérale peut :
a) ordonner à l’office fédéral en cause d’accomplir tout acte qu’il a illégalement omis ou refusé d’accomplir ou dont il a retardé l’exécution de manière déraisonnable;
b) déclarer nul ou illégal, ou annuler, ou infirmer et renvoyer pour jugement conformément aux instructions qu’elle estime appropriées, ou prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l’office fédéral.
Motifs
(4) Les mesures prévues au paragraphe (3) sont prises si la Cour fédérale est convaincue que l’office fédéral, selon le cas :
a) a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l’exercer;
b) n’a pas observé un principe de justice naturelle ou d’équité procédurale ou toute autre procédure qu’il était légalement tenu de respecter;
c) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d’une erreur de droit, que celle-ci soit manifeste ou non au vu du dossier;
d) a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose;
e) a agi ou omis d’agir en raison d’une fraude ou de faux témoignages;
f) a agi de toute autre façon contraire à la loi.
Application for judicial review
18.1 (1) An application for judicial review may be made by the Attorney General of Canada or by anyone directly affected by the matter in respect of which relief is sought.
…
Powers of Federal Court
(3) On an application for judicial review, the Federal Court may
(a) order a federal board, commission or other tribunal to do any act or thing it has unlawfully failed or refused to do or has unreasonably delayed in doing; or
(b) declare invalid or unlawful, or quash, set aside or set aside and refer back for determination in accordance with such directions as it considers to be appropriate, prohibit or restrain, a decision, order, act or proceeding of a federal board, commission or other tribunal.
Grounds of review
(4) The Federal Court may grant relief under subsection (3) if it is satisfied that the federal board, commission or other tribunal
(a) acted without jurisdiction, acted beyond its jurisdiction or refused to exercise its jurisdiction;
(b) failed to observe a principle of natural justice, procedural fairness or other procedure that it was required by law to observe;
(c) erred in law in making a decision or an order, whether or not the error appears on the face of the record;
(d) based its decision or order on an erroneous finding of fact that it made in a perverse or capricious manner or without regard for the material before it;
(e) acted, or failed to act, by reason of fraud or perjured evidence; or
(f) acted in any other way that was contrary to law.
[54] Les lois et les règlements pertinents sur les parcs nationaux disposent ainsi :
Loi sur l’Agence Parcs Canada, LC 1998, c 31
Constitution de l’Agence
3 Est constituée l’Agence Parcs Canada, dotée de la personnalité morale et exerçant ses attributions uniquement à titre de mandataire de Sa Majesté du chef du Canada.
Ministre responsable
4 (1) Le ministre est responsable de l’Agence et, à ce titre, ses attributions s’étendent de façon générale à tous les domaines de compétence fédérale non attribués de droit à d’autres ministères ou organismes et liés :
a) aux lieux naturels ou historiques d’importance pour la nation, notamment les parcs nationaux, les aires marines nationales de conservation, les lieux historiques nationaux, les canaux historiques, les musées historiques créés en vertu de la Loi sur les lieux et monuments historiques, le parc marin du Saguenay — Saint-Laurent et le parc urbain national de la Rouge;
b) aux gares ferroviaires patrimoniales, aux phares patrimoniaux, aux édifices fédéraux patrimoniaux, aux lieux patrimoniaux au Canada, à l’archéologie fédérale et aux rivières du patrimoine canadien;
c) à la mise sur pied et la mise en œuvre de programmes visant principalement le patrimoine bâti.
Instructions du ministre
(2) Le ministre fixe les grandes orientations à suivre par l’Agence, à qui il incombe de se conformer aux instructions générales ou particulières qu’il lui donne en ce qui a trait à la réalisation de sa mission.
…
Exercice de certaines attributions du ministre
5 (1) Sous réserve des instructions que peut donner le ministre, l’Agence exerce les attributions qui sont conférées, déléguées ou transférées à celui-ci sous le régime d’une loi ou de règlements dans le domaine des parcs nationaux, des lieux historiques nationaux, des aires marines nationales de conservation, des autres lieux patrimoniaux protégés et des programmes de protection du patrimoine.
Dirigeants et employés
(2) Les dirigeants ou employés de l’Agence ayant, au sein de celle-ci, la compétence voulue peuvent exercer les attributions visées au paragraphe (1); le cas échéant, ils se conforment aux instructions générales ou particulières du ministre.
Establishment
3 There is hereby established a body corporate to be called the Parks Canada Agency, that may exercise powers and perform duties and functions only as an agent of Her Majesty in right of Canada
Minister responsible
4 (1) The Minister is responsible for the Agency and the powers, duties and functions of the Minister, in that capacity, extend to and include all matters over which Parliament has jurisdiction, not by law assigned to any other department, board or agency of the Government of Canada, relating to
(a) areas of natural or historical significance to the nation, including national parks, national marine conservation areas, national historic sites, historic canals, historic museums established under the Historic Sites and Monuments Act, Saguenay-St. Lawrence Marine Park and Rouge National Urban Park;
(b) heritage railway stations, heritage lighthouses, federal heritage buildings, historic places in Canada, federal archaeology and Canadian heritage rivers; and
(c) the design and implementation of programs that relate primarily to built heritage.
Ministerial direction
(2) The Minister has the overall direction of the Agency, which shall comply wi