Conseil des Innus de Ekuanitshit c. Canada (Procureur général)

Conseil des Innus de Ekuanitshit c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2014-08-22
Référence neutre
2014 CAF 189
Numéro de dossier
A-196-13
Contenu de la décision
Date : 20140822
Dossier : A-196-13
Référence : 2014 CAF 189
CORAM :
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE MAINVILLE
LE JUGE BOIVIN
ENTRE :
CONSEIL DES INNUS DE EKUANITSHIT
appelant
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, en sa qualité de jurisconsulte du Conseil privé de Sa Majesté pour le Canada
et
L'honorable Keith ASHFIELD, en sa capacité de MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS CANADA
et
L'honorable Denis LEBEL, en sa capacité de MINISTRE DES TRANSPORTS CANADA
et
L'honorable Joe OLIVER, en sa capacité de MINISTRE DES RESSOURCES NATURELLES CANADA
et
NALCOR ENERGY
intimés
Audience tenue à Montréal (Québec), le 9 juin 2014.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 22 août 2014.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE BOIVIN
Y ONT SOUSCRIT :
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE MAINVILLE
Date : 20140822
Dossier : A-196-13
Référence : 2014 CAF 189
CORAM :
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE MAINVILLE
LE JUGE BOIVIN
ENTRE :
CONSEIL DES INNUS DE EKUANITSHIT
appelant
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, en sa qualité de jurisconsulte du Conseil privé de Sa Majesté pour le Canada
et
L'honorable Keith ASHFIELD, en sa capacité de MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS CANADA
et
L'honorable Denis LEBEL, en sa capacité de MINISTRE DES TRANSPORTS CANADA
et
L'honorable Joe OLIVER, en sa capacité de MINISTRE DES RESSOURCES NATURELLES CANADA
et
NALCOR ENERGY
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
I. Contexte. 4
A. Le Projet 4
B. La décision de soumettre le Projet à une évaluation environnementale conjointe. 4
C. Les lignes directrices de l’évaluation d’impact environnemental 6
II. La décision du juge. 10
III. Questions en litige. 11
IV. Analyse. 12
A. Le juge a-t-il erré en concluant que les décisions du gouverneur en conseil et des autorités responsables étaient conformes à la LCÉE?. 12
(1) Norme de contrôle. 12
(2) Raisonnabilité des décisions du gouverneur en conseil et des autorités responsables. 16
(3) Conclusion. 29
B. Le juge a-t-il erré en concluant que la Couronne n’avait pas contrevenu à son obligation de consulter les Innus de Ekuanitshit sur les éléments du Projet susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur leurs droits ancestraux et de chercher des mesures d’accommodement?. 29
(1) Norme de contrôle. 29
(2) Obligation de consultation de la Couronne. 30
V. Conclusion. 46
LE JUGE BOIVIN
[1] La Cour est saisie de l’appel d’une décision du juge Scott (le juge) de la Cour fédérale datée du 23 avril 2013. Dans sa décision, le juge a rejeté la demande de contrôle judiciaire du Conseil des Innus de Ekuanitshit (l’appelant ou Innus de Ekuanitshit) à l’encontre d’un décret du gouverneur en conseil adopté le 12 mars 2012 et d’une décision prise le 15 mars 2012 par Pêches et Océans Canada, Transports Canada et Ressources Naturelles Canada. Le décret et la décision autorisent, suite à un processus d’évaluation environnementale, un projet de construction de deux centrales hydro-électriques sur le fleuve Churchill à Terre-Neuve-et-Labrador. En rejetant la demande de contrôle judiciaire, le juge a également conclu que le gouvernement fédéral avait respecté son obligation constitutionnelle de consulter adéquatement l’appelant avant d’adopter le décret, mais que la consultation devait se poursuivre.
[2] Dans le décret du 12 mars 2012, le gouverneur en conseil a approuvé la réponse du gouvernement fédéral au Rapport de la Commission d’examen conjoint pour le projet de centrale hydroélectrique de Nalcor Energy dans la partie inférieure du fleuve Churchill à Terre-Neuve-et-Labrador. Dans sa réponse, le gouvernement fédéral a essentiellement conclu que les avantages énergétiques, socioéconomiques et environnementaux du projet de centrale hydroélectrique surpassaient ses effets environnementaux négatifs. Le gouverneur en conseil a également permis, aux termes du paragraphe 37(1.1) de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, c. 37 [Abrogée, 2012, ch. 19, art. 66] (la LCÉE ), à Pêches et Océans Canada, Transports Canada et Ressources Naturelles Canada (les autorités responsables) de donner suite au Rapport de la Commission d’examen conjoint.
[3] Dans leur décision du 15 mars 2012, prise conformément à l’agrément du gouverneur en conseil et aux termes du paragraphe 37(1) de la LCÉE, les autorités responsables ont donné suite au Rapport et ont décidé qu’elles permettraient la mise en œuvre du projet si certaines mesures d’atténuation étaient appliquées.
[4] L’appelant soutient en substance que le juge a erré en droit et en fait dans son interprétation de la LCÉE ainsi que dans sa conclusion selon laquelle la Couronne fédérale a satisfait à son obligation de consultation.
[5] Pour les motifs qui suivent, je conclus que l’appel devrait être rejeté.
I. Contexte A. Le Projet [6] La séquence des événements qui a mené au présent litige est la suivante.
[7] Le 30 novembre 2006, Hydro Terre-Neuve-et-Labrador, maintenant Nalcor Energy (Nalcor), présente un document d’enregistrement et de description du « Projet de centrale de production d’énergie hydroélectrique dans la partie inférieure du fleuve Churchill » (Projet).
[8] Dans son Projet, Nalcor prévoit la construction et l’exploitation de deux centrales hydroélectriques dans la partie inférieure du fleuve Churchill au Labrador. Le Projet comprend spécifiquement deux centrales hydroélectriques, respectivement à Gull Island et Muskrat Falls, ainsi que des lignes de transmission vers le réseau du Labrador. Les deux centrales auront une production totale de plus de 3 000 mégawatts (MW). La centrale de Gull Island aura une capacité de 2 250 MW et comprendra un barrage de 99 m de haut et 1 315 m de long, avec un réservoir de 232 km de long inondant un territoire de 85 km2. La centrale de Muskrat Falls aura quant à elle une capacité de 824 MW, comprendra un barrage de 32 m de haut et 432 m de long et un autre de 29 m de haut et 325 m de long, avec un réservoir de 59 km de long, inondant un territoire de 41 km2.
B. La décision de soumettre le Projet à une évaluation environnementale conjointe [9] En janvier 2007, le ministre de l’Environnement et de la Conservation de Terre-Neuve-et-Labrador (ministre provincial) décide que le Projet sera visé par l’Environmental Protection Act, SNL 2002, c. E-14.2 et sera assujetti à une étude d’impact environnemental. Il recommande également qu’une audience publique soit tenue relativement au Projet.
[10] Un mois plus tard, Pêches et Océans Canada estime, afin que le Projet puisse être réalisé, qu’il devra prendre des mesures en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches, L.R.C. 1985, c. F-14. Transports Canada estime à son tour qu’il devra prendre des mesures aux termes de l’alinéa 5(1)a) de la Loi sur la protection des eaux navigables, L.R.C. 1985, c. N‑22. Puisque le Projet exige que Pêches et Océans Canada et Transports Canada délivrent des permis et fournissent des autorisations au préalable, ces derniers déterminent que le Projet doit être soumis à une évaluation environnementale fédérale. Pêches et Océans Canada et Transports Canada décident par ailleurs qu’ils seront les autorités responsables de l’évaluation environnementale. Ressources naturelles du Canada vient s’ajouter au groupe des autorités responsables le 19 août 2011 après avoir fait une garantie de prêt à Nalcor.
[11] Considérant que le Projet risque d’entraîner des effets environnementaux négatifs, les autorités responsables recommandent de présenter le Projet à une Commission d’examen fédérale. En juin 2007, le ministre de l’Environnement fédéral suit cette recommandation et décide de renvoyer l’évaluation à une Commission d’examen.
[12] Suite à ce processus, le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador et le gouvernement fédéral conviennent de soumettre le Projet à un processus d’évaluation environnementale qui sera mené par une Commission d’examen conjoint.
C. Les lignes directrices de l’évaluation d’impact environnemental [13] En décembre 2007, le ministre provincial et l’Agence canadienne d’évaluation environnementale publient conjointement une version préliminaire des lignes directrices de l’évaluation d’impact environnemental.
[14] Du 19 décembre 2007 au 27 février 2008, les lignes directrices de l’évaluation d’impact environnemental font l’objet d’une consultation publique.
[15] Suite aux commentaires recueillis, le ministre provincial de l’environnement et son homologue fédéral publient une version définitive des lignes directrices de l’évaluation d’impact environnemental le 15 juillet 2008. Ils indiquent à Nalcor qu’elle devra s’inspirer de ces lignes directrices dans la réalisation de son étude d’impact environnemental afin de satisfaire les exigences législatives des deux gouvernements.
[16] Le 8 janvier 2009, le ministre provincial et l’Agence canadienne d’évaluation environnementale concluent, conformément à l’article 40 de la LCÉE, une entente pour la constitution d’une Commission d’examen conjoint (« Entente relative à l’établissement d’une Commission d’examen conjoint pour l’évaluation environnementale du Projet de centrale de production d’énergie hydroélectrique dans la partie inférieure du fleuve Churchill »). Cette entente décrit le mandat de la Commission d’examen conjoint qui est essentiellement chargée de déterminer si la réalisation du Projet est susceptible, moyennant la mise en place de mesures d’atténuation par le promoteur Nalcor, d’avoir d’importants effets négatifs sur l’environnement. Selon l’entente, la Commission d’examen conjoint doit également inviter les groupes autochtones à présenter des observations sur leurs droits ancestraux dans la région du Projet ainsi que sur l’impact négatif que pourrait avoir le Projet sur ces derniers. Aux termes de l’article 15 de la LCÉE, le ministre de l’Environnement fédéral a défini la portée du Projet à être évalué comme incluant les centrales de Muskrat Falls et de Gull Island.
[17] De façon générale, en vertu de l’article 34 de la LCÉE, la Commission d’examen conjoint doit, dans un premier temps, recueillir les renseignements nécessaires à l’évaluation environnementale du Projet sous examen. Deuxièmement, elle doit tenir des audiences de façon à donner au public la possibilité de participer à l’évaluation environnementale du Projet. Troisièmement, elle doit préparer un rapport comprenant ses conclusions et recommandations relativement à l’évaluation environnementale du Projet et résumant les observations du public. Quatrièmement, elle doit présenter son rapport au ministre de l’Environnement fédéral et aux autorités responsables.
[18] Le 17 février 2009, Nalcor soumet son étude d’impact environnemental, élaborée conformément aux lignes directrices. Dans son étude d’impact environnemental, Nalcor identifie les effets environnementaux négatifs du Projet, propose des mesures susceptibles de les atténuer et en évalue l’importance compte tenu de ces mesures d’atténuation.
[19] Du 9 mars 2009 au 15 avril 2011, 52 intervenants, dont les Innus de Ekuanitshit, présentent des observations concernant l’étude d’impact environnemental de Nalcor dans le cadre du processus de collecte de renseignements de la Commission d’examen conjoint. À la suite de ces observations, la Commission d’examen conjoint présente 166 demandes d’information à Nalcor, laquelle offre des réponses pour toutes ces demandes d’information. Les membres du public sont ensuite invités, à deux reprises, à soumettre des observations au sujet des réponses de Nalcor relativement aux demandes d’information.
[20] Le 14 janvier 2011, après avoir compilé les observations des intervenants et avoir tenu compte des réponses de Nalcor aux demandes d’information, la Commission d’examen conjoint estime que l’évaluation peut passer à l’étape des audiences publiques.
[21] Du 3 mars 2011 au 15 avril 2011, la Commission d’examen conjoint tient des audiences publiques dans six municipalités de Terre-Neuve-et-Labrador et du Québec. L’appelant formule des observations, dépose des documents et projette une vidéo lors d’une séance tenue à Sept-Îles, au Québec, le 7 avril 2011.
[22] Le 23 août 2011, la Commission d’examen conjoint publie son « Rapport de la Commission d’examen sur le Projet de centrale hydroélectrique dans la partie inférieure du fleuve Churchill » et le présente au ministre de l’Environnement fédéral et aux autorités responsables. La conclusion principale de ce Rapport est que le Projet risque d’entraîner d’importants effets environnementaux et socioéconomiques négatifs, mais que les retombées économiques potentiellement importantes – quoiqu’incertaines – qu’il générerait compenseraient ces risques. Le Rapport formule également plus de 80 recommandations à propos des mesures d’atténuation et de l’information additionnelle qui sera requise sur certains aspects pour que le Projet puisse aller de l’avant.
[23] À la suite de la publication du Rapport de la Commission d’examen conjoint, l’appelant correspond avec l’Agence canadienne d’évaluation environnementale et formule certaines demandes. L’appelant demande notamment qu’aucune décision ne soit prise concernant le Projet avant que des études sérieuses sur l’utilisation historique du territoire visé par le Projet et sur les hardes de caribous y vivant ne soient effectuées.
[24] Le 12 mars 2012, dans le décret C.P. 2012-285, le gouverneur en conseil entérine à la fois la réponse du gouvernement fédéral au Rapport (réponse) et la décision que les autorités responsables devaient prendre aux termes de leurs lois respectives (décision). En vertu du jeu des paragraphes 37(1) et 37(1.1) de la LCÉE, le gouvernement fédéral et les autorités responsables devaient prendre connaissance du Rapport et déterminer si le Projet était justifié malgré ses effets environnementaux négatifs, mais il revenait ultimement au gouverneur en conseil d’approuver cette réponse.
[25] La réponse, après avoir résumé le processus d’évaluation environnementale et les questions contenues dans le Rapport, présente les conclusions du gouvernement fédéral ainsi que les motifs pour lesquels les effets environnementaux négatifs importants du Projet sont justifiés par ses avantages. Elle répond également à chacune des recommandations de la Commission d’examen conjoint. Elle décrit en outre la participation du gouvernement fédéral au Projet.
[26] La décision contient la liste des mesures d’atténuation qui doivent être mises en œuvre pour la réalisation du Projet et qui touchent, entre autres : les oiseaux, les poissons, les mammifères et leurs habitats ; l’utilisation par les autochtones de terres et de ressources à des fins traditionnelles ; les effets socioéconomiques ; le patrimoine physique et culturel. La décision prévoit également la mise sur pied d’un programme de suivi visant à contrôler l’exactitude de l’évaluation environnementale et l’efficacité des mesures d’atténuation qui devra se déployer du 1er octobre 2012 au 1er octobre 2037.
[27] Le 16 mars 2012, les autorités responsables déposent officiellement leur décision, préalablement entérinée par le gouverneur en conseil, auprès de l’Agence canadienne d’évaluation environnementale (portant le numéro de référence 07-05-26178).
[28] Un mois plus tard, l’appelant dépose une demande de contrôle judiciaire du décret du gouverneur en conseil entérinant la réponse du gouvernement fédéral au Rapport ainsi que la décision subséquente des autorités responsables, approuvée par le décret.
II. La décision du juge [29] Après avoir établi les faits de la présente affaire et procédé à une analyse de la preuve, le juge a rejeté la demande de contrôle judiciaire pour trois motifs principaux.
[30] Premièrement, le juge a déterminé que l’appelant n’a pas respecté les délais impartis pour demander le contrôle judiciaire du décret fixant la portée du Projet en vertu de l’article 15 de la LCÉE. Malgré cela, que la demande de contrôle soit hors délai ou non, le juge a conclu que la décision de maintenir la portée actuelle du Projet telle que présentée par Nalcor – c’est-à-dire sans la ligne de transport (entre le Labrador et l’île de Terre-Neuve) – était raisonnable et qu’aucun manquement au processus prévu par la LCÉE n’avait été établi.
[31] Deuxièmement, le juge a estimé que la décision du gouvernement fédéral et des autorités responsables aux termes de l’article 16 de la LCÉE était raisonnable. Le gouvernement était conscient des effets environnementaux négatifs du Projet et les a soigneusement soupesés en relation avec les avantages et ce, dans une perspective nationale. Le juge a décidé que la crainte de l’appelant reliée à l’inversion de l’ordre de construction des deux barrages et à l’approbation du Projet Gull Island n’était pas à ce stade-ci fondée.
[32] Troisièmement, le juge a déterminé au paragraphe 112 des ses motifs que le gouvernement a admis avoir une obligation de consulter les Innus de Ekuanitshit et que la question était plutôt de savoir si la Couronne avait suffisamment consulté. Il a tout d’abord indiqué qu’il était prématuré de faire le contrôle judiciaire du processus de consultation et d’accommodement du gouvernement fédéral à ce stade-ci, mais il a néanmoins procédé à l’examen de cette question. Après avoir analysé la preuve au dossier ainsi que la jurisprudence concernant l’obligation de consultation de la Couronne, le juge a conclu que le processus de consultation n’était pas terminé et que la consultation effectuée à ce jour, c’est-à-dire jusqu’à la prise du décret par le gouverneur en conseil, était suffisante.
III. Questions en litige [33] Le présent appel soulève deux questions :
Le juge a-t-il erré en concluant que les décisions du gouverneur en conseil et des autorités responsables étaient conformes à la LCÉE?
2. Le juge a-t-il erré en concluant que la Couronne n’avait pas contrevenu à son obligation de consulter les Innus de Ekuanitshit sur les éléments du Projet susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur leurs droits ancestraux et de chercher des mesures d’accommodement.
IV. Analyse A. Le juge a-t-il erré en concluant que les décisions du gouverneur en conseil et des autorités responsables étaient conformes à la LCÉE? [34] L’appelant soutient que le juge a commis plusieurs erreurs en concluant que les décisions contestées du gouverneur en conseil et des autorités responsables étaient conformes aux dispositions de la LCÉE. Les erreurs alléguées portent notamment sur (i) l’autorisation du Projet aux termes de l’article 37 de la LCÉE malgré l’absence de date de construction de la centrale de Gull Island, (ii) l’application incertaine de l’article 24 de la LCÉE et (iii) l’interaction entre les pouvoirs du gouverneur en conseil et du ministre de l’Environnement fédéral.
(1) Norme de contrôle [35] En appel d’un jugement en matière de contrôle judiciaire, le rôle de cette Cour est de déterminer, dans un premier temps, si le juge a identifié la norme de contrôle appropriée et, dans un second temps, s’il l’a appliquée correctement (Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559 aux para. 45-47; Canada Agence du revenu c. Telfer, 2009 CAF 23 au para. 18).
[36] En l’espèce, l’appelant soutient que le juge a erré en appliquant une norme de contrôle trop déférente aux décisions du gouverneur en conseil et des autorités responsables aux termes de l’article 37 de la LCÉE. Il reproche en outre au juge d’avoir souscrit aux principes de l’arrêt Thorne’s Hardware Ltd. c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 106 [Thorne’s Hardware], alors que la Cour suprême a récemment rejeté les principes de cet arrêt dans Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5 [Catalyst Paper]. Selon l’appelant, le juge aurait plutôt dû effectuer l’analyse de la norme de contrôle développée dans Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190 [Dunsmuir] et conclure que la norme de la décision correcte devait s’appliquer aux questions de compétence et d’applicabilité de la LCÉE (Mines Alerte Canada c. Canada (Pêches et Océans), 2007 CF 955, [2008] 3 R.C.F. 84, conf. 2010 CSC 2, [2010] 1 R.C.S. 6 [Mines Alerte]) ainsi qu’aux questions d’interprétation de la LCÉE (Georgia Strait Alliance c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2010 CF 1233, [2012] 3 R.C.F. 136 au para. 60, conf. 2012 CAF 40, [2013] 4 R.C.F. 155 [Georgia Strait]).
[37] Je ne peux retenir les prétentions de l’appelant eu égard à la norme de contrôle applicable en l’espèce.
[38] La Cour suprême du Canada nous enseigne qu’une analyse exhaustive n’est pas toujours nécessaire pour arrêter la bonne norme de contrôle. La cour de révision doit en effet commencer par déterminer si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence correspondant à une catégorie de questions en particulier (Dunsmuir au para. 62).
[39] En l’espèce, la question essentielle que le juge devait trancher relativement à la LCÉE était celle de savoir si le gouverneur en conseil et les autorités responsables avaient respecté les exigences de la Loi avant de rendre leurs décisions en vertu des paragraphes 37(1) et 37(1.1) de la LCÉE.
[40] Le juge a déterminé, aux paragraphes 72 à 76 de ses motifs, que les décisions prises aux termes des paragraphes 37(1) et 37(1.1) de la LCÉE devaient être contrôlées à partir de la norme de la décision raisonnable. Pour arriver à cette conclusion, le juge s’est appuyé sur l’arrêt Thorne’s Hardware, mais également sur les arrêts Inverhuron & District Ratepayers’ Assn. c. Canada (ministre de l’Environnement), 2001 CAF 203 au para. 32, Bow Valley Naturalists Society c. Canada (ministre du Patrimoine canadien), [2001] 2 C.F. 461 au para. 78 et Pembina Institute for Appropriate Development c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2005 CF 1123 au para. 74. Ces arrêts, de notre Cour et de la Cour fédérale, établissent qu’une cour de révision ne devrait pas intervenir dans une décision rendue par le gouverneur en conseil ou une autorité responsable en vertu de l’article 37 de la LCÉE, à moins que le processus législatif n’ait pas été suivi. Le juge a terminé sa revue de la jurisprudence en citant notre Cour aux paragraphes 75 et 76 de ses motifs comme suit :
[75] Dans l’arrêt Canada (Commission canadienne du blé) c. Canada (Procureur général), 2009 CAF 214, au para 37, le juge Noël décrit les limites imposées à la capacité des tribunaux de réviser les décisions que prend le GC en vertu d’un pouvoir d’origine législative :
Il est bien établi en droit que lorsque le gouverneur en conseil exerce un pouvoir conféré par une loi, il doit demeurer dans les limites de la loi habilitante en ce qui a trait à l’habilitation et à la finalité. Le gouverneur en conseil est à tous les autres égards libre d’exercer son pouvoir conféré par la loi sans l’intervention de la Cour, sauf dans un cas flagrant ou lorsque la preuve établit l’absence de bonne foi (Thorne’s Hardware Ltd. c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 106, p. 111; Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat et autre, [1980] 2 R.C.S. 735, p. 752).
[76] La Cour souscrit aux propos du juge Noël. De ce fait, elle ne peut intervenir dans les décisions que le GC et les ministres responsables ont prises aux termes des paragraphes 37(1.1) et 37(1) que si elle conclut que : 1) le processus légal prévu par la LCÉE n’a pas été convenablement suivi avant que l’on prenne les décisions visées par l’article 37; 2) les décisions du GC ou des ministres responsables ont été prises sans égard à l’objet de la LCÉE; ou 3) les décisions du GC ou des ministres responsables sont, dans les faits, dénuées de fondement raisonnable, ce qui équivaut à une absence de bonne foi.
[41] J’estime que c’est à bon droit que le juge a conclu que la jurisprudence mentionnée ci-dessus établit de manière satisfaisante qu’une cour de révision doit faire preuve de déférence quand elle contrôle l’exercice d’un pouvoir délégué par la Loi au gouverneur en conseil ou à un ministre.
[42] Comme la présente révision judiciaire n’implique aucune réelle question de compétence ou d’interprétation statutaire, les enseignements des arrêts Mines Alerte au paragraphe 135, et Georgia Strait au paragraphe 60, sur lesquels s’appuie l’appelant, ne trouvent pas application.
[43] Au surplus, contrairement à ce qu’avance l’appelant, l’arrêt Catalyst Paper ne modifie pas substantiellement le droit applicable au contrôle judiciaire de l’exercice d’un pouvoir délégué. Bien qu’il soit juste d’affirmer que la Cour suprême du Canada a abandonné la distinction héritée de Thorne’s Hardware entre la politique, qui est en principe soustraite à la révision judiciaire, et la légalité, elle a néanmoins réitéré le principe suivant lequel une autorité « exerçant son pouvoir législatif délégué […] doit faire des choix de politique qui relèvent raisonnablement de l’étendue de l’autorité que la législature lui a octroyée » (Catalyst Paper au para. 14).
[44] J’estime donc que le juge a correctement conclu qu’une déférence doit être accordée aux décisions prises en vertu des paragraphes 37(1) et 37(1.1) de la LCÉE, mais que la cour de révision doit s’assurer que l’exercice du pouvoir délégué par le Parlement demeure à l’intérieur des limites prévues par le régime législatif.
(2) Raisonnabilité des décisions du gouverneur en conseil et des autorités responsables [45] L’appelant soutient que le juge a commis trois erreurs principales dans son analyse de la raisonnabilité des décisions contestées.
a) L’absence de date de construction de la centrale de Gull Island [46] Premièrement, l’argument essentiel de l’appelant est que le gouverneur en conseil et les autorités responsables ne pouvaient pas déterminer si les effets négatifs liés au Projet sont justifiables dans les circonstances, comme l’exigent les paragraphes 37(1) et 37(1.1) de la LCÉE, puisque le Projet tel que défini incluait la centrale de Gull Island, alors qu’à ce jour seule la construction de celle de Muskrat Falls a été confirmée.
[47] Au sujet de l’abandon allégué de la construction de la centrale de Gull Island, le juge a écrit ce qui suit :
[91] Les craintes du demandeur à propos de l’approbation du barrage de Gull Island constituent, fondamentalement, un argument relié à la détermination de la portée du Projet, ce qui, comme la Cour l’a déjà conclu, est prescrit dans le cas présent. Le demandeur soutient que ce barrage aurait dû être exclu ou [traduction] « supprimé de la portée » du projet. La Cour suprême du Canada a déjà décidé que la portée minimale d’un projet « est celle du projet tel qu’il est proposé par le promoteur » (voir l’arrêt Mines Alerte, précité, au para 39). Il est alors possible d’élargir la portée du Projet, mais non de la diminuer, et il est facile d’en comprendre la raison. Pourquoi un promoteur proposerait-il un projet plus étendu que celui qu’il envisage de construire? Cela ne ferait qu’alourdir davantage le processus d’EE [évaluation environnementale] sans aucune raison valable […]
[48] Le juge a conclu que, à la lumière de la preuve et des obligations prévues à LCÉE, les décisions du gouverneur en conseil et des autorités responsables étaient raisonnables :
[95] Il ressort des éléments de preuve présentés à la Cour que le gouvernement fédéral a été convenablement saisi des effets environnementaux négatifs potentiels du Projet. Par ailleurs, il justifie raisonnablement sa décision d’aller de l’avant dans ce dossier après avoir soupesé les avantages par rapport aux effets environnementaux négatifs, dans une perspective nationale. La Cour s’est penchée sur la réponse et la décision, il est clair qu’il s’agit dans les deux cas de décisions mûrement réfléchies qui mettent en équilibre des objectifs concurrentiels.
[49] Je rappelle que les décisions contestées ont été prises aux termes des paragraphes 37(1) et 37(1.1) de la LCÉE, lesquels prévoient ce qui suit :
Autorité responsable
Decision of responsible authority
37.(1) Sous réserve des paragraphes (1.1) à (1.3), l’autorité responsable, après avoir pris en compte le rapport du médiateur ou de la commission ou, si le projet lui est renvoyé aux termes du paragraphe 23(1), le rapport d’étude approfondie, prend l’une des décisions suivantes :
37.(1) Subject to subsections (1.1) to (1.3), the responsible authority shall take one of the following courses of action in respect of a project after taking into consideration the report submitted by a mediator or a review panel or, in the case of a project referred back to the responsible authority pursuant to subsection 23(1), the comprehensive study report:
a) si, compte tenu de l’application des mesures d’atténuation qu’elle estime indiquées, la réalisation du projet n’est pas susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants ou est susceptible d’en entraîner qui sont justifiables dans les circonstances, exercer ses attributions afin de permettre la mise en œuvre totale ou partielle du projet;
(a) where, taking into account the implementation of any mitigation measures that the responsible authority considers appropriate,
(i) the project is not likely to cause significant adverse environmental effects, or
(ii) the project is likely to cause significant adverse environmental effects that can be justified in the circumstances,
The responsible authority may exercise any power or perform any duty or function that would permit the project to be carried out in whole or in part; or
b) si, compte tenu de l’application des mesures d’atténuation qu’elle estime indiquées, la réalisation du projet est susceptible d’entraîner des effets environnementaux qui ne sont pas justifiables dans les circonstances, ne pas exercer les attributions qui lui sont conférées sous le régime d’une loi fédérale et qui pourraient permettre la mise en œuvre du projet en tout ou en partie.
(b) where, taking into account the implementation of any mitigation measures that the responsible authority considers appropriate, the project is likely to cause significant adverse environmental effects that cannot be justified in the circumstances, the responsible authority shall not exercise any power or perform any duty or function conferred on it by or under any Act of Parliament that would permit the project to be carried out in whole or in part.
Agrément du gouverneur en conseil
Approval of Governor in Council
(1.1) Une fois pris en compte le rapport du médiateur ou de la commission, l’autorité responsable est tenue d’y donner suite avec l’agrément du gouverneur en conseil, qui peut demander des précisions sur l’une ou l’autre de ses conclusions; l’autorité responsable prend alors la décision visée au titre du paragraphe (1) conformément à l’agrément.
(1.1) Where a report is submitted by a mediator or review panel,
(a) the responsible authority shall take into consideration the report and, with the approval of the Governor in Council, respond to the report;
(b) the Governor in Council may, for the purpose of giving the approval referred to in paragraph (a), require the mediator or review panel to clarify any of the recommendations set out in the report; and
(c) the responsible authority shall take a course of action under subsection (1) that is in conformity with the approval of the Governor in Council referred to in paragraph (a).
[50] Aux termes de l’article 15 de la LCÉE, il revenait au ministre de l’Environnement fédéral de fixer la portée du Projet devant faire l’objet du processus d’évaluation environnementale et du Rapport de la Commission d’examen conjoint, sur lequel le gouverneur en conseil et les autorités responsables devaient ultimement se fonder pour prendre leurs décisions :
Détermination de la portée du projet
Scope of project
15.(1) L’autorité responsable ou, dans le cas où le projet est renvoyé à la médiation ou à l’examen par une commission, le ministre, après consultation de l’autorité responsable, détermine la portée du projet à l’égard duquel l’évaluation environnementale doit être effectuée.
15.(1) The scope of the project in relation to which an environmental assessment is to be conducted shall be determined by
(a) the responsible authority; or
(b) where the project is referred to a mediator or a review panel, the Minister, after consulting with the responsible authority.
[51] Dans le décret, le gouverneur en conseil décrit ainsi le Projet dont la portée avait été fixée, le 8 janvier 2009, par le ministre de l’Environnement fédéral (D.a., vol. 1 à la p. 201) :
L’entreprise Nalcor Energy propose d’aménager deux centrales hydroélectriques dans la partie inférieure du fleuve Churchill au centre du Labrador, dont la capacité combinée sera de 3 074 mégawatts (MW). Le projet consiste en deux barrages situés à Muskrat Falls et Gull Island, deux réservoirs et des lignes de transmission reliant Muskrat Falls, Gull Island et la centrale hydroélectrique existante de Churchill Falls. Parmi les autres infrastructures, on compte des routes d’accès, des ponts temporaires et des baraquements de chantier; des emprunts et des carrières, des aires de dérivation et des décharges.
[Je souligne.]
[52] En l’espèce, les autorités responsables devaient, avec l’agrément du gouverneur en conseil, décider s’ils acceptaient d’exercer leurs attributions en vertu de leurs lois respectives, permettant ainsi au Projet tel que défini par le ministre de l’Environnement fédéral d’aller de l’avant. Pour ce faire, les autorités responsables et le gouverneur en conseil devaient déterminer si les effets environnementaux négatifs décrits dans le Rapport de la Commission d’examen conjoint étaient justifiables compte tenu des effets positifs découlant du Projet et de l’application de mesures d’atténuation appropriées.
[53] Dans le décret, le gouverneur en conseil a déterminé, suite à la consultation du Rapport de la Commission d’examen conjoint ainsi que de diverses études gouvernementales, que « les avantages importants au niveau énergétique, économique, socio-économique et environnemental surpassent les effets environnementaux négatifs du Projet, tels qu’identifiés dans le Rapport de la Commission » (D.a., vol. 1 à la p. 206).
[54] Je partage l’avis de l’appelant suivant lequel l’abandon de la centrale de Gull Island, s’il était avéré, soulèverait des questions sérieuses concernant la validité de l’évaluation environnementale et des décisions contestées. Le Projet autorisé par le gouverneur en conseil et les autorités responsables suite à l’exercice de pondération imposé par l’article 37 de la LCÉE comprenait la centrale de Muskrat Falls ainsi que celle de Gull Island. Je préciserais que cette autorisation ne représente pas un chèque en blanc pour Nalcor lui permettant de repousser la construction de la centrale Gull Island ad vitam aeternam. Si Nalcor devait renoncer à la construction de la plus importante des deux centrales évaluées (Gull Island), ou si un retard déraisonnable dans la construction de cette centrale devait s’opérer, la pondération effectuée à l’aune des conclusions du Rapport s’en trouverait nécessairement compromise.
[55] Je relève cependant que l’appelant n’a soumis aucune preuve que la centrale de Gull Island était réellement abandonnée par le promoteur. Pour sa part, Nalcor affirme que la construction de la centrale Gull Island n’est pas abandonnée et qu’elle a toujours l’intention de la construire. Elle explique sa difficulté à fournir une date de début des travaux par son obligation de satisfaire à des mécanismes de contrôle internes, exigeant notamment la confirmation d’accès à des marchés commerciaux susceptibles d’assurer la rentabilité de la centrale de Gull Island.
[56] La séquence de construction des deux centrales a certes été modifiée en novembre 2010. À la suite de cette modification, il a été décidé que la centrale de Muskrat Falls serait construite en premier, alors qu’elle devait initialement suivre celle de Gull Island. L’inversion de la séquence de construction des centrales n’implique toutefois pas que Gull Island ne verra jamais le jour.
[57] Il appert tout au plus que, contrairement à la centrale de Muskrat Falls, aucune date fixe de construction n’est prévue pour le moment pour la centrale de Gull Island. Or, l’appelant n’a fourni aucune autorité statutaire ou jurisprudentielle exigeant qu’un promoteur fournisse à l’avance une date de construction précise pour chaque composante d’un projet de cette ampleur. En fait, s’il est vrai que rien ne permet de conclure que la centrale de Gull Island sera effectivement construite, en revanche, rien ne permet d’affirmer le contraire.
[58] En l’absence de preuve de l’abandon de la construction de la centrale de Gull Island ou d’un retard déraisonnable quant à sa construction, l’appelant n’a pas démontré qu’il était déraisonnable pour le gouverneur en conseil et les autorités responsables de conclure que, compte tenu des effets positifs et des mesures d’atténuation proposées, les effets environnementaux négatifs découlant du Projet incluant les deux centrales étaient justifiables.
[59] Je partage donc la conclusion du juge et je suis d’avis que ce moyen d’appel doit échouer.
b) L’article 24 de la LCÉE [60] En deuxième lieu, l’appelant soutient que le juge a erré en affirmant que l’article 24 de la LCÉE s’appliquerait si la centrale de Gull Island n’était pas construite dans un délai raisonnable. En première instance, l’appelant a fait valoir qu’approuver le Projet alors qu’aucune date de construction n’était prévue pour la centrale de Gull Island équivalait à fournir une approbation indéfinie au Projet, ce qui était préjudiciable à l’appelant étant donné les impacts environnementaux négatifs importants en découlant.
[61] Souscrivant à un argument de Nalcor, le juge a conclu que l’article 24 de la LCÉE permettrait d’empêcher l’approbation indéfinie du Projet décriée par l’appelant :
[91] […] Par ailleurs, l’article 24 de la LCÉE empêche que l’on approuve pour une durée indéterminée n’importe quelle composante d’un projet qui ne sera pas construit dans un délai raisonnable.
[62] L’article 24 de la LCÉE prévoit entre autres que, lorsqu’un promoteur propose de mettre en œuvre un projet ayant déjà fait l’objet d’une évaluation environnementale, l’autorité responsable doit utiliser l’évaluation et le rapport correspondant, tout en apportant les modifications rendues nécessaires par le changement de circonstances :
Utilisation d’une évaluation antérieure
Use of previously conducted environmental assessment
24.(1) Si un promoteur se propose de mettre en œuvre, en tout ou en partie, un projet ayant déjà fait l’objet d’une évaluation environnementale, l’autorité responsable doit utiliser l’évaluation et le rapport correspondant dans la mesure appropriée pour l’application des articles 18 ou 21 dans chacun des cas suivants :
24.(1) Where a proponent proposes to carry out, in whole or in part, a project for which an environmental assessment was previously conducted and
a) le projet n’a pas été mis en œuvre après l’achèvement de l’évaluation;
(a) the project did not proceed after the assessment was completed,
…
[…]
The responsible authority shall use that assessment and the report thereon to whatever extent is appropriate for the purpose of complying with section 18 or 21.
Adaptations nécessaires
Necessary adjustments
(2) Dans les cas visés au paragraphe (1), l’autorité responsable veille à ce que soient apportées au rapport les adaptations nécessaires à la prise en compte des changements importants de circonstances survenus depuis l’évaluation et de tous renseignements importants relatifs aux effets environnementaux du projet.
(2) Where a responsible authority uses an environmental assessment and the report thereon pursuant to subsection (1), the responsible authority shall ensure that any adjustments are made to the report that are necessary to take into account any significant changes in the environment and in the circumstances of th