Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services

Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1992-06-25
Recueil
[1992] 2 RCS 445
Numéro de dossier
22635, 22664
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Stevenson, William; Iacobucci, Frank
En appel de
Alberta
Sujets
Action
Appel
Droit constitutionnel
Mandat
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 22635, 22664
Contenu de la décision
Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 R.C.S. 445
DANS L'AFFAIRE DE l'article 27 de la Judicature Act,
R.S.A. 1980, ch. J‑1
ET DANS L'AFFAIRE d'un renvoi du
lieutenant‑gouverneur en conseil à la
Cour d'appel de l'Alberta pour qu'elle donne
un avis sur les questions énoncées dans le
décret O.C. 538/90 relativement au projet de loi C‑62,
proposé par la Chambre des communes du Canada
en vue de modifier la Loi sur la taxe d'accise ,
le Code criminel , la Loi sur les douanes ,
le Tarif des douanes, la Loi sur l'accise ,
la Loi de l'impôt sur le revenu, la Loi sur
la statistique et la Loi sur la Cour
canadienne de l'impôt
entre
Le procureur général du Canada Appelant
c.
Le procureur général de l'Alberta Intimé
et
Le procureur général de l'Ontario,
le procureur général de la Colombie‑Britannique,
le procureur général de la Saskatchewan et
la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante Intervenants
et entre
Le procureur général de l'Alberta Appelant
c.
Le procureur général du Canada Intimé
et
Le procureur général de l'Ontario,
le procureur général de la Colombie‑Britannique,
le procureur général de la Saskatchewan et
la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante Intervenants
Répertorié: Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services
Nos du greffe: 22635, 22664.
1992: 24, 25 février; 1992: 25 juin.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Stevenson* et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel de l'alberta
Droit constitutionnel ‑‑ Partage des pouvoirs ‑‑ Taxation ‑‑ Taxe sur les produits et services ‑‑ La Loi sur la TPS est‑elle ultra vires du Parlement intégralement ou en partie? ‑‑ Les fournisseurs aux termes de la Loi sur la TPS sont‑ils autorisés à recouvrer sur le Trésor les dépenses engagées pour percevoir et remettre la TPS? ‑‑ Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(3) , 92(13) , 103 ‑‑ Loi sur la taxe d'accise, L.R.C. (1985), ch. E‑15 , partie IX.
Droit constitutionnel ‑‑ Immunité intergouvernementale à l'égard de la taxation ‑‑ Affectation des fonds des provinces ‑‑ La Loi sur la TPS oblige les provinces à percevoir et à remettre la TPS sur les fournitures taxables lorsqu'elles agissent à titre de fournisseurs ‑‑ L'obligation de percevoir et de remettre la TPS équivaut‑elle à une taxation des biens de la province ou à une affectation des fonds des provinces à des fins fédérales? ‑‑ Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(3) , 125 , 126 ‑‑ Loi sur la taxe d'accise, L.R.C. (1985), ch. E‑15 , partie IX.
Mandat ‑‑ Obligations du mandant ‑‑ Rémunération du mandataire ‑‑ Les vendeurs de fournitures taxables sont nommés mandataires de la Couronne du chef du Canada aux termes de la Loi sur la TPS aux fins de la perception et de la remise de la TPS ‑‑ Les vendeurs sont‑ils autorisés à recouvrer les dépenses engagées pour percevoir et remettre la TPS? ‑‑ Loi sur la taxe d'accise, L.R.C. (1985), ch. E‑15, art. 122 , 123 , 221 , 240 , 346 .
Appel ‑‑ Renvoi ‑‑ Question abstraite ‑‑ La Cour doit‑elle refuser de répondre à la question?
Pratique ‑‑ Intervenants ‑‑ Nouvelles questions ‑‑ Renvoi ‑‑ Les nouvelles questions soulevées par un intervenant ne s'inscrivent pas dans le cadre du renvoi ‑‑ La Cour doit‑elle examiner les arguments de l'intervenant?
Le lieutenant‑gouverneur en conseil de l'Alberta a renvoyé à la Cour d'appel de cette province plusieurs questions qui contestent la constitutionnalité de la taxe fédérale sur les produits et services ("TPS"), qui a été adoptée par la partie IX de la Loi sur la taxe d'accise ("Loi sur la TPS"). La TPS, une taxe à la valeur ajoutée, est conçue comme une taxe à la consommation. Elle est imposée sur toute fourniture autre qu'une fourniture exonérée. La taxe s'applique chaque fois qu'une fourniture taxable est vendue. Dans la mesure où l'acheteur d'une fourniture taxable utilise ce bien ou ce service dans la production d'autres fournitures taxables, il a le droit de recevoir un "crédit de taxe sur les intrants" et peut recouvrer du gouvernement la taxe qu'il a payée. Un certain nombre d'organismes subordonnés créés par les gouvernements provinciaux, comme les municipalités, les universités, les collèges publics, les hôpitaux publics, les écoles et les administrations scolaires, ont le droit de réclamer des crédits de taxe sur les intrants dans la mesure où leurs achats sont utilisés pour produire des fournitures taxables et ils sont admissibles à un rabais spécial d'une partie de la taxe versée sur d'autres achats. Les provinces ne sont pas tenues de payer la taxe sur leurs achats. Aux termes de la Loi sur la TPS, tous les vendeurs d'une fourniture taxable, y compris les provinces, sont nommés mandataires de la Couronne du chef du Canada aux fins de la perception et de la remise de la TPS.
Voici les questions renvoyées devant la Cour d'appel:
1.Compte tenu des Lois constitutionnelles de 1867 à 1982 ou autrement, les dispositions législatives sur la TPS sont‑elles ultra vires du Parlement du Canada en tout ou en partie et, dans l'affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
2.Le régime de perception prévu dans ces dispositions,
a)à toute étape antérieure à l'offre de fournitures taxables aux consommateurs ou aux fournisseurs de fournitures exonérées,
b)avant la perception par un fournisseur auprès d'un acquéreur, ou
c) autrement,
porte‑t‑il atteinte à la compétence de la législature de l'Alberta en ce qui concerne la réglementation de la propriété et des droits civils aux termes du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867 , ou un autre pouvoir provincial conféré par cette loi, de façon que les dispositions législatives sur la TPS relatives au régime de perception ou une partie de ce régime sont ultra vires du Parlement du Canada?
3.Compte tenu de l'art. 103 de la Loi constitutionnelle de 1867 et de la common law, les fournisseurs ont‑ils le droit d'exiger et de percevoir du Trésor canadien tous les frais et les dépenses attribuables à la perception et au versement d'une remise en vertu des dispositions législatives sur la TPS?
4.Compte tenu de l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 ,
a)l'imposition au gouvernement de l'Alberta, en tant que fournisseur et en vertu des dispositions législatives sur la TPS, de l'obligation de percevoir et de verser une remise sur une fourniture taxable qui est une propriété de l'Alberta est‑elle ultra vires du Parlement du Canada,
b)l'imposition, en vertu des dispositions législatives sur la TPS, d'une remise à un acquéreur d'une fourniture taxable du gouvernement de l'Alberta qui est une propriété de l'Alberta ou qui est une source de recettes pour le gouvernement de l'Alberta constitue‑t‑elle une taxation d'une propriété de l'Alberta qui est ultra vires du Parlement du Canada, et
c)l'imposition d'une remise calculée en vertu de l'art. 154 des dispositions législatives sur la TPS en contrepartie d'une fourniture taxable et qui comprend une taxe provinciale constitue‑t‑elle une taxation d'une propriété de l'Alberta qui est ultra vires du Parlement du Canada?
5.Compte tenu de l'art. 126 de la Loi constitutionnelle de 1867 , l'obligation pour le gouvernement de l'Alberta, en vertu des dispositions législatives sur la TPS, d'utiliser une partie de ses recettes
a) pour percevoir ou faire percevoir une remise, ou
b)pour verser une remise avant de l'avoir reçue de l'acquéreur d'une fourniture taxable
est‑elle ultra vires du Parlement du Canada?
6.Compte tenu des art. 125 et 126 de la Loi constitutionnelle de 1867 ,
a)l'achat de fournitures taxables par les autorités provinciales, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, est‑il dispensé de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS,
b)l'achat de fournitures taxables par les autorités provinciales, désignées comme mandataires du gouvernement de l'Alberta, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, est‑il dispensé de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS,
c)l'acquisition de fournitures taxables par l'organisme gouvernemental acheteur mentionné à l'alinéa 2k) de l'annexe est‑elle dispensée de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS, et
d)l'acquisition ou l'utilisation par les autorités provinciales, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, de fournitures taxables fournies par l'organisme gouvernemental acheteur aux autorités provinciales est‑elle dispensée de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS?
La Cour d'appel a été unanime, sauf en ce qui concerne la quatrième question. Elle a répondu par la négative à la première question, bien que les dispositions mentionnées dans la question 5a) et b) ne lient pas la province. Elle a répondu à la deuxième question par la négative. La troisième question a reçu une réponse affirmative, mais avec quatre restrictions. Elle a répondu par l'affirmative à la quatrième question avec des restrictions différentes pour les juges de la majorité et de la minorité, et par l'affirmative à la cinquième question, dans la mesure où les dispositions législatives sur la TPS avaient pour but d'imposer à la province des obligations en matière de perception et de remise. Elle a refusé de répondre à la sixième question.
Le procureur général du Canada se pourvoit contre l'arrêt de la Cour d'appel relativement aux réponses de cette cour aux questions 1, 3, 4 et 5. Le procureur général de l'Alberta se pourvoit en ce qui a trait aux réponses aux questions 1, 2, 3, 4 et 6. Devant notre Cour comme devant la Cour d'appel, le procureur général de l'Ontario a cherché à soulever un nouveau moyen pour contester la constitutionnalité de la Loi sur la TPS, lorsqu'il a fait valoir que la Loi n'a jamais été adoptée correctement par le Parlement parce que les règles en matière de "clôture" et de "guillotine", invoquées par le gouvernement fédéral lors de l'adoption de la Loi sur la TPS, sont elles‑mêmes ultra vires.
Arrêt: Le pourvoi du procureur général du Canada est accueilli et le pourvoi du procureur général de l'Alberta est rejeté. Les questions 1 à 5 reçoivent une réponse négative. La Cour refuse de répondre à la sixième question.
Le juge en chef Lamer et les juges Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci: Dans son ensemble, la Loi sur la TPS constitue un exercice valide du pouvoir fédéral en matière de taxation prévu au par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867 . La Loi sur la TPS est qualifiée à bon droit comme ayant un rapport avec un mode ou un système de taxation. Elle n'a d'autre but que de procurer des recettes au gouvernement fédéral, et l'effet de la Loi sur des matières qui relèvent de la compétence provinciale est nécessairement accessoire à ce but. Le moyen choisi pour produire des recettes est une taxe à la valeur ajoutée qui s'applique à toute la chaîne de production avec des crédits de taxe sur les intrants accordés à l'égard des fournitures taxables utilisées dans la production d'autres fournitures taxables. Établir une distinction entre le système des crédits de taxe sur les intrants et les parties concernant le prélèvement de deniers dans la Loi modifierait d'une manière fondamentale le caractère de la taxe -- d'une taxe à la valeur ajoutée elle deviendrait une taxe fédérale sur la vente au détail -- et constituerait une exception au texte du par. 91(3) , que les termes "tous modes ou systèmes de taxation" ne peuvent raisonnablement appuyer. Le moyen choisi est assez bien intégré au régime de la Loi sur la TPS dans son ensemble que l'empiétement sur la compétence provinciale est justifié.
Les fournisseurs inscrits aux termes de la Loi sur la TPS n'ont pas le droit aux termes de l'art. 103 de la Loi constitutionnelle de 1867 d'être remboursés par le Trésor canadien de toutes les dépenses et tous les frais engagés pour percevoir la TPS. L'article 103 est une disposition d'affectation de crédits qui permet au gouvernement du Canada de prélever des fonds sur le Trésor pour produire des recettes sans qu'il soit nécessaire de demander chaque année des crédits parlementaires. Il a pour but d'immuniser le mécanisme de perception de recettes pour le gouvernement fédéral contre les incertitudes découlant de l'affectation de crédits annuels par le Parlement. Il n'a jamais été question de créer un droit applicable en vertu de la loi à l'égard des tiers, leur permettant de recevoir une contrepartie pour les fonctions de perception de recettes que leur impose le législateur. Même si l'art. 103 devait conférer au gouvernement fédéral le pouvoir d'indemniser ces tiers, il ne créerait pas à leur égard le pouvoir corrélatif d'exiger le versement de ces paiements. La décision de dépenser les crédits affectés relève du pouvoir discrétionnaire du gouvernement.
De même, les vendeurs de fournitures taxables, à titre de mandataires du gouvernement pour la perception et la remise de la TPS, ne sont pas autorisés en vertu de la common law à recouvrer les dépenses engagées au cours du mandat. Premièrement, la présomption selon laquelle une indemnisation doit être payée, lorsqu'un bien est pris aux termes d'une loi, à moins que cela ne soit expressément exclu dans le texte de la loi, ne s'applique pas dans le cas du régime de perception de la TPS étant donné que le fournisseur n'est "dépossédé" d'aucun bien par l'imposition des obligations en matière de perception et de remise de la TPS. Deuxièmement, le Parlement a le droit d'imposer, aux termes d'une loi, des obligations en matière de perception de taxes sans rembourser les personnes auxquelles elles sont imposées. De toute façon, la Loi sur la TPS prévoit un droit limité à un remboursement sous forme de crédit transitoire pour la petite entreprise. Étant donné que le législateur a bien pris en considération la question de l'indemnisation en prévoyant une indemnisation partielle dans certains cas, on ne peut se fonder sur les droits découlant de la common law qui auraient pu s'appliquer n'eût été la loi. Troisièmement, il n'est nullement question d'un rapport contractuel entre les vendeurs de fournitures taxables et le gouvernement du Canada. En l'absence de contrat, l'obligation des mandants en vertu de la common law de verser une rémunération pour les services rendus ne s'applique pas aux vendeurs de fournitures taxables. Quatrièmement, bien qu'il existe une obligation pour le mandant d'indemniser un mandataire pour la responsabilité envers les tiers engagée de bonne foi dans le cadre du mandat, le respect d'une obligation imposée par la loi constituerait un moyen de défense dans le cas peu probable de la présentation de telles allégations de responsabilité. Enfin, la prétention selon laquelle les fournisseurs inscrits ont un droit de restitution contre le gouvernement fédéral pour les frais et les dépenses liés à la perception de la TPS n'est pas fondée.
La Loi sur la TPS ne viole pas l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 . L'obligation pour la province, imposée par la Loi sur la TPS, de percevoir la TPS des acheteurs de fournitures taxables et de la remettre lorsque la province agit à titre de fournisseur n'équivaut pas à l'imposition d'une taxe sur un bien de la province. La TPS ne devient payable qu'en vertu des opérations dans lesquelles le fournisseur s'est départi d'un intérêt dans le bien pour le transmettre à l'acheteur. C'est de toute évidence l'acheteur et non le vendeur qui est tenu de payer la taxe. La possibilité que l'application de la TPS sur la vente d'un bien d'une province puisse réduire les recettes de la province ne transforme pas la TPS en une "taxe" sur un bien de la province. Le calcul de la TPS comme une fraction d'un prix dont une partie constitue une taxe provinciale n'équivaut pas à une taxe fédérale imposée sur une taxe provinciale. Le prix payé pour une fourniture taxable, comprenant une composante qui est une taxe provinciale, est la mesure choisie par le législateur pour calculer l'obligation de l'acheteur de payer la TPS.
La Loi sur la TPS ne viole pas l'art. 126 de la Loi constitutionnelle de 1867 . L'obligation que la Loi impose aux provinces de percevoir et de remettre la TPS lorsqu'elles agissent à titre de fournisseurs n'équivaut pas à une affectation par le Parlement des fonds des provinces à des fins fédérales. L'obligation n'est de toute évidence pas la même qu'une obligation de prélever une somme d'argent sur le Trésor de la province pour la verser au gouvernement fédéral. Le législateur fédéral a simplement imposé aux fournisseurs certains fardeaux administratifs qui sont nécessairement accessoires à un régime de "taxation" fédéral valide selon le sens dans lequel ce terme est utilisé au par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867 . C'est seulement dans la mesure où la province agit à titre d'entreprise commerciale qu'elle devient assujettie à ces fardeaux.
Il ne convient pas de répondre à la sixième question. Cette question est très abstraite et il n'est pas possible d'y donner une réponse utile dans sa forme actuelle.
Il ne convient pas d'examiner les arguments du procureur général de l'Ontario. Les questions que l'intervenant cherche à soulever, qui se rapportent à la régularité de l'adoption de la Loi sur la TPS, n'entrent pas dans le cadre visé par le renvoi.
Les juges La Forest et L'Heureux‑Dubé: La Loi sur la TPS est intra vires du Parlement. La Loi relève manifestement du par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867 . La TPS, une taxe sur la valeur ajoutée, est conçue pour prélever des deniers. Elle est, de par son caractère véritable, un mode ou système de taxation et il n'est donc pas nécessaire de chercher davantage à savoir si elle peut se justifier comme étant nécessairement accessoire au régime législatif. Son incidence possible sur les activités relevant du pouvoir de réglementation des provinces est sans importance. Il en résulte que les dispositions de la Loi sur la TPS relatives à la perception, qui font simplement partie intégrante du mode ou système de taxation adopté par le Parlement, sont également intra vires. Rien ne permet de croire qu'elles ont été adoptées dans quelque autre but que de percevoir la taxe, et l'on ne doit pas les considérer à la légère comme étant un artifice. Séparer les dispositions de la Loi qui n'aboutissent pas au prélèvement de deniers de celles qui ont ce résultat, donnerait un système de taxation complètement différent. Cela ferait obstacle au pouvoir discrétionnaire du Parlement de prélever des sommes d'argent par tout mode ou système de taxation. Il est sans importance que les dispositions relatives à la perception puissent avoir une incidence sur la propriété et les droits civils. Il n'existe pas de cloison étanche entre le domaine législatif fédéral et celui qui est visé par la propriété et les droits civils. Il est inévitable qu'il y ait certains chevauchements.
L'article 103 de la Loi constitutionnelle de 1867 ne fait que prévoir le paiement de sommes d'argent sur le Trésor du Canada. Il n'impose pas au Canada l'obligation légale distincte d'indemniser les percepteurs. Il fait plutôt mention des frais, charges et dépenses que doit acquitter le gouvernement du Canada en vertu d'une loi ou d'un contrat indépendamment de l'art. 103 . Quelle que puisse être l'obligation de la Couronne, en common law, de payer les fournisseurs pour percevoir la taxe, en prévoyant un crédit transitoire unique pour la petite entreprise afin de l'aider à faire face au coût initial de l'observation de la Loi, le Parlement a indiqué clairement qu'il n'entend pas donner d'autre indemnité à cet égard.
Pour les motifs exposés par le juge en chef Lamer, la Loi sur la TPS ne viole pas l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 . La TPS n'est pas, de par son caractère véritable, une taxe sur la propriété de la province. C'est une taxe imposée à quiconque achète des produits ou des services et elle est simplement perçue par la province en commun avec d'autres fournisseurs de produits et de services. La province ne se trouve pas dans une situation différente de celle de l'employeur obligé de faire des retenues en application de la Loi de l'impôt sur le revenu.
L'article 126 de la Loi constitutionnelle de 1867 accorde à la province le pouvoir exclusif de prélever des deniers sur son Trésor à des fins provinciales. Le gouvernement fédéral ne peut pas faire supporter à une province le coût de l'exercice d'une activité fédérale dans cette province. Il ne s'ensuit toutefois pas qu'une obligation administrative, raisonnablement imposée à une province par le Parlement dans le cadre de l'adoption d'une mesure législative relevant manifestement de la compétence fédérale, sera invalide parce que l'exécution de cette obligation aura pour conséquence d'imposer quelque dépense à la province. En créant un système de taxation, ce qui relève, de par son caractère véritable, du par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867 , le Parlement peut accessoirement exiger des provinces qu'elles assument ce fardeau. Autrement, le large pouvoir de taxation conféré par cette disposition se trouverait contrarié.
Il ne convient pas de répondre à la sixième question. Le Parlement a jugé bon de ne pas imposer de droits et de taxes du genre de ceux qui sont visés à cette question. La Cour desservirait la nation si elle tentait de répondre dans l'abstrait à des questions soulevant des points aussi fondamentaux.
Pour les motifs exposés par le juge en chef Lamer, il ne convient pas d'examiner les arguments du procureur général de l'Ontario.
Jurisprudence
Citée par le juge en chef Lamer
Arrêts appliqués: General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641; McEvoy c. Procureur général du Nouveau‑Brunswick, [1983] 1 R.C.S. 704; Renvoi relatif à la Loi sur l'organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198; distinction d'avec les arrêts: Reference re The Employment and Social Insurance Act, [1936] R.C.S. 427; Manitoba Fisheries Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 101; Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004; Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9; Attorney‑General for Quebec c. Nipissing Central Railway Co., [1926] A.C. 715; Coughlin c. Ontario Highway Transport Board, [1968] R.C.S. 569; arrêts mentionnés: The Queen c. Waterous Engine Works Co. (1893), 3 B.R. 222; Pettkus c. Becker, [1980] 2 R.C.S. 834; Zaidan Group Ltd. c. London (Ville), [1991] 3 R.C.S. 593, conf. (1990), 71 O.R. (2d) 65 (C.A.); Phillips c. City of Sault Ste. Marie, [1954] R.C.S. 404; Reference re Troops in Cape Breton, [1930] R.C.S. 554; Valin c. Langlois (1879), 3 R.C.S. 1; Reference re Education System in Montreal, [1926] R.C.S. 246; Reference re Waters and Water‑Powers, [1929] R.C.S. 200; Reference re Angliers Railway Crossing, [1937] R.C.S. 451; Renvoi sur la compétence du Parlement relativement à la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54.
Citée par le juge La Forest
Distinction d'avec les arrêts: Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004; Attorney‑General for Canada c. Attorney‑General for Ontario, [1937] A.C. 355; arrêts mentionnés: Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3; Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273; Renvoi: Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373; Banque de Montréal c. Hall, [1990] 1 R.C.S. 121; Zaidan Group Ltd. c. London (Ville), [1991] 3 R.C.S. 593; Reference re Troops in Cape Breton, [1930] R.C.S. 554; Valin c. Langlois (1879), 3 R.C.S. 1; Coughlin c. Ontario Highway Transport Board, [1968] R.C.S. 569; Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9.
Lois et règlements cités
Judicature Act, R.S.A. 1980, ch. J‑1, art. 27.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(3) , 92(13) , 102 , 103 , 104 , 105 , 106 , 125 , 126 .
Loi de l'impôt sur le revenu, S.C. 1970‑71‑72, ch. 63, art. 153, 227(4).
Loi sur la taxe d'accise, L.R.C. (1985), ch. E‑15 [mod. 1990, ch. 45, art. 12], art. 122 , 123 , 154 , 221 , 222 , 240 , 313(1) , 346 .
Doctrine citée
Fridman, G. H. L. The Law of Agency, 5th ed. London: Butterworths, 1983.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Alberta (1991), 82 Alta. L.R. (2d) 289, 117 A.R. 321, 84 D.L.R. (4th) 577, [1992] 1 W.W.R. 1, dans l'affaire d'un renvoi concernant la taxe fédérale sur les produits et services. Le pourvoi du procureur général du Canada est accueilli et le pourvoi du procureur général de l'Alberta est rejeté.
T. B. Smith, c.r., James M. Mabbutt, c.r., et James N. Shaw, pour l'appelant/intimé.
James C. MacPherson, Peter J. McIntyre et Gina A. Ross, pour l'intimé/appelant.
Janet E. Minor, Peter Landmann et John Terry, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Hunter W. Gordon, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Graeme G. Mitchell, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
F. J. C. Newbould, c.r., et Freya Kristjanson, pour l'intervenante la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante.
//Le juge en chef Lamer//
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci rendu par
Le juge en chef Lamer --
1. Les faits
Les présents pourvois portent sur une contestation de la constitutionnalité de la taxe fédérale sur les produits et services. Les dispositions législatives relatives à la taxe sur les produits et services (ci-après la "Loi sur la TPS") ont été adoptées par le Parlement en décembre 1990 dans la partie IX de la Loi sur la taxe d'accise, L.R.C. (1985), ch. E‑15 . Elles ont reçu la sanction royale le 17 décembre 1990 (L.C. 1990, ch. 45, art. 12). La taxe sur les produits et services ("TPS") est calculée au taux de sept pour cent et ce taux s'applique à la plupart des ventes de fournitures taxables, qui comprennent la plupart des produits et services. Les gouvernements provinciaux ne sont pas tenus de payer la taxe sur leurs achats. Toutefois, un certain nombre d'organismes subordonnés créés par les gouvernements provinciaux, comme les municipalités, les universités, les collèges publics, les hôpitaux publics, les écoles et les administrations scolaires, appelés par souci de commodité le "secteur MUSH", sont tenus de payer la taxe.
La TPS est conçue comme une taxe à la consommation. À cette fin, la Loi sur la TPS vise trois catégories de produits et services. Une taxe de sept pour cent s'applique à la vente des fournitures taxables. Dans la mesure où l'acheteur d'une fourniture taxable utilise ce bien ou ce service dans la production d'autres fournitures taxables, il a le droit de recevoir un "crédit de taxe sur les intrants" et peut recouvrer du gouvernement la taxe qu'il a payée. Le secteur MUSH a le droit de réclamer des crédits de taxe sur les intrants dans la mesure où ses achats sont utilisés pour produire des fournitures taxables et il est admissible à un remboursement spécial d'une partie de la taxe versée sur d'autres achats.
Par définition, dans la mesure où des fournitures taxables ne sont pas utilisées par l'acheteur pour produire d'autres fournitures taxables, elles sont consommées par l'acheteur. Dans ces cas‑là, l'acheteur ne peut récupérer, par le mécanisme de crédit de taxe sur les intrants, la taxe qu'il a déjà payée. Par conséquent, la TPS est perçue et remboursée à chaque étape du processus de production jusqu'à la consommation finale d'une fourniture taxable, la taxe payée ne pouvant être récupérée par l'acheteur à cette étape.
Aucune taxe n'est payée par le consommateur final sur les fournitures exonérées et les fournitures détaxées. Toutefois, en ce qui a trait aux fournitures exonérées, le vendeur, tout en payant la TPS sur les achats, n'a pas le droit à un crédit de taxe sur les intrants. En conséquence, dans le cas des fournitures exonérées, la TPS est payée au gouvernement fédéral à l'avant‑dernière étape dans la chaîne de production plutôt que par le consommateur final. En principe, les fournitures détaxées entraînent la TPS de la même manière que toute autre fourniture taxable tout au long de la chaîne de production jusqu'au consommateur final. Toutefois, le consommateur paye une taxe établie à "0 p. 100" et les fournisseurs ont droit au crédit de taxe sur les intrants, de manière que le gouvernement fédéral ne retire de recette nette de la production et la vente de ces produits à aucune étape de la chaîne de production.
Par le décret daté du 11 octobre 1990, le lieutenant‑gouverneur en conseil de l'Alberta a renvoyé plusieurs questions relatives à la validité et à l'effet de la Loi sur la TPS devant la Cour d'appel de l'Alberta, aux termes de l'art. 27 de la Judicature Act, R.S.A. 1980, ch. J‑1. Voici le texte de ces questions:
1.Compte tenu des Lois constitutionnelles de 1867 à 1982 ou autrement, les dispositions législatives sur la TPS sont‑elles ultra vires du Parlement du Canada en tout ou en partie et, dans l'affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
2.Le régime de perception prévu dans ces dispositions,
a)à toute étape antérieure à l'offre de fournitures taxables aux consommateurs ou aux fournisseurs de fournitures exonérées,
b)avant la perception par un fournisseur auprès d'un acquéreur, ou
c) autrement,
porte‑t‑il atteinte à la compétence de la législature de l'Alberta en ce qui concerne la réglementation de la propriété et des droits civils aux termes du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867 , ou un autre pouvoir provincial conféré par cette loi, de façon que les dispositions législatives sur la TPS relatives au régime de perception ou une partie de ce régime sont ultra vires du Parlement du Canada?
3.Compte tenu de l'art. 103 de la Loi constitutionnelle de 1867 et de la common law, les fournisseurs ont‑ils le droit d'exiger et de percevoir du Trésor canadien tous les frais et les dépenses attribuables à la perception et au versement d'une remise en vertu des dispositions législatives sur la TPS?
4.Compte tenu de l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 ,
a)l'imposition au gouvernement de l'Alberta, en tant que fournisseur et en vertu des dispositions législatives sur la TPS, de l'obligation de percevoir et de verser une remise sur une fourniture taxable qui est une propriété de l'Alberta est‑elle ultra vires du Parlement du Canada,
b) l'imposition, en vertu des dispositions législatives sur la TPS, d'une remise à un acquéreur d'une fourniture taxable du gouvernement de l'Alberta qui est une propriété de l'Alberta ou qui est une source de recettes pour le gouvernement de l'Alberta constitue‑t‑elle une taxation d'une propriété de l'Alberta qui est ultra vires du Parlement du Canada, et
c)l'imposition d'une remise calculée en vertu de l'article 154 des dispositions législatives sur la TPS en contrepartie d'une fourniture taxable et qui comprend une taxe provinciale constitue‑t‑elle une taxation d'une propriété de l'Alberta qui est ultra vires du Parlement du Canada?
5.Compte tenu de l'art. 126 de la Loi constitutionnelle de 1867 , l'obligation pour le gouvernement de l'Alberta, en vertu des dispositions législatives sur la TPS, d'utiliser une partie de ses recettes
a) pour percevoir ou faire percevoir une remise, ou
b)pour verser une remise avant de l'avoir reçue de l'acquéreur d'une fourniture taxable
est‑elle ultra vires du Parlement du Canada?
6.Compte tenu des art. 125 et 126 de la Loi constitutionnelle de 1867 ,
a)l'achat de fournitures taxables par les autorités provinciales, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, est‑il dispensé de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS,
b)l'achat de fournitures taxables par les autorités provinciales, désignées comme mandataires du gouvernement de l'Alberta, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, est‑il dispensé de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS,
c)l'acquisition de fournitures taxables par l'organisme gouvernemental acheteur mentionné à l'alinéa 2k) de l'annexe est‑elle dispensée de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS, et
d)l'acquisition ou l'utilisation par les autorités provinciales, dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel délégué du gouvernement de l'Alberta, de fournitures taxables fournies par l'organisme gouvernemental acheteur aux autorités provinciales est‑elle dispensée de la taxe en vertu des dispositions législatives sur la TPS?
Ces six questions constitutionnelles ont été énoncées par le Juge en chef le 14 novembre 1991 et constituent le fondement des présents pourvois.
La Cour d'appel de l'Alberta a été unanime, à l'exception de la dissidence du juge Côté sur la quatrième question: (1991), 82 Alta. L.R. (2d) 289, 117 A.R. 321, 84 D.L.R. (4th) 577, [1992] 1 W.W.R. 1. Elle a répondu par la négative à la première question, bien que les dispositions mentionnées dans la question 5a) et b) ne lient pas la province. Elle a répondu à la deuxième question par la négative.
La troisième question a reçu une réponse affirmative, mais avec quatre restrictions: le remboursement était possible pourvu que les frais a) ne constituent pas des salaires ou une rémunération pour du temps et des efforts, b) aient été engagés dans le cadre des activités du fournisseur à titre de mandataire du gouvernement fédéral pour percevoir la taxe, c) soient raisonnablement attribuables à l'intérêt du Canada dans la taxe et d) aient été engagés de manière raisonnable et sans négligence ou illégalité connue.
La Cour d'appel a répondu par l'affirmative à la quatrième question avec des restrictions différentes pour les juges de la majorité et pour le juge Côté, dissident. Elle a répondu par l'affirmative à la cinquième question, dans la mesure où la Loi sur la TPS avait pour but d'imposer à la province des obligations en matière de perception et de remise. Elle a refusé de répondre à la sixième question.
Le procureur général du Canada se pourvoit contre l'arrêt de la Cour d'appel relativement aux réponses de cette cour aux questions 1, 3, 4 et 5 du Renvoi. Le procureur général de l'Alberta se pourvoit également en ce qui a trait aux réponses aux questions 1, 2, 3, 4 et 6. Par une ordonnance de notre Cour, les deux pourvois ont été réunis et les dates d'audience ont été fixées aux 24 et 25 février 1992.
2. L'arrêt de la Cour d'appel de l'Alberta (1991), 84 D.L.R. (4th) 577
(1)Les juges de la majorité (le juge en chef Laycraft et les juges Kerans, Hetherington et Stratton, le juge Côté est dissident en partie)
La Cour d'appel, à la majorité, a conclu que le système de perception créé par la Loi sur la TPS n'était pas ultra vires du Parlement du Canada. Séparer les dispositions de la Loi sur la TPS qui ne donnent pas lieu à une perception de fonds ‑‑ le système de crédit de taxe sur les intrants et le processus relatif aux fournitures détaxées ‑‑ de celles qui ont cet effet, entraînerait un système de taxation entièrement différent de celui que le législateur envisageait. La taxe, au lieu d'être une taxe à la valeur ajoutée, deviendrait une taxe de vente au détail.
La Cour d'appel a conclu que le par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867 ne limite nullement le choix par le Parlement d'un système de taxation et que les dispositions qui ne portent pas sur la perception de sommes d'argent sont nécessairement accessoires à l'ensemble du régime de la TPS.
La Cour d'appel a en outre conclu que diverses dispositions de la Loi sur la TPS ‑‑ notamment les dispositions sur les mandataires et les fiducies et sur l'imposition aux fournisseurs d'exigences précises en matière de comptabilité ‑‑ empiètent d'une manière importante sur des questions traditionnellement assujetties à la compétence provinciale sur la propriété et les droits civils dans la province aux termes du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Sur le fondement de l'arrêt de notre Cour General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641, la Cour d'appel a conclu qu'"un critère strict" était nécessaire pour déterminer si les dispositions contestées étaient suffisamment intégrées dans le régime global de la loi pour être justifiées. Toutefois, la cour a souligné que la Loi sur la TPS a pour objet l'imposition d'une taxe à la valeur ajoutée aux consommateurs de fournitures taxables et aux fournisseurs de fournitures exonérées et a conclu que le gouvernement a atteint cet objectif en exigeant d'un fournisseur qu'il paye la taxe au moment de l'achat et ensuite qu'il puisse récupérer par le régime de crédit de taxe sur les intrants, la partie du paiement qui se rapporte à la production et à la vente d'autres fournitures taxables. De l'avis de la Cour d'appel, ces dispositions de la Loi sur la TPS sont essentielles pour que la loi atteigne son objectif et leur inclusion dans le régime est par conséquent justifiée. En conséquence, le critère de l'accessoire nécessaire est respecté.
En ce qui a trait à la troisième question, la Cour d'appel a dit qu'il existe une présomption générale de common law contre la prise d'un bien sans le paiement d'une contrepartie. Toutefois, elle a conclu qu'il n'était pas nécessaire d'avoir recours à cette doctrine générale, étant donné que les par. 221(1) et 222(1) de la Loi sur la TPS désignent de manière unilatérale les vendeurs de fournitures taxables à titre de mandataires de la Couronne du chef du Canada pour la perception de la TPS et à titre de fiduciaires de l'État en ce qui a trait aux sommes perçues. Par conséquent, les obligations plus précises de common law à l'égard des mandants qui doivent rembourser les mandataires des dépenses engagées dans le cadre de leur mandat sont directement applicables. La cour a conclu que les obligations du mandant ou de la personne qui demande des services s'inscrivent dans deux catégories distinctes: une contrepartie pour le temps et les efforts consacrés dans le cadre du mandat, et l'indemnisation des dépenses ou des frais engagés par des tiers. La cour a conclu que, en l'absence d'un contrat, un mandant n'est nullement tenu de rembourser un mandataire relativement au temps et aux efforts consacrés dans le cadre du mandat. Sur ce fondement, la cour a dit, à la p. 589:
[traduction] En faisant valoir que, en l'espèce, le Canada conclut de façon implicite un contrat pour rembourser les fournisseurs relativement à leur temps et à leurs efforts, on invente à la fois une intention et une apparence. Le Canada ne fait pas de telles promesses et aucune personne raisonnable ne pourrait penser qu'il le fait vraiment. Aucune des parties au présent renvoi ne laisse entendre qu'il existe un tel contrat, exprès ou implicite. Toutefois, (comme nous l'avons mentionné), c'est là le critère de common law en matière de rémunération. Les ouvrages de base sur la restitution ne semblent pas non plus appuyer le remboursement de ces services.
Par conséquent, nous concluons que, indépendamment de l'art. 103 de la Loi constitutionnelle de 1867 , le Canada n'est pas tenu de payer les fournisseurs pour leur temps et leur peine.
Par ailleurs, la Cour d'appel a conclu qu'un mandant a une obligation de common law d'indemniser le mandataire pour les dépenses et les frais spéciaux engagés par des tiers dans le cadre du mandat. Bien qu'il soit évident qu'une loi valide peut éteindre cette obligation, la cour a conclu qu'aucune disposition de la Loi sur la TPS n'a cet effet. La plus grande partie des o