Association du transport aérien international c. Canada (Office des transports)

Association du transport aérien international c. Canada (Office des transports)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2024-10-04
Référence neutre
2024 CSC 30
Numéro de dossier
40614
Juges
Wagner, Richard; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas; Jamal, Mahmud; O’Bonsawin, Michelle; Moreau, Mary
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Preuve
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Association du transport aérien international c. Canada (Office des transports), 2024 CSC 30
Appel entendu : 25 mars 2024 Jugement rendu : 4 octobre 2024 Dossier : 40614
Entre :
Association du transport aérien international, Air Transportation Association of America faisant affaire sous la dénomination Airlines for America, Deutsche Lufthansa AG, Société Air France, S.A., Entreprises British Airways, Services aériens Air China, All Nippon Airways Co., Ltd., Aéroroutes Cathay Pacific, Lignes aériennes internationales Swiss, Compagnie aérienne Qatar, Air Canada, Lignes aériennes Porter, American Airlines Inc., United Airlines Inc., Delta Air Lines Inc., Alaska Airlines Inc., Hawaiian Airlines, Inc. et Jetblue Airways Corporation Appelantes
et
Office des transports du Canada et procureur général du Canada Intimés
- et -
Gábor Lukács, Conseil des Canadiens avec déficiences, Fédération nationale des retraités, Centre pour la défense de l’intérêt public et Société québécoise de droit international Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau
Motifs de jugement : (par. 1 à 104)
Le juge Rowe (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Karakatsanis, Côté, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau)
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
Association du transport aérien international,
Air Transportation Association of America faisant
affaire sous la dénomination Airlines for America,
Deutsche Lufthansa AG, Société Air France, S.A.,
Entreprises British Airways, Services aériens Air China,
All Nippon Airways Co., Ltd., Aéroroutes Cathay Pacific,
Lignes aériennes internationales Swiss, Compagnie aérienne Qatar,
Air Canada, Lignes aériennes Porter, American Airlines Inc.,
United Airlines Inc., Delta Air Lines Inc., Alaska Airlines Inc.,
Hawaiian Airlines, Inc. et Jetblue Airways Corporation Appelantes
c.
Office des transports du Canada et
procureur général du Canada Intimés
et
Gábor Lukács, Conseil des Canadiens avec déficiences,
Fédération nationale des retraités, Centre pour la défense
de l’intérêt public et Société québécoise de droit international Intervenants
Répertorié : Association du transport aérien international c. Canada (Office des transports)
2024 CSC 30
No du greffe : 40614.
2024 : 25 mars; 2024 : 4 octobre.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit des transports — Transport aérien — Indemnisation de passagers — Prise par l’office fédéral en matière de transport d’un règlement prévoyant une indemnisation minimale des passagers de vols à destination et en provenance du Canada en cas de retard, d’annulation, de refus d’embarquement ou de perte ou d’endommagement de bagages — Contestation par des transporteurs aériens de certaines dispositions au motif qu’elles entrent en conflit avec le principe d’exclusivité régissant la responsabilité en dommages-intérêts des transporteurs aériens internationaux qui est énoncé dans une convention internationale mise en œuvre en droit canadien — Les dispositions contestées du règlement sont-elles ultra vires de l’office? — Convention pour l’unification de certaines règles relatives au transport aérien international, 2242 R.T.N.U. 309, article 29 — Règlement sur la protection des passagers aériens, DORS/2019-150.
Preuve — Admissibilité — Preuve d’expert — Droit international — Contestation par des compagnies aériennes du règlement pris par un office fédéral au motif qu’il entre en conflit avec une convention internationale mise en œuvre en droit canadien — Recours à des affidavits d’experts portant sur des questions de droit international sollicité par les parties — Cadre d’analyse régissant l’admissibilité de la preuve d’expert dans le contexte du droit international.
En 2018, la Loi sur les transports au Canada (« LTC ») a été modifiée afin de permettre à l’Office des transports du Canada (« Office ») de prendre des règlements à l’égard de divers aspects relatifs aux vols à destination et en provenance du Canada. L’Office a par la suite pris le Règlement sur la protection des passagers aériens (« Règlement »), lequel est entré en vigueur en 2019. Le Règlement comprend des dispositions relatives aux indemnités prescrites pour retard ou annulation de vols internationaux et pour refus d’embarquement lorsque la perturbation se produit pour des raisons attribuables au transporteur et qu’elle n’est pas nécessaire par souci de sécurité (al. 12(2)d), (3)d) et (4)d) et art. 19 et 20), ainsi qu’au remboursement des frais payés par les passagers de vols internationaux pour les bagages quand le transporteur a perdu ou endommagé leurs bagages (art. 23).
Par voie d’appel prévu par la loi devant la Cour d’appel fédérale, l’Association du transport aérien international, l’Air Transportation Association of America et plusieurs transporteurs aériens desservant des aéroports canadiens et étrangers (collectivement, les « compagnies aériennes ») ont contesté ces dispositions. Les compagnies aériennes ont fait valoir que le Règlement entre en conflit avec le principe d’exclusivité de la Convention pour l’unification de certaines règles relatives au transport aérien international (« Convention de Montréal ») et qu’il est ultra vires des pouvoirs de réglementation conférés à l’Office par la LTC. Le Canada a signé la Convention de Montréal en 2001 et l’a mise en œuvre en droit canadien au moyen de modifications à la Loi sur le transport aérien (« LTA »). L’article 29 de la Convention de Montréal codifie l’exclusivité de celle-ci en précisant que « toute action en dommages‑intérêts » est assujettie aux conditions et limites de responsabilité prévues par celle‑ci.
La Cour d’appel fédérale a rejeté la contestation des compagnies aériennes, sauf en ce qui concerne les dispositions relatives à la perte temporaire de bagages. La cour a examiné la compatibilité du Règlement avec la Convention de Montréal, et elle a statué que le mécanisme d’indemnisation établi par le Règlement n’est pas une action en dommages‑intérêts et que l’annulation, le refus d’embarquement et les retards sont des concepts factuels et juridiques qui n’entrent pas dans le champ d’application du principe d’exclusivité. La cour s’est également penchée sur l’admissibilité des affidavits d’experts portant sur des questions de droit international.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
La Convention de Montréal est exclusive dans les limites des matières qu’elle régit, mais elle ne traite pas exhaustivement de tous les aspects du transport aérien international. Suivant le texte de son article 29, il faut une « action » qui conduise à des « dommages‑intérêts » pour que s’applique le principe d’exclusivité. Le Règlement ne prévoit pas d’« action en dommages‑intérêts », car il ne pourvoit pas à une indemnisation individualisée; il crée plutôt un régime de protection des consommateurs qui s’applique parallèlement à la Convention de Montréal, sans empiéter sur les dispositions limitatives de responsabilité. Par conséquent, il ne relève pas du champ d’application du principe d’exclusivité de la Convention de Montréal. Étant donné que le Règlement ne fait pas naître de responsabilité qui est écartée par anticipation par l’article 29, il n’entre pas en conflit avec la Convention de Montréal telle qu’elle est mise en œuvre par la LTA et rien ne justifie de conclure qu’il excède la compétence conférée à l’Office par la LTC.
La Convention de Vienne est le point de départ pour déterminer le champ d’application de la Convention de Montréal et du principe d’exclusivité. L’article 31 de la Convention de Vienne précise que la Convention de Montréal, comme tous les traités, doit être interprétée de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but. Par conséquent, l’analyse commence par l’examen des termes choisis par les États parties à la Convention de Montréal. Dans l’explication du principe d’exclusivité, l’article 29 indique que la Convention de Montréal s’applique à « toute action en dommages-intérêts, à quelque titre que ce soit ». Le sens ordinaire de l’expression « action en dommages‑intérêts » suggère une action présentant les caractéristiques d’une procédure judiciaire et visant l’obtention d’une indemnisation individualisée qui est liée à un préjudice causé par autrui. Les dommages-intérêts sont individualisés en ce qu’ils visent à indemniser le demandeur de la perte subie par suite d’un préjudice causé par autrui. Une action en dommages‑intérêts est distincte d’une procédure d’indemnisation standardisée au terme de laquelle une indemnité identique pourrait être payable à tous les demandeurs sans égard au préjudice (s’il en est) qu’ils ont subi. Le contexte plus large de la Convention de Montréal appuie une interprétation des termes « action » et « dommages‑intérêts » qui est compatible avec leur « sens ordinaire » en droit canadien : les articles pertinents de la Convention de Montréal sont formulés d’une manière qui envisage clairement des actions présentant des caractéristiques de procédures judiciaires devant une cour de justice. L’objet et le but de la Convention de Montréal, y compris l’historique de son évolution, étayent cette conclusion, tout comme la jurisprudence étrangère et la pratique des États. Il faut donc interpréter l’article 29 comme ayant pour effet d’empêcher toute action en dommages-intérêts qui présente les caractéristiques de procédures judiciaires devant des cours de justice et qui vise à obtenir une indemnisation individualisée pour cause de mort ou de lésion corporelle, d’avarie ou de perte de bagages ou de marchandises, ou encore de retard d’un vol international.
L’interprétation la plus appropriée du Règlement consiste à dire qu’il établit des droits de source législative dans le cadre d’un régime de protection des consommateurs. Les passagers qui présentent des réclamations en vertu du Règlement n’ont pas à démontrer quel est le préjudice, s’il en est, qu’ils ont subi afin de demander à être indemnisés. Le Règlement ne lie pas l’indemnisation à l’existence d’un préjudice ou à un inconvénient; il prescrit le paiement, en cas de retard, d’annulation ou de refus d’embarquement, d’une indemnité basée sur le nombre d’heures écoulées entre l’heure d’arrivée prévue et celle à laquelle le passager arrive à sa destination finale; et l’indemnité payable pour la perte ou l’endommagement de bagages est liée aux frais des bagages facturés par le transporteur, et non au préjudice. Contrairement à la Convention de Montréal, le Règlement ne permet pas au transporteur d’éviter d’avoir à verser une indemnité par ailleurs payable à un passager en invoquant un moyen de défense fondé sur la diligence raisonnable ou la négligence contributive. Pour autant que la perturbation en question s’est produite pour une raison attribuable au transporteur et qu’elle n’était pas nécessaire par souci de sécurité, l’indemnité est déterminée. De plus, l’Office est habilité à étendre l’application de sa décision qu’une indemnité soit payable à un passager à d’autres passagers se trouvant dans une situation similaire.
Pour conclure à l’existence d’un conflit entre la Convention de Montréal et le Règlement contesté, il faut que le second soit à ce point incompatible avec le premier que les deux textes ne peuvent coexister. Étant donné que la Convention de Montréal a été mise en œuvre en droit canadien, le critère permettant de déterminer s’il y a conflit de lois s’applique et il est inutile de considérer la présomption selon laquelle le Parlement légifère en conformité avec le droit international. Comme le Règlement ne prévoit pas d’action en dommages‑intérêts, mais crée plutôt un droit à une indemnisation standardisée qui ne vise pas à déterminer la perte subie par un passager, il n’est pas visé par le champ d’application de l’article 29 et n’entre pas en conflit avec la Convention de Montréal. Les deux formes d’indemnisation des passagers envisagées, c’est‑à‑dire celle prévue par le Règlement et celle établie par la Convention de Montréal, peuvent coexister. Le compromis qui est au cœur de la Convention de Montréal demeure inchangé : les passagers continuent de bénéficier de certaines présomptions en matière de preuve dès lors que les dommages sont prouvés, tandis que les transporteurs restent protégés contre une responsabilité illimitée découlant d’actions en dommages‑intérêts liées à des réclamations pour mort ou pour lésion corporelle, avarie ou perte de bagages ou de marchandises, ou encore pour retard. Rien n’indique que le Canada ou tout autre État partie a accepté, en signant la Convention de Montréal, de renoncer à sa capacité d’établir des normes minimales de traitement à l’égard des passagers sur son territoire.
Enfin, des précisions sont nécessaires quant au traitement de la preuve d’expert sur des questions de droit international. Le critère énoncé dans l’arrêt R. c. Mohan, [1994] 2 R.C.S. 9, devrait être appliqué dans le contexte du droit international, comme il l’est dans d’autres circonstances où l’admissibilité de la preuve d’expert est sollicitée. Le cadre d’analyse approprié est le suivant : lorsque la preuve d’expert satisfait aux critères énoncés dans l’arrêt Mohan, elle peut être considérée. Dans le cas contraire, le juge doit faire comme il ferait pour toute autre question de droit — c’est‑à‑dire procéder à l’examen de la question sur la base des observations présentées par les parties devant lui et des autorités invoquées par celles‑ci. Conformément à l’arrêt Mohan, l’admissibilité de la preuve d’expert relève du pouvoir discrétionnaire du tribunal pour autant que les conditions minimales préalables d’admissibilité sont remplies. Compte tenu de la diversité de contextes dans lesquels la production de preuves d’expert est demandée sur des questions de droit international, il est préférable que l’admissibilité de telles preuves continue de relever de l’exercice du pouvoir discrétionnaire du tribunal plutôt que de l’application d’une règle fixe et invariable.
Jurisprudence
Arrêt appliqué : R. c. Mohan, [1994] 2 R.C.S. 9; arrêts examinés : Thibodeau c. Air Canada, 2014 CSC 67, [2014] 3 R.C.S. 340; International Air Transport Association c. Department for Transport, C-344/04, [2006] E.C.R. I‑403; Zicherman c. Korean Air Lines Co., 516 U.S. 217 (1996); El Al Israel Airlines, Ltd. c. Tsui Yuan Tseng, 525 U.S. 155 (1999); King c. American Airlines, Inc., 284 F.3d 352 (2d Cir. 2002); Brake c. PJ‑M2R Restaurant Inc., 2017 ONCA 402, 135 O.R. (3d) 561; arrêts mentionnés : Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., 2007 CSC 15, [2007] 1 R.C.S. 650; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Emerson Milling Inc., 2017 CAF 79, [2018] 2 R.C.F. 573; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235; Thibodeau c. Air Canada, 2011 CF 876, [2013] 2 R.C.F. 83; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Thomson c. Thomson, [1994] 3 R.C.S. 551; Febles c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CSC 68, [2014] 3 R.C.S. 431; Sullivan c. Old Colony St. Ry. Co., 83 N.E. 1091 (Mass. 1908); Nelson c. Deutsche Lufthansa AG, C-581/10 et C-629/10, EU:C:2012:657; R. c. McGregor, 2023 CSC 4; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653; R. c. Kirkpatrick, 2022 CSC 33; Yugraneft Corp. c. Rexx Management Corp., 2010 CSC 19, [2010] 1 R.C.S. 649; Île de Kasikili/Sedudu (Botswana/Namibie), Arrêt, C.I.J. Recueil 1999, p. 1045; Hunt c. T&N plc, [1993] 4 R.C.S. 289; Nevsun Resources Ltd. c. Araya, 2020 CSC 5, [2020] 1 R.C.S. 166; Turp c. Canada (Affaires étrangères), 2018 CAF 133, [2019] 1 R.C.F. 198; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3; Holding Tusculum B.V. c. S.A. Louis Dreyfus & Cie, 2006 QCCS 2827; Fédération des travailleurs du Québec (FTQ - Construction) c. Procureure générale du Québec, 2018 QCCS 4548; R. c. Abbey, [1982] 2 R.C.S. 24; White Burgess Langille Inman c. Abbott and Haliburton Co., 2015 CSC 23, [2015] 2 R.C.S. 182; Masterpiece Inc. c. Alavida Lifestyles Inc., 2011 CSC 27, [2011] 2 R.C.S. 387; Clayson-Martin c. Martin, 2015 ONCA 596, 127 O.R. (3d) 1; R. c. Abdullahi, 2021 ONCA 82, 399 C.C.C. (3d) 397; Québec (Procureur général) c. Canada, 2008 CF 713, conf. par 2009 CAF 361, conf. par 2011 CSC 11, [2011] 1 R.C.S. 368; Surrey Credit Union c. Willson (1990), 45 B.C.L.R. (2d) 310; Daniels c. White, [1968] R.C.S. 517; R. c. Hape, 2007 CSC 26, [2007] 2 R.C.S. 292; Boland c. APV Canada Inc. (2005), 250 D.L.R. (4th) 376.
Lois et règlements cités
Directive concernant les retards de trois heures ou moins sur l’aire de trafic, DORS/2019‑110.
Loi modifiant la Loi sur le transport aérien, L.C. 2001, c. 31.
Loi sur la modernisation des transports, L.C. 2018, c. 10.
Loi sur le transport aérien, L.R.C. 1985, c. C‑26, annexe VI.
Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, c. 10, art. 41, 85.04(1)a), c), 85.05(1), 85.06, 85.07(1), (3), 85.08, 85.14, 86(1)h)(iii.1), 86.11 [aj. 2018, c. 10, art. 19], 177(1).
Règlement sur la protection des passagers aériens, DORS/2019‑150, art. 5 à 8, 10(3), 11, 12(2) à (4), 13 à 18, 19, 20, 23, 24.
Règlement sur les transports aériens, DORS/88‑58, art. 113.1, 122c)(xxi).
Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, règle 369.
Traités et autres instruments internationaux
Convention de Vienne sur le droit des traités, R.T. Can. 1980 no 37, art. 31, 32.
Convention pour l’unification de certaines règles relatives au transport aérien international, 2242 R.T.N.U. 309 [Convention de Montréal], préambule, art. 1, 17 à 19, 20, 21, 22, 26, 27, 29, 33(1), 35(2).
Doctrine et autres documents cités
Black’s Law Dictionary, 11e éd., par Bryan A. Garner. St. Paul (Minn.), Thomson Reuters, 2019, « action », « damages ».
Canada. Bibliothèque du Parlement. Services d’information, d’éducation et de recherche parlementaires. Le processus de conclusion des traités au Canada, Études de la Colline 2008‑45‑F, par Laura Barnett, Division des affaires juridiques et sociales, 1er avril 2021.
Canadian Law Dictionary, 7e éd., par Steve Coughlan, John A. Yogis et Catherine Cotter, New York, Barron’s Educational Series, 2013, « action at law », « damages ».
Currie, John H., et autres. International Law : Doctrine, Practice, and Theory, 3e éd., Toronto, Irwin Law, 2022.
Dempsey, Paul Stephen. Aviation Liability Law, 2e éd., Markham (Ont.), LexisNexis, 2013.
Organisation de l’aviation civile internationale. International Conference on Air Law, vol. I, Minutes, Doc. 9775‑DC/2. Montréal, 2001.
van Ert, Gib. Recent Federal Courts decisions on expert evidence of international law, 31 décembre 2018 (en ligne : https://gibvanert.com/2018/12/31/recent-federal-courts-decisions-on-expert-evidence-of-international-law/; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2024SCC-CSC30_1_eng.pdf).
van Ert, Gib. Using International Law in Canadian Courts, 2e éd., Toronto, Irwin Law, 2008.
van Ert, Gibran. « The Admissibility of International Legal Evidence » (2005), 84 R. du B. can. 31.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Pelletier, de Montigny et Locke), 2022 CAF 211, [2022] A.C.F. no 1702 (Lexis), 2022 CarswellNat 5116 (WL), rejetant en partie une contestation de la validité d’un règlement pris par l’Office des transports du Canada. Pourvoi rejeté.
Pierre Bienvenu, Clay Hunter, Virginie Blanchette‑Séguin, Jean-Simon Schoenholz et Jiwan Son, pour les appelantes.
Barbara Cuber, pour l’intimé l’Office des transports du Canada.
Bernard Letarte et Lindy Rouillard‑Labbé, pour l’intimé le procureur général du Canada.
Gábor Lukács, en personne.
Katrine Dilay et Marina Pavlovic, pour les intervenants le Conseil des Canadiens avec déficiences, la Fédération nationale des retraités et le Centre pour la défense de l’intérêt public.
Charles‑Emmanuel Côté et Bruno Gélinas‑Faucher, pour l’intervenante la Société québécoise de droit international.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Rowe —
TABLE DES MATIÈRES
Paragraphe
I. Faits
5
A. Les parties
5
B. La Convention de Montréal en droit canadien
8
C. L’élaboration et le contenu du Règlement
10
II. Cour d’appel fédérale, 2022 CAF 211 (le juge de Montigny, avec l’accord des juges Pelletier et Locke)
13
III. Questions en litige
21
IV. Norme de contrôle
25
V. Analyse
27
A. Quel est le champ d’application de la Convention de Montréal et du principe d’exclusivité?
33
(1) L’arrêt Thibodeau ne règle pas la question
36
(2) Le sens ordinaire des termes choisis par les États parties lorsqu’ils sont lus dans leur contexte
39
(3) L’objet et le but de la Convention de Montréal
46
(4) Jurisprudence étrangère
50
(5) Examen de la pratique des États
58
(6) Le principe d’exclusivité interdit les actions en dommages-intérêts individualisées
63
B. Le critère applicable à la preuve d’expert sur des questions de droit international
65
(1) L’arrêt Mohan régit le traitement de la preuve d’expert sur des questions de droit international
70
C. Quel est le champ d’application du Règlement?
80
(1) Indemnisation
81
(2) Mise en application
86
(3) Le Règlement opère comme un régime de protection des consommateurs
89
D. Le Règlement n’entre pas en conflit avec la Convention de Montréal et n’est donc pas ultra vires de la LTC
91
(1) Qu’est‑ce qui constitue un conflit?
92
(2) Le Règlement ne prévoit pas d’« action en dommages‑intérêts » et, par conséquent, il n’existe aucun conflit
94
E. Il est inutile d’examiner les autres arguments en faveur de la validité du Règlement
100
VI. Conclusion et dispositif
103
[1] Le présent pourvoi porte sur la validité du Règlement sur la protection des passagers aériens, DORS/2019‑150 (« Règlement »), ainsi que sur la nature et le champ d’application du « principe d’exclusivité » énoncé à l’article 29 de la Convention pour l’unification de certaines règles relatives au transport aérien international, 2242 R.T.N.U. 309 (« Convention de Montréal »), de 1999.
[2] Les appelantes font valoir que, parce que le Règlement exige que les transporteurs aériens indemnisent les passagers de vols internationaux quand leur vol est retardé ou annulé, quand ils se voient refuser l’embarquement ou quand leurs bagages sont perdus ou endommagés, le Règlement entre en conflit avec le principe d’exclusivité prévu par la Convention de Montréal. À la lumière de ce prétendu conflit, et parce que la Convention de Montréal a été mise en œuvre par la Loi sur le transport aérien, L.R.C. 1985, c. C‑26 (« LTA »), les appelantes affirment que le Règlement est ultra vires des pouvoirs de réglementation conférés à l’Office des transports du Canada (« Office ») par la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, c. 10 (« LTC »). Dans la suite des présents motifs, lorsque je vais traiter de la question de savoir si le Règlement respecte les limites de la compétence conférée à l’Office par la LTC, je vais décrire le Règlement comme étant soit « ultra vires de la LTC » soit « intra vires de la LTC ».
[3] Les parties sont également en désaccord en ce qui concerne l’admissibilité des affidavits d’experts portant sur des questions de droit international; ces affidavits ont été produits dans les instances devant les juridictions inférieures relativement aux pratiques des États. Comme je l’explique ci‑après, le droit relatif à l’admissibilité de la preuve d’expert est fixé depuis l’arrêt de notre Cour dans l’affaire dans R. c. Mohan, [1994] 2 R.C.S. 9.
[4] Dans l’arrêt Thibodeau c. Air Canada, 2014 CSC 67, [2014] 3 R.C.S. 340 (« Thibodeau »), la Cour a examiné le champ d’application du principe d’exclusivité prévu par la Convention de Montréal et a déclaré que celle-ci est exclusive dans les limites des matières qu’elle régit, mais qu’elle ne traite pas exhaustivement de tous les aspects du transport aérien international (par. 47). La même conclusion guide le résultat en l’espèce. Le principe d’exclusivité prévu à l’article 29 de la Convention de Montréal s’applique à toute « action en dommages‑intérêts ». Toutefois, le Règlement ne prévoit pas d’« action en dommages‑intérêts », car il ne pourvoit pas à une indemnisation individualisée. Les droits à indemnité qui y sont énoncés ne sont pas liés à un préjudice subi par un réclamant par suite d’un tort causé par autrui. Le Règlement crée plutôt des indemnités légales faisant partie d’un régime de protection des consommateurs qui opère indépendamment du préjudice (s’il en est) subi par le réclamant. Par conséquent, le Règlement ne fait pas naître de responsabilité qui est écartée par anticipation par l’article 29 et, de ce fait, il n’entre pas en conflit avec la Convention de Montréal telle qu’elle est mise en œuvre par la LTA. En conséquence, le pourvoi est rejeté.
I. Faits
A. Les parties
[5] L’appelante Association du transport aérien international (« ATAI ») est une association commerciale regroupant 290 compagnies aériennes de 120 pays, qui réalisent environ 82 p. 100 du trafic aérien mondial. L’appelante Air Transportation Association of America (faisant affaire sous la dénomination Airlines for America) est une association commerciale réunissant des compagnies aériennes qui sont basées aux États‑Unis et œuvrent dans le domaine du transport de passagers et de marchandises. Les 16 autres appelantes sont des transporteurs aériens desservant des aéroports canadiens et étrangers.
[6] L’Office intimé est un organisme quasi judiciaire de réglementation économique qui a pour mandat de traiter de questions de transports relevant de la compétence législative du Parlement, notamment l’aviation. L’Office exerce deux fonctions. Premièrement, il applique des règles qui établissent les droits et responsabilités des fournisseurs et des utilisateurs de services de transport et qui égalisent les chances entre les concurrents. Dans l’exercice de sa fonction de réglementation, l’Office rend des décisions sur la délivrance de licences et de permis. Il a le pouvoir de faire exécuter, au moyen de sanctions administratives pécuniaires, la LTC et ses règlements d’application. Deuxièmement, l’Office statue sur les différends liés au transport commercial de passagers et sur les questions d’accessibilité.
[7] Dans l’arrêt Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., 2007 CSC 15, [2007] 1 R.C.S. 650, la Cour a décrit la LTC comme étant « une loi de nature réglementaire hautement spécialisée qui est axée sur de solides considérations de politique générale » (par. 98), et l’Office comme étant « chargé d’interpréter ses propres dispositions législatives, y compris ce en quoi consiste cette responsabilité que lui confie la Loi » (par. 100).
B. La Convention de Montréal en droit canadien
[8] Comme l’a expliqué notre Cour dans l’arrêt Thibodeau (par. 47), la Convention de Montréal, tout comme celle qui l’a précédée, la Convention pour l’unification de certaines règles relatives au transport aérien international, 137 R.T.S.N. 11 (« Convention de Varsovie »), a été conçue en vue de réaliser un certain nombre d’objectifs, notamment les objectifs suivants :
. . . établir un ensemble de règles uniformes encadrant la responsabilité pour dommages des transporteurs aériens internationaux et limiter cette responsabilité [. . .] [L]a Convention de Montréal [. . .] ne peut [. . .] réaliser [ces objectifs] que si elle constitue un ensemble exclusif de règles applicables aux matières auxquelles elle s’applique. La Convention de Montréal ne touche évidemment pas tous les aspects du transport aérien international : elle n’est pas exhaustive. Mais dans les limites des matières qu’elle aborde, elle est exclusive en ce qu’elle interdit tout autre recours en responsabilité : M. Clarke, Contracts of Carriage by Air (2e éd. 2010), p. 8 et 160‑162; G. N. Tompkins, fils, « The Continuing Development of Montreal Convention 1999 Jurisprudence » (2010), 35 Air & Space L. 433, p. 433‑436.
Je vais revenir plus loin dans les présents motifs sur les objectifs de la Convention de Montréal et sur le rôle que joue le principe d’exclusivité dont il est question dans l’arrêt Thibodeau. Pour l’instant, il suffit de mentionner que notre Cour a reconnu les trois objectifs centraux de la Convention de Montréal : premièrement, elle limite la responsabilité des transporteurs liée aux réclamations en dommages‑intérêts en cas de décès ou de lésion corporelle, d’avarie ou de perte de bagages et de marchandises, et de retard; deuxièmement, elle protège les intérêts des passagers et des expéditeurs en créant une présomption de responsabilité des transporteurs à l’égard de ces réclamations; et, troisièmement, elle vise à « instaurer des règles uniformes applicables aux réclamations découlant du transport aérien international » (par. 41‑42 et 44‑46).
[9] Le Canada a signé la Convention de Montréal le 1er octobre 2001, et il a déposé son instrument de ratification le 19 novembre 2002. La Convention de Montréal a été mise en œuvre en droit canadien au moyen de modifications à la LTA (Loi modifiant la Loi sur le transport aérien, L.C. 2001, c. 31); ces modifications ont incorporé par renvoi l’intégralité de la Convention de Montréal (LTA, ann. VI; Bibliothèque du Parlement, Le processus de conclusion des traités au Canada, Études de la Colline, 2008‑45‑F, 1er avril 2021, p. 2-6).
C. L’élaboration et le contenu du Règlement
[10] En 2014, le ministre des Transports (« Ministre ») a entrepris un examen de la LTC. À la suite de cet examen, le Parlement a édicté la Loi sur la modernisation des transports, L.C. 2018, c. 10, en 2018; cette loi a modifié la LTC par adjonction de l’art. 86.11, qui disposait que « [l’]Office prend, après consultation du ministre, des règlements relatifs aux vols à destination, en provenance et à l’intérieur du Canada, y compris les vols de correspondance » à l’égard de divers aspects, notamment les obligations du transporteur en cas de retard ou d’annulation de vols, de refus d’embarquement, ou encore de perte ou d’endommagement de bagages. L’Office a par la suite publié le projet de règlement, lequel est entré en vigueur en 2019.
[11] Ainsi que le prescrit l’art. 86.11 ajouté à la LTC, le Règlement établit les obligations minimales des transporteurs aériens envers les passagers quand leurs vols sont retardés ou annulés, quand ils se voient refuser l’embarquement ou lorsque des bagages sont perdus ou endommagés. Le présent pourvoi porte sur les dispositions du Règlement relatives à ce qui suit :
a) les indemnités standardisées pour retard ou annulation de vols internationaux et pour refus d’embarquement lorsque la perturbation se produit pour des raisons attribuables au transporteur et qu’elle n’est pas nécessaire par souci de sécurité (al. 12(2)d), (3)d) et (4)d) et art. 19 et 20);
b) le remboursement des frais payés par les passagers de vols internationaux pour les bagages quand le transporteur a perdu ou endommagé leurs bagages (art. 23).
[12] Le Règlement établit également les obligations des transporteurs aériens envers les passagers relativement à d’autres aspects qui ne sont pas en litige dans le présent pourvoi, par exemple les retards sur l’aire de trafic, l’attribution de sièges aux enfants et le transport d’instruments de musique.
II. Cour d’appel fédérale, 2022 CAF 211 (le juge de Montigny, avec l’accord des juges Pelletier et Locke)
[13] Les appelantes ont contesté le Règlement par voie d’appel prévu par la loi devant la Cour d’appel fédérale, qui entend, en vertu de l’art. 41 de la LTC, les appels des décisions de l’Office des transports du Canada sur des questions de droit ou de compétence.
[14] Des requêtes préliminaires ont porté sur l’admissibilité de la preuve d’expert. Premièrement, le procureur général du Canada a demandé l’autorisation de produire de la preuve d’expert sur la pratique des États relativement aux droits dont disposent les passagers aériens en vertu de la Convention de Montréal. Le juge Rennie a accueilli la requête, et les deux parties ont déposé des affidavits d’experts (no A‑311‑19, 27 janvier 2020, reproduite au d.a., vol. I, p. 139).
[15] Deuxièmement, le procureur général a sollicité la radiation des affidavits d’experts des appelantes, dans la mesure où les experts se sont « prononcés sur l’interprétation de la Convention de Montréal et sur la compatibilité des régimes étrangers avec la Convention » (m.i., par. 18). Dans une ordonnance intérimaire de la juge Mactavish, la requête a été rejetée afin de permettre à la formation qui entendrait l’appel sur le fond de décider de l’admissibilité de la preuve (2020 CAF 172).
[16] Au terme de l’audition sur le fond, le juge de Montigny (maintenant juge en chef), qui a rédigé l’arrêt unanime de la Cour d’appel, a rejeté la contestation des compagnies aériennes, sauf en ce qui concerne les dispositions relatives à la « perte temporaire » de bagages. Pour arriver à cette conclusion, il a identifié trois questions principales :
1. Est-ce que l’indemnisation minimale des passagers prévue par le Règlement en cas de retard, d’annulation, de refus d’embarquement ou de perte ou d’endommagement de bagages, lorsqu’appliquée au transport aérien international, est autorisée par le sous‑al. 86.11(1)b)(i) de la LTC et compatible avec la Convention de Montréal?
2. Est-ce que l’un ou l’autre des art. 5 à 8, 10(3), 11(3) à (5), 12(2) à (4), 13 à 18, 23 ou 24 du Règlement sont ultra vires de la LTC dans la mesure où ils s’appliquent aux services internationaux en raison d’une application extraterritoriale non permise?
3. Est-ce que la Directive concernant les retards de trois heures ou moins sur l’aire de trafic, DORS/2019-110, publiée par le Ministre en avril 2019, est intra vires des pouvoirs conférés au Ministre par le par. 86.11(2) de la LTC?
[17] En arrivant à cette décision, le juge de Montigny a convenu que des passages des affidavits d’experts produits par les appelantes devaient être radiés.
[18] Se penchant ensuite sur le fond des arguments avancés par les appelantes, la Cour d’appel fédérale a examiné la compatibilité du Règlement avec la Convention de Montréal et elle a statué que le mécanisme d’indemnisation établi par le Règlement n’est pas une action en dommages‑intérêts et que l’annulation, le refus d’embarquement et les retards sont des concepts factuels et juridiques qui n’entrent pas dans le champ d’application du principe d’exclusivité.
[19] Bien qu’elle ait jugé que les dispositions du Règlement sur les frais payés pour les bagages ne contrevenaient pas à la Convention de Montréal, la Cour d’appel a conclu que le par. 23(2) du Règlement était ultra vires de l’art. 86.11 de la LTC. Elle a statué que l’art. 86.11 ne conférait pas à l’Office le pouvoir de prendre des règlements visant la « perte temporaire » de bagages. L’Office et le procureur général n’ont pas interjeté appel de cet aspect de la décision.
[20] La Cour d’appel a également rejeté l’argument des appelantes selon lequel le Règlement est ultra vires de la LTC dans la mesure où il s’applique aux vols effectués à l’extérieur du Canada entre deux États étrangers en raison d’une application extraterritoriale non permise. Les appelantes n’ont pas fait appel de cet aspect de la décision.
III. Questions en litige
[21] La principale question en litige dans le présent pourvoi consiste à décider si les dispositions du Règlement qui prescrivent les indemnités minimales à verser aux passagers de vols internationaux en cas de retard, d’annulation, de refus d’embarquement ou de perte ou d’endommagement de bagages sont ultra vires de la LTC.
[22] Les appelantes font valoir que le Règlement est ultra vires, parce que les dispositions contestées contreviennent au principe d’exclusivité codifié à l’article 29 de la Convention de Montréal et incorporé dans la LTA. Elles affirment que la Cour d’appel fédérale a commis une erreur en contournant le principe d’exclusivité établi dans la Convention de Montréal, et elles invoquent l’arrêt Thibodeau de notre Cour au soutien de la proposition que les articles 17 à 19 de la Convention de Montréal énoncent de façon exhaustive les types de responsabilité qui peuvent être invoqués contre les transporteurs aériens en matière de transport aérien international. Les appelantes sollicitent également l’infirmation de l’arrêt de la Cour d’appel fédérale en ce qui concerne l’admissibilité de passages des affidavits d’experts sur lesquels elles s’appuient pour étayer leurs arguments relatifs à la pratique des États.
[23] Le procureur général et l’Office répondent que le Règlement n’est pas ultra vires de la LTC, parce qu’il ne prévoit pas d’actions en dommages‑intérêts; il traite plutôt de matières qui ne relèvent pas du champ d’application de la Convention de Montréal, notamment les circonstances liées à l’inexécution du contrat de transport. Le procureur général et l’Office renvoient à la jurisprudence étrangère, en particulier celles de l’Union européenne et des États‑Unis, dans laquelle le principe d’exclusivité est interprété d’une manière qui ne prohibe pas une indemnisation standardisée dans le cadre de régimes de protection des passagers. Ils ajoutent que la pratique des États confirme que le Règlement est compatible avec la Convention de Montréal, car la majorité des États parties à la Convention de Montréal ont établi des régimes d’indemnisation des passagers comparables à celui du Canada.
[24] Subsidiairement, le procureur général plaide que, même si le Règlement est incompatible avec la Convention de Montréal, il n’est pas ultra vires de la LTC, étant donné que l’art. 86.11 de la LTC l’emporte sur toute disposition incompatible de la Convention de Montréal.
IV. Norme de contrôle
[25] Le paragraphe 41(1) de la LTC établit, législativement, un droit d’appel devant la Cour d’appel fédérale de tout acte de l’Office, avec l’autorisation de la cour, sur une question de droit ou de compétence (Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Emerson Milling Inc., 2017 CAF 79, [2018] 2 R.C.F. 573, par. 7 et 11). L’existence d’un droit d’appel prévu par la loi indique que le Parlement entend que les normes de contrôle en appel s’appliquent. Comme la contestation du Règlement porte sur une question de droit, la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte (Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235, par. 8).
[26] Cela dit, les conclusions de fait tirées par la Cour d’appel fédérale, y compris celles liées aux questions touchant le droit étranger, sont assujetties à la norme de l’erreur manifeste et déterminante (Housen, par. 10, 19 et 26‑37).
V. Analyse
[27] Comme je l’expliquerai, l’issue du présent pourvoi dépend de l’issue de la question de la validité, à laquelle je réponds par la négative. Étant donné que le Règlement ne prévoit pas d’« action en dommages‑intérêts », il ne relève pas du champ d’application du principe d’exclusivité de la Convention de Montréal. Le Règlement crée plutôt un régime de protection des consommateurs qui s’applique parallèlement à la Convention de Montréal, sans empiéter sur les dispositions limitatives de responsabilité. Comme le Règlement n’entre pas en conflit avec la Convention de Mo