Coalition pour une utilisation responsable du plastique c. Canada (Environnement et Changements climatiques)

Coalition pour une utilisation responsable du plastique c. Canada (Environnement et Changements climatiques)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2023-11-16
Référence neutre
2023 CF 1511
Numéro de dossier
T-824-21
Contenu de la décision
Date :20231116
Dossier : T-824-21
Reference : 2023 CF 1511
[TRADUCTION FRANÇAISE NON RÉVISÉE PAR LA JUGE]
Toronto (Ontario), 16 novembre 2023
En présence de madame la juge Furlanetto
ENTRE :
COALITION POUR UNE UTILISATION RESPONSABLE DU PLASTIQUE, DOW CHEMICAL CANADA ULC, LA PÉTROLIÈRE IMPÉRIALE, SOCIÉTÉ DE PERSONNES, REPRÉSENTÉE PAR SON PARTENAIRE DE GESTION LA COMPAGNIE PÉTROLIÈRE IMPÉRIALE LTÉE et NOVA CHEMICALS CORPORATION
demanderesses
et
LE MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT ET DU CHANGEMENT CLIMATIQUE, LE MINISTRE DE LA SANTÉ ET LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
et
AMERICAN CHEMISTRY COUNCIL,
AMERICAN FUEL & PETROCHEMICAL MANUFACTURERS, PLASTICS INDUSTRY ASSOCIATION, ENVIRONMENTAL DEFENCE CANADA INC. ET OCEANA CANADA, ANIMAL JUSTICE,
PROCUREUR GÉNÉRAL DE L’ALBERTA,PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA SASKATCHEWAN
intervenants
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Survol [1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire [la demande] des décisions du gouvernement fédéral concernant l’inscription d’« articles manufacturés en plastique » sur la liste des substances toxiques de l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), LC 1999, c 33 [la LCPE]. Depuis l’audition initiale de la présente demande, l’annexe 1 a été abrogée et remise en vigueur et toutes les mêmes substances y sont inscrites, conformément au projet de loi S-5, Loi sur le renforcement de la protection de l’environnement pour un Canada en santé, LC 2023, c 12 [le projet de loi S-5]. Bien que la présente demande porte sur le décret (défini ci-après) qui a autorisé l’inscription des articles manufacturés en plastique à l’annexe 1, dans sa version antérieure, je conclus, pour les motifs énoncés ci-après, que les réparations découlant de la présente demande demeurent néanmoins utiles compte tenu du litige actuel entre les parties et que les modifications apportées par le projet de loi S-5 n’ont pas rendu la présente demande théorique. Par conséquent, l’analyse qui suit tient compte de toutes les questions soulevées.
[2] La demanderesse la Coalition pour une utilisation responsable du plastique [la CURP] est une société à but non lucratif composée d’entreprises de l’industrie du plastique qui exercent leurs activités au Canada. Les demanderesses Dow Chemical Canada ULC et Nova Chemicals Corporation sont des sociétés spécialisées dans la fabrication et la distribution de produits chimiques et de résines plastiques, et la demanderesse la Pétrolière Impériale, représentée par son partenaire de gestion, la Compagnie Pétrolière Impériale Ltée, est une société qui fabrique des produits pétrochimiques servant à la fabrication des résines plastiques.
[3] Les demanderesses soulèvent deux questions dans le cadre de la présente demande. En premier lieu, les demanderesses font valoir que le Décret d’inscription d’une substance toxique à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), enregistré le 23 avril 2021, et publié le 12 mai 2021, dans la Gazette du Canada, Partie II, Vol 155, no 10 [le décret] était déraisonnable, car il ne constituait pas une utilisation appropriée du pouvoir de l’administrateur en conseil/gouverneur en conseil et n’est pas conforme au régime législatif établi par la LCPE. Elles font valoir que l’inscription des articles manufacturés en plastique a une portée excessive, que les articles manufacturés en plastique ne sont pas une « substance » ou des « catégories de substances » qui pourraient figurer sur la liste des substances toxiques de l’annexe 1 de la LCPE, et que l’analyse scientifique et l’évaluation des risques appropriées n’ont pas été réalisées pour démontrer que les articles manufacturés en plastique sont toxiques. L’American Chemistry Council, American Fuel & Petrochemical Manufacturers et la Plastics Industry Association, qui ont le statut d’intervenantes [les intervenants de l’industrie], font valoir que l’Accord Canada-États-Unis-Mexique [l’ACEUM] et l’Accord sur les obstacles techniques au commerce [l’Accord sur les OTC], dont le Canada est signataire, devraient éclairer l’interprétation de la Cour sur les conditions requises pour déclarer une substance toxique au titre de la LCPE.
[4] Les demanderesses soutiennent également que la décision du ministre de l’Environnement et du Changement climatique [le MECC] de rejeter les demandes de constitution d’une commission de révision pour évaluer les risques que poseraient les articles manufacturés en plastique ainsi que leur inscription projetée à l’annexe 1 était déraisonnable. Suivant l’article 302 des Règles des cours fédérales, DORS/98-106, et compte tenu du consentement des parties, la présente demande de contrôle porte à la fois sur le décret et le refus de constituer une commission de révision.
[5] En deuxième lieu, les demanderesses, le procureur général de la province de Saskatchewan [la Saskatchewan] et le procureur général de la province d’Alberta [l’Alberta] soutiennent que le décret est inconstitutionnel. Ils font valoir qu’il ne relève pas de la compétence fédérale en matière de droit criminel. L’intervention de la Saskatchewan et l’Alberta découle d’une réponse à un avis de question constitutionnelle signifié par les demanderesses.
[6] Le procureur général du Canada est le défendeur désigné au nom du gouverneur en conseil qui s’appuie sur le pouvoir que lui confère la LCPE pour prendre des décrets en vue d’inscrire des substances à l’annexe 1. Le MECC et le ministre de la Santé [collectivement, les ministres] administrent conjointement la LCPE.
[7] Les défendeurs font valoir que le décret était raisonnable. Ils soutiennent que la seule contrainte administrative qui pèse sur la capacité du gouverneur en conseil à prendre le décret est le régime législatif établi par la LCPE et que le gouverneur en conseil a agi conformément aux pouvoirs qui lui sont conférés par la LCPE et à son objectif général. Selon les défendeurs, les accords commerciaux du Canada ne sont pas pertinents et ne relèvent pas de la compétence de la Cour fédérale en l’espèce.
[8] Les défendeurs soutiennent également que le refus de constituer une commission de révision était raisonnable, car les motifs d’opposition présentés ne remettaient pas en cause les conclusions scientifiques fondamentales sur lesquelles reposait la prise du décret. Les défendeurs soutiennent que le décret est un exercice valide de la compétence fédérale en matière de droit criminel et que les arguments constitutionnels des demanderesses sont prématurés.
[9] Environmental Defence Canada Inc. et Oceana Canada [EDCOC] et Animal Justice, qui sont également des intervenantes dans le cadre de la présente demande, s’opposent aux arguments présentés par les demanderesses. EDCOC font également valoir que le décret est constitutionnel au regard de la théorie de l’intérêt national, également appelée le principe de la paix, de l’ordre et du bon gouvernement. Les demanderesses, la Saskatchewan et l’Alberta font valoir qu’EDCOC ne peuvent invoquer le principe de la paix, de l’ordre et du bon gouvernement dans son intervention, car les défendeurs n’ont pas soulevé cette question dans leur argumentaire.
[10] Comme je l’explique plus loin, l’inscription des articles manufacturés en plastique sur la liste des substances toxiques de l’annexe 1 avait une portée excessive. Par conséquent, le décret est à la fois déraisonnable et inconstitutionnel. Le gouverneur en conseil a agi au-delà des limites de son pouvoir et du régime des dispositions pertinentes de la LCPE en inscrivant la vaste catégorie des articles manufacturés en plastique à l’annexe 1. De même, le décret a outrepassé la compétence en matière de droit criminel, car il n’existe aucune crainte raisonnée que tous les articles manufacturés en plastique inscrits à l’annexe 1 aient un effet nocif sur l’environnement. Le décret dépasse les balises établies dans l’arrêt R c Hydro-Québec, [1997] 3 RCS 213 [Hydro-Québec] pour que le régime prévu par la LCPE relève de la compétence en matière de droit criminel.
II. Le contexte A. Le contexte concernant le décret et le refus de constituer une commission de révision [11] Il ne fait aucun doute que les plastiques sont omniprésents. Ils existent depuis plus de 50 ans et sont utilisés dans la fabrication d’articles manufacturés en tant que produits finis ainsi qu’en tant que composantes de produits que l’on retrouve dans toutes les facettes de la vie quotidienne et dans des secteurs industriels aussi variés que l’emballage, la construction, l’industrie automobile, l’équipement électronique, le textile, les appareils électroménagers et l’agriculture.
[12] La gestion des déchets de plastique (l’élimination et le recyclage des plastiques) et la pollution plastique (les déchets plastiques qui demeurent dans l’environnement et qui ne sont pas éliminés par le système de gestion des déchets) font l’objet de préoccupations croissantes sur le plan environnemental et sont de plus en plus ciblées par les gouvernements depuis au moins 2016.
[13] En 2018, le Conseil canadien des ministres de l’Environnement de tous les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux a élaboré une stratégie visant l’atteinte de zéro déchet de plastique dans l’ensemble du Canada « stratégie zéro déchet plastique », qui reconnaît la pollution plastique comme étant sérieuse et comme un « problème environnemental mondial à croissance exponentielle ». Il a cherché à mettre en place un régime permettant d’atteindre ses objectifs d’ici 2030.
[14] Environnement et Changement climatique Canada [ECCC] a retenu les services de Deloitte et de Cheminfo Services Inc pour mener une étude économique sur les quantités, les utilisations et la gestion de la fin de vie des plastiques dans l’économie canadienne; l’étude a été publiée en 2019 sous le titre « Étude économique sur l’Industrie, les marchés et les déchets du plastique du Canada » [l’étude Deloitte]. Selon l’étude Deloitte, une économie sans déchets plastiques pourrait apporter des avantages importants au Canada, mais elle ne pourrait être réalisée sans une intervention stratégique simultanée du gouvernement, des intervenants de l’industrie et du public à chaque étape du cycle de vie du plastique. L’étude Deloitte révèle qu’environ 29 kilotonnes de déchets plastiques (soit 1 % de tous les déchets plastiques produits) ont été rejetés dans l’environnement au Canada en 2016, tandis que 86 % ont été conservés dans des décharges.
[15] En février 2020, les ministres ont publié un projet de rapport intitulé « Évaluation scientifique de la pollution plastique » dans la Gazette du Canada, Partie I, à des fins de consultation publique, dont la version définitive a été publiée le 7 octobre 2020 [l’évaluation scientifique]. Dans le sommaire de l’évaluation scientifique, l’objectif est décrit de la manière suivante :
L’objectif du présent rapport est de faire un résumé de l’état actuel des connaissances scientifiques sur les impacts potentiels de la pollution plastique sur l’environnement et la santé humaine, ainsi que d’orienter de futures recherches et de contribuer à la prise de décision à ce sujet au Canada. Le présent rapport est un examen des renseignements disponibles sur la pollution plastique, dont ceux sur les sources des plastiques, les occurrences de la pollution plastique, le devenir des plastiques rejetés, ainsi que ceux sur les effets potentiels sur l’environnement et la santé humaine. Le présent rapport n’a pas pour objet de quantifier les risques posés à l’environnement ou à la santé humaine par la pollution plastique, mais plutôt d’examiner l’état actuel des connaissances scientifiques afin d’orienter de futures activités scientifiques et de réglementation.
[16] L’évaluation scientifique représente une revue de plus de 600 publications scientifiques. Elle a examiné les effets des macroplastiques (les plastiques de plus de 5 mm) et des microplastiques (les particules de plastique d’une taille inférieure ou égale à 5 mm) sur l’environnement et la santé humaine.
[17] L’évaluation scientifique a reconnu l’existence d’« un manque de méthodes standardisées pour la surveillance des microplastiques et la caractérisation des effets sur l’environnement et la santé humaine de la pollution plastique, et d’incohérences dans la littérature scientifique sur son occurrence et ses effets ». Elle montre que les « macroplastiques causent des dommages physiques aux récepteurs de l’environnement au niveau individuel et peuvent avoir des effets nocifs sur l’intégrité de l’habitat » et que « des organismes ingéraient des macroplastiques et qu’ils s’emmêlaient dans des macroplastiques ». Selon l’évaluation, « il est prévu que, sans mesures d’atténuation, la fréquence d’occurrence d’effets physiques sur des récepteurs individuels de l’environnement continuera de croître si la tendance se maintient », et des mesures doivent être prises « pour réduire les quantités de macroplastiques et de microplastiques qui se retrouvent dans l’environnement ».
[18] Parallèlement à la publication de l’évaluation scientifique, le MECC a également publié un document de consultation intitulé « Une approche proposée de gestion intégrée des produits de plastique : document de consultation » [le document de consultation]. L’objectif du document de consultation était de recueillir des commentaires sur une approche de gestion intégrée des plastiques, y compris leur réglementation dans le cadre de la LCPE. Le document de consultation propose un cadre pour la gestion des plastiques à usage unique, qui consiste à regrouper ces derniers en catégories et à identifier ceux qui posent des problèmes environnementaux ou des problèmes du point de vue de la « récupération de la valeur » (c’est-à-dire un faible taux de recyclage), et qui remplissent des fonctions essentielles ou pour lesquels il n’existe pas de solutions de remplacement viables. Le document de consultation reconnaît l’engagement du gouvernement du Canada à interdire ou à restreindre les articles de plastique à usage unique « là où justifié et étayé par des preuves scientifiques » et identifie six articles en plastique qui répondent aux exigences d’une interdiction ou d’une restriction (sacs en plastique, bâtonnets à mélanger, porte-canettes, ustensiles, pailles, récipients pour aliments fabriqués à partir de plastiques problématiques).
[19] Parallèlement à la publication de l’évaluation scientifique, le 10 octobre 2020, le gouvernement du Canada a publié un projet de décret et un résumé de l’étude d’impact de la réglementation préliminaire [le REIR] dans la Gazette du Canada, Partie I, qui indique l’intention du gouverneur en conseil de prendre un décret en vertu de l’article 90 de la LCPE pour inscrire les articles manufacturés en plastique sur la liste des substances toxiques de l’annexe 1. Le REIR préliminaire prévoyait une période de consultation publique de 60 jours.
[20] De novembre 2020 à janvier 2021, les ministres ont mené des consultations sur la proposition et sollicité les commentaires des parties prenantes. Au cours du processus de consultation, 17 organisations de la société civile, un gouvernement territorial, deux gouvernements locaux et une organisation représentant des municipalités ont indiqué qu’ils soutenaient le projet de décret. Toutefois, 123 associations ou sociétés industrielles, deux gouvernements provinciaux et un gouvernement étranger ont fait part de leur opposition au projet de décret. Plusieurs intervenantes de l’industrie ont fait valoir que la LCPE n’était pas l’outil approprié pour gérer les déchets plastiques, suggérant plutôt qu’une nouvelle législation soit créée ou que le gouvernement fédéral laisse la gestion de cette question aux gouvernements provinciaux et territoriaux.
[21] En novembre et en décembre 2020, 60 avis motivés d’opposition ont été déposés conformément à l’article 134 de la LCPE, et 52 demandes ont été présentées en vue de constituer une commission de révision suivant l’article 333 de la LCPE.
[22] Le 21 avril 2021, les ministres ont rejeté toutes les demandes de constitution d’une commission de révision. Le décret a ensuite été enregistré le 23 avril 2021, puis publié dans la Gazette du Canada, Partie II, le 12 mai 2021.
[23] Selon le REIR, le décret permettra « aux ministres de proposer des mesures de gestion des risques en vertu de la LCPE, qui s’appliqueront à certains articles manufacturés en plastique afin de gérer les risques écologiques potentiels associés au fait que ces articles deviennent de la pollution plastique ». Le REIR fait référence à « la pollution par les macroplastiques présente un danger pour l’environnement, comme des blessures physiques pour certains animaux et des dommages à leur habitat » et a affirmé que « tous les articles manufacturés en plastique » ont le potentiel de devenir de la pollution plastique.
[24] Le REIR s’appuie sur les données de l’étude de Deloitte sur les secteurs du marché du plastique, le pourcentage de plastique utilisé en 2016 par secteur et la quantité correspondante de déchets plastiques générés par secteur. Le REIR renvoie également à l’état de la science quant aux effets de la pollution plastique sur l’environnement et la santé humaine, comme l’indiquent l’évaluation scientifique et les recommandations formulées dans l’évaluation scientifique.
[25] Le REIR reconnaît l’opposition au décret et souligne la réponse des ministres aux critiques récurrentes des parties prenantes, notamment à l’égard des processus suivis et des évaluations préalables effectuées :
bien que les processus propres au Plan de gestion des produits chimiques prévoient une approche de gestion des produits chimiques fondée sur le risque, les ministres ne se limitent pas à ces processus pour mieux comprendre les menaces à l’environnement ou à la santé humaine et pouvoir déterminer si une mesure est susceptible de prévenir la pollution qui peut nuire à l’environnement. De plus, bien que les évaluations préalables soient requises pour les substances évaluées en vertu de l’article 74 de la Loi, les articles manufacturés en plastique n’ont pas été évalués en vertu de cet article. Les ministres sont d’avis que l’évaluation scientifique montre que la pollution plastique a un effet immédiat et à long terme sur l’environnement, en particulier sur la faune et son habitat, et qu’elle fournit les données probantes nécessaires pour inscrire les articles manufacturés en plastique à l’annexe 1 de la LCPE.
III. Les questions préliminaires [26] Les défendeurs ont soulevé les deux questions préliminaires suivantes à l’égard de la demande : premièrement, ils affirment que la demande est maintenant devenue théorique en raison des modifications apportées à la LCPE depuis l’instruction de cette dernière; deuxièmement, ils énoncent les éléments de preuve qui devraient être examinés par la Cour dans le cadre de la demande.
A. Les modifications à la LCPE [27] Peu après l’instruction de la demande, le projet de loi S-5 a reçu la sanction royale. Par suite du projet de loi S-5, des modifications ont été apportées à la LCPE, et l’annexe 1, la liste des substances toxiques, a été abrogée et remise en vigueur. La nouvelle annexe 1 comprend désormais deux parties : la partie 1 et la partie 2. Toutes les substances inscrites sur la liste des substances toxiques de l’annexe 1 sont inscrites à l’une ou l’autre des parties de l’annexe 1. Les articles manufacturés en plastique sont inscrits à la partie 2 de l’annexe 1, dans sa version actuelle.
[28] Une fois le projet de loi S-5 sanctionné, les parties ont indiqué dans une lettre qu’elles s’entendaient sur le fait que la Cour pouvait et devait continuer d’instruire la demande, soit parce qu’elle n’était pas théorique (les observations des demanderesses), soit parce que la Cour peut exercer son pouvoir discrétionnaire à cet égard (les observations des défendeurs). Toutefois, compte tenu de la remise en vigueur de l’annexe 1, les parties ont demandé d’avoir l’occasion de présenter d’autres observations quant à l’incidence du projet de loi S-5 sur la décision que doit rendre la Cour. Les parties ont proposé un calendrier permettant la présentation d’autres observations par écrit. Suivant ce calendrier, les défendeurs présenteraient tout d’abord leurs observations, suivi des demanderesses et des intervenants de l’Alberta et de la Saskatchewan. Ensuite, les défendeurs présenteraient des observations en réponse à ces observations. L’audition de ces autres observations a eu lieu le 15 septembre 2023.
[29] Dans leurs observations, les défendeurs ont soutenu que la demande était devenue théorique, mais qu’il s’agissait de l’une des circonstances rares et exceptionnelles où la Cour pouvait néanmoins exercer son pouvoir discrétionnaire de trancher les questions en suspens. Les demanderesses, l’Alberta et la Saskatchewan ont soutenu que la demande n’était pas devenue théorique et que la seule question qui découlait du projet de loi S-5 était une question concernant les réparations.
[30] Une affaire est théorique lorsqu’il ne reste plus de litige actuel entre les parties : Borowski c Canada (Procureur général), [1989] 1 RCS 342 [Borowski] à la p 353. Selon le principe général, la Cour refusera de juger une affaire qui est théorique, mais elle conservera le pouvoir discrétionnaire de ne pas appliquer ce principe si d’autres facteurs sont présents, notamment, lorsque les conséquences accessoires fournissent un contexte contradictoire qui prévaut, lorsque trancher la question favoriserait l’économie des ressources judiciaires ou serait dans l’intérêt public et lorsque rendre une décision ne serait pas une dérogation au rôle traditionnel de la Cour : Borowski, aux p 358-363.
[31] Les parties n’entendent pas sur la question de savoir s’il reste un litige actuel. Les défendeurs affirment que le litige dans la présente demande porte sur le décret et l’inscription des articles manufacturés en plastique sur la liste des substances toxiques de l’annexe 1, qui est maintenant abrogée. Ainsi, même si le décret est jugé nul ou inconstitutionnel, il n’aura pas d’effet sur l’inscription des articles manufacturés en plastique à la nouvelle annexe 1 puisque le projet de loi S-5 est maintenant la loi habilitante pour l’inscription. Les demanderesses soutiennent que si la Cour concluait que le décret était nul ou inconstitutionnel à la date à laquelle il a été pris, cette décision pourrait quand même avoir une incidence sur l’inscription des articles manufacturés en plastique puisque les articles manufacturés en plastique ne seraient pas inscrits à la nouvelle annexe 1 s’ils n’avaient pas été inscrits sur la liste des substances toxiques de l’annexe 1. Elles affirment que la question constitutionnelle sous-jacente demeure la même, peu importe la remise en vigueur, à savoir si l’inscription sur la liste constitue un exercice valide de la compétence en matière de droit criminel. Ainsi, une conclusion selon laquelle le décret (et l’inscription sur la liste des substances toxiques de l’annexe 1) était ultra vires a une utilité pratique pour ce qui est de conserver l’inscription des articles manufacturés en plastique à l’annexe 1 actuelle. De même, une conclusion, pour des motifs de droit administratif, selon laquelle le décret était nul le jour où il a été pris aura une incidence sur la question de savoir si les articles manufacturés en plastique devraient restés inscrits à l’annexe 1 ou s’ils devraient être supprimés conformément aux dispositions transitoires du projet de loi S-5 ou au titre du pouvoir du gouverneur en conseil.
[32] Je suis d’accord pour dire que les oppositions au décret soulevées dans la présente demande demeurent pertinentes par rapport à l’inscription des articles manufacturés en plastique à la nouvelle annexe 1. Bien que le législateur ait pu choisir d’inscrire les articles manufacturés en plastique à l’annexe 1 pour d’autres raisons, puisque la liste complète des substances toxiques de l’annexe 1 de la LCPE a été reproduite dans l’annexe 1 remise en vigueur par le projet de loi S-5, il est logique de conclure que les articles manufacturés en plastique n’auraient pas été pas inscrits sur la liste de la nouvelle annexe 1 s’ils n’avaient pas été inscrits sur la liste des substances toxiques de l’ancienne annexe 1. La contestation du fondement juridique de l’inscription des articles manufacturés en plastique sur la liste des substances toxiques de l’ancienne annexe 1 pourrait avoir une incidence sur son inscription à la nouvelle annexe 1. La demande n’est pas devenue théorique.
[33] Toutefois, même si je procède à la deuxième partie de l’analyse énoncée dans l’arrêt Borowski, les parties conviennent que la question soulevée par la présente demande devrait être tranchée, car pareille décision pourrait avoir un effet sur la contestation du Règlement interdisant les plastiques à usage unique, DORS/2022-138, en instance devant notre Cour. Le Règlement interdisant les plastiques à usage unique interdit la fabrication, l’importation et la vente de plastiques à usage unique relevant de six catégories. Le Règlement interdisant les plastiques à usage unique a pu être pris grâce à l’inscription des articles manufacturés en plastique sur la liste des substances toxiques de l’annexe 1 au pouvoir de réglementation du gouverneur en conseil au titre de l’article 93 de la LCPE. La CURP est également une demanderesse dans la contestation du Règlement interdisant les plastiques à usage unique (Petro Plastics Corporation Ltd et al c Canada (Procureur général), dossier de la Cour no T-1468-22 [Petro Plastics]). Dans l’affaire Petro Plastics, les demanderesses contestent le Règlement interdisant les plastiques à usage unique pour des motifs administratifs et constitutionnels. Les parties ont convenu que l’issue de la présente demande pourrait avoir des répercussions pratiques directes sur l’affaire Petro Plastics. Compte tenu de l’incidence sur l’affaire Petro Plastics ainsi que du temps et des dépenses déjà consacrés à la présente demande, la Cour devrait trancher les questions en suspens.
[34] Par conséquent, j’examinerai les questions dont je suis saisie. L’analyse qui suit se rapporte à la LCPE et à son annexe 1, dans sa version avant les modifications apportées par le projet de loi S-5, sauf indication contraire.
B. Les éléments de preuve et le dossier soumis à la Cour [35] Également à titre préliminaire, les défendeurs se demandent si certains éléments de preuve présentés par les parties en l’espèce peuvent être examinés par la Cour.
[36] Comme le décret en litige a été pris par le gouverneur en conseil, le dossier est assujetti au privilège du Cabinet et le dossier certifié du Tribunal dont la Cour est saisie a également été soumis aux ministres. En plus du dossier certifié du tribunal, chaque partie a également présenté des éléments de preuve et des témoignages d’expert additionnels.
[37] Les demanderesses ont déposé trois affidavits portant sur les faits :
1)L’affidavit d’un auxiliaire juridique du cabinet d’avocats représentant les demanderesses, lequel comprend des communications échangées par les parties, les examens d’experts externes et les articles évalués par les pairs transmis par l’avocat des défendeurs concernant l’évaluation scientifique;
2)L’affidavit d’un parajuriste du cabinet d’avocats, lequel comprend des copies de la législation provinciale relative à la gestion des déchets et au recyclage, des règlements municipaux, des propositions de règlements et des articles relatifs aux déchets plastiques et à la réglementation des produits en plastique;
3)Un affidavit de Mme Randi Rahamim, directrice générale de la CURP et directrice générale de Teneo, une organisation qui fournit des services de communication stratégique et des services consultatifs en gestion à ses clients sur des sujets d’intérêt pour les entreprises, tels que les questions liées à l’environnement, au contexte social et à la gouvernance d’entreprise. L’affidavit de Mme Rahamim résume les préoccupations soulevées par la CURP en réponse au décret, ainsi que les opinions et les préoccupations de ses membres à l’égard du décret, sur le fondement des entrevues qu’elle a menées.
[38] Les défendeurs ne semblent pas contester le fait que ces éléments de preuve ont été dûment soumis à la Cour.
[39] Les demanderesses ont également fourni deux affidavits d’experts :
1)L’affidavit de M. Frank Gobas, qui est professeur à l’Université Simon Fraser à la Faculté de l’environnement, tout en étant aussi membre du corps professoral du Département des sciences biologiques au sein de la Faculté des sciences. M. Gobas est un expert dans les domaines du devenir dans l’environnement, de la toxicologie et de l’évaluation des risques associés aux polluants. La Cour a demandé à M. Gobas de [traduction] « fournir des renseignements scientifiques » pour l’aider à examiner le décret et l’évaluation scientifique. Son affidavit porte sur l’évaluation scientifique des risques à laquelle se livrerait un toxicologue pour déterminer si une substance est toxique.
2)L’affidavit de Geoff Granville, biochimiste et toxicologue spécialisé dans la réglementation fédérale des substances toxiques au Canada. M. Granville est décrit comme un expert en biochimie, en toxicologie et en évaluation des risques environnementaux des produits chimiques et des substances au Canada. À titre de représentant principal, il a participé à l’élaboration, à la mise en œuvre et à la réforme de la LCPE de 1988 et de la LCPE de 1999. M. Granville examine et donne son avis sur [traduction] « le processus d’évaluation des risques sur lequel le Canada s’est appuyé pour chacune des substances qu’il a inscrites à l’annexe 1 conformément à la LCPE de 1988 ou à la LCPE de 1999 ».
[40] Les défendeurs ont fourni trois affidavits, dont un affidavit portant sur les faits souscrit par un parajuriste du ministère de la Justice qui a joint des renseignements sur la CURP provenant du site Web de cette dernière et des renseignements transmis par ses membres. Les défendeurs ont également fourni les éléments de preuve supplémentaires suivants :
1)L’affidavit de M. Thomas Kruidenier, directeur général intérimaire de la Division de la mobilisation et du développement de programmes d’Environnement et Changement climatique Canada. M. Kruidenier a participé à la supervision de la préparation du projet d’évaluation scientifique, du processus d’examen par des experts internes et externes, de l’examen des commentaires du public et de la préparation de la version finale de l’évaluation scientifique. Il a également participé à l’examen des motifs d’opposition au projet de décret. Dans son affidavit, M. Kruidenier passe en revue ces étapes et répond aux « critiques » des demanderesses sur l’évaluation scientifique et aux commentaires des experts des demanderesses sur l’évaluation scientifique.
2)L’affidavit de Mme Chelsea Rochman, professeure d’écologie à l’Université de Toronto et conseillère scientifique auprès de l’Ocean Conservancy. Mme Rochman est décrite comme une experte en écotoxicologie, en chimie environnementale et en écologie aquatique et marine. Mme Rochman a été chargée d’examiner et de commenter les affidavits de M. Gobas et de M. Granville en répondant à des questions précises concernant la valeur scientifique de l’évaluation scientifique et des études similaires, ainsi que la manière d’évaluer les impacts et les risques environnementaux de la pollution plastique, y compris les méthodes quantitatives.
[41] Le dossier de preuve a fait l’objet de deux longues requêtes en radiation qui ont conduit à la suppression des parties des affidavits de M. Gobas et de M. Granville dans lesquelles ils fournissaient des avis juridiques sur l’interprétation et l’application des dispositions pertinentes de la LCPE, et à la suppression des parties des affidavits de M. Kruidenier et de Mme Rochman qui n’étaient pas pertinentes ou qui ont été jugées comme visant à défendre ou à soutenir de manière inappropriée les décisions faisant l’objet du contrôle. Le jugement et les motifs se rapportant aux affidavits de M. Gobas et de M. Granville contiennent les instructions suivantes concernant leurs modifications (Coalition pour une utilisation responsable du plastique c Canada (Environnement et Changement climatique), 2022 FC 377) :
[traduction]
[71] [...] l’affidavit de M. Granville est radié, mais avec l’autorisation de le modifier pour rectifier ou supprimer les passages fautifs. […] L’affidavit de M. Granville devrait être révisé de manière à permettre une analyse des processus antérieurs d’évaluation des risques pour les substances ajoutées à l’annexe 1 de la LCPE de 1988 ou de la LCPE de 1999. L’analyse ne doit pas inclure d’argument concernant les exigences prévues par la LCPE de 1999 ni d’opinion sur le bien-fondé des décisions contestées.
[72] En ce qui concerne l’affidavit de M. Gobas, il est radié dans son intégralité. Toutefois, l’autorisation de signifier un affidavit révisé identifiant M. Gobas et permettant l’identification des pièces C à S est accordée. L’affidavit révisé de M. Gobas doit se limiter à des renseignements généraux et à des renseignements contextuels concernant ces pièces.
[42] Lors de l’audition de la demande, les défendeurs ont fait valoir que la Cour ne devait pas tenir compte des témoignages des experts des demanderesses, puisque ces éléments de preuve n’avaient pas été mis à la disposition des décideurs et qu’ils avaient été présentés pour que la Cour remette en question les méthodes scientifiques utilisées pour étayer les décisions.
[43] En contrôle judiciaire, la règle générale porte que, sous réserve de quelques exceptions limitées, le dossier de preuve doit uniquement être composé des éléments dont était saisi le décideur lorsqu’il a pris sa décision. Les éléments de preuve qui n’ont pas été présentés au décideur, ou qui auraient fort bien pu l’être, et qui ont trait au fond de l’affaire ne sont pas admissibles : Association des universités et collèges du Canada c Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright), 2012 CAF 22 aux para 19–20. Bernard c Canada (Agence du revenu), 2015 CAF 263 [Bernard] au para 13; Delios c Canada (Procureur général), 2015 CAF 117 [Delios] au para 42; Galderma Canada Inc c Canada (Procureur général), 2022 CF 19 au para 12. La règle générale repose sur le principe de l’efficacité judiciaire et la reconnaissance des rôles différents des tribunaux administratifs et des cours de révision : Bernard, aux para 15-16.
[44] Parmi les exceptions reconnues, les renseignements généraux qui aideront la Cour à comprendre les questions qui se rapportent au contrôle judiciaire peuvent être autorisés, à condition de ne pas présenter de nouveaux éléments de preuve, arguments ou commentaires au décideur se rapportant au fond de la question : Access Copyright, au para 20a; Delios, aux para 44-48; Bernard, aux para 20-23. Une deuxième exception s’applique lorsqu’un élément permet de faire ressortir l’absence totale de preuve dont disposait le décideur lorsqu’il a tiré sa conclusion : Access Copyright, au para 20c; Bernard, au para 24; Re Keeprite Workers’ Independent Union et al and Keeprite Products Ltd (1980), 29 OR (2d) 513 (CA).
[45] Les demanderesses affirment que les affidavits de M. Granville et de M. Gobas fournissent des renseignements généraux utiles sur la toxicologie, les matières plastiques et les pratiques antérieures relatives à l’évaluation des substances inscrites à l’annexe 1. Je suis du même avis; cependant, j’estime que la ligne est mince. Comme il est indiqué dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov] au paragraphe 83 (et récemment réitéré dans l’arrêt Mason c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2023 CSC 21 [Mason] au para 62), les décisions qui demandent au tribunal de se livrer à une analyse de novo sur le fondement d’un critère différent outrepassent les limites du contrôle d’une décision selon la norme de la décision raisonnable :
[83] Il s’ensuit que le contrôle en fonction de la norme de la décision raisonnable doit s’intéresser à la décision effectivement rendue par le décideur, notamment au raisonnement suivi et au résultat de la décision. Le rôle des cours de justice consiste, en pareil cas, à réviser la décision et, en général à tout le moins, à s’abstenir de trancher elles‑mêmes la question en litige. Une cour de justice qui applique la norme de contrôle de la décision raisonnable ne se demande donc pas quelle décision elle aurait rendue à la place du décideur administratif, ne tente pas de prendre en compte l’« éventail » des conclusions qu’aurait pu tirer le décideur, ne se livre pas à une analyse de novo, et ne cherche pas à déterminer la solution « correcte » au problème. Dans l’arrêt Delios c Canada (Procureur général), 2015 CAF 117, la Cour d’appel fédérale a signalé que « le juge réformateur n’établit pas son propre critère pour ensuite jauger ce qu’a fait l’administrateur » : par. 28 (CanLII); voir aussi Ryan, par. 50‑51. La cour de révision n’est plutôt appelée qu’à décider du caractère raisonnable de la décision rendue par le décideur administratif - ce qui inclut à la fois le raisonnement suivi et le résultat obtenu.
[46] Comme je l’indiquerai plus loin, je me fonde sur les affidavits de M. Granville et M. Gobas dans l’unique but de faire référence à leur contenu factuel, ce qui inclut les documents gouvernementaux et le contexte concernant les substances inscrites à l’annexe 1 et évaluées conformément à la partie 5 de la LCPE, et non pour des opinions qui pourraient contribuer à créer un nouveau critère pour l’évaluation indépendante de la question de savoir si les articles manufacturés en plastique sont correctement inscrits ou si une commission de révision aurait dû être constituée. J’ai examiné les affidavits de M. Kruidenier et de Mme Rochman en gardant ces mêmes principes en tête.
IV. Les questions en litige et la norme de contrôle [47] Les demanderesses soulèvent les questions suivantes :
1)Le décret est-il déraisonnable?
2)La décision de rejeter la demande de constitution d’une commission de révision était-elle raisonnable?
3)Le décret est-il anticonstitutionnel parce qu’il ne relève pas de la compétence fédérale en matière de droit criminel?
4)La Cour peut-elle considérer le principe de la paix, de l’ordre et du bon gouvernement et, le cas échéant, le décret est-il contraire à la paix, à l’ordre et au bon gouvernement, et donc, anticonstitutionnel?
[48] Les parties ne contestent pas que les décisions doivent être examinées selon la norme de la décision raisonnable compte tenu du contexte particulier dans lequel les décisions ont été rendues. Comme l’indique l’arrêt Vavilov au paragraphe 89 :
[…] la norme de la décision raisonnable demeure une norme unique, et les éléments du contexte entourant une décision n’altèrent pas cette norme ou le degré d’examen que doit appliquer une cour de révision. Le contexte particulier d’une décision circonscrit plutôt la latitude du décideur administratif en matière de décision raisonnable dans un cas donné.
[49] En l’espèce, les ministres et le gouverneur en conseil sont limités par le régime législatif établi par la LCPE. Le rôle de la Cour est de trancher la question de savoir si la loi habilitante, interprétée de manière raisonnable, permet de rendre une telle décision. Pour ce faire, il convient d’examiner le libellé, le contexte et l’objet de la loi. Comme la Cour l’a souligné aux paragraphes 108-110 de l’arrêt Vavilov :
[108] Comme les décideurs administratifs tiennent leurs pouvoirs d’une loi, le régime législatif applicable est probablement l’aspect le plus important du contexte juridique d’une décision d