Botisova c. Canada (Ministre de la citoyenneté et de l'immigration)

Botisova c. Canada (Ministre de la citoyenneté et de l'immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2003-07-10
Référence neutre
2003 CF 859
Numéro de dossier
IMM-2819-02
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Borisova c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (C.F.) [2003] 4 C.F. 408
Date : 20030710
Référence : 2003 CF 859
Dossier : IMM-2819-02
Renvoi : IMM-2117-03
ENTRE :
GALINA BORISOVA ET AL.
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
ET
Dossier : IMM-2280-03
PREM SAMEL SATYA DASS
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
ET
Dossier : IMM-2282-03
GURMIT SINGH ANAND
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
ET
Dossier : IMM-2286-03
MOHSEN RASOLZADEH
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE GIBSON
INTRODUCTION
Le mardi 17 juin 2003, la Cour a examiné les demandes de mesures provisoires se rapportant aux dossiers identifiés dans l'intitulé qui précède les présents motifs. L'audience s'est tenue à Toronto, avec des liaisons vidéo avec Montréal, Edmonton et Vancouver. Avec le consentement des avocats qui ont comparu devant la Cour, trois avocats à Vancouver ont fait de brèves interventions au nom de leurs clients. L'avocat des demandeurs Borisova a été autorisé à débattre la requête de ses clients en leur nom et au nom des demandeurs qui ont intenté six (6) autres procédures semblables devant la présente Cour. En tout, l'audience peut avoir eu des effets sur quelque 6 000 demandeurs devant la Cour. L'auteur d'un affidavit déposé au nom du défendeur estime que l'ordonnance rendue à l'issue de l'audience aura des répercussions sur environ 104 000 personnes qui demandent des visas en vue d'être admis au Canada de façon permanente[1].
À l'issue de l'audience, la Cour a indiqué aux avocats qu'une ordonnance reflétant le résultat de celle-ci serait rendue de toute urgence pour protéger l'intégrité de la ou des catégories de personnes cherchant à immigrer au Canada qui sont touchées par cette ordonnance. La Cour a également indiqué que les motifs de cette ordonnance suivraient.
Par conséquent, une ordonnance a été rendue le vendredi 20 juin 2003. Les paragraphes importants de cette ordonnance sont les suivants :
[TRADUCTION]
1. La Cour enjoint au ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration (le défendeur) de s'abstenir de rejeter de façon définitive les demandes de résidence permanente déposées avant le 1er janvier 2002 par des demandeurs de la catégorie économique qui demandent des visas d'immigrant et qui n'ont pas reçu d'avis qu'une décision a été prise à cet égard avant la date de la présente ordonnance, à l'exception de ceux qui informent par écrit le défendeur qu'ils consentent à ce rejet définitif. Cette directive demeurera en vigueur jusqu'à nouvel ordre de la présente Cour.
2.La Cour enjoint de plus au défendeur de faire parvenir aux personnes dont les demandes de visas d'immigrant sont visées par le paragraphe 1 de la présente ordonnance un avis, dans la langue dans laquelle le défendeur a jusqu'ici communiqué avec elles, reprenant substantiellement la forme de l'Annexe A joint à la présente ordonnance, en excluant la rubrique de cette annexe intitulée « Date d'audition prévue » et le paragraphe qui s'y rattache. Les avocats qui ont participé ou fait des observations à l'audience à l'issue de laquelle la présente ordonnance est rendue s'efforceront de s'entendre sur la forme que doit prendre cet avis dans les dix (10) jours suivant la date de la présente ordonnance et par la suite remettront sans délai le modèle convenu à la Cour pour approbation. Au cas où les parties ne pourraient s'entendre sur la forme de l'avis dans le délai imparti, l'avocat du défendeur signalera sans retard à la Cour les points d'entente quant à la forme de l'avis, ainsi que les désaccords et des propositions de rechange. Par la suite, une autre ordonnance de la Cour sera rendue pour fixer la forme de l'avis.
3. À tous autres égards, les requêtes entendues par la Cour le 17 juin 2003 dans le cadre de ces instances sont rejetées[2].
Bien que l'ordonnance semble, sur le fond, accorder des réparations considérables en faveur des personnes qui demandent à immigrer au Canada, et constituer un fardeau permanent assez lourd pour le défendeur, ses conditions ne sont pas aussi larges ou généreuses que ce que réclamaient certains des demandeurs. L'ordonnance tente également de fournir un mécanisme par lequel les personnes qui demandent à entrer au Canada et qui sont maintenant, pour quelle que raison que ce soit, prêtes à renoncer à cette ambition, du moins pour le moment, peuvent « choisir de ne pas être touchées » par l'effet permanent de l'ordonnance, soit inconditionnellement, soit aux conditions convenues entre le défendeur et elles-mêmes.
Voici les motifs de l'ordonnance qui a été rendue.
CONTEXTE
Quand les personnes demandant à immigrer au Canada qui sont visées par l'ordonnance de la Cour (la catégorie présumée) et d'autres personnes à l'égard desquelles on demande réparation ont déposé leur demande de résidence permanente, la Loi sur l'immigration[3]récemment abrogée (l'ancienne Loi) et le règlement correspondant, soit le Règlement sur l'immigration de 1978[4](le Règlement de 1978), étaient encore en vigueur. Le 28 juin 2002, la Loi et le Règlement de 1978 ont été abrogés et remplacés par la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés[5](la LIPR) et le Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés[6](le RIPR).
Le résumé de l'étude d'impact de la réglementation[7], traitant de la LIPR et du RIPR, explique, aux pages 214 à 216 du volume cité, les changements plutôt draconiens qui ont été apportés au système de réglementation et qui ont des effets sur la catégorie présumée dans les termes suivants :
VIII - TRAVAILLEURS QUALIFIÉS - PARTIE 6, SECTION 1 ET PARTIE 20, SECTION 11
Description
Le paragraphe 12(2) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR) prévoit la sélection d'immigrants dans la catégorie « immigration économique » en fonction de leur capacité de s'établir au Canada. Ces dispositions réglementaires créent cette catégorie d'immigration économique, qui comprend les catégories suivantes : les travailleurs qualifiés (fédéral), les travailleurs qualifiés (Québec), les travailleurs autonomes, les investisseurs, les entrepreneurs et les candidats des provinces. Les dispositions réglementaires concernant la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral) établissent les critères de sélection et le poids à accorder à chacun des facteurs de sélection. Sous réserve de règles transitoires, ces exigences seront appliquées à toutes les demandes reçues dans la catégorie des travailleurs qualifiés après l'entrée en vigueur de la Loi et qui, soit n'ont pas encore eu d'entrevue de sélection, soit ont été exemptées de l'entrevue de sélection par un agent.
VIII - SKILLED WORKERS - PART 6, DIVISION 1, AND PART 20, DIVISION 11
Description
Subsection 12(2) of the Immigration and Refugee Protection Act (IRPA) provides for the selection of immigrants as members of an economic class based on their ability to become successfully established in Canada. These regulations create such a class. The Economic Class includes the following classes: The Federal Skilled Worker class, the Quebec Skilled Worker Class, the Self-employed Person Class, the Investor Class, the Entrepreneur Class and the Provincial Nominee Class. The Regulations for the Federal Skilled Worker Class establish the selection criteria and prescribe the weight to be given to each selection factor. Subject to transitional rules, these requirements will be applied to all applications for the Skilled Worker Class received after the coming into force of the IRPA and to applicants who has applied before the coming into force who have either not had a selection interview or had a decision by an officer to waive their selection interview.
Justification des modifications
AMÉLIORER LE TAUX DE RÉUSSITE ÉCONOMIQUE DES TRAVAILLEURS QUALIFIÉS (FÉDÉRAL)
- en actualisant le système de sélection en fonction des besoins du marché du travail moderne.
The need for program change
IMPROVE THE ECONOMIC SUCCESS RATE OF FEDERAL SKILLED WORKERS
- by updating the selection system to reflect the need of the modern labour market.
Le système de sélection actuel, mis sur pied vers la fin des années 1960, a été construit autour d'un modèle de micro-gestion axé sur les « professions en demande » . Ce modèle vise à jumeler la profession qu'un immigrant a l'intention d'exercer à une niche étroite sur le marché du travail canadien. Dans l'économie moderne et dynamique du Canada, ce type de micro-gestion n'est ni possible ni souhaitable - la demande peut changer plus rapidement que les gouvernements ne peuvent s'adapter et les immigrants ne sont pas choisis en fonction de l'adaptabilité de leurs compétences. De plus, dans le marché du travail moderne, les professions et les carrières tendent à être plus variées, ce qui rend le concept de « profession envisagée » de plus en plus désuet.
The current selection system, originally crafted in the late 1960s, was build around an "occupational demand" micro-management model. This model envisages the Government matching an immigrant's single "intended" occupation to narrow Canadian labour market demand niches. In the modern, dynamic Canadian economy, this form of micro-management is no longer practicable or desirable - occupational demand may change faster than governments can adapt and immigrants are not selected on the basis of flexible skills. Additionally, in the modern labour market, individuals' occupations and careers tend to be more varied making the single "intended occupation" premise increasingly outdated.
C'est la conclusion à laquelle en est arrivé le Groupe d'experts sur les compétences du Conseil consultatif du Premier Ministre sur les sciences et la technologie dans son rapport de 1998 intitulé Viser plus haut : Compétence et esprit d'entreprise dans l'économie du savoir :
This was the conclusion of the Prime Minister's Advisory Council on Science and Technology Expert Panel on Skills in its 1998 report entitled Stepping Up: Skills and Opportunities in the Knowledge Economy:
En raison de l'évolution rapide de la demande de compétences et de l'émergence continue de nouveaux ensembles de compétences, le système actuel dit de « sélection de travailleurs qualifiés » , fondé essentiellement sur une liste statique de « professions en demande » , n'est pas en mesure de répondre aux besoins de notre économique dynamique.
The rapid change in the demand for skills and the continuous emergence on new skill sets means that the present Skilled Worker selection system, focused as it is on an essentially static list of "occupations in demand", cannot meet the needs of our dynamic economy.
Le système de sélection actuel est fortement biaisé en faveur de la formation universitaire, puisque pris ensemble, les facteurs Études, Expérience, et Étude et formation favorisent les demandeurs ayant une formation universitaire plutôt que les techniques et gens de métier. Le marché du travail moderne du Canada valorise tous les types d'études et de formation de qualité, non seulement ceux qui mènent à un diplôme universitaire.
The present selection system is heavily biased in favour of professional education, as the Education, Experience and Educational and Training factors, taken as a whole, place more emphasis on university-educated applicants as opposed to those with skilled trade or technical occupations. Canada's modern labour market values all forms of quality education and training, not just those that lead to a university degree.
- en sélectionnant des travailleurs qualifiés (fédéral) qui ont des meilleures chances de réussite économique au Canada.
- by selecting federal skilled workers who will perform better economically in Canada.
Le modèle de sélection des travailleurs qualifiés (fédéral) est conçu pour identifier les membres de la catégorie immigration économique qui seront en mesure de faire une contribution économique importante à la société canadienne. Cela ne signifie pas que l'immigration économique n'a pas d'avantages importants pour le Canada sur la plan social, mais l'objectif principal de la sélection des membres de cette catégorie devrait être leur effet économique positif. Cela est non seulement bénéfique pour le Canada, mais aussi pour l'immigrant lui-même. Avant 1988, les revenus d'emploi moyens des membres de la composante économique étaient régulièrement plus élevés que ceux de la population générale du Canada, même du Canada, même à peine un an après leur arrivée au Canada.
The Federal Skilled Worker selection model is designed to identify economic immigrants who will be able to provide a significant economic benefit to Canada. This is not to imply that economic immigrants do not also provide important social benefits to Canada, but the primary goal of their selection should be their positive economic impact. Not only is this beneficial to Canada, but to the primary goal of their selection should be their positive economic impact. Not only is this beneficial to Canada, but to the immigrant as well. Prior to 1988, economic immigrants consistently averaged higher employment earnings than the general Canadian population, even as early as one year after they arrived in Canada.
Historiquement, les travailleurs qualifiés immigrants ont réussi mieux que les autres immigrants, et même mieux que le travailleur canadien moyen, sur le plan économique. Au cours des années 1990, même s'il dépassait encore celui d'autres immigrants, le rendement des nouveaux travailleurs qualifiés immigrants a été inférieur à celui du contribuable canadien moyen, tel que le démontre le Tableau 1.
[Tableau 1 omis]
Historically, skilled worker immigrants have economically outperformed other immigrants and have even economically outperformed the average Canadian worker. While still outperforming other immigrants, the performance of new skilled worker immigrants in the 1990s has fallen below that of the average Canadian tax filer, as shown in Table 1 below.
[Table 1 omitted]
Les immigrants ayant fait des études universitaires mettent maintenant jusqu'à 10 ans pour gagner des revenus d'emplois équivalant à ceux des Canadiens ayant un niveau de scolarité comparable. Des données sur le chômage et l'aide sociale démontrent aussi une baisse du taux de réussite des travailleurs qualifiés récemment immigrés par rapport à ceux arrivés aux cours des années 1980. Cette tendance est sans doute attribuable à de nombreux facteurs, mais le système de sélection actuel, désuet et inadapté, y a joué un rôle important.
It is now taking university-educated immigrants up to 10 year to reach the employment earnings of comparably educated Canadians. Canadian unemployment and social assistance data also show the less successful record of recent skilled worker immigrants over those who arrived in the 1980s. While there are, no doubt, many factors responsible for this trend, the present outdated and unresponsive selection system has played an important role.
Le système de sélection actuel permet de choisir des personnes qui ont moins de scolarité. Par exemple, environ 10 p. 100 des travailleurs qualifiés immigrants ont maintenant un diplôme d'études secondaires ou moins. Mais dans le marché du travail canadien moderne, axé sur le savoir, plus de 70 p. 100 des nouveaux emplois au Canada exigent des études postsecondaires, et Développement des Ressources humaines Canada (DRHC) prévoit qu'au cours des cinq prochaines années, moins de 6 p. 100 des débouchés seront offerts à des personnes ayant une scolarité inférieure au secondaire. Il n'est pas dans l'intérêt de l'économie canadienne de choisir des membres de la catégorie immigration économique qui ont très peu de débouchés à leur arrivée sur le marché du travail canadien.
The current selection system permits the selection of individuals with lower levels of educational attainment. For example, approximately 10 percent of skilled worker immigrants now have a secondary level education or less. Yet, in the modern knowledge-based Canadian labour market, over 70 percent of new jobs in Canada require some form of post secondary education, and Human Resources and Development Canada (HRDC) predicts that fewer than 6 percent of job openings in the next five years will be available for those with less than a high school education. It is not in the long-term interest of the Canadian economy to select economic immigrants who will have such narrow labour market options upon their arrival in Canada.
Le système de sélection actuel ne reconnaît pas les importants avantages économiques et sociaux des immigrants qualifiés qui ont déjà une expérience de travail directe au Canada. On dispose d'une preuve abondante selon laquelle les employeurs recherchent des travailleurs qui ont acquis une formation ou une expérience de travail au Canada.
The present selection system does not recognize the considerable economic and social benefits to Canada of having skilled immigrants with direct Canadian experience. There is considerable evidence that employees place a premium on Canadian work experience and education.
Au cours de l'examen de la LIPR et du RIPR à la Chambre, les changements ayant des répercussions sur la catégorie présumée ont soulevé beaucoup d'inquiétudes. Cet élément du contexte des présents motifs et de l'ordonnance qui s'y rapporte a été examiné par mon collègue le juge Kelen dans la décision Dragan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)[8]. Pour faciliter la consultation, le résumé qu'a fait le juge Kelen des faits dont il était saisi, et qui avaient principalement trait aux personnes qui auraient fait partie de la catégorie présumée si leur demande d'immigration au Canada n'avait pas été traitée avant le 31 mars 2003, est joint à l'Annexe B des présents motifs.
Aucune des demandes d'immigration au Canada des membres de la catégorie présumée n'a finalement été traitée avant le 31 mars 2003, même si, au cours du contre-interrogatoire se rapportant à son affidavit, un agent du ministère du défendeur a reconnu que, pour les personnes au sujet desquelles une entrevue n'était pas nécessaire, le ministre et ses délégués disposaient dans bon nombre de cas de tous les renseignements et documents leur permettant de rendre une décision finale sans avoir à consacrer beaucoup plus de temps et d'effort pour régler chacun de ces cas.
La preuve dont était saisie la Cour indique que le défendeur, par l'entremise de ses agents, a depuis le 31 mars 2003, commencé à rejeter certaines des demandes des membres de la catégorie présumée.
ANALYSE MENANT À L'ORDONNANCE RENDUE
1) L'ordre de s'abstenir
a)La compétence de la Cour
Les paragraphes 18(1) et (3) de la Loi sur la Cour fédérale[9](la Loi) disposent comme suit :
18. (1) Sous réserve de l'article 28, la Section de première instance a compétence exclusive, en première instance, pour :
a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;
b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l'alinéa a), et notamment de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d'obtenir réparation de la part d'un office fédéral.
...
(3) Les recours prévus aux paragraphes (1) ou (2) sont exercés par présentation d'une demande de contrôle judiciaire.
18. (1) Subject to section 28, the Trial Division has exclusive original jurisdiction
(a) to issue an injunction, writ of certiorari, writ of prohibition, writ of mandamus or writ of quo warranto, or grant declaratory relief, against any federal board, commission or other tribunal; and
(b) to hear and determine any application or other proceeding for relief in the nature of relief contemplated by paragraph (a), including any proceeding brought against the Attorney General of Canada, to obtain relief against a federal board, commission or other tribunal
...
(3) The remedies provided for in subsections (1) and (2) may be obtained only on an application for judicial review made under section 18.1.
Il n'a pas été contesté devant moi que l'article 28 de la Loi n'a pas pour effet de limiter la compétence de la Section de première instance[10]conférée par l'article 18 à l'égard des faits de l'espèce. En outre, je suis convaincu qu'il n'a pas été contesté devant moi que l'ordre de s'abstenir est de la nature d'une injonction et que le défendeur est, une fois encore d'après les faits de l'espèce, un « office fédéral » . Toutes les demandes dont la Cour est saisie sont des demandes de contrôle judiciaire présentées en vertu de l'article 18.1 de la Loi. Dans chacune d'elles, il y a une demande pour que la Cour ordonne, aux termes du paragraphe 18.4(2) de la Loi, que la demande de contrôle judiciaire soit « instruite comme s'il s'agissait d'une action » et si elle est ainsi instruite, qu'elle soit convertie en recours collectif.
L'article 18.2 de la Loi est rédigé dans les termes suivants :
18.2 La Section de première instance peut, lorsqu'elle est saisie d'une demande de contrôle judiciaire, prendre les mesures provisoires qu'elle estime indiquées avant de rendre sa décision définitive.
18.2 On an application for judicial review, the Trial Division may make such interim orders as it considers appropriate pending the final disposition of the application.
Il n'y a aucun doute dans mon esprit que l'ordre de s'abstenir constitue une « mesure provisoire » prévue à l'article 18.2 de la Loi.
Compte tenu de ma conclusion au sujet de la compétence de la Cour, les questions essentielles sont j'en suis convaincu les suivantes : tout d'abord, une mesure provisoire prise en vertu de l'article 18.2 de la Loi peut-elle viser des membres d'un groupe, en l'espèce un très grand nombre de personnes d'une catégorie présumée, catégorie qui englobe non seulement les demandeurs comparaissant devant la Cour mais aussi beaucoup d'autres personnes qui ne se trouvent pas à l'heure actuelle devant la Cour; et deuxièmement, si la réponse à la première question est affirmative, alors le prononcé d'une telle ordonnance est-il justifié d'après les éléments dont la Cour dispose et les plaidoiries faites à l'audience.
b)Inclusion des membres de la catégorie présumée
Avec l'approbation du gouverneur en conseil, aux termes du paragraphe 46(1) de la Loi, les de la Cour fédérale (1998)[11]ont été modifiées à DORS/2002-417, pour inclure les règles 299.1 à 299.4 régissant les recours collectifs déposés devant la présente Cour (les règles régissant les recours collectifs). J'insiste sur le fait que les nouvelles règles régissent les « recours collectifs instruits comme une action » et que, par conséquent, elles ne s'étendent pas aux demandes de contrôle judiciaire collectives. Cela dit, comme je l'ai déjà noté, les demandes dont est saisie la présente Cour réclament toutes des directives pour qu'elles soient « instruites comme [des actions] » . La Cour a décidé qu'il n'est pas approprié d'envisager de donner une telle directive tant et aussi longtemps qu'elle n'aura pas donné l'autorisation, au besoin, de poursuivre ces demandes de contrôle judiciaire.
L'autorisation a été accordée pour ce qui concerne l'affaire Borisova. Les formalités suivent leur cours afin que les demandes d'autorisation soient mises en état pour les trois autres affaires dont la Cour est saisie. Cela dit, il y a toute une série de procédures parallèles de la nature d'un contrôle judiciaire à l'égard desquelles les formalités menant à la mise en état des demandes d'autorisation n'avancent pas, ou avancent plus lentement que pour les affaires Dass, Anand et Rasolzadeh. La Cour a donc décidé que, dans l'intérêt de la justice, toutes autres mesures concernant chacune des demandes de contrôle judiciaire devraient être prises par échelons afin de s'assurer que les demandeurs faisant partie de la catégorie présumée dont les demandes de contrôle judiciaire pourraient être autorisées et ensuite être instruites comme des actions ne soient pas défavorisés s'ils sont appelés à prendre part à un éventuel processus d'autorisation en vertu des règles régissant les recours collectifs.
En résumé donc, tout d'abord du fait que les règles régissant les recours collectifs de la Cour n'ont trait qu'à des actions, et je suis convaincu que cela inclut les demandes de contrôle judiciaire qui doivent être « instruites comme [des actions] » , deuxièmement en raison du nombre des procédures connexes dont la Cour est saisie et qui ont été intentées par un grand nombre d'avocats à Montréal, Toronto, Edmonton et Vancouver, du nombre de demandeurs faisant partie de la catégorie présumée et de la difficulté de communiquer avec eux, et finalement du fait de l'expérience très limitée qu'a la Cour de l'application de ses règles régissant les recours collectifs, j'ai le regret d'annoncer qu'il s'écoulera encore pas mal de temps avant qu'une décision concernant l'autorisation d'un recours collectif puisse être rendue. Je suis convaincu que les réalités que je viens d'énumérer ne devraient pas jouer au détriment des membres de la catégorie présumée. Cela dit, les intérêts des membres de la catégorie présumée ne peuvent être pris en compte sans en même temps tenir compte de l'intérêt public qui est mentionné dans l'extrait reproduit ci-dessus du résumé de l'étude d'impact de la réglementation.
Dans l'arrêt Western Canadian Shopping Centres Inc. c. Dutton[12], le juge en chef, s'exprimant au nom de la Cour, a déclaré ceci aux paragraphes 33 et 34 :
[...] Il serait clairement préférable de disposer d'un cadre législatif sur ces questions. En l'absence de législation complète, les tribunaux sont contraints de s'en remettre en grande partie à la gestion de dossiers judiciaires individuels pour structurer le recours collectif, ce qui est coûteux en termes de ressources judiciaires et ce qui prive les parties de toute certitude avant l'instance quant à leurs droits procéduraux. L'une des plus importantes lacunes du régime albertain actuel est l'absence de disposition d'accréditation préalable. En Colombie-Britannique, en Ontario et au Québec, un recours collectif ne peut être intenté que si le tribunal certifie que le groupe et le représentant satisfont à certaines exigences. En Alberta, par contre, les tribunaux certifient en réalité a posteriori, et seulement après que la partie adverse dépose une requête en annulation. Il serait préférable que l'opportunité d'un recours collectif puisse être déterminée dès le début par des modalités d'accréditation.
En l'absence de législation complète, les tribunaux doivent combler ces lacunes en exerçant leur pouvoir inhérent d'établir les règles de pratique et de procédure applicables aux litiges dont ils sont saisis : [...] Si souhaitable soit-il d'avoir une législation complète en matière d'exercice des recours collectifs, quand cette législation n'existe pas, les tribunaux doivent décider de l'opportunité du recours collectif et des modalités de son exercice. [citations omises]
La présente Cour a maintenant adopté des règles complètes régissant les recours collectifs qui prévoient une procédure d'autorisation. Toutefois, pour des raisons qui ne sont pas importantes en l'espèce, les règles de la Cour ne favorisent pas une procédure simple et directe lorsque les parties, du fait de certaines ou de la totalité des réparations qu'elles réclament, doivent procéder, non pas par voie d'action, mais par voie de contrôle judiciaire. Pour demeurer dans l'esprit de la directive donnée par la Cour suprême du Canada, je suis convaincu que la présente Cour ne devrait pas permettre que la nature de cette procédure défavorise indûment les membres d'une catégorie présumée.
Afin de protéger l'intégrité du groupe, je suis convaincu qu'il était et qu'il demeure approprié, et en fait qu'il est impératif, que la Cour ordonne des mesures provisoires de la nature de l'ordre de s'abstenir qui a été donné, en supposant bien entendu que la réparation de la nature d'une injonction est justifiée en droit.
Je suis conforté dans mon opinion par le fait qu'il existe un précédent permettant à la Cour de rejoindre les parties qui ne comparaissent pas devant elle. Bien que les faits dans l'arrêt Canada (Commission des droits de la personne) c. Canadian Liberty Net[13]soient très différents de ceux dont la Cour est saisie en l'espèce, je suis convaincu que le raisonnement qui est énoncé aux paragraphes 35 à 37 des motifs de la majorité dans cette affaire appuie la conclusion à laquelle j'en suis arrivé en m'appuyant sur une interprétation libérale de l'article 44 de la Loi. Cet article stipule ce qui suit :
44. Indépendamment de toute autre forme de réparation qu'elle peut accorder, la Cour peut, dans tous les cas où il lui paraît juste ou opportun de le faire, décerner un mandamus, une injonction ou une ordonnance d'exécution intégrale, ou nommer un séquestre, soit sans condition soit selon les modalités qu'elle juge équitables.
44. In addition to any other relief that the Court may grant or award, a mandamus, injunction or order for specific performance may be granted or a receiver appointed by the Court in all cases in which it appears to the Court to be just or convenient to do so, and any such order may be made either unconditionally or on such terms and conditions as the Court deems just.
Dans l'arrêt Canadian Liberty Net, la majorité des juges de la Cour suprême s'est appuyée sur les mots « toute autre forme de réparation » utilisés à l'article 44 de la Loi. Pour faciliter la consultation, je reproduis ci-dessous les paragraphes 35 à 37 de cet arrêt, auxquels j'ai fait référence ci-dessus :
[...] Dans un système fédéral, la théorie de la compétence inhérente ne justifie pas d'interpréter restrictivement les lois fédérales conférant compétence à la Cour fédérale.
Comme l'indique clairement le texte de la Loi sur la Cour fédérale et le confirme le rôle additionnel qui est confié à cette cour par d'autres lois fédérales, [...] le Parlement a voulu conférer à la Cour fédérale une compétence administrative générale sur les tribunaux administratifs fédéraux. Pour ce qui concerne son rôle de surveillance des décideurs administratifs, les pouvoirs confiés par une loi à la Cour fédérale à cet égard ne doivent pas être interprétés de façon restrictive. Cela signifie que, lorsqu'il s'agit d'une question relevant clairement de son rôle de surveillance d'un organisme administratif, ce qui inclut la prise de mesures provisoires visant à régir des différends dont l'issue finale est laissée au décideur administratif concerné, la Cour fédérale peut être considérée comme ayant plénitude de compétence.
En l'espèce, je suis d'avis qu'il ressort clairement de l'objet de la Loi sur la Cour fédérale et de la Loi sur les droits de la personne que l'art. 44 confère à la Cour fédérale la compétence d'accorder une injonction dans le cadre de l'application de la Loi sur les droits de la personne. [...]
Substituant la LIPR à la Loi canadienne sur les droits de la personne, je suis convaincu que le même raisonnement peut s'appliquer aux faits de l'espèce.
c)Un ordre de la nature d'une injonction
Il est bien reconnu en droit que le critère à appliquer pour rendre une ordonnance de la nature recherchée en l'espèce est triple : tout d'abord, il doit y avoir une question sérieuse à juger; deuxièmement, d'après les faits de l'affaire, il faut établir que les membres de la catégorie présumée subiront un préjudice irréparable si l'ordonnance ne leur est pas accordée; et finalement, il faut établir que la prépondérance des inconvénients, en tenant compte de l'intérêt public, penche en faveur de la catégorie présumée.
Le seuil concernant l'établissement d'une question sérieuse à juger est bas. Dans l'arrêt North American Gateway Inc. c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes)[14], le juge MacDonald a écrit ceci aux paragraphes 10 et 11 :
Selon la jurisprudence, le seuil d'opposabilité d'une « question sérieuse à juger » est bas. Selon l'ancienne jurisprudence, la partie requérante devait établir une apparence de droit suffisante avant qu'une suspension d'instance ne pût être accordée. Depuis les décisions de la Cour suprême du Canada dans Manitoba (P.G.) c. Metropolitan Stores Limited, [...] et R.J.R. MacDonald, [...] les tribunaux ont décidé que le seuil est beaucoup plus bas : il suffit pour la partie requérante de convaincre la Cour que la question de l'appel n'est ni futile ni vexatoire.
Je demeure conscient que ce seuil moins élevé est très souvent appliqué dans les affaires relatives à la Charte et où sont en jeu des questions fondamentales d'ordre public. Je fais remarquer, cependant, que la Cour a appliqué ce même seuil bas dans des affaires étrangères à la Charte [...]. De toute façon, je suis d'avis que s'il est demandé à la Cour de contrôler la décision d'une partie investie de l'intérêt public comme le CRTC, le seuil plus bas relatif au caractère « futile ou vexatoire » devrait s'appliquer. [citations omises, non souligné dans l'original]
Je suis convaincu que, d'après les faits de l'espèce, le défendeur est « [...] une partie investie de l'intérêt public [...] » et que, par conséquent, le seuil plus bas relatif au caractère « futile ou vexatoire » devrait s'appliquer. Au regard de ce seuil, je suis convaincu que les motifs de mon collègue le juge Kelen dans la décision Dragan, précitée, démontrent clairement que les demandes de contrôle judiciaire qui sous-tendent la présente espèce, et qui sont très semblables aux questions dans l'affaire Dragan, mais avec un délai différent, répondent à cette première partie du critère. La Cour d'appel a décidé que les questions soulevées dans l'affaire Dragan étaient théoriques. La raison en est que, pour tous les demandeurs qui ont obtenu gain de cause devant le juge Kelen, une décision finale a été prise au sujet de leur demande de visa d'immigrant avant le 31 mars 2003. Ce n'est pas le cas pour les membres de la catégorie présumée. Je suis convaincu que cette distinction est suffisante pour dire que les questions dont la Cour est maintenant saisie ne sont pas théoriques.
J'aborde maintenant la question du préjudice irréparable. Je suis convaincu qu'il est bien reconnu en droit que la possibilité d'immigrer au Canada, plus particulièrement en provenance du « Tiers Monde » ou des « pays en voie de développement » est vue par bon nombre de personnes comme un objectif particulièrement attrayant, dont la privation, ou même l'amoindrissement des probabilités de l'atteindre, ne peut être compensée par des dommages-intérêts. Bon nombre des membres de la catégorie présumée se retrouveraient dans cette situation si leur demande était traitée en fonction des nouveaux critères. Dans la décision Kanes c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration)[15], Madame le juge Reed écrit ceci au paragraphe [10] :
J'estime qu'en l'espèce l'existence d'un préjudice irréparable est certaine et qu'elle ne résulte pas d'une série d'éventualités. Si la suspension n'est pas accordée, il ne sera pas possible au requérant de présenter une demande de droit d'établissement fondée sur la seule preuve que sa revendication a un minimum de fondement. Il devra, à l'égard d'une telle demande, s'acquitter d'un fardeau de preuve beaucoup plus lourd, savoir celui qui est applicable devant la Section. Compte tenu de l'importance que les personnes qui désirent s'établir au Canada et, en particulier, celles qui viennent de pays du Tiers Monde, attachent à l'obtention de la résidence permanente, ce fardeau plus lourd constitue nettement, à mon avis, un préjudice irréparable. ...
J'estime que le raisonnement qui précède est directement applicable aux faits de l'espèce et, en m'appuyant sur ce raisonnement, je suis convaincu que bon nombre, sinon la totalité, des membres de la catégorie présumée subiraient un préjudice irréparable si l'ordre de s'abstenir que j'ai donné n'avait pas été accordé.
Finalement, j'aborde la question de la prépondérance des inconvénients. L'avocat du défendeur prétend que celui-ci a l'obligation d'appliquer le droit qui est en vigueur à l'heure actuelle et que, par conséquent, la prépondérance des inconvénients penche en sa faveur. Pour le compte des demandeurs, par ailleurs, on fait valoir que le défendeur avait la même obligation envers les membres de la catégorie présumée depuis la date du dépôt de leur demande d'immigration au Canada jusqu'à ce que la Loi, telle qu'elle leur était appliquée, soit modifiée après le 31 mars 2003. On fait valoir que, par l'entremise de ses représentants, le ministre ne s'est pas acquitté de cette obligation dans un délai raisonnable et que, par conséquent, l'intérêt public milite fortement en faveur d'accorder la réparation que recherchent les membres de la catégorie présumée.
Je suis convaincu que ces deux arguments sont fondés et qu'il me faut donc mettre en balance ces intérêts publics contradictoires. J'ai conclu que l'intérêt public favorable aux membres de la catégorie présumée, jumelé aux intérêts privés des membres de cette catégorie, l'emporte sur l'intérêt public qu'il y a à s'assurer que le ministre s'acquitte, dans un délai raisonnable, de ses obligations législatives et réglementaires actuelles envers les membres de la catégorie présumée, jusqu'à ce que l'instance qui se trouve actuellement devant la Cour, qu'elle soit ou non instruite comme un recours collectif, soit réglée de façon définitive.
d)Conclusion concernant l'ordre de s'abstenir
En m'appuyant sur mes conclusions concernant la compétence de la présente Cour et le critère applicable à la réparation de la nature d'une injonction, je suis parvenu à une conclusion favorable aux membres de la catégorie présumée et j'ai donné au ministre l'ordre de s'abstenir de rejeter de façon définitive les demandes d'immigration au Canada des membres de la catégorie présumée, sauf dans les circonstances où un membre de cette catégorie présumée consent à ce rejet.
2)Avis obligatoire
Le paragraphe 299.37(1) des nouvelles règles de la Cour régissant le recours collectif est rédigé dans les termes suivants :
Le juge peut, à tout moment, ordonner à une partie de donner tout avis qu'il estime nécessaire à la protection des intérêts d'un membre du groupe ou d'une partie ou à la conduite équitable de l'instance.
[Non souligné dans l'original.]
A judge may, at any time, order any party to give any notice that the judge considers necessary to protect the interests of any class member or party or to ensure the fair conduct of the proceeding.
[emphasis added]
Le paragraphe 299.37(1) est très semblable au paragraphe 19(1) de la Loi sur les recours collectifs de l'Ontario[16]. Cet article est rédigé dans les termes suivants :
19(1) Le tribunal peut, en tout temps au cours de l'instance, ordonner à une partie de donner l'avis qu'il estime nécessaire à la protection des intérêts d'un membre du groupe ou d'une partie et à la conduite équitable de l'instance. [Non souligné dans l'original.]
Bien que, comme je l'ai dit précédemment, les deux dispositions soient très semblables, le paragraphe 299.37(1) des Règles de la Cour fédérale est peut-être en fait celui qui a le sens le plus large puisqu'il ne restreint pas le pouvoir d'ordonner que cet avis soit donné « [...] au cours de l'instance » .
Dans l'arrêt Lewis c. Shell Canada Ltd.[17], dans le contexte d'un recours collectif non autorisé, les demandeurs recherchaient une ordonnance interdisant au défendeur de communiquer avec des membres potentiels du groupe en attendant le règlement de la question de l'autorisation ou, subsidiairement, une ord