State Farm Mutual Automobile Insurance Company c. Commissaire à la protection de la vie privée du Canada

State Farm Mutual Automobile Insurance Company c. Commissaire à la protection de la vie privée du Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2010-07-09
Référence neutre
2010 CF 736
Numéro de dossier
T-604-09
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20100709
Dossier : T-604-09
Référence : 2010 CF 736
[TRADUCTION CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Montréal (Québec), le 9 juillet 2010
En présence de Monsieur le juge Mainville
ENTRE :
STATE FARM MUTUAL AUTOMOBILE INSURANCE COMPANY
demanderesse
et
LE COMMISSAIRE À LA PROTECTION DE LA VIE PRIVÉE DU CANADA
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Le présent jugement fait suite à une demande de contrôle judiciaire où est contesté le pouvoir du Commissaire à la protection de la vie privée du Canada (le commissaire) d’entreprendre une enquête en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électronique, L.C. 2000, ch. 5 (la LPRPDÉ) et d’imposer l’accès à des renseignements auxquels s’appliquent le privilège du secret professionnel de l’avocat ou le privilège relatif au litige devant les tribunaux du Nouveau-Brunswick.
[2] Le principal point soulevé dans la présente instance est de savoir si les dispositions de la LPRPDÉ s’appliquent aux preuves recueillies par un assureur au nom d’un assuré pour défendre cet assuré dans une action en responsabilité civile délictuelle engagée par un tiers. Pour les motifs qui suivent, j’arrive à la conclusion qu’elles ne s’appliquent pas.
Le contexte
[3] La demanderesse, State Farm Mutual Automobile Insurance Company (la State Farm), est autorisée à faire le commerce d’assurance automobile au Nouveau-Brunswick.
[4] En mars 2005, Jennifer Vetter et Gerald Gaudet ont été impliqués dans un accident d’automobile survenu au Nouveau-Brunswick. Mme Vetter était alors assurée par la State Farm en vertu d’une police type d’assurance automobile prescrite par la législation du Nouveau-Brunswick sur les assurances, police qui prévoyait que son assureur avait l’obligation de la défendre. La State Farm s’est donc adressée à un avocat pour qu’il représente Mme Vetter dans le procès que M. Gaudet engagerait contre elle.
[5] Sur les conseils de l’avocat, la State Farm a engagé des enquêteurs privés pour qu’ils s’enquièrent des activités de M. Gaudet. Ces enquêteurs privés ont recouru plusieurs fois à la vidéosurveillance, avant comme après que M. Gaudet eut engagé une poursuite civile pour blessures corporelles contre Mme Vetter en décembre 2005 devant la Cour du banc de la Reine du Nouveau‑Brunswick.
[6] Un peu avant d’engager sa poursuite, M. Gaudet, par l’entremise de son avocat, a prié, en novembre 2005, la State Farm, conformément à la LPRPDÉ, de lui communiquer tous les renseignements qu’elle avait recueillis à son sujet, et en particulier les copies de rapports de surveillance ou de bandes vidéo. La State Farm a refusé d’accéder à cette demande, au motif que la LPRPDÉ ne s’appliquait pas. M. Gaudet a réitéré sa demande en vertu de la LPRPDÉ le 21 janvier 2006, et encore une fois la State Farm a refusé d’y accéder, en invoquant le même motif.
[7] Au cours de la procédure introduite devant la Cour du banc de la Reine du Nouveau‑Brunswick, l’avocat de Mme Vetter, qui avait été engagé par la State Farm pour la représenter, a soumis à l’avocat de M. Gaudet, en février 2006, un projet d’affidavit de documents, comme il est d’usage dans de telles affaires. Dans ce projet d’affidavit, le privilège relatif au litige était invoqué par Mme Vetter à l’égard des rapports narratifs de surveillance et des bandes vidéo connexes concernant M. Gaudet. L’affidavit final de documents a été produit en avril 2006.
[8] Le 22 février 2006, M. Gaudet a déposé auprès du commissaire, en vertu de la LPRPDÉ, une plainte où il affirmait que, en violation des dispositions de la LPRPDÉ, la State Farm lui avait refusé la communication de renseignements personnels le concernant, avait communiqué lesdits renseignements personnels à un tiers sans son consentement et n’avait pas pris de précautions suffisantes pour protéger ses renseignements personnels. Le commissaire a informé la State Farm de cette plainte, mais a laissé l’affaire en sommeil jusqu’à réception des observations de la State Farm et jusqu’à la nomination d’un enquêteur. La State Farm a fait connaître sa position selon laquelle le commissaire n’avait pas le pouvoir d’agir aux termes de la LPRPDÉ.
[9] Le 17 mai 2007, Arn Snyder, l’enquêteur en matière de protection de la vie privée, écrivait la lettre suivante à la State Farm concernant la plainte de M. Gaudet :
[traduction]
Je voudrais vous informer que l’on m’a assigné la tâche d’examiner la plainte déposée en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (la LPRPDÉ) par la personne susmentionnée.
J’ai examiné la correspondance reçue de David T.S. Fraser, du cabinet McInnes Cooper, portant la date du 28 août 2006. M. Fraser écrit qu’il représente State Farm Mutual Automobile Insurance Company (la State Farm) dans cette affaire. J’aborderai maintenant les points soulevés par M. Fraser et exposerai ensuite l’information que je demanderai à la State Farm de me communiquer.
1) Compétence : Le Commissariat à la protection de la vie privée (CPVP) est d’avis qu’il a compétence. Les observations faites par le tribunal dans la décision Ferenczy concernant l’application de la LPRPDÉ étaient strictement des observations incidentes et ne sont pas considérées par le CPVP comme persuasives.
2) Autre procédure de règlement des griefs : Le plaignant a envoyé à la State Farm une correspondance portant la date du 31 janvier 2006 et a reçu de la State Farm une réponse portant la date du 14 février 2006. La correspondance adressée par le CPVP à la State Farm porte la date du 24 juillet 2007.
3) Détails complémentaires : Les allégations du plaignant sont exposées dans la lettre initiale de notification datée du 24 juillet 2006 qui vous a été envoyée par le CPVP.
Pour effectuer mon enquête, j’aurai besoin de ce qui suit :
1) Une liste de tous les documents (ou autres supports tels que bandes vidéo) contenant les renseignements personnels de Gerald Gaudet détenus par la State Farm à la date de sa demande.
2) Une liste des documents (ou autres supports tels que bandes vidéo) qui ont été communiqués à Gerald Gaudet par la State Farm.
3) Une liste de tous les documents (ou autres supports tels que bandes vidéo) dont la communication a été refusée, avec indication de la disposition en vertu de laquelle leur communication a été refusée.
4) Si la State Farm refuse la communication de documents (ou autres supports tels que bandes vidéo) en invoquant le privilège du secret professionnel de l’avocat, j’aurai alors besoin de cette information sous la forme des données suivantes : la date du document, le type de document, l’auteur, le destinataire, et le fondement du privilège invoqué. Pour accroître la valeur probante de la liste, il faudra :
a) que la liste soit présentée selon le modèle d’un affidavit établi sous serment (semblable à un modèle de l’annexe B); et
b) que l’affidavit renferme une déclaration de l’avocat de l’organisation indiquant qu’il a expliqué à l’auteur de l’affidavit la notion de privilège du secret professionnel de l’avocat, avant que l’auteur de l’affidavit ne prête serment. Prière de vous rappeler également que, même si votre organisation n’est pas contrainte de nous communiquer ces documents pour examen, il vous est possible de nous les communiquer, auquel cas nous préserverons leur confidentialité. Par ailleurs, s’il se trouve qu’il vous est impossible de prouver, à notre satisfaction, que ces documents restants bénéficient d’un privilège, nous n’aurons d’autre choix, comme l’indiquait la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Blood Tribe, que de nous adresser à la Cour fédérale pour qu’elle statue sur la validité de vos prétentions.
5) Si la State Farm refuse la communication des documents pour quelque autre raison, alors j’aurai besoin d’obtenir communication des documents (ou autres supports tels que bandes vidéo).
6) Un exemplaire de la politique de la State Farm en matière de protection des renseignements personnels.
7) Une description des circonstances dans lesquelles la State Farm a communiqué des renseignements personnels de Gerald Gaudet, y compris le type de renseignements communiqués, la date et le destinataire.
8) Une confirmation que la State Farm a engagé un tiers pour que ce tiers exerce une surveillance sur Gerald Gaudet, une copie de l’accord conclu entre la State Farm et le tiers en question, et/ou les directives données à ce tiers par la State Farm.
9) Une confirmation indiquant si la State Farm conserve les renseignements personnels de Gerald Gaudet uniquement au Canada.
Je vous serais reconnaissant de bien vouloir me communiquer cette information d’ici au 22 juin 2007 […]
[10] Après réception de cette lettre, la State Farm a introduit devant la Cour du banc de la Reine du Nouveau-Brunswick une procédure en vue d’obtenir un jugement déclaratoire disant que le commissaire n’avait pas le pouvoir légal ou constitutionnel d’enquêter, de faire des recommandations ou de faire quoi que ce soit d’autre concernant la plainte de M. Gaudet. La Cour du banc de la Reine a cependant décidé que la Cour fédérale était l’instance compétente pour statuer sur ces aspects : State Farm c. Commissaire à la protection de la vie privée du Canada et Procureur général du Canada, 2008 NBBR 33, 329 N.B.R. (2d) 151.
[11] La State Farm a fait appel de cette décision devant la Cour d’appel du Nouveau-Brunswick, qui a jugé que, puisque la Cour fédérale avait compétence exclusive pour statuer sur l’étendue du pouvoir du commissaire d’agir en vertu de la LPRPDÉ, et compétence concurrente pour statuer sur la question de la validité constitutionnelle, la Cour fédérale était l’instance qui devait être saisie pour trancher la contestation élevée par la State Farm : State Farm Mutual Automobile Insurance Company c. Canada (Commissaire à la protection de la vie privée), 2009 CAN-B 5, 307 D.L.R. (4th) 495, 341 N.B.R. (2d) 1, [2009] N.B.J. no 10 (QL).
[12] La présente procédure de contrôle judiciaire a donc été introduite par la State Farm devant la Cour fédérale le 17 avril 2009, et un avis de question constitutionnelle a été signifié peu après.
La position de la State Farm
[13] La State Farm affirme d’abord que la présente affaire peut être jugée sans qu’interviennent des considérations constitutionnelles, et sur le simple fondement de l’interprétation du texte de la LPRPDÉ.
[14] La partie 1 de la LPRPDÉ s’applique à toute organisation pour les renseignements personnels qu’elle recueille, utilise ou communique dans le cadre d’« activités commerciales ». L’expression « activité commerciale » est définie au paragraphe 2(1) de la LPRPDÉ comme toute activité régulière ainsi que tout acte isolé qui revêtent un « caractère commercial ». Selon la State Farm, un défendeur dans une action civile, et les représentants de ce défendeur, ne sont pas engagés dans une « activité commerciale » avec le demandeur dans ladite action, si l’on s’en tient au sens ordinaire de l’expression. Ici, M. Gaudet tente d’invoquer la LPRPDÉ pour obtenir des renseignements qui dépassent ceux qu’il a le droit d’obtenir en vertu des règles régissant les actions en responsabilité civile au Nouveau-Brunswick, et sans justifier d’aucune relation commerciale avec Mme Vetter ou avec la State Farm.
[15] La State Farm fait donc valoir que l’analyse effectuée dans la décision Ferenczy c. MCI Clinics (2004),70 O.R. (3d) 277, [2004] O.J. no 1775 (QL) (la décision Ferenczy) est correcte. Dans cette affaire, il s’agissait d’un assureur qui défendait un assuré et qui avait eu recours, pour le faire, à la vidéosurveillance. Il s’agissait de savoir si la vidéosurveillance ainsi exercée, et la communication de cette vidéosurveillance à l’avocat, contrevenaient à la LPRPDÉ. La Cour supérieure de justice de l’Ontario a jugé que le principe du mandat s’appliquait dans un tel cas; c’était donc le défendeur dans l’action civile qui était la personne recueillant les renseignements, même s’il le faisait par l’entremise de son assureur, et les renseignements n’étaient donc pas visés par la LPRPDÉ, compte tenu de son alinéa 4(2)b), qui exclut les renseignements qu’un individu recueille, utilise ou communique à des fins personnelles ou domestiques.
[16] La State Farm dit que la décision Ferenczy représente l’état du droit, en particulier au motif que, lorsqu’une loi fédérale peut être validement interprétée de manière à ne pas entraver l’application d’une loi provinciale, cette interprétation doit prévaloir contre toute autre interprétation susceptible d’engendrer un conflit entre les deux textes.
[17] Pour le cas où cette interprétation de la LPRPDÉ ne serait pas admise par la Cour, la State Farm soutient, à titre subsidiaire, que les dispositions de la LPRPDÉ qui rendent ce texte applicable aux organisations se livrant à une activité commerciale de droit provincial sont inconstitutionnelles.
[18] La State Farm fait valoir que les dispositions de la LPRPDÉ qui prétendent s’appliquer aux activités commerciales de droit provincial vont à l’encontre de la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils et en matière d’administration de la justice, dont parle l’article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, et aussi à l’encontre de l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867.
[19] La compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils englobe la plupart des activités commerciales menées dans une province. Elle comprend la compétence et le pouvoir de réglementation sur les assureurs de la province et permet aux provinces de légiférer sur les accidents de la circulation et sur la responsabilité civile délictuelle en général. La compétence en matière de propriété et de droits civils permet aussi à une province de réglementer les droits à la protection des renseignements personnels.
[20] Le paragraphe 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 confère explicitement aux législatures provinciales le pouvoir exclusif de légiférer sur l’administration de la justice, ce qui comprend la procédure dans les affaires civiles portées devant les cours supérieures provinciales. Les règles applicables au Nouveau-Brunswick reconnaissent les privilèges relatifs au litige et le droit de ne pas révéler l’existence de rapports de surveillance destinés à servir uniquement durant un contre-interrogatoire. L’application de la LPRPDÉ qui est proposée par le commissaire empiéterait sérieusement sur ces règles et donc sur le pouvoir provincial en matière d’administration de la justice. La présente affaire est un bon exemple du mal à corriger dont il s’agit ici : un organisme fédéral tente d’intervenir, directement ou par l’entremise du pouvoir de contrôle de la Cour fédérale, dans l’administration de preuves qui intéressent une action en responsabilité civile et qui relèvent manifestement de la compétence législative des provinces et de la compétence des tribunaux visés par l’article 96.
[21] Toutes les mesures prises au cours d’un procès civil, notamment la collecte, la communication ou la non-communication des preuves, ressortissent aux cours supérieures de l’article 96 depuis avant la Confédération, tout comme les règles régissant le privilège du secret professionnel de l’avocat. La State Farm affirme que la LPRPDÉ enlève aux tribunaux visés par l’article 96 le droit de fixer leurs propres moyens de contrainte et donc empiète sur leur compétence intrinsèque.
[22] La State Farm ajoute que les dispositions de la LPRPDÉ qui prétendent s’appliquer aux activités commerciales de droit provincial ne sont pas un exercice valide du volet général du pouvoir fédéral en matière d’échanges et de commerce, puisque, s’agissant de l’exercice valide de ce pouvoir, elles ne répondent pas aux indices ou facteurs énumérés dans l’arrêt General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641, 58 D.L.R. (4th) 255.
[23] Plus précisément, pour être valide au titre de la compétence fédérale en matière d’échanges et de commerce, la législation doit concerner les échanges en général plutôt qu’une industrie en particulier; en l’espèce, la LPRPDÉ concerne un produit bien précis, à savoir des « renseignements ». De plus, elle doit être d’une nature telle que les provinces, ensemble ou séparément, seraient au plan constitutionnel inhabiles à la promulguer; or, les renseignements personnels sont réglementés par les provinces au titre de divers cadres législatifs provinciaux. Finalement, il faut montrer que la non-inclusion d’une ou de plusieurs provinces dans le régime législatif compromettrait la bonne application du régime dans d’autres régions du pays; cependant, le simple fait que des règles nationales sur une question donnée puissent sembler souhaitables ne fait pas en soi de la question une question d’intérêt national.
[24] Si le gouvernement fédéral entend recourir à son pouvoir en matière d’échanges et de commerce pour supplanter le pouvoir provincial sur le commerce à l’intérieur des provinces, il devrait être tenu de démontrer qu’il existe un objectif pressant et substantiel rendant nécessaire un régime réglementaire fédéral, que le régime réglementaire présente un lien rationnel avec cet objectif, qu’il n’empiète pas plus que nécessaire sur le pouvoir législatif provincial, et que l’empiétement sur le pouvoir provincial n’est pas excessif ou démesuré eu égard à l’importance de l’objectif fédéral. Le régime établi par la LPRPDÉ concerne des renseignements dépassant le contexte du commerce électronique, dans lequel réside son objet. Il est donc excessivement large et empiète sur la compétence provinciale exclusive en matière de propriété et de droits civils.
[25] En conséquence, la State Farm dit que la LPRPDÉ doit recevoir une interprétation restrictive afin que sa portée se limite à des contextes qui n’outrepassent pas la compétence fédérale ou, subsidiairement, que l’alinéa 4(1)a) de la LPRPDÉ doit être invalidé et déclaré nul et sans effet de telle sorte que la LPRPDÉ sera inopérante au-delà du secteur des entreprises fédérales.
La position du Commissaire à la protection de la vie privée
[26] Le commissaire dit que la demande présentée par la State Farm devant la Cour est prématurée. Selon le paragraphe 12(1) de la LPRPDÉ, le commissaire doit procéder à l’examen de toute plainte. Selon le paragraphe 13(1), il doit dresser un rapport présentant ses conclusions et recommandations à propos de la plainte. Cependant, ces recommandations ne sont pas contraignantes. C’est par l’entremise d’une demande adressée à la Cour fédérale que les recommandations pourront éventuellement devenir contraignantes par voie d’ordonnance judiciaire.
[27] En l’espèce, le commissaire fait valoir que la lettre du 17 mai 2007, qui a donné lieu à la présente demande de contrôle judiciaire, est de nature interlocutoire. Compte tenu de la jurisprudence de la Cour, le commissaire soutient que les décisions interlocutoires ne sont susceptibles de contrôle judiciaire que dans des circonstances exceptionnelles. Il n’y a pas ici de circonstances exceptionnelles du genre.
[28] À ce jour, le commissaire n’a formulé aucune interprétation, recommandation ou décision concernant la plainte de M. Gaudet contre la State Farm, ni concernant le point de savoir si la State Farm s’est pliée ou non aux exigences de la LPRPDÉ. Le commissaire dit que, si l’occasion lui est donnée de terminer son examen et de présenter un rapport, les points soulevés dans la demande de contrôle judiciaire de la State Farm pourraient fort bien devenir totalement théoriques.
[29] Le commissaire dit aussi que, compte tenu du refus préventif de la State Farm de lui communiquer des renseignements, et vu sa décision de porter l’affaire d’abord devant les tribunaux du Nouveau-Brunswick, puis devant la Cour fédérale, la présente demande soulève une question hypothétique, et il n’y a aucun litige actuel qui permette à la Cour d’examiner validement l’argument constitutionnel.
[30] Répondant aux arguments de fond de la State Farm, le commissaire fait valoir que les seules questions qui se posent sont de savoir s’il a le pouvoir de procéder à l’examen de la plainte de M. Gaudet contre la State Farm et d’exiger les documents en question.
[31] Le point de droit à décider dans la présente procédure de contrôle judiciaire est donc de savoir si le commissaire a validement interprété les articles 4 et 12 de la LPRPDÉ en procédant à l’examen et en priant la State Farm de lui communiquer des listes de documents et certains renseignements. En agissant de la sorte, le commissaire interprétait sa loi constitutive. Compte tenu de l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190 et l’arrêt Canada (ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339, qui sont des arrêts récents de la Cour suprême du Canada, la norme de contrôle applicable aux décisions d’un tribunal administratif interprétant sa loi constitutive est celle de la décision raisonnable.
[32] L’article 12 de la LPRPDÉ est clair et sans équivoque : le commissaire est tenu de procéder à l’examen de toute plainte qu’il reçoit. Il est clair aussi que, conformément à l’alinéa 12(1)c), il peut recueillir les preuves nécessaires pour procéder à l’examen. Dans la lettre du 17 mai 2007, il s’est déclaré compétent pour procéder à l’examen de la plainte comme il devait le faire en vertu de l’article 12, mais cela ne signifie pas qu’il décidait si la conduite visée par la plainte avait eu lieu dans le cadre d’une « activité commerciale ». Une décision sur ce point suivrait l’examen. Le commissaire soutient que la manière dont il a interprété et appliqué ces dispositions de la LPRPDÉ était raisonnable et que la Cour ne doit pas intervenir.
[33] En toute hypothèse, le commissaire affirme, à titre subsidiaire, que la collecte des données de surveillance dont il est question dans la plainte de M. Gaudet constituait une « activité commerciale ». Si la State Farm avait recueilli les renseignements, c’était en raison du contrat d’assurance conclu avec Mme Vetter dans le cadre de ses opérations. La relation entre la State Farm et Mme Vetter est de nature entièrement commerciale, et la surveillance de M. Gaudet intéressait cette relation : la State Farm avait un intérêt évident à minimiser les sommes qu’il lui faudrait verser en vertu de ce contrat d’assurance.
[34] Finalement, le commissaire soutient que la Cour est dispensée d’examiner les questions constitutionnelles soulevées ici par la State Farm puisqu’il n’y a pas de contexte factuel sur la base duquel puissent être tranchées ces questions.
[35] Le commissaire élève aussi une objection concernant certaines parties des affidavits produits par la State Farm au soutien de sa demande devant la Cour. Cet aspect sera examiné davantage ci-après.
La position du procureur général du Canada
[36] Pour les mêmes raisons que celles du commissaire, le procureur général du Canada dit que, lorsque la procédure engagée par le commissaire en est au stade de l’examen de la plainte, une procédure de contrôle judiciaire est prématurée. Une telle procédure pourrait d’ailleurs devenir nécessaire, selon ce que recommandera finalement le commissaire. Si la State Farm n’est pas satisfaite des éventuelles recommandations du commissaire, elle aura alors le droit d’en saisir la Cour.
[37] S’agissant des questions de fond, si la Cour arrive à la conclusion que l’examen entrepris par le commissaire est susceptible de contrôle, alors le procureur général du Canada reconnaît avec la State Farm que la norme de contrôle qui sera applicable est celle de la décision correcte.
[38] Selon le procureur général du Canada, le commissaire était fondé à prier la State Farm de lui communiquer l’information lorsqu’il a procédé à l’examen en vertu de la LPRPDÉ.
[39] Le procureur général du Canada dit aussi, s’agissant de la validité constitutionnelle de la LPRPDÉ, que ce texte a bien été promulgué en vertu du volet général du paragraphe 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867, à savoir la réglementation des échanges et du commerce. La LPRPDÉ est un régime de réglementation conçu pour protéger les renseignements personnels sur le marché canadien. Elle protège la vie privée des individus en imposant des limites à la circulation des renseignements personnels dans l’économie canadienne, qu’ils soient ou non recueillis, utilisés ou communiqués en tant que marchandises, ou qu’ils soient ou non recueillis, utilisés ou communiqués dans un autre contexte commercial.
[40] Dans la LPRPDÉ, les renseignements personnels sont réglementés uniquement dans la mesure où ils concernent la manière dont l’économie canadienne se comporte. Le texte renforce la confiance du public en protégeant les renseignements personnels lorsqu’ils sont recueillis, utilisés ou communiqués dans le cadre d’une activité commerciale sur le marché canadien. La relation notable entre l’utilisation de renseignements personnels et l’activité économique s’est intensifiée avec le progrès des technologies de l’information et des communications et avec l’adoption généralisée de ces technologies par les entreprises.
[41] La protection des renseignements personnels est importante pour le bien-être de tous les intervenants sur le marché canadien tout entier. Les renseignements sont devenus la matière première fondamentale de l’économie moderne. Le secteur privé est devenu un important collecteur et utilisateur de renseignements personnels sur le marché, et les flux de l’information font de plus en plus partie intégrante de l’activité dans tous les secteurs de l’économie. L’utilisation de renseignements personnels dans le commerce contribue donc au produit intérieur brut d’un pays, à sa compétitivité nationale et à sa croissance économique globale. Ainsi, l’idée de protéger les renseignements personnels dans le cadre d’une activité commerciale intéresse l’économie canadienne tout entière.
[42] Une réglementation nationale est nécessaire parce que l’efficacité de toute loi provinciale protégeant les renseignements relatifs à une personne est réduite à néant après que les renseignements en question sortent de la province. Étant donné la grande mobilité nationale et internationale des renseignements personnels dans l’économie contemporaine, des règles universelles ne sont pas simplement souhaitables, elles sont également nécessaires. Un régime national est donc indispensable pour garantir l’intégrité et l’efficacité de la protection des renseignements personnels.
[43] S’agissant des arguments avancés par la State Farm et fondés sur l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867, le procureur général du Canada soutient que cette disposition n’empêche pas le législateur fédéral de conférer à un tribunal administratif fédéral ou quelque autre organisme fédéral certaines fonctions normalement exercées par une cour supérieure.
[44] Par ailleurs, le procureur général du Canada affirme aussi que le pouvoir du commissaire d’enquêter sur de prétendues atteintes à la Loi n’existait pas à l’époque de la Confédération et qu’il est donc sans rapport avec un pouvoir exercé par une cour supérieure à l’époque de la Confédération. Au reste, le Commissariat à la protection de la vie privée n’est pas, dans la LPRPDÉ, une instance de nature judiciaire. Partant, il n’y a eu aucune violation de l’article 96. Le pouvoir du commissaire de forcer la production de documents au cours d’une enquête ne concerne en aucune façon la compétence des cours supérieures.
[45] Le procureur général du Canada a aussi produit une abondante preuve par affidavit concernant le contexte dans lequel la LPRPDÉ a été adoptée, et il n’a avancé, dans ses conclusions écrites, aucun argument fondé sur les possibles lacunes de la preuve. Cependant, durant l’audition de la présente demande, l’avocat du procureur général a informé la Cour que, quelques jours avant l’audience, une nouvelle position avait été définie. En effet, le procureur général du Canada appuie aussi aujourd’hui l’argument du commissaire selon lequel la preuve existante ne permet pas à la Cour de trancher adéquatement les questions constitutionnelles soulevées par la State Farm.
Les points litigieux
[46] Les points soulevés dans la présente affaire peuvent être brièvement exposés comme il suit :
a. Certaines des preuves produites sont-elles irrecevables?
b. La demande est-elle prématurée?
c. Si la demande n’est pas prématurée, quelle norme de contrôle faut-il appliquer?
d. La collecte de preuves par un assureur agissant au nom de l’un de ses assurés pour agir comme défendeur dans une action en responsabilité civile délictuelle est-elle une « activité commerciale » au sens de la LPRPDÉ?
e. Dans l’affirmative, l’application de la LPRPDÉ à des organisations qui ne sont pas des entreprises fédérales dépasse-t-elle la compétence législative fédérale?
Certaines des preuves produites sont-elles irrecevables?
[47] En février 2006, Anthony Fudge, partie demanderesse dans une action personnelle portée devant les tribunaux du Nouveau-Brunswick à l’encontre d’un autre assuré de la State Farm, a déposé, auprès du commissaire, une plainte dans laquelle il affirmait que la State Farm avait refusé de lui communiquer des renseignements personnels. La State Farm contestait également, dans cette affaire-là, la compétence du commissaire au titre de la LPRPDÉ. Néanmoins, le commissaire a procédé à un examen de la plainte de M. Fudge, rédigé un rapport écrit long et détaillé exposant ses constatations, et conclu que la plainte était fondée.
[48] Des plaintes semblables ont été déposées en vertu de la LPRPDÉ contre la State Farm en mai 2006 dans le cas de Allan Mason et, en juillet 2006, dans le cas de Douglas Nash; tous deux sont également demandeurs dans des actions en responsabilité pour blessures corporelles au Nouveau-Brunswick mettant en cause des parties assurées par la State Farm. Le commissaire a également procédé à des examens dans ces plaintes, rédigé des rapports écrits longs et détaillés exposant ses constatations et conclu que les deux plaintes étaient fondées.
[49] En juillet 2009, avec le consentement de Fudge, Mason et Nash respectivement, le commissaire a alors déposé des demandes, en vertu de l’alinéa 15a) de la LPRPDÉ, devant la Cour fédérale, sous les numéros T-1187-09 (la procédure Fudge), T-1188-09 (la procédure Mason) et T‑1189-09 (la procédure Nash).
[50] Les procédures Fudge, Mason et Nash ont été suspendues en vertu de l’alinéa 105b) des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, avec le consentement des parties, jusqu’à l’issue de la présente instance concernant la plainte de M. Gaudet.
[51] Le commissaire voudrait que soit exclue une partie de la preuve par affidavit produite par la State Farm. Pour l’essentiel, cette contestation vise des renseignements et documents qui concernent les procédures Nash, Fudge et Mason susmentionnées et qui ont été produits par la State Farm. L’objection porte aussi sur des communications échangées entre la State Farm et l’avocat représentant M. Gaudet, ainsi que sur un document accessible au public, affiché sur Internet par le commissaire, et concernant une vidéosurveillance déguisée.
[52] Les preuves par affidavit précises visées par l’objection sont le sous-alinéa 7k) et les alinéas 8 à 14, ainsi que les pièces connexes, de l’affidavit de Rick Cicin établi sous serment le 15 mai 2009, et les alinéas 10 à 22, et les pièces connexes, de l’affidavit de Rick Cicin, établi sous serment le 21 octobre 2009.
[53] Le principal fondement de l’objection du commissaire est que ces preuves étaient, pour la plupart, postérieures à la lettre du 17 mai 2007 du Commissariat à la protection de la vie privée et donc ne devraient pas être considérées dans la présente procédure de contrôle judiciaire puisque le commissaire ne les avait pas devant lui lorsque fut rédigée la lettre du 17 mai 2007. Subsidiairement, le commissaire ajoute que les renseignements n’intéressent pas la présente instance.
[54] Il est constant en droit qu’une procédure de contrôle judiciaire doit se dérouler sur la base du dossier qui était devant le décideur dont la décision est contestée. Cependant, il y a des exceptions à ce principe bien connu, en particulier lorsque l’affidavit et ses annexes sont produits à titre de considérations générales sur les points à examiner dans la procédure : Chopra c. Canada (Conseil du Trésor) (1999), 168 F.T.R. 273, [1999] A.C.F. n° 835, Sha c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2010 CF 434, aux paragraphes 15 à 19, lorsque la preuve concerne le pouvoir du décideur ou de la Cour fédérale elle-même de juger l’affaire : In Re McEwen, [1941] R.C.S. 542, aux pages 561-562; Kenbrent Holdings Ltd. c. Atkey (1995), 94 F.T.R. 103, au paragraphe 7, ou lorsque la preuve se rapporte à des manquements du décideur aux principes de justice naturelle ou d’équité procédurale : Abbot Laboratories Ltd. c. Canada (Procureur général), 2008 CAF 354, [2009] 3 R.C.F. 547, [2008] A.C.F. n° 1580, au paragraphe 38; Première nation Liidlii Kue c. Canada (Procureur général), (2000) 187 F.T.R. 161, [2000] A.C.F. n° 1176, aux paragraphes 31-32, ou encore lorsque la preuve intéresse une question constitutionnelle soulevée dans le cadre de la procédure.
[55] En l’espèce, j’arrive à la conclusion que la preuve produite par la State Farm, et contestée par le commissaire, est recevable, puisque cette preuve se rapporte à des considérations générales sur les points à examiner dans la présente procédure de contrôle judiciaire, et se rapporte aussi au pouvoir du commissaire et de la Cour fédérale de juger l’affaire.
[56] J’ajouterai que cette preuve intéresse les points qui doivent être décidés dans la présente affaire. Je relève en particulier que les renseignements et documents concernant les procédures Fudge, Mason et Nash sont extrêmement utiles pour trancher dans son juste contexte la question de la prématurité soulevée par les défendeurs.
[57] Je rejette donc l’objection du commissaire. Le dossier tout entier, tel que l’ont constitué les parties, est dès lors, s’agissant de la présente instance, recevable et pertinent.
La demande est-elle prématurée?
[58] Le commissaire, appuyé en cela par le procureur général, fait valoir que la demande déposée par la State Farm est prématurée. Il affirme que la lettre du 17 mai 2007, à l’origine de la demande, est de nature interlocutoire et que, selon la jurisprudence, les décisions interlocutoires ne sont pas susceptibles de contrôle, sauf dans des circonstances exceptionnelles, lesquelles sont ici absentes. Invoquant les décisions suivantes : Canada (Procureur général) c. Brar, 2007 CF 1268, 78 Admin. L.R. (4th) 163, [2007] A.C.F. n° 1629 (QL); Fairmount Hotels Inc. c. Directeur de Corporations Canada, 2007 CF 95, 308 F.T.R. 163, [2007] A.C.F. n° 133; et Aéroport international du Grand Moncton c. Alliance de la fonction publique du Canada, 2008 CAF 68, [2008] A.C.F. n° 312 (l’arrêt Aéroport du Grand Moncton), le commissaire affirme que « le contrôle judiciaire des décisions interlocutoires ne devrait être effectué que dans des circonstances très exceptionnelles » (arrêt Aéroport du Grand Moncton, paragraphe 1).
[59] Selon moi, l’objection fondée sur la prématurité n’est pas fondée, au vu des circonstances particulières de la présente affaire. Le contexte tout entier dans lequel la présente procédure a été introduite est très éclairant sur cet aspect.
[60] D’abord, la plainte de M. Gaudet a été présentée au commissaire le 22 février 2006. Le commissaire a raison d’affirmer qu’il était tenu en droit de procéder à l’examen de cette plainte conformément au paragraphe 12(1) de la LPRPDÉ, mais il omet de dire que, selon les paragraphes 13(1) et (3), il avait également l’obligation de rédiger un rapport « dans l’année suivant la date du dépôt de la plainte » et de transmettre ce rapport à M. Gaudet et à la State Farm. Ce rapport fait naître le droit pour le plaignant, M. Gaudet, de demander à la Cour fédérale la tenue d’une audience conformément à l’article 14 de la LPRPDÉ.
[61] L’organisation visée (en l’occurrence la State Farm) n’est pas habilitée à demander à la Cour fédérale la tenue d’une audience en application de l’article 14. Le paragraphe 14(1) et l’alinéa 15a) de la LPRPDÉ disposent que seul le plaignant a l’initiative d’une telle demande. Ainsi, si le plaignant s’abstient de s’adresser à la Cour fédérale pour qu’elle entende l’affaire conformément à l’article 14, ou refuse de consentir à ce que le commissaire prenne cette initiative, alors la Cour fédérale ne pourra pas entendre l’affaire selon ces dispositions. La State Farm ne pourra donc être entendue par la Cour fédérale conformément aux articles 14 ou 15 de la LPRPDÉ que si le rapport du commissaire a été transmis et si le plaignant lui-même demande la tenue d’une audience ou consent à telle demande.
[62] Le délai réglementaire à l’intérieur duquel le commissaire devait rédiger un rapport et le transmettre aux parties a expiré un an après le dépôt de la plainte de M. Gaudet. Cependant, en l’espèce, le commissaire n’a pas rédigé de rapport à l’intérieur de ce délai, et ce rapport reste à rédiger. La conséquence de cela, c’est que M. Gaudet n’a pas présenté de demande à la Cour fédérale, ni consenti à la présentation d’une demande, en application des articles 14 ou 15 de la LPRPDÉ.
[63] Ce qu’il faut donc retenir, c’est qu’il est impossible à la State Farm d’obtenir une décision, par le biais des articles 14 et 15, sur les points qu’elle soulève ici, si M. Gaudet ne présente pas une demande, ou n’autorise pas la présentation d’une demande, selon ces dispositions. Si l’on devait suivre l’argument des défendeurs jusqu’à sa conclusion logique, le droit de la State Farm de soumettre à la Cour les points qu’elle soulève dépendrait totalement de la volonté de M. Gaudet de pousser l’affaire plus loin. Cela ne saurait être.
[64] Plutôt que de transmettre un rapport dans le délai d’un an comme le requiert la LPRPDÉ, le commissaire, par l’entremise de son représentant, a décidé dans la lettre du 17 mai 2007 de se déclarer compétent pour examiner la plainte malgré les fermes objections de la State Farm. Le commissaire a pris cette décision après le délai d’un an prévu par la LPRPDÉ. S’il avait, comme le requiert la Loi, transmis à temps un rapport fondé sur les renseignements dont il disposait alors, M. Gaudet aurait pu déposer devant la Cour une demande en vertu de l’article 14 de la LPRPDÉ, et les points soulevés en l’espèce auraient alors sans doute pu être examinés à la faveur de cette procédure judiciaire. Cependant, ce sont là des conjectures. Il se trouve que le commissaire ne s’est pas conformé à son obligation prévue par la loi d’établir son rapport dans le délai d’un an, décidant plutôt, le 17 mai 2007, de se déclarer compétent pour juger la plainte.
[65] Les décisions mentionnées dans la lettre du 17 mai 2007 furent d’abord contestées par la State Farm devant les tribunaux du Nouveau-Brunswick, la State Farm invoquant des moyens de nature juridictionnelle et constitutionnelle semblables à ceux qui sont invoqués dans la présente demande. Le commissaire et le procureur général du Canada ont tous deux contesté les procédures introduites devant les tribunaux du Nouveau-Brunswick en faisant valoir que les points soulevés devraient être soumis à la Cour fédérale conformément aux articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7. Ni le commissaire ni le procureur général du Canada n’ont prétendu devant les tribunaux du Nouveau-Brunswick que les points en question devraient être décidés d’abord par le commissaire, puis soumis à la Cour fédérale par demande fondée sur les