Société canadienne des postes c. Pollard

Société canadienne des postes c. Pollard
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-12-21
Référence neutre
2007 CF 1362
Numéro de dossier
T-1428-06
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20071221
Dossier : T-1428-06
Référence : 2007 CF 1362
Ottawa (Ontario), le 21 décembre 2007
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE DAWSON
ENTRE :
LA SOCIÉTÉ CANADIENNE DES POSTES
demanderesse
et
CAROLYN POLLARD et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Avant 2004, il n’était pas rare, dans les régions rurales ou semi-rurales, de voir des véhicules livrer le courrier alors qu’ils circulaient du mauvais côté de la chaussée, en l’occurrence du côté gauche. Cette pratique permettait au conducteur de passer le bras par la fenêtre du siège conducteur pour prendre ou déposer le courrier dans une boîte aux lettres rurale. En juin 2004, la Société canadienne des postes (Postes Canada) a informé son personnel de livraison qu’il n’était plus autorisé à conduire sur l’accotement gauche de la chaussée pour livrer le courrier parce que cela contrevenait aux règles de la circulation. Les itinéraires de livraison furent modifiés pour que les facteurs ruraux et suburbains (les facteurs) n’aient pas à livrer le courrier sur l’accotement gauche d’une chaussée.
[2] C’est là l’origine de cette demande de contrôle judiciaire.
[3] En novembre 2004, Carolyn Pollard travaillait pour Postes Canada comme facteur, à Brampton, en Ontario. Après que son itinéraire de livraison fut modifié et qu’elle reçut pour instructions de conduire du côté droit de la chaussée et de livrer le courrier par la fenêtre du siège passager avant de son véhicule, Mme Pollard, sans essayer de remplir ses fonctions, a exercé son droit de refuser un travail dangereux, un droit conféré par la partie II du Code canadien du travail, L.R.C. 1985, ch. L‑2 (le Code). Elle a expliqué son refus de la manière suivante :
[traduction]
Le principal problème de sécurité est qu’il est absolument impossible de faire les livraisons depuis le siège du conducteur, parmi mes prospectus, mes colis et ma corbeille de courrier, puis d’ouvrir la porte de la boîte aux lettres, d’y déposer le courrier et de lever la banderole. Je n’arrive pas à m’étendre les jambes de dessous le volant pour m’élever au-dessus du courrier. Aussi, si je détache ma ceinture de sécurité, je cours un risque. Je livre le courrier à 740 foyers et, au bout d’une journée, je souffre, alors jour après jour! Et on peut glisser sur le courrier lorsque le temps est humide, en le plaçant à l’avant plutôt qu’à l’arrière, et durant l’hiver, il est même impossible d’atteindre les boîtes.
[4] Un agent de santé et de sécurité désigné en vertu du Code a enquêté sur le refus de Mme Pollard de travailler et a conclu, conformément au paragraphe 129(4) du Code, que Mme Pollard ne courait aucun danger. L’agent a cependant prié Postes Canada d’évaluer la situation des facteurs qui travaillaient seuls sous l’autorité de la succursale postale du chemin Hale, à Brampton, afin de déterminer les risques connus ou prévisibles auxquels ils pouvaient être exposés lorsqu’ils livraient ou retiraient le courrier. Postes Canada avait également reçu pour instructions d’élaborer des méthodes de travail sécuritaires et de les faire connaître aux employés concernés.
[5] Mme Pollard a fait appel de la conclusion d’absence de danger au Bureau canadien des appels en matière de santé et de sécurité au travail (BCASST), et une audience s’est déroulée devant un agent d’appel. L’agent d’appel a fait droit à l’appel et a annulé la décision de l’agent de santé et de sécurité. Plus précisément, l’agent d’appel a estimé que Mme Pollard était exposée à un danger lorsqu’elle procédait à la livraison et au ramassage du courrier dans les boîtes aux lettres en passant le bras à travers la fenêtre du siège passager avant de son véhicule de livraison, dans les deux circonstances suivantes :
[traduction]
D’abord, C. Pollard doit s’étirer et s’imposer une rotation du corps depuis son siège de conducteur jusqu’à la fenêtre du siège passager avant de son véhicule pour déposer le courrier dans environ 700 boîtes chaque jour, cinq jours par semaine, et cela sans avoir reçu ni directives ni formation portant sur une méthode ergonomique de travail, adaptée à son état physique, à l’état de son véhicule et aux conditions des divers endroits de livraison et de ramassage (les positions des boîtes aux lettres). En outre, plusieurs des boîtes le long de son itinéraire ne sont pas conformes aux spécifications de Postes Canada portant sur la manière de placer et de positionner les boîtes aux lettres, de telle sorte que la distance qu’elle doit franchir pour déposer le courrier dans les boîtes est accrue.
Deuxièmement, il y a danger lorsque C. Pollard doit faire les arrêts pour déposer le courrier dans les boîtes si l’accotement de la chaussée est trop étroit ou inexistant en raison des trottoirs, de telle sorte qu’il lui est impossible d’enlever son véhicule de la partie de la chaussée servant à la circulation. Il y a danger également parce que son véhicule n’est pas équipé des dispositifs permettant d’avertir les autres automobilistes que son véhicule postal est arrêté sur l’accotement de la chaussée pour livraison du courrier. En conséquence, elle est exposée, par beau temps et par mauvais temps, au risque d’être frappée par d’autres véhicules ou de lourds camions sur des chaussées où la vitesse peut varier entre 40 et 80 kilomètres à l’heure.
[6] En conséquence, l’agent d’appel a émis à Postes Canada une instruction dans les termes suivants :
[traduction]
Par conséquent, il vous est ENJOINT PAR LES PRÉSENTES, conformément au sous-alinéa 145(2)a)(i) du Code canadien du travail, partie II, de procéder immédiatement à la prise de mesures propres à écarter ces deux risques.
Il vous est aussi ENJOINT PAR LES PRÉSENTES, conformément à l’alinéa 145(2)b) du Code canadien du travail, partie II, de faire cesser pour C. Pollard l’activité de facteur consistant à déposer depuis un véhicule le courrier dans les boîtes aux lettres rurales, et cela jusqu’à ce que vous vous soyez conformé à la présente intruction, ce qui ne vous empêche pas de prendre toutes les mesures nécessaires pour mettre à exécution l’instruction.
[7] Postes Canada sollicite le contrôle judiciaire de cette décision et de cette instruction. Le procureur général du Canada n’est pas intervenu en l’espèce.
Les points à décider
[8] Dans leurs exposés d’arguments, les parties ont soulevé plusieurs points. À mon avis, il faut répondre aux quatre questions de fond suivantes :
1. L’agent d’appel a-t-il commis une erreur en n’accordant aucun poids à un accord de transaction signé par Mme Pollard, dans lequel elle s’engageait à retirer son appel au BCASST?
2. L’agent d’appel a-t-il outrepassé sa compétence en prenant en considération la question de la sécurité routière?
3. L’agent d’appel a-t-il manqué à l’obligation d’équité qu’il avait envers Postes Canada en ne lui donnant pas l’occasion de produire des preuves et de présenter des conclusions sur deux questions soulevées dans sa décision?
4. L’agent d’appel a-t-il commis une erreur en disant que les risques ergonomiques auxquels était exposée Mme Pollard constituaient un danger aux termes de la partie II du Code?
Sommaire des conclusions de la Cour
[9] Dans les présents motifs, j’arrive aux conclusions suivantes :
1. L’agent d’appel n’a pas commis d’erreur en n’accordant aucun poids à l’accord de transaction signé par Mme Pollard, dans lequel elle s’engageait à retirer son appel au BCASST.
2. L’agent d’appel n’a pas outrepassé sa compétence en prenant en considération la question de la sécurité routière.
3. L’agent d’appel a manqué à l’obligation d’équité qu’il avait envers Postes Canada, mais sous un aspect seulement. L’agent d’appel n’a pas donné à Postes Canada l’occasion de produire des preuves et de présenter des conclusions sur la question de la sécurité routière.
4. L’agent d’appel n’a pas commis d’erreur en disant que les risques ergonomiques auxquels était exposée Mme Pollard constituaient un danger en vertu de la partie II du Code.
5. Il n’est adjugé de dépens à aucune des parties parce que chacune d’elles a obtenu gain de cause dans la demande.
[10] Dans les présents motifs, il est fait référence aux dispositions du Code. Diverses dispositions applicables du Code sont reproduites à l’annexe A des présents motifs.
La norme de contrôle
[11] La norme de contrôle applicable à une décision de fond rendue par un tribunal administratif est déterminée après analyse pragmatique et fonctionnelle, une analyse qui tient compte de plusieurs facteurs : la présence d’une clause privative, l’objet du texte législatif, la nature de la question soumise à contrôle et la spécialisation du décideur. La Cour suprême du Canada a dit que « les tribunaux saisis du contrôle judiciaire doivent veiller à ne pas subsumer les questions distinctes sous une norme générale de contrôle. Il convient d’adopter des normes de contrôle multiples lorsque des questions clairement définies font intervenir des intérêts différents dans le cadre de l’analyse pragmatique et fonctionnelle ». Étant donné que la question de la présence ou de l’absence d’une clause privative sera vraisemblablement la même pour tous les aspects d’une décision administrative, la possibilité d’application de plus d’une norme de contrôle nécessitera de « déterminer s’il existe des questions de nature différente et si ces questions font intervenir de différentes manières les connaissances spécialisées du décideur et l’objet de la loi ». Voir l’arrêt Lévis (Ville) c. Fraternité des policiers de Lévis Inc., [2007] 1 R.C.S. 591, paragraphe 19.
[12] Je passe maintenant aux éléments de l’analyse pragmatique et fonctionnelle.
a. L’existence d’une clause privative
[13] Le Code renferme deux clauses privatives en ce qui concerne les agents d’appel. Elles se trouvent aux articles 146.3 et 146.4, qui prévoient ce qui suit :
146.3 Les décisions de l’agent d’appel sont définitives et non susceptibles de recours judiciaires.
146.4 Il n’est admis aucun recours ou décision judiciaire — notamment par voie d’injonction, de certiorari, de prohibition ou de quo warranto — visant à contester, réviser, empêcher ou limiter l’action de l’agent d’appel exercée dans le cadre de la présente partie.
146.3 An appeals officer’s decision is final and shall not be questioned or reviewed in any court.
146.4 No order may be made, process entered or proceeding taken in any court, whether by way of injunction, certiorari, prohibition, quo warranto or otherwise, to question, review, prohibit or restrain an appeals officer in any proceeding under this Part.
[14] Ces dispositions ont été qualifiées de « fortes clauses privatives », et elles rendent compte de la volonté du législateur que les cours de justice fassent preuve d’une grande retenue envers les décisions des agents d’appel. Voir l’arrêt Martin c. Canada (Procureur général), [2005] 4 R.C.F. 637, paragraphe 16 (C.A.) (l’arrêt Martin).
b. Objet du texte législatif applicable
[15] L’objet de la partie II du Code est énoncé à l’article 122.1 du Code : prévenir les accidents et les maladies liés à l’occupation d’un emploi. Les dispositions du Code qui concernent les agents d’appel donnent aux agents de vastes pouvoirs d’enquête, qui leur permettront de dire si un danger existe, et elles leur donnent, au besoin, d’importants pouvoirs correcteurs. Voir l’article 145.1, le paragraphe 146.1(1) et l’article 146.2 du Code.
[16] Puisque l’objet du texte législatif est de protéger les travailleurs, les décisions des agents d’appel devraient bénéficier d’une retenue d’autant plus grande. Voir la décision Martin c. Canada (Procureur général), [2004] 1 R.C.F. 625, paragraphe 36 (1re inst.) (la décision Martin).
c. La nature de la question
[17] Trois points soulevés par Postes Canada font intervenir l’analyse pragmatique et fonctionnelle.
[18] Le premier point concerne la décision de l’agent de n’accorder aucun poids à l’accord de transaction signé par Mme Pollard. Postes Canada fait valoir que cet aspect obligeait l’agent d’appel à interpréter l’accord de transaction, ce qui constitue une question de droit. Par ailleurs, Mme Pollard fait valoir que la question que devait trancher l’agent d’appel était de savoir si elle avait dénoncé à bon droit l’accord de transaction. Je reconnais que l’agent d’appel était tenu d’instruire et de prendre en considération la preuve se rapportant à l’accord, à sa prétendue résiliation et à la conduite des parties. La question de savoir si, nonobstant l’accord de transaction, l’appel pouvait être porté devant l’agent d’appel est donc une question mixte de droit et de fait.
[19] Le deuxième point, celui de savoir si l’agent d’appel avait le pouvoir de prendre en compte la question de la sécurité routière, serait, d’après Postes Canada, une question de compétence. Cependant, cette qualification n’est à mon avis guère utile. Ce qui est en cause, c’est la conclusion de l’agent d’appel selon laquelle Mme Pollard avait exprimé des préoccupations de sécurité routière pour justifier son refus de travailler. Il s’agit là d’une conclusion de fait.
[20] Finalement, la question de savoir s’il y avait danger d’après le Code est une question mixte de droit et de fait.
d. La spécialisation du décideur
[21] La question de l’effet de l’accord de transaction comporte un élément juridique et, à mon avis, un agent d’appel n’est pas plus spécialisé que la Cour lorsqu’il s’agit d’appliquer les principes généraux du droit des contrats. Dans la mesure où l’agent d’appel était tenu de prendre en considération la preuve portant sur la résiliation de l’accord, une preuve de cette nature s’écarte de la compétence fondamentale d’un agent d’appel, dont la spécialisation intéresse principalement la santé et la sécurité au travail.
[22] Le point de savoir si la question de la sécurité routière a été soumise comme il se doit à l’agent d’appel est largement tributaire des faits. Les agents d’appel doivent considérer les refus de travailler et appliquer les dispositions du Code qui intéressent la santé et la sécurité au travail. Ils sont investis de pouvoirs d’enquête et de pouvoirs correcteurs étendus. L’appel interjeté devant un agent d’appel est un appel de novo. Voir l’arrêt Martin, précité, paragraphe 28. Pour cette raison, je suis d’avis que la spécialisation d’un agent d’appel est plus étendue que celle de la Cour lorsqu’il s’agit de dire quels risques ou dangers sont en cause dans le refus d’un employé de travailler.
[23] La question de savoir si un lieu de travail comporte un danger au sens du Code relève de la spécialisation des agents d’appel. Ils sont en mesure d’évaluer eux-mêmes le lieu de travail, et leur spécialisation est supérieure à celle de la Cour dans les questions de ce genre.
e. Conclusion en ce qui a trait à la norme de contrôle
[24] La question de l’effet de l’accord de transaction est une question mixte de droit et de fait, qui échappe à la compétence fondamentale d’un agent d’appel. Après avoir mis en balance ces facteurs d’une part, et l’existence des clauses privatives et l’objet du Code d’autre part, je suis d’avis que cette question devrait être revue d’après la norme de la décision raisonnable.
[25] Les conclusions de l’agent d’appel concernant le point de savoir si la question de la sécurité routière lui a été soumise à juste titre et le point de savoir si un danger existait d’après la partie II du Code étaient tributaires des faits, et elles relevaient du domaine de spécialisation de l’agent. Si on les considère au regard des clauses privatives existantes et de l’objet du texte législatif, je pense que ces conclusions devraient être revues d’après la norme de la décision manifestement déraisonnable.
[26] Finalement, aucune analyse pragmatique et fonctionnelle n’est requise lorsqu’est allégué un manquement à l’équité procédurale. C’est à la Cour qu’il appartient de dire si, d’après les circonstances de la présente affaire, l’agent d’appel s’est conformé à son obligation d’équité. Sur cet aspect, la décision de l’agent d’appel ne commande aucune retenue.
[27] Ayant déterminé les normes de contrôle qui doivent s’appliquer à la décision de l’agent d’appel, j’examinerai maintenant les erreurs alléguées par Postes Canada.
L’agent d’appel a-t-il a commis une erreur en n’accordant aucun poids à l’accord de transaction signé par Mme Pollard, dans lequel elle s’engageait à retirer son appel au BCASST?
[28] J’ai choisi d’examiner cette question la première parce que, logiquement, elle peut déterminer l’issue de la demande tout entière. Je relève cependant qu’aucune des parties ne s’est véritablement attardée sur cet aspect d’une manière détaillée dans ses conclusions orales ou écrites.
[29] Les parties admettent que, avant l’audience tenue devant l’agent d’appel, Mme Pollard, son syndicat et Postes Canada avaient signé un accord de transaction dans lequel Mme Pollard s’engageait à se désister de son appel formé contre la décision de l’agent de santé et de sécurité. Postes Canada a soulevé la question de l’accord de transaction au cours de l’instruction de l’appel, en précisant dès le départ que la Société évoquerait plus loin la question durant l’audience, mais qu’elle [traduction] « acceptait de soumettre la question à une instruction ».
[30] L’agent d’appel n’a accordé aucun poids à l’accord parce que, selon lui, [traduction] « l’accord ne permettait pas à Postes Canada de s’acquitter de ses obligations selon la partie II, et il doit donc être laissé de côté ».
[31] Il est, à mon avis, bien établi en droit qu’un tribunal administratif n’est pas tenu d’accepter les modalités d’une entente négociée entre les parties, surtout si la loi habilitante du tribunal lui confère un vaste mandat. Voir, par exemple, la décision Re Consumers' Distributing Co. Ltd. and Ontario Human Rights Commission et al. (1987), 36 D.L.R. (4th) 589 (C. div. Ont.).
[32] En l’espèce, le Code confère au BCASST un vaste mandat, celui de réaliser l’objectif de la prévention des accidents et des maladies sur les lieux de travail. L’accord de transaction semble se limiter à la solution des divers griefs déposés par Mme Pollard. Il parle de la formation dont pouvait bénéficier Mme Pollard, mais il ne règle en aucune façon les questions plus générales de sécurité soulevées par Mme Pollard dans son appel formé contre la décision de l’agent de santé et de sécurité. Il en résulte une distinction entre la présente espèces et l’espèce Walton et Canada (Service correctionnel), [2005] D.A.A.C.C.T. n° 7 (QL), invoquée par Postes Canada.
[33] À mon avis, puisque l’accord de transaction ne résolvait pas les questions générales de sécurité, la décision de l’agent d’appel selon laquelle l’accord ne répondait pas à toutes les obligations de Postes Canada selon la partie II du Code résiste à un examen assez poussé. Elle n’était donc pas déraisonnable.
[34] Pour le cas où j’aurais fait erreur sur la norme de contrôle à appliquer à cette question, et si la norme de contrôle à appliquer est celle de la décision manifestement déraisonnable, alors, puisque la décision résiste à un examen selon la norme de la décision raisonnable, il s’ensuit qu’elle résiste aussi à un examen selon la norme plus accommodante de la décision manifestement déraisonnable.
[35] Finalement, et en tout état de cause, la preuve qui a été soumise à l’agent d’appel comprenait une lettre du BCASST à Mme Pollard, datée du 20 septembre 2005. Cette lettre accusait réception de l’accord de transaction, mais précisait que le droit de Mme Pollard de faire appel de la décision de l’agent de santé et de sécurité était un droit personnel et que l’accord de transaction exprimait ce que le BCASST a qualifié d’« intention non encore mise à exécution » de retirer l’appel. Le BCASST informait donc Mme Pollard qu’elle devait lui remettre sa confirmation écrite de retrait de l’appel avant qu’il ne classe l’affaire. Mme Pollard lui a répondu, dans une lettre datée du 26 septembre 2005, qu’elle s’était sentie contrainte de signer l’accord et qu’elle souhaitait aller de l’avant avec l’appel.
[36] Interrogée à l’audience par l’avocat de Postes Canada sur l’accord de transaction, Mme Pollard a répondu que l’accord « était annulé » et qu’elle avait « une lettre de M. Gilbert [de Postes Canada] mentionnant que le mémorandum était annulé ». Mme Pollard a reconnu que cette lettre fut envoyée par Postes Canada après qu’elle eut informé le BCASST qu’elle n’entendait pas être liée par l’accord de transaction. Aucune preuve contraire sur ce point n’a été produite devant l’agent d’appel par Postes Canada.
[37] Cette preuve non contredite selon laquelle l’accord de transaction a été annulé ou résilié confirme que l’agent d’appel a eu raison de n’accorder aucun poids à l’accord.
L’agent d’appel a-t-il outrepassé sa compétence en prenant en considération la question de la sécurité routière?
[38] Comme il est indiqué ci-dessus au paragraphe 5 des présentes motifs, l’agent d’appel a estimé que Mme Pollard était exposée à un danger au sens de la partie II du Code, tant au regard des risques ergonomiques qu’au regard des risques de la circulation liés à son travail. Postes Canada dit que le refus de Mme Pollard de travailler, l’enquête de l’agent de santé et de sécurité et l’appel formé contre la décision de celui-ci se limitaient au refus de Mme Pollard de déposer le courrier dans les boîtes pour des raisons ergonomiques. Il s’ensuit, d’affirmer Postes Canada, que la décision de l’agent d’appel selon laquelle il avait le pouvoir de prendre en compte la question de la sécurité routière était manifestement déraisonnable et qu’il a outrepassé sa compétence.
[39] Les motifs de l’agent d’appel sur ce point débutent au paragraphe 79 de sa décision. En bref, l’agent d’appel a considéré comme un fait avéré que le refus de travailler n’était pas rattaché uniquement aux risques ergonomiques liés à la livraison du courrier en région rurale et que, en tout état de cause, il avait compétence pour prendre en considération la question de la sécurité routière même si elle n’avait pas été évoquée dans la plainte fondée sur le refus de Mme Pollard de travailler.
[40] Pour dire que la question de la sécurité routière faisait partie des raisons du refus de Mme Pollard de travailler, l’agent d’appel s’est fondé sur ce qui suit :
(i) La pièce D-6, qui comprenait la lettre du 6 octobre 2004 adressée par Mme Pollard à l’agent de santé et de sécurité, lettre à laquelle était jointe la correspondance échangée entre Mme Pollard et Postes Canada. La correspondance confirmait que les inquiétudes de Mme Pollard concernaient à la fois les risques ergonomiques et les risques afférents à la circulation.
(ii) La pièce D-5, qui comprenait les notes prises par l’agent de santé et de sécurité au cours d’une réunion tenue le 25 novembre 2004 pour enquêter sur le refus de Mme Pollard de travailler. Les notes confirmaient que les deux types de risques y avaient été examinés.
(iii) La pièce D-5, qui comprenait le formulaire d’enregistrement du refus de Mme Pollard de travailler, évoqué plus haut au paragraphe 3 des présents motifs. Ce formulaire faisait état de l’inquiétude suivante : [traduction] « aussi, si je détache ma ceinture de sécurité, je cours un risque ».
(iv) La pièce D-4, qui comprenait le rapport d’enquête de l’agent de santé et de sécurité, sa décision et son intruction destinée à Postes Canada. La décision faisait état de la conclusion de l’agent selon laquelle il n’existait aucune preuve concernant les procédures officielles à suivre pour un travail sécuritaire, par exemple la présence d’enseignes sur les véhicules de livraison et l’emploi de feux de détresse, ni concernant la question de savoir si un facteur devait sortir du véhicule de livraison lorsque celui-ci était arrêté sur l’accotement. L’instruction émise par l’agent de santé et de sécurité enjoignait à Postes Canada de faire une évaluation à la fois des risques pour la santé et des risques pour la sécurité.
(v) La pièce D-1, qui comprenait l’avis d’appel à l’encontre de la décision de l’agent de santé et de sécurité. Dans l’avis d’appel, Mme Pollard écrivait : [traduction] « si je suis impliquée dans un accident alors que je ne suis pas dans la position assise et que je ne porte pas la ceinture de sécurité, il pourrait en résulter pour moi de graves blessures, voire la mort […] »
[41] Au vu de cette preuve, l’agent d’appel a conclu que le refus de Mme Pollard de travailler découlait de préoccupations touchant la sécurité routière (ainsi que de préoccupations ergonomiques) et que l’agent de santé et de sécurité aurait dû savoir que les préoccupations de Mme Pollard en matière de santé et de sécurité se rapportaient à la fois aux risques ergonomiques et aux risques liés à la circulation.
[42] Une décision manifestement déraisonnable est une décision fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée d’une manière abusive ou arbitraire ou sans égard aux éléments que le décideur avait devant lui. Voir l’alinéa 18.1(4)d) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7. Ainsi que l’expliquait le juge Binnie, au nom des juges majoritaires de la Cour suprême du Canada, dans l’arrêt Syndicat canadien de la fonction publique (S.C.F.P.) c. Ontario (Ministre du Travail), [2003] 1 R.C.S. 539, au paragraphe 164 :
Une seule réponse est possible tant selon la norme de la décision correcte que selon celle du caractère manifestement déraisonnable. La méthode de la décision correcte signifie qu’il n’y a qu’une seule réponse appropriée. La méthode du caractère manifestement déraisonnable signifie que de nombreuses réponses appropriées étaient possibles, sauf celle donnée par le décideur.
[43] Appliquant cette norme de contrôle à la décision de l’agent d’appel, j’ai vérifié que la preuve était telle que l’avait exposée l’agent. Je suis d’avis que cette preuve autorisait les conclusions de l’agent. Selon lui, la question de la sécurité routière avait été évoquée par Mme Pollard et l’agent de santé et de sécurité aurait dû le savoir. En conséquence, l’agent d’appel pouvait tirer de telles conclusions, dont on ne saurait dire qu’elles sont manifestement déraisonnables.
[44] Il ne m’est donc pas nécessaire de considérer la conclusion subsidiaire de l’agent d’appel selon laquelle il aurait pu examiner les questions de sécurité routière même si elles n’avaient pas été évoquées dans la plainte fondée sur le refus de Mme Pollard de travailler.
L’agent d’appel a-t-il manqué à son obligation d’équité en ne donnant pas à Postes Canada l’occasion de s’exprimer sur deux points soulevés dans sa décision?
[45] Postes Canada dit que l’agent d’appel a manqué à son obligation d’équité de deux façons :
a) Postes Canada fait valoir que l’agent d’appel a commis une erreur en ne lui donnant pas la possibilité de présenter des conclusions et de produire des preuves au regard de sa décision de se fonder sur les dispositions de la partie XIV (Manutention des matériaux) du Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail, DORS/86‑304 (le Règlement). Postes Canada dit que la disposition pertinente n’a pas été invoquée par les parties ni par l’agent d’appel durant l’audience.
b) Postes Canada fait valoir que l’agent d’appel a commis une erreur en ne lui donnant pas la possibilité de présenter des conclusions ou de produire des preuves au regard de la question de la sécurité routière, question qui a été déclarée partie intégrante de l’enquête de l’agent. Postes Canada dit que l’agent d’appel l’avait explicitement informée que la Société disposerait d’une telle possibilité.
[46] La Cour suprême du Canada a considéré, dans l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, la nature des droits de participation que suppose l’obligation d’équité. Au paragraphe 30 de leurs motifs, les juges majoritaires expliquaient que, « au cœur de cette analyse, il faut se demander si, compte tenu de toutes les circonstances, les personnes dont les intérêts étaient en jeu ont eu une occasion valable de présenter leur position pleinement et équitablement ».
[47] En l’espèce, il est admis par les parties que l’agent d’appel avait une obligation d’équité envers les parties et que cette obligation comprenait le droit d’être informé des éléments appelant une réponse et le droit de produire des preuves et de présenter des conclusions sur les aspects pertinents.
[48] Il s’agit de savoir si l’agent d’appel a privé Postes Canada d’une réelle occasion de présenter sa position pleinement et équitablement. J’examinerai chaque exemple de prétendue absence d’équité.
a. Le Règlement
[49] S’agissant du Règlement, Postes Canada avait fait valoir, au cours de l’audience tenue devant l’agent d’appel, que Mme Pollard avait une douleur dorsale existante de telle sorte que le danger auquel elle serait exposée était le résultat de son propre état pathologique. Au vu de la preuve, l’agent d’appel a rejeté l’argument selon lequel Mme Pollard avait des ennuis de santé qui requéraient des aménagements explicites. Puis il écrivait, au paragraphe 97 de ses motifs, que la notion de « personne ordinaire » englobait un éventail d’affections physiques ou mentales qui étaient inhérentes à la condition humaine. L’agent d’appel a trouvé confirmation supplémentaire de ce point de vue dans l’article 14.48 du Règlement.
[50] Postes Canada dit que l’agent d’appel n’a pas informé les parties qu’il envisageait d’appliquer cette disposition, niant ainsi à Postes Canada l’occasion de présenter des conclusions sur son applicabilité.
[51] À mon humble avis, l’agent d'appel n’a pas manqué à l’équité procédurale en se référant à l’article 14.48 du Règlement. La raison de cela, c’est qu’il était normal et prévisible que l’agent d'appel tiendrait compte de règlements pris conformément aux textes qu’il était chargé d’appliquer. Au reste, la mention du règlement par l’agent d'appel était accessoire à sa conclusion selon laquelle un risque ergonomique existait. Il n’a fait fond sur le Règlement que pour étayer son opinion selon laquelle le danger auquel était exposée Mme Pollard n’était pas le résultat de son propre état de santé.
[52] Dans ce contexte, le fait que l’agent d'appel n’ait pas informé les parties qu’il entendait invoquer dans ses motifs une disposition réglementaire donnée n’a pas privé Postes Canada d’une réelle occasion de présenter sa position pleinement et équitablement.
b. La question de la sécurité routière
[53] Postes Canada fait valoir que, durant l’audience tenue devant l’agent d'appel, son avocat avait déclaré douter de la pertinence des preuves reçues par l’agent d'appel concernant la sécurité routière. Postes Canada dit que, [traduction] « toutes les fois ou presque que l’avocat de Postes Canada évoquait ses doutes, l’agent d'appel disait clairement que, s’il venait à considérer que la question de la sécurité routière constituerait un facteur important de sa réflexion, il en informerait les parties et leur donnerait l’occasion de produire des preuves et des arguments sur la question ». Par la suite, l’agent d'appel a rendu sa décision et émis une instruction portant sur la sécurité routière. Postes Canada affirme ne pas avoir eu l’occasion de produire des preuves et de présenter des conclusions sur la question de la sécurité routière et que cela constitue un manquement à l’équité procédurale.
[54] Mme Pollard répond qu’il n’y a pas eu manquement, parce que :
(i) elle-même et son représentant ont soulevé la question de la sécurité routière lors de l’audition de l’appel et ont produit une preuve relative aux dangers de la circulation;
(ii) lorsqu’il s’est demandé s’il fallait ou non recevoir cette preuve, l’agent d'appel a dit à plusieurs reprises durant l’audience qu’il lui faudrait déterminer si son mandat englobait l’examen des questions de sécurité routière;
(iii) le 25 avril 2006, au cours de l’audience, l’agent d'appel a informé les parties que, selon lui, la question de la sécurité routière était pertinente et leur a dit qu’elle devait être prise en compte;
(iv) l’agent d'appel a invité les parties à présenter des conclusions sur la question de la sécurité routière.
[55] Mme Pollard fait aussi valoir que plusieurs renvois à la transcription sur lesquels Postes Canada appuie son argument ne concernent pas la question de la sécurité routière (par exemple, l’échange apparaissant à la page 38 de la transcription de l’audience du 26 avril 2006, que l’on trouve à la page 708 du dossier de la demanderesse).
[56] Un examen de la transcription révèle que, tout au long de l’audience, une tension est apparue entre les parties à propos du champ légitime de l’enquête menée devant l’agent d'appel. À titre d’exemple, Mme Pollard, dans sa déclaration initiale, a voulu soulever plusieurs points qui échappaient à la compétence de l’agent d'appel (voir les pages 23 à 29 de la transcription de l’audience du 16 février 2006, qui se trouvent aux pages 544 et suivantes du dossier de la demanderesse). Postes Canada faisait valoir, quant à elle, que le champ de l’enquête était plus restreint, affirmant que l’agent d'appel devait se mettre à la place de l’agent de santé et de sécurité pour savoir si la décision de celui-ci était ou non fondée en droit.
[57] La tension est devenu plus palpable parce que Postes Canada était représentée par un avocat alors que Mme Pollard ne l’était pas. Elle était représentée par un délégué syndical, qui a reconnu avec candeur que la procédure en cours ne lui était pas familière. Mme Pollard n’avait donc pas toujours une bonne idée de la nature des points qu’elle soulevait devant l’agent d'appel. Par exemple, à un certain moment, son délégué a qualifié de risque ergonomique l’action de s’étirer sans que soit portée la ceinture de sécurité (voir les pages 135 et 136 de la transcription de l’audience du 16 février 2006, que l’on trouve à la page 572 du dossier de la demanderesse).
[58] La tension fut accentuée aussi par la volonté de l’agent d'appel d’accorder un degré de latitude à Mme Pollard et à son délégué et par le fait qu’il ne rendit pas, durant l’audience, une décision définitive sur les questions dont il était saisi à juste titre. Ces aspects sont illustrés, je crois, dans l’annexe B des présents motifs. L’annexe B recense brièvement les preuves et conclusions, présentées au cours de l’audience, concernant les questions de la sécurité routière et de l’équité procédurale.
[59] S’agissant plus précisément de l’instruction, l’audience s’est déroulée le 16 février, le 25 avril et le 26 avril 2006. Le 16 février 2006, l’avocat de Postes Canada a nié la pertinence de certains documents évoqués durant l’interrogatoire principal de Mme Pollard (en particulier une liste des boîtes aux lettres qu’elle prétendait non sécuritaires pour la livraison du courrier). Les documents ont été admis par l’agent d'appel, même si, s’agissant de la liste des boîtes aux lettres non sécuritaires, il était [traduction] « incertain, encore dans [s]on esprit, de ce à quoi cela se rapporte et de ce qui est pertinent » (page 153 de la transcription de l’audience du 16 février 2006). Puis l’agent d'appel a informé les parties de ce qui suit :
[traduction]
LE PRÉSIDENT : Exactement. Mais puisque je suis autorisé par le Code à émettre une instruction conformément à l’article 145.2, le Tribunal doit encore se demander quelle est sa responsabilité pour le cas où la preuve laisserait apparaître un danger se rapportant à la question qu’il examine.
Que dois-je faire si je suis soudain persuadé qu’il existait un danger? Je parle ici du fait qu’un autre automobiliste entre en collision avec l’arrière d’un véhicule?
Je vous laisserai débattre ce que je devrais faire, c’est-à-dire devrais-je ou non prendre ce point en considération? Devrais-je interpréter le pouvoir que me donne le Code et considérer la question?
Pour avoir la certitude de ne pas laisser chez les parties un sentiment d’injustice, ce que je fais, après que j’ai entendu une affaire, si je pense que je vais m’aventurer dans un autre domaine qui ne serait pas nécessairement venu à la compréhension des parties au cours de l’audience, alors ce que je ferai, c’est de convoquer à nouveau l’audience, et je vous dirai : j’examine un aspect que peut-être vous n’avez pas saisi et j’en profiterai donc pour vous donner le temps de présenter des preuves et des arguments sur le sujet.
Nous n’en sommes pas là, mais je vais simplement vous dire que, quand je décide si un document est recevable ou non, ce document me donne une description de la situation de telle sorte que, lorsque je l’ai lu, je peux me dire : j’ai la certitude d’avoir examiné tous les aspects des risques qui étaient présents dans la situation considérée et, si j’ai des doutes, alors j’en informerai les parties.
Et je pense que, quand je répéterai l’expression de temps à autre, vous aurez l’occasion de vous exprimer sur son importance, que je vous conduirai dans un domaine que vous n’avez peut-être pas anticipé, et je vous donnerai alors l’occasion de le réexaminer.
Je ne sais s’il me reste encore des choses à dire. En fait, l’une des difficultés, dans une audience où l’une des parties n’est pas représentée par un avocat, c’est que vous l’aidez dans le processus, mais vous ne devez pas vous égarer dans le dossier, et c’est une corde raide, et j’estime être allé aussi loin que je le voulais.
[Non souligné dans l'original.]
[60] Le 25 avril 2006, l’avocat de Postes Canada a de nouveau prétendu que la preuve se rapportant à la sécurité routière n’était par pertinente (page 70 de la transcription du 25 avril 2006). L’agent d'appel a répondu ainsi :
[traduction]
LE PRÉSIDENT : Je reconnaîtrai certainement avec vous que c’est là un aspect que je vais devoir résoudre dans ma décision et que cela concerne l’autre question – la question de la sécurité routière.
Évidemment, l’agent de santé et de sécurité, Manella, avait des doutes de telle sorte qu’il a fini par émettre une instruction. Il n’a constaté l’existence d’aucun danger, mais il a néanmoins émis une instruction, et je suis d’avis, de par son instruction, qu’il considérait d’autres aspects que simplement les aspects ergonomiques. Il a simplement décidé que cela ne constituait pas un danger.
L’une des choses sur lesquelles vous avez la possibilité de présenter des arguments consiste à vous demander quelle attention je devrais accorder à cela.
Étant donné que l’examen fait pas un agent d'appel est (inaudible), je crois et j’accepte certainement le fait que ce qui a précipité l’appel, c’est un appel formé en vertu du paragraphe 129(7), c’est-à-dire le refus de travailler, et non l’instruction émise en vertu du paragraphe 145(1) du Code canadien du travail.
Mais, parallèlement, il y a un ensemble de circonstances ici que, à mon avis, du moins quant à la preuve recueillie, je dois écouter, et je dois certainement arriver à une conclusion dans ma décision finale sur la question de savoir si je devrais m’aventurer dans ces autres aspects.
De toute évidence, l’une des choses, lorsque se déroule un examen en application du paragraphe 129(7), consiste à dire si le danger existait et quelle instruction aurait dû être émise, et quelle instruction est requise, s’il y a conclusion de danger.
Et aujourd’hui, je pense que je voudrais entendre la preuve se rapportant à l’ensemble de la situation, afin de pouvoir décider plus tard si le danger s’étendait ou non aux choses que l’agent de santé et de sécurité, Manella, n’avait peut-être pas adéquatement revues, ou auxquelles il n’avait peut-être pas accordé suffisamment de poids.
Je ne sais trop où cela me mènera, mais il m’apparaît que je devrais entendre la preuve et les arguments des deux parties à propos de mon mandat selon le Code, quant à la question de savoir si je devrais ou non aller au-delà de la question ergo