Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)

Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1999-07-09
Recueil
[1999] 2 RCS 817
Numéro de dossier
25823
Juges
L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Immigration
Tribunaux
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 25823
Contenu de la décision
Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817
Mavis Baker Appelante
c.
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration Intimé
et
Le Conseil canadien des églises,
la Canadian Foundation for Children, Youth and the Law,
la Défense des enfants‑International‑Canada,
le Conseil canadien pour les réfugiés et
le Comité de la Charte et des questions de pauvreté Intervenants
Répertorié: Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration)
No du greffe: 25823.
1998: 4 novembre; 1999: 9 juillet.
Présents: Les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci, Bastarache et Binnie.
en appel de la cour d’appel fédérale
Immigration -- Raisons d’ordre humanitaire -- Intérêts des enfants -- Mesure d’expulsion contre une mère d’enfants nés au Canada -- Demande écrite fondée sur des raisons d’ordre humanitaire sollicitant une dispense de l’exigence de présenter à l’extérieur du Canada une demande d’immigration -- Demande rejetée sans audience ni motifs écrits -- Y a‑t‑il eu violation de l’équité procédurale? -- Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I‑2, art. 82.1(1), 114(2) -- Règlement sur l’immigration de 1978, DORS/93‑44, art. 2.1 -- Convention relative aux droits de l’enfant, R.T. Can. 1992 no 3, art. 3, 9, 12.
Droit administratif ‑- Équité procédurale -- Mesure d’expulsion contre une mère d’enfants nés au Canada -- Demande écrite fondée sur des raisons d’ordre humanitaire sollicitant une dispense de l’exigence de présenter à l’extérieur du Canada une demande d’immigration -- Les droits de participation accordés étaient‑ils compatibles avec l’obligation d’équité procédurale? -- Le défaut d’exposer les motifs de décision a‑t‑il enfreint les principes d’équité procédurale? -- Y a‑t‑il une crainte raisonnable de partialité?
Tribunaux -- Contrôle en appel -- Certification, par le juge siégeant en contrôle judiciaire, d’une question à soumettre à la Cour d’appel -- Effet juridique d’une question certifiée -- Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I‑2, art. 83(1).
Immigration ‑‑ Raisons d’ordre humanitaire ‑‑ Norme de contrôle d’une décision fondée sur des raisons d’ordre humanitaire ‑‑ Intérêt supérieur des enfants de la demanderesse ‑‑ Approche du contrôle d’une décision fondée sur des raisons d’ordre humanitaire touchant des enfants.
Droit administratif ‑‑ Contrôle du pouvoir discrétionnaire ‑‑ Approche du contrôle de décisions discrétionnaires.
Une mesure d’expulsion a été prise contre l’appelante, mère d’enfants à charge nés au Canada. Elle a alors demandé d’être dispensée de faire sa demande de résidence permanente de l’extérieur du Canada, pour des raisons d’ordre humanitaire, conformément au par. 114(2) de la Loi sur l’immigration. Sa demande était appuyée de lettres exprimant des inquiétudes quant à la possibilité d’obtenir un traitement médical dans son pays d’origine et quant à l’effet de son départ éventuel sur ses enfants nés au Canada. Un agent d’immigration supérieur a répondu par lettre qu’il n’y avait pas suffisamment de raisons humanitaires pour justifier de traiter sa demande au Canada. Cette lettre ne donnait pas les motifs de la décision. L’avocat de l’appelante a cependant demandé et reçu les notes de l’agent investigateur, que l’agent supérieur d’immigration avait utilisées pour rendre sa décision. La Section de première instance de la Cour fédérale a rejeté une demande de contrôle judiciaire mais a certifié la question suivante en application du par. 83(1) de la Loi: «Vu que la Loi sur l’immigration n’incorpore pas expressément le langage des obligations internationales du Canada en ce qui concerne la Convention internationale relative aux droits de l’enfant, les autorités d’immigration fédérales doivent‑elles considérer l’intérêt supérieur de l’enfant né au Canada comme une considération primordiale dans l’examen du cas d’un requérant sous le régime du par. 114(2) de la Loi sur l’immigration?» La Cour d’appel a limité son examen à cette question et a conclu qu’il n’était pas nécessaire d’accorder la primauté à l’intérêt supérieur des enfants dans l’appréciation d’une telle demande. Un sursis à la mesure d’expulsion de l’appelante prononcée après la décision de l’agent d’immigration, a été ordonné jusqu’à l’issue du présent pourvoi.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, McLachlin, Bastarache et Binnie: Le paragraphe 83(1) de la Loi sur l’immigration n’exige pas que la Cour d’appel traite seulement la question certifiée. Lorsqu’une question a été certifiée, la Cour d’appel peut examiner tous les aspects de l’appel qui relèvent de sa compétence.
L’obligation d’équité procédurale est souple et variable et repose sur une appréciation du contexte de la loi et des droits visés. Les droits de participation qui en font partie visent à garantir que les décisions administratives sont prises au moyen d’une procédure équitable et ouverte, adaptée au type de décision et à son contexte légal, institutionnel et social, comprenant la possibilité donnée aux personnes visées de présenter leur point de vue et des éléments de preuve qui seront dûment pris en considération par le décideur. Plusieurs facteurs sont pertinents pour déterminer le contenu de l’obligation d’équité procédurale: (1) la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir; (2) la nature du régime législatif et les termes de la loi régissant l’organisme; (3) l’importance de la décision pour les personnes visées; (4) les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision; (5) les choix de procédure que l’organisme fait lui‑même. Cette liste de facteurs n’est pas exhaustive.
L’obligation d’équité procédurale s’applique aux décisions d’ordre humanitaire. En l’espèce, il n’y avait pas d’attente légitime ayant une incidence sur la nature de l’obligation d’équité procédurale. Compte tenu des autres facteurs, bien que certains indiquent des exigences plus strictes en vertu de l’obligation d’équité, d’autres indiquent des exigences moins strictes et plus éloignées du modèle judiciaire. L’obligation d’équité dans ces circonstances est plus que minimale, et le demandeur et les personnes dont les intérêts sont profondément touchés par la décision doivent avoir une possibilité valable de présenter les divers types de preuves qui se rapportent à leur affaire et de les voir évalués de façon complète et équitable. Néanmoins, compte tenu de tous ces facteurs, le fait qu’il n’y ait pas eu d’audience ni d’avis d’audience ne constituait pas un manquement à l’obligation d’équité procédurale. La possibilité de produire une documentation écrite complète était suffisante.
Il est maintenant approprié de reconnaître que, dans certaines circonstances, notamment lorsque la décision revêt une grande importance pour l’individu, ou lorsqu’il existe un droit d’appel prévu par la loi, l’obligation d’équité procédurale requerra une explication écrite de la décision. Des motifs écrits sont nécessaires en l’espèce, étant donné l’importance cruciale de la décision pour les personnes visées. Cette obligation a été remplie par la production des notes de l’agent subalterne, qui doivent être considérées comme les motifs de la décision. L’admission de ces documents comme motifs de la décision confirme le principe selon lequel les individus ont droit à une procédure équitable et à la transparence de la prise de décision, mais reconnaît aussi qu’en matière administrative, cette transparence peut être atteinte de différentes façons.
L’équité procédurale exige également que les décisions soient rendues par un décideur impartial, sans crainte raisonnable de partialité. Cette obligation s’applique à tous les agents d’immigration qui jouent un rôle significatif dans la prise de décision. Parce qu’elles visent nécessairement des personnes de provenances diverses, issues de cultures, de races et de continents différents, les décisions en matière d’immigration exigent de ceux qui les rendent sensibilité et compréhension. Elles exigent la reconnaissance de la diversité, la compréhension des autres et l’ouverture d’esprit à la différence. Les déclarations contenues dans les notes de l’agent d’immigration donnent l’impression qu’il peut avoir tiré des conclusions en se fondant non pas sur la preuve dont il disposait, mais sur le fait que l’appelante était une mère célibataire ayant plusieurs enfants, et était atteinte de troubles psychiatriques. En l’espèce, un membre raisonnable et bien informé de la communauté conclurait que l’agent n’a pas traité cette affaire avec l’impartialité requise dans une décision rendue par un agent d’immigration. Les notes donnent donc lieu à une crainte raisonnable de partialité.
La notion de pouvoir discrétionnaire s’applique dans les cas où le droit ne dicte pas une décision précise, ou quand le décideur se trouve devant un choix d’options à l’intérieur de limites imposées par la loi. Le droit administratif a traditionnellement abordé le contrôle judiciaire des décisions discrétionnaires séparément de décisions sur l’interprétation de règles de droit. Le contrôle des éléments de fond d’une décision discrétionnaire est mieux envisagé selon la démarche pragmatique et fonctionnelle définie par la jurisprudence de notre Cour, compte tenu particulièrement de la difficulté de faire des classifications rigides entre les décisions discrétionnaires et les décisions non discrétionnaires. Même si en général il sera accordé un grand respect aux décisions discrétionnaires, il faut que le pouvoir discrétionnaire soit exercé conformément aux limites imposées dans la loi, aux principes de la primauté du droit, aux principes du droit administratif, aux valeurs fondamentales de la société canadienne, et aux principes de la Charte.
Dans l’application des facteurs pertinents à la détermination de la norme de contrôle appropriée, on devrait faire preuve d’une retenue considérable envers les décisions d’agents d’immigration exerçant les pouvoirs conférés par la loi, compte tenu de la nature factuelle de l’analyse, de son rôle d’exception au sein du régime législatif et de la large discrétion accordée par le libellé de la loi. Toutefois, l’absence de clause privative, la possibilité expressément prévue d’un contrôle judiciaire par la Cour fédérale -- Section de première instance, ainsi que la nature individuelle plutôt que polycentrique de la décision, tendent aussi à indiquer que la norme applicable ne devrait pas en être une d’aussi grande retenue que celle du caractère «manifestement déraisonnable». La norme de contrôle appropriée est celle de la décision raisonnable simpliciter.
Le libellé de la législation révèle l’intention du Parlement de faire en sorte que la décision soit fondée sur des raisons d’ordre humanitaire. L’exercice raisonnable du pouvoir conféré par l’article exige que soit prêtée une attention minutieuse aux intérêts et aux besoins des enfants puisque les droits des enfants, et la considération de leurs intérêts, sont des valeurs humanitaires centrales dans la société canadienne. Une indication de ces valeurs se trouve dans les objectifs de la Loi, dans les instruments internationaux, et dans les lignes directrices régissant les décisions d’ordre humanitaire publiées par le ministre. Étant donné que les motifs de la décision n’indiquent pas qu’elle a été rendue d’une manière réceptive, attentive ou sensible à l’intérêt des enfants de l’appelante, ni que leur intérêt a été considéré comme un facteur décisionnel important, elle constituait un exercice déraisonnable du pouvoir conféré par la loi. En outre, les motifs de la décision n’accordent pas suffisamment d’importance ou de poids aux difficultés qu’un retour de l’appelante dans son pays d’origine pouvait lui susciter.
Les juges Cory et Iacobucci: Les motifs du juge L’Heureux‑Dubé et le dispositif qu’elle propose sont acceptés sauf pour ce qui concerne la question de l’effet du droit international sur l’exercice du pouvoir discrétionnaire conféré au ministre par le par. 114(2) de la Loi sur l’immigration. La question certifiée devrait recevoir une réponse négative. Le principe qu’une convention internationale ratifiée par le pouvoir exécutif n’a aucun effet en droit canadien tant qu’elle n’est pas incorporée dans le droit interne ne peut pas survivre intact après l’adoption d’un principe de droit qui autorise le recours dans le processus d’interprétation des lois, aux dispositions d’une convention qui n’a pas été intégrée dans la législation.
Jurisprudence
Citée par le juge L’Heureux‑Dubé
Arrêts appliqués: Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Committee for Justice and Liberty c. Office national de l’énergie, [1978] 1 R.C.S. 369; arrêts critiqués: Liyanagamage c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1994), 176 N.R. 4; Shah c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration (1994), 170 N.R. 238; arrêts non suivis: Tylo c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration (1995), 90 F.T.R. 157; Gheorlan c. Canada (Secrétaire d’État) (1995), 26 Imm. L.R. (2d) 170; Chan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1994), 87 F.T.R. 62; Marques c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (no 1) (1995), 116 F.T.R. 241; Northwestern Utilities Ltd. c. Ville d’Edmonton, [1979] 1 R.C.S. 684; Supermarchés Jean Labrecque Inc. c. Flamand, [1987] 2 R.C.S. 219; Public Service Board of New South Wales c. Osmond (1986), 159 C.L.R. 656; Williams c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1997] 2 C.F. 646; arrêts mentionnés: Ramoutar c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1993] 3 C.F. 370; Ministre de l’Emploi et de l’Immigration c. Jiminez‑Perez, [1984] 2 R.C.S. 565; Cardinal c. Directeur de l’établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643; Sobrie c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) (1987), 3 Imm. L.R. (2d) 81; Said c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) (1992), 6 Admin. L.R. (2d) 23; Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653; Assoc. des résidents du Vieux St‑Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170; Russell c. Duke of Norfolk, [1949] 1 All E.R. 109; Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879; Kane c. Conseil d’administration de l’Université de la Colombie‑Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105; R. c. Higher Education Funding Council, ex parte Institute of Dental Surgery, [1994] 1 All E.R. 651; Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 R.C.S. 525; Qi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1995), 33 Imm. L.R. (2d) 57; Mercier‑Néron c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien‑être social) (1995), 98 F.T.R. 36; Bendahmane c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1989] 3 C.F. 16; Canada (Procureur général) c. Comité du tribunal des droits de la personne (Canada) (1994), 76 F.T.R. 1; IWA c. Consolidated‑Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; R. c. Civil Service Appeal Board, ex parte Cunningham, [1991] 4 All E.R. 310; R. c. Secretary of State for the Home Department, ex parte Doody, [1994] 1 A.C. 531; Norton Tool Co. c. Tewson, [1973] 1 W.L.R. 45; Alexander Machinery (Dudley) Ltd. c. Crabtree, [1974] I.C.R. 120; Orlowski c. British Columbia (Attorney‑General) (1992), 94 D.L.R. (4th) 541; R.D.R. Construction Ltd. c. Rent Review Commission (1982), 55 N.S.R. (2d) 71; Taabea c. Comité consultatif sur le statut de réfugié, [1980] 2 C.F. 316; Boyle c. Commission de la santé, de la sécurité et de l’indemnisation des accidents au travail (N.‑B.) (1996), 179 R.N.‑B. (2e) 43; R. c. S. (R.D.), [1997] 3 R.C.S. 484; Newfoundland Telephone Co. c. Terre‑Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 R.C.S. 623; U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554; Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2; Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville), [1994] 1 R.C.S. 231; Associated Provincial Picture Houses, Ltd. c. Wednesbury Corporation, [1948] 1 K.B. 223; Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; R. c. Gladue, [1999] 1 R.C.S. 688; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Francis c. The Queen, [1956] R.C.S. 618; Capital Cities Communications Inc. c. Conseil de la Radio‑Télévision canadienne, [1978] 2 R.C.S. 141; Tavita c. Minister of Immigration, [1994] 2 N.Z.L.R. 257; Vishaka c. Rajasthan, [1997] 3 L.R.C. 361; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Young c. Young, [1993] 4 R.C.S. 3.
Citée par le juge Iacobucci
Arrêt appliqué: Capital Cities Communications Inc. c. Conseil de la Radio‑Télévision canadienne, [1978] 2 R.C.S. 141; arrêt mentionné: Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés .
Convention relative aux droits de l’enfant, R.T. Can. 1992 no 3, préambule, art. 3(1), (2), 9, 12.
Déclaration des droits de l’enfant (1959), préambule.
Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I‑2, art. 3c), 9(1), 82.1(1) [abr. & rempl. 1992, ch. 49, art. 73], 83(1) [idem], 114(2) [ibid., art. 102].
Règlement sur l’immigration de 1978, DORS/78‑172, art. 2.1 [aj. DORS/93‑44, art. 2].
Doctrine citée
Brown, Donald J. M., and John M. Evans. Judicial Review of Administrative Action in Canada. Toronto: Canvasback, 1998 (loose‑leaf).
Canada. Emploi et Immigration Canada. Guide de l’immigration: examen et application de la loi. Ottawa: Emploi et Immigration Canada, 1983 (feuilles mobiles mises à jour 1991, envoi no 2).
Davis, Kenneth Culp. Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry. Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1969.
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Morris, Michael H. «Administrative Decision‑makers and the Duty to Give Reasons: An Emerging Debate» (1997), 11 C.J.A.L.P. 155.
Mullan, David J. Administrative Law, 3rd ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 1996.
Shapiro, Debra. «Legitimate Expectation and its Application to Canadian Immigration Law» (1992), 8 J.L. & Social Pol’y 282.
Sullivan, Ruth. Driedger on the Construction of Statutes, 3rd ed. Toronto: Butterworths, 1994.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [1997] 2 C.F. 127, 207 N.R. 57, 142 D.L.R. (4th) 554, [1996] A.C.F. no 1726 (QL), qui a rejeté un appel d’un jugement du juge Simpson (1995), 101 F.T.R. 110, 31 Imm. L.R. (2d) 150, [1995] A.C.F. no 1441 (QL), qui avait rejeté une demande de contrôle judiciaire. Pourvoi accueilli.
Roger Rowe et Rocco Galati, pour l’appelante.
Urszula Kaczmarczyk et Cheryl D. Mitchell, pour l’intimé.
Sheena Scott et Sharryn Aiken, pour les intervenants la Canadian Foundation for Children, Youth and the Law, la Défense des enfants‑International‑Canada et le Conseil canadien pour les réfugiés.
John Terry et Craig Scott, pour l’intervenant le Comité de la Charte et des questions de pauvreté.
Barbara Jackman et Marie Chen, pour l’intervenant le Conseil canadien des églises.
Version française du jugement des juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, McLachlin, Bastarache et Binnie rendu par
//Le juge L’Heureux-Dubé//
1 Le juge L’Heureux-Dubé -- Le règlement passé en vertu du par. 114(2) de la Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, autorise le ministre intimé à faciliter l’admission au Canada d’une personne quand il est convaincu, pour des raisons d’ordre humanitaire, que l’admission devrait être facilitée ou qu’une dispense d’application des règlements passés aux termes de la Loi devrait être accordée. Le présent pourvoi porte essentiellement sur la démarche à suivre lorsqu’un tribunal procède au contrôle judiciaire de ces décisions, à la fois sur le fond et sur le plan de la procédure. Ce pourvoi soulève également des questions relatives à la crainte raisonnable de partialité, à la rédaction de motifs écrits dans le cadre de l’obligation d’agir équitablement et au rôle de l’intérêt des enfants dans le contrôle judiciaire de décisions rendues conformément au par. 114(2).
I. Les faits
2 Mavis Baker, citoyenne de la Jamaïque, est entrée au Canada à titre de visiteur en août 1981 et y vit depuis. Elle n’a jamais obtenu le statut de résidente permanente, mais a subvenu illégalement à ses besoins en travaillant pendant 11 ans comme travailleur domestique. Elle a eu quatre enfants (qui sont tous citoyens canadiens) au Canada: Paul Brown, né en 1985, les jumeaux Patricia et Peter Robinson, nés en 1989, et Desmond Robinson, né en 1992. Après la naissance de Desmond, Mme Baker a souffert d’une psychose post-partum et on a diagnostiqué qu’elle était atteinte d’une schizophrénie paranoïde. À cette époque, elle a présenté une demande d’assistance sociale. Quand on a découvert qu’elle était atteinte de troubles mentaux, deux de ses enfants ont été confiés aux soins de leur père naturel et les deux autres ont été placés en foyer d’accueil. Son état s’étant amélioré, elle a de nouveau la garde des deux enfants placés en foyer d’accueil.
3 En décembre 1992, une ordonnance d’expulsion a été prise contre l’appelante, lorsqu’on a découvert qu’elle avait travaillé illégalement au Canada et avait séjourné au-delà de son visa de visiteur. En 1993, Mme Baker a demandé d’être dispensée de faire sa demande de résidence permanente de l’extérieur du Canada, pour des raisons d’ordre humanitaire, conformément au par. 114(2) de la Loi sur l’immigration. Elle a obtenu l’aide d’un avocat pour remplir cette demande, et a notamment ajouté, comme documents additionnels, des observations de son avocat, une lettre de son médecin et une lettre d’un travailleur social de la Société d’aide à l’enfance. Les documents présentés indiquaient que, même si elle éprouvait toujours des problèmes psychiatriques, elle faisait des progrès, mais qu’elle pourrait retomber malade si elle était forcée de retourner en Jamaïque, parce qu’elle ne pourrait peut‑être pas y bénéficier d’un traitement. Madame Baker a aussi clairement indiqué qu’elle était la seule à pouvoir prendre soin de deux de ses enfants nés au Canada et que ses deux autres enfants avaient besoin de son soutien affectif et étaient régulièrement en contact avec elle. Les documents mentionnaient également qu’elle subirait aussi des difficultés d’ordre émotionnel si elle était séparée d’eux.
4 En réponse à cette demande, une lettre datée du 18 avril 1994 et signée par l’agent d’immigration M. Caden a informé Mme Baker de la décision qu’il n’y avait pas suffisamment de raisons humanitaires pour justifier de traiter au Canada sa demande de résidence permanente, sans toutefois donner les motifs de la décision.
5 À la demande de l’avocat de l’appelante, les notes de l’agent d’immigration G. Lorenz, que l’agent Caden a utilisées pour rendre sa décision, ont été remises à l’appelante. Après un résumé de l’historique de l’affaire, les notes de M. Lorenz se lisent:
[TRADUCTION] PC est sans emploi -- reçoit l’assistance sociale. Aucun revenu connu -- pas de biens. A quatre enfants nés au Canada, quatre autres en Jamaïque -- HUIT ENFANTS AU TOTAL
Dit que seulement deux enfants sont sous sa garde directe. (Aucun renseignement sur la garde des deux autres).
Il n’y a rien qui l’attend en Jamaïque -- n’y est pas allée depuis longtemps -- n’est plus proche de ses enfants qui s’y trouvent -- pas d’emplois -- n’a pas d’autre métier que celui de domestique -- les enfants souffriraient -- elle ne peut pas les emmener avec elle et elle n’a personne ici à qui les confier. Dit qu’elle souffre de troubles mentaux depuis 1981 -- elle est actuellement une patiente en consultation externe et son état s’améliore. Si elle est renvoyée là‑bas, elle fera une rechute.
Lettre de la Société d’aide à l’enfance -- dit que PC souffre d’une schizophrénie paranoïde -- les enfants souffriraient, si elle était renvoyée.
Lettre d’août 1993 d’un psychiatre du gouvernement de l’Ontario
-- dit que PC a une psychose post‑partum et a eu une brève période de psychose en Jamaïque quand elle avait 25 ans. Elle est maintenant patiente en consultation externe et se porte relativement bien -- l’expulsion serait une expérience extrêmement stressante.
L’avocat dit que PC est une mère célibataire et qu’elle est la seule à pouvoir prendre soin de deux de ses enfants nés au Canada. L’état mental de PC se détériorerait si elle devait être déportée etc.
Cette affaire est une catastrophe. C’est aussi une condamnation de notre système: la cliente est arrivée comme visiteur en août 1981, une ordonnance d’expulsion n’a été prise qu’en décembre 1992 et en AVRIL 1994 ELLE EST TOUJOURS ICI!
PC est atteinte de schizophrénie paranoïde et reçoit l’assistance sociale. Elle n’a pas d’autres qualifications que de domestique. Elle a QUATRE ENFANTS EN JAMAÏQUE ET QUATRE AUTRES NÉS ICI. Elle sera, bien entendu, un fardeau excessif pour nos systèmes d’aide sociale (probablement) pour le reste de sa vie. Il n’existe pas d’autres facteurs d’ordre humanitaire que ses QUATRE ENFANTS NÉS AU CANADA. Devons-nous lui permettre de rester pour ça? Je suis d’avis que le Canada ne peut plus se permettre cette sorte de générosité. Toutefois, compte tenu des circonstances, il est possible qu’il y ait une mauvaise presse. Je recommande le rejet, mais vous désirerez peut‑être obtenir l’approbation de quelqu’un au centre régional.
Violence possible -- voir l’accusation d’agression armée. [Majuscules dans l’original.]
6 À la suite du rejet de sa demande, Mme Baker a reçu signification, le 27 mai 1994, de l’ordre de se présenter à l’aéroport Pearson le 17 juin pour son renvoi du Canada. Un sursis d’expulsion a été ordonné jusqu’à l’issue du présent pourvoi.
II. Les dispositions législatives et des traités internationaux
7 Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2
82.1 (1) La présentation d’une demande de contrôle judiciaire aux termes de la Loi sur la Cour fédérale ne peut, pour ce qui est des décisions ou ordonnances rendues, des mesures prises ou de toute question soulevée dans le cadre de la présente loi ou de ses textes d’application — règlements ou règles — se faire qu’avec l’autorisation d’un juge de la Section de première instance de la Cour fédérale.
83. (1) Le jugement de la Section de première instance de la Cour fédérale rendu sur une demande de contrôle judiciaire relative à une décision ou ordonnance rendue, une mesure prise ou toute question soulevée dans le cadre de la présente loi ou de ses textes d’application — règlements ou règles — ne peut être porté en appel devant la Cour d’appel fédérale que si la Section de première instance certifie dans son jugement que l’affaire soulève une question grave de portée générale et énonce celle‑ci.
114. . . .
(2) Le gouverneur en conseil peut, par règlement, autoriser le ministre à accorder, pour des raisons d’ordre humanitaire, une dispense d’application d’un règlement pris aux termes du paragraphe (1) ou à faciliter l’admission de toute autre manière.
Règlement sur l’immigration de 1978, DORS/78-172 modifié par DORS/93-44
2.1 Le ministre est autorisé à accorder, pour des raisons d’ordre humanitaire, une dispense d’application d’un règlement pris aux termes du paragraphe 114(1) de la Loi ou à faciliter l’admission au Canada de toute autre manière.
Convention relative aux droits de l’enfant, R.T. Can. 1992 no 3
Article 3
1. Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu’elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale.
2. Les États parties s’engagent à assurer à l’enfant la protection et les soins nécessaires à son bien-être, compte tenu des droits et des devoirs de ses parents, de ses tuteurs ou des autres personnes légalement responsables de lui, et ils prennent à cette fin toutes les mesures législatives et administratives appropriées.
Article 9
1. Les États parties veillent à ce que l’enfant ne soit pas séparé de ses parents contre leur gré, à moins que les autorités compétentes ne décident, sous réserve de révision judiciaire et conformément aux lois et procédures applicables, que cette séparation est nécessaire dans l’intérêt supérieur de l’enfant. Une décision en ce sens peut être nécessaire dans certains cas particuliers, par exemple lorsque les parents maltraitent ou négligent l’enfant, ou lorsqu’ils vivent séparément et qu’une décision doit être prise au sujet du lieu de résidence de l’enfant.
2. Dans tous les cas prévus au paragraphe 1 du présent article, toutes les parties intéressées doivent avoir la possibilité de participer aux délibérations et de faire connaître leurs vues.
3. Les États parties respectent le droit de l’enfant séparé de ses deux parents ou de l’un d’eux d’entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents, sauf si cela est contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant.
4. Lorsque la séparation résulte de mesures prises par un État partie, telles que la détention, l’emprisonnement, l’exil, l’expulsion ou la mort (y compris la mort, quelle qu’en soit la cause, survenue en cours de détention) des deux parents ou de l’un d’eux, ou de l’enfant, l’État partie donne sur demande aux parents, à l’enfant ou, s’il y a lieu, à un autre membre de la famille les renseignements essentiels sur le lieu où se trouvent le membre ou les membres de la famille, à moins que la divulgation de ces renseignements ne soit préjudiciable au bien-être de l’enfant. Les États parties veillent en outre à ce que la présentation d’une telle demande n’entraîne pas en elle-même de conséquences fâcheuses pour la personne ou les personnes intéressées.
Article 12
1. Les États parties garantissent à l’enfant qui est capable de discernement le droit d’exprimer librement son opinion sur toute question l’intéressant, les opinions de l’enfant étant dûment prises en considération eu égard à son âge et à son degré de maturité.
2. À cette fin, on donnera notamment à l’enfant la possibilité d’être entendu dans toute procédure judiciaire ou administrative l’intéressant, soit directement, soit par l’intermédiaire d’un représentant ou d’un organisme approprié, de façon compatible avec les règles de procédure de la législation nationale.
III. Les jugements
A. Cour fédérale -- Section de première instance (1995), 101 F.T.R. 110
8 Le juge Simpson a prononcé à l’audience les motifs rejetant la demande de contrôle judiciaire de l’appelante. Elle a statué que, puisque l’agent Caden n’avait pas motivé sa décision, qu’aucun affidavit n’avait été fourni, et qu’aucun motif n’était requis, elle présumerait, en l’absence de preuve contraire, qu’il avait agi de bonne foi et avait rendu la décision en se fondant sur des principes appropriés. Elle a rejeté l’argument de l’appelante selon lequel l’affirmation dans les notes de l’agent Lorenz que Mme Baker serait un fardeau pour le système d’aide sociale n’était pas étayée par la preuve, concluant qu’il était raisonnable de conclure au vu des rapports fournis que Mme Baker ne pourrait pas reprendre le travail. Elle a conclu que le langage de l’agent Lorenz ne donnait pas lieu à une crainte raisonnable de partialité, et a également conclu que les opinions exprimées dans ses notes étaient sans importance parce qu’elles n’étaient pas celles du décideur, l’agent Caden. Elle a rejeté l’argument de l’appelante selon lequel la Convention relative aux droits de l’enfant commandait que l’intérêt de l’appelante prime dans les décisions fondées sur le par. 114(2), concluant que la Convention ne s’appliquait pas à cette situation, et ne faisait pas partie du droit interne. Elle a également conclu que la preuve démontrait que les enfants avaient constitué un facteur important dans le processus décisionnel et a rejeté l’argument de l’appelante selon lequel la Convention donnait lieu à une attente légitime que l’intérêt des enfants serait une considération primordiale dans la décision.
9 Le juge Simpson a certifié la question suivante comme «question grave de portée générale» en vertu du par. 83(1) de la Loi sur l’immigration: «Vu que la Loi sur l’immigration n’incorpore pas expressément le langage des obligations internationales du Canada en ce qui concerne la Convention internationale relative aux droits de l’enfant, les autorités d’immigration fédérales doivent-elles considérer l’intérêt supérieur de l’enfant né au Canada comme une considération primordiale dans l’examen du cas d’un requérant sous le régime du par. 114(2) de la Loi sur l’immigration?»
B. Cour d’appel fédérale, [1997] 2 C.F. 127
10 Les motifs de la Cour d’appel sont exposés par le juge Strayer. Il déclare que, conformément au par. 83(1) de la Loi sur l’immigration, l’appel est limité à la question certifiée par le juge Simpson. Il rejette également la contestation par l’appelante de la constitutionnalité du par. 83(1). Le juge Strayer note qu’un traité ne peut pas avoir d’effet juridique au Canada s’il n’a pas été mis en vigueur par une loi adoptée à cet effet, et que la Convention n’avait pas été adoptée par une loi fédérale ou provinciale. Il conclut que, bien que la loi doive, dans la mesure du possible, être interprétée de façon à ne pas entraîner de conflit avec les obligations internationales du Canada, dire que le par. 114(2) exige que le pouvoir discrétionnaire conféré s’exerce conformément à la Convention enfreindrait la séparation des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif. Il conclut qu’un tel principe pourrait également toucher des droits et obligations relevant de la compétence des législatures provinciales. Le juge Strayer rejette également l’argument selon lequel quelque article de la Convention peut s’interpréter de façon à imposer l’obligation au gouvernement d’accorder priorité à l’intérêt des enfants dans une procédure comme l’expulsion. Il conclut que l’expulsion du père ou de la mère n’est pas une décision «concernant» les enfants au sens de l’article 3. Enfin, le juge Strayer, examinant l’argument de l’appelante fondé sur la doctrine de l’attente légitime, conclut que puisque l’attente légitime ne crée aucun droit matériel et que le fait d’exiger qu’un décideur donne priorité à l’intérêt supérieur des enfants sous le régime du par. 114(2) aurait pour effet de créer un droit matériel, la doctrine ne s’appliquait pas.
IV. Les questions en litige
11 Comme, à mon avis, l’appel peut être tranché en vertu des principes du droit administratif et de l’interprétation des lois, il n’est pas nécessaire d’examiner les divers moyens fondés sur la Charte qui ont été invoqués par l’appelante et les intervenants qui l’ont appuyée. Par conséquent, les questions examinées sont les suivantes:
(1) Quel effet juridique la question énoncée aux termes du par. 83(1) de la Loi sur l’immigration a-t-elle sur la portée de l’examen en appel?
(2) Les principes d’équité procédurale ont-ils été enfreints en l’espèce?
(i) Les droits de participation accordés étaient-ils compatibles avec l’obligation d’équité procédurale?
(ii) Le défaut de l’agent Caden d’exposer les motifs de sa décision a‑t‑il enfreint les principes d’équité procédurale?
(iii) Y avait-il une crainte raisonnable de partialité dans la prise de cette décision?
(3) Le pouvoir discrétionnaire a-t-il été incorrectement exercé en raison de la façon d’aborder l’intérêt des enfants de Mme Baker?
Je note que c’est la troisième question qui soulève directement les points mentionnés dans la question certifiée de portée générale énoncée par le juge Simpson.
V. Analyse
A. Les questions énoncées en vertu du par. 83(1) de la Loi sur l’immigration
12 La Cour d’appel a conclu, conformément à son arrêt Liyanagamage c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1994), 176 N.R. 4, que le par. 83(1), en exigeant qu’une «question grave de portée générale» soit certifiée pour qu’un appel puisse être autorisé, limite l’appel aux questions soulevées par la question certifiée. Toutefois, dans l’arrêt Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, au par. 25, notre Cour a conclu que le par. 83(1) n’exige pas que la Cour d’appel traite uniquement de la question énoncée et des points qui s’y rapportent:
Sans la certification d’une «question grave de portée générale», l’appel ne serait pas justifié. L’objet de l’appel est bien le jugement lui-même, et non simplement la question certifiée.
Le juge Rothstein dit, dans le jugement Ramoutar c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1993] 3 C.F. 370 (1re inst.), que lorsqu’une question a été certifiée, la Cour d’appel peut examiner tous les aspects de l’appel qui relèvent de sa compétence. Je suis d’accord. Le libellé du par. 83(1) indique, et l’arrêt Pushpanathan le confirme, que la certification d’une «question grave de portée générale» permet un appel du jugement de première instance qui, normalement, ne serait pas autorisé, mais ne limite pas la Cour d’appel ni notre Cour à la question énoncée ou aux points qui s’y rapportent directement. Par conséquent, nous pouvons examiner tous les points soulevés dans le pourvoi.
B. Le régime législatif et la nature de la décision
13 Avant d’examiner les divers moyens invoqués dans la demande de contrôle judiciaire, il est nécessaire d’aborder brièvement la nature de la décision rendue en vertu du par. 114(2) de la Loi sur l’immigration, du rôle que joue cette décision dans le régime législatif, et des directives données par le ministre aux agents d’immigration à ce sujet.
14 Le paragraphe 114(2) habilite le gouverneur en conseil à autoriser le ministre à accorder une dispense d’application d’un règlement pris aux termes de la Loi, ou à faciliter l’admission d’une personne au Canada. Le pouvoir du ministre d’accorder une dispense pour des raisons d’ordre humanitaire découle de l’art. 2.1 du Règlement sur l’immigration:
Le ministre est autorisé à accorder, pour des raisons d’ordre humanitaire, une dispense d’application d’un règlement pris aux termes du paragraphe 114(1) de la Loi ou à faciliter l’admission au Canada de toute autre manière.
Pour plus de clarté, je référerai aux décisions rendues conformément à une combinaison du par. 114(2) de la Loi et de l’art. 2.1 du règlement de «décisions d’ordre humanitaire».
15 Les demandes de résidence permanente doivent normalement être présentées à l’extérieur du Canada, conformément au par. 9(1) de la Loi. L’une des exceptions à cette règle est l’admission fondée sur des raisons d’ordre humanitaire. En droit, conformément à la Loi et au règlement, c’est le ministre qui prend les décisions d’ordre humanitaire, alors qu’en pratique, ces décisions sont prises en son nom par des agents d’immigr