Canada (Procureur général) c. 2431-9154 Québec Inc.

Canada (Procureur général) c. 2431-9154 Québec Inc.
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2008-08-29
Référence neutre
2008 CF 976
Numéro de dossier
T-1544-07
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Federal Court
Cour fédérale
Date : 20080829
Dossier : T-1544-07
Référence : 2008 CF 976
Ottawa (Ontario), le 29 août 2008
En présence de Monsieur le juge Lemieux
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
2431-9154 QUÉBEC INC.
défenderesse
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
Introduction
[1] La présente demande de contrôle judiciaire, déposée par le Procureur général du Canada (PGC) agissant au nom du Ministre des Transports (le ministre), vise à obtenir la révision d’une décision au premier palier en date du 24 juillet 2007 rendue par Jean-Marc Fortier, membre (conseiller) du Tribunal d’appel des transports du Canada (le tribunal). Donnant suite à l’appel de 2431-9154 Québec Inc. (ci-après Sept-Îles Aviation ou le défendeur) à l’encontre de la décision du 8 mai 2007 du ministre annulant deux certificats d’exploitation, prise selon les dispositions de l’article 7.1(1)c) de la Loi sur l’aéronautique (la Loi) qui accorde au ministre le pouvoir d’annulation « s’il estime que l’intérêt public en raison des antécédents aériens du titulaire ou de tel de ses dirigeants, le requiert », le tribunal décide :
· de renvoyer au ministre pour réexamen, selon l’article 7.1(7) de la Loi, sa décision du 8 mai 2007 qui annulait le certificat d’exploitation de l’unité de formation au pilotage no 8304 (ci-après le certificat) émis à Sept-Îles Aviation en mars 2000; et
· étant convaincu que cela ne constitue pas un danger pour la sécurité aéronautique, il suspend, selon l’article 7.1(8) de la Loi, la décision du ministre d’annuler le certificat jusqu’à ce que le ministre ait réexaminé celle-ci.
[2] J’estime qu’il est important de préciser la portée limitée du certificat annulé par le ministre. Ce certificat autorise le défendeur d’exploiter une unité de formation au pilotage (ci-après l’École de pilotage) visant la formation de pilotes d’aéronefs; il n’autorise pas Sept-Îles Aviation d’exploiter un service commercial aérien pour le transport soit de passagers ou de biens. D’ailleurs, Sept-Îles Aviation avait exploité un tel service sous un autre certificat, mais celui-ci (le certificat no 8260) avait aussi été annulé le 8 mai 2007 par le ministre et fut l’objet d’une décision distincte de Me Fortier le 2 octobre 2007 suivant laquelle le tribunal a confirmé la décision du ministre d’annuler le certificat d’exploitation aérienne no 8260 dont Sept-Îles Aviation jouissait depuis le 24 octobre 1990.
[3] Pour justifier cette double annulation le même jour, le ministre, s’appuyant dans les deux cas sur l’article 7.1(1)(c) de la Loi, invoquait les mêmes 30 motifs d’annulation pour les deux certificats. Le tribunal en révision de ces deux décisions d’annulation a tenu une audience unique à Sept-Îles les 29 et 30 mai 2007 y recevant une preuve commune de la part du ministre et de Sept-Îles Aviation.
[4] Je tiens à souligner aussi que le 31 août 2007, le juge Blais, alors membre de la Cour fédérale et maintenant membre de la Cour d’appel fédérale, a rejeté la demande du PGC visant à obtenir un sursis à la suspension de l’annulation du certificat pour l’École de pilotage aérien jusqu’à l’audition du présent contrôle judiciaire. Le juge Blais a conclu, bien qu’il existait une question sérieuse, que le PGC ne subirait aucun préjudice irréparable si sa requête n’était pas accordée et la balance des inconvénients favorisait Sept-Îles Aviation.
[5] Je reproduis à l’annexe A les dispositions pertinentes de la Loi ainsi que de la Loi sur le Tribunal d’appel des transports du Canada (la Loi sur le Tribunal).
[6] Le PGC prétend que le tribunal a commis trois erreurs justifiant la cassation de la décision contestée :
· Sa première prétention est que le tribunal a erré en refusant de considérer toute la preuve qui lui avait été présentée. Au soutien de cet argument, le PGC allègue qu’au lieu d’examiner les antécédents du titulaire du certificat, c'est-à-dire la compagnie Sept-Îles Aviation et son dirigeant principal, monsieur Jacques Lévesque, comme l’exige l’alinéa 7.1(1)(c) de la Loi, le tribunal s’est erronément attardé à examiner les antécédents ou les infractions uniquement rattachées ou reliées au certificat lui-même. Pour l’annulation du certificat de l’exploitation de l’École, le tribunal retient seulement 10 des 30 motifs invoqués par le ministre. C’est pourquoi le PGC soutient que le tribunal a omis de considérer toute la preuve. Le PGC pousse l’argument plus loin et allègue que le fait d’avoir traité l’annulation des deux certificats comme étant deux décisions distinctes, a non seulement emmené le tribunal à scinder la preuve et à ne pas la considérer dans son ensemble, mais cela a également conduit à un résultat absurde. Selon le PGC, il est absurde que Sept-Îles Aviation puisse maintenant continuer d’exploiter son école de pilotage en vertu de son certificat no 8304, dont l’annulation ordonnée par le ministre a été suspendue par le tribunal, mais qu’elle doit cesser ses opérations commerciales en raison de l’annulation de son certificat 8260 que le tribunal a confirmée. Selon le PGC, qu’une compagnie doit cesser ses activités commerciales pour des motifs de l’intérêt public mais qu’elle soit, en même temps, autorisée à poursuivre la formation de pilotes n’a aucun sens;
· Son deuxième motif prétend que le tribunal a tiré des conclusions de faits erronés. Selon le PGC, ces conclusions factuelles erronées découlent directement du défaut du tribunal de considérer toute la preuve. Il prétend que la conclusion du tribunal sur la gravité des infractions, leur fréquence et leur répétition ne peuvent être raisonnables et complètes puisque le tribunal n’a pas analysé toute la preuve;
· En dernier lieu, le PGC soumet que le tribunal a mal interprété le fardeau nécessaire pour une annulation du certificat sur la base de l’intérêt public. Il allègue que le tribunal a erré en substituant sa discrétion à celle du ministre sur ce point étant donné qu’il lui incombait uniquement de s’assurer que la décision du ministre était raisonnable, et non pas d’examiner lui-même si l’intérêt public commandait l’annulation du certificat.
[7] Une question préliminaire a été soulevée par le procureur de Sept-Îles Aviation qui, de l’avis de cette Cour, en était une de juridiction qui devait être tranchée avant d’aborder les questions soulevées par le PGC.
[8] La portée de cette question préliminaire est de savoir si le contrôle judiciaire déposé par le PGC devant cette Cour était approprié compte tenu des dispositions de l’article 7.2(1) de la Loi. Pour répondre à cette question, la Cour doit déterminer si, selon les principes de l’interprétation des lois bilingues, la Loi autorisait au ministre de faire appel d’une décision en révision au premier palier ou si ce droit était réservé uniquement à la personne concernée c'est-à-dire à Sept-Îles Aviation. Si le ministre pouvait faire appel de la décision du conseiller au premier palier, la Cour devait examiner si les principes élaborés dans Abbott Laboratories Ltd. v. M.N.R., 2004 FC 140 étaient satisfaits.
[9] La Cour a donc décidé d’entendre les parties sur le fond mais elle a demandé à celles-ci de soumettre leurs prétentions écrites sur la question préliminaire à savoir comment la jurisprudence de la Cour suprême du Canada solutionnait un conflit à sa face même entre le texte français et le texte anglais. Les représentations écrites furent complétées le 1er mai 2008.
La décision du tribunal
[10] Je résume les points essentiels de cette décision.
[11] En premier lieu, le tribunal note que le 8 mai 2007, en vertu de l’alinéa 7.1(1)(c), le ministre annule pour les mêmes 30 motifs d’annulation les deux certificats d’exploitation que Transports Canada avait émis à Sept-Îles Aviation.
[12] Bien que les motifs retenus par le ministre pour justifier l’annulation des deux certificats soient les mêmes dans les deux dossiers, le tribunal a décidé de scinder ou de séparer la preuve présentée à l’audience. Le tribunal a, en effet, classé ou divisé la preuve du ministre en deux catégories : une pour l’opération du transport aérien et l’autre pour l’École de pilotage. Au paragraphe 12 de sa décision, le tribunal indique clairement pour trancher l’avis d’annulation du certificat de l’école de pilotage, il ne considérera que la preuve - les motifs et les témoignages « visant les opérations d’unité de formation au pilotage de Sept-Îles Aviation ». Au paragraphe 13 de sa décision, le tribunal précise qu’il « examinera les motifs d’annulation portant les numéros 8-13, 17-18 et 21-22 pour lui permettre de rendre sa décision dans le présent dossier ». Il décide que les autres motifs d’annulation invoqués « seront considérés par le tribunal dans la décision distincte qu’il rendra relativement à l’avis d’annulation du certificat d’exploitation aérienne no 8260 de Sept-Îles Aviation ».
[13] Les motifs d’annulation retenus par le tribunal dans le dossier concernant l’annulation du certificat pour l’opération de l’École de pilotage que Sept-Îles Aviation détenait depuis mars 2000 sont :
8. Le 30 octobre 2000, 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr./ Eider Aviation) dont M. Jacques Lévesque était dirigeant, ne s'est pas conformé à l'article 103.03 du Règlement de l'aviation canadien suite à une quatrième demande de retour d'anciens certificats d'exploitation originaux. M. Lévesque a finalement informé Transports Canada que les certificats avaient été détruits.
9. Le 21 avril 2001, le chef instructeur de 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr./Eider Aviation), M. Clément Nadeau, a démissionné suite à de l'intimidation de M. Jacques Lévesque. Monsieur Nadeau a déclaré que monsieur Lévesque avait imité sa signature afin d'autoriser le vol de ses étudiants.
10. Le 5 octobre 2001, le chef instructeur de 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr./Eider Aviation), M. Jacques Lévesque s'est conformé à la demande de mesures correctives exigées suite à l'inspection du 15 juin 2001. Ces mesures correctives étaient requises depuis le 27 août 2001.
11. Le 1er novembre 2001, 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr/Eider Aviation) dont M. Jacques Lévesque était dirigeant, ne s'est pas conformée à l'article 103.03 du Règlement de l'aviation canadien suite à deux demandes de retour du certificat d'exploitation original, numéro 8304.
12. Le 12 octobre 2002, 2431-9154 Québec Inc. (Eider Aviation) dont M. Jacques Lévesque était dirigeant, ne s'est pas conformé au paragraphe 606.02(2) et 606.02(5) du Règlement de l'aviation canadien. Une amende totalisant 10 000 $ lui a été imposée (dossier de l'Application de la loi no 5504-50955). La sanction a été maintenue en révision mais réduite à 5 000 $ en appel (dossier Q-2942-41 du tribunal d'appel des transports du Canada). Le certificat d'exploitation (CE) a été suspendu pour non paiement et rétabli après paiement de l'amende le 5 octobre 2005. L'opérateur a continué ses opérations malgré la suspension de son CE commettant ainsi une nouvelle infraction (dossier de l'Application de la loi no 5504-60582).
13. Le 21 mai 2003, en tant que chef instructeur, M. Jacques Lévesque, ne s'est pas conformé à l'article 406.22 du Règlement de l'aviation canadien et une amende de 500 $ (dossier de l'Application de la loi no 5504-50956) lui a été imposée. La décision fut revue et confirmée devant le Tribunal d'appel des transports du Canada (Q-2939-34).
17. Le 27 septembre 2005, 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.) dont M. Jacques Lévesque était dirigeant, ne s'est pas conformée au paragraphe 406.03(1) du Règlement de l'aviation canadien et une amende de 5 000 $ lui a été imposée (dossier de l'Application de la loi no 5504-59206). Ce dossier a fait l'objet d'une révision au Tribunal d'appel des transports du Canada le 23 avril 2007. Transports Canada est en attente de la décision.
18. Le 24 août 2005, 2431-9154 Québec Inc. dont M. Jacques Lévesque était dirigeant, ne s'est pas conformée à l'article 406.03 du Règlement de l'aviation canadien et une amende de 5 000 $ lui a été imposée (dossier de l'Application de la loi no 60582). L'amende n'a pas été payée dans les délais et la compagnie fait présentement l'objet d'une procédure de recouvrement par Justice Canada.
21. Le 7 décembre 2006, Transports Canada a annulé l'approbation en tant que gestionnaire de maintenance de M. Jacques Lévesque pour 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.) parce que ce dernier ne s'acquittait pas de ses responsabilités qui consistent, entre autres, à assurer une opération sécuritaire.
22. Le 7 décembre 2006, Transports Canada a suspendu le certificat d'exploitation d'unité de formation au pilotage de 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.) car la compagnie ne satisfaisait plus aux exigences du maintien de son certificat. La compagnie n'avait plus de personne responsable de la maintenance et le système de contrôle de la maintenance n'était plus conforme aux exigences du Règlement de l'aviation canadien. La suspension a été levée le 23 février 2007 après que la compagnie se soit conformée aux conditions de rétablissement.
[14] Je reproduis à l’annexe 2 les motifs d’annulation invoqués par le ministre qui non pas été considérés par le tribunal en révision de l’annulation du certificat visant l’école de pilotage mais retenus par le tribunal exclusivement pour le dossier de l’annulation de certificat relatif à l’exploitation du service aérien commercial no 8260.
[15] Ayant indiqué quels motifs invoqués par le ministre il allait considérer pour le dossier concernant l’annulation du certificat pour l’école, le tribunal résume la preuve du ministre au soutien de chacun des motifs retenus. Quant à elle, la preuve de Sept-Îles Aviation s’appuyait principalement sur le témoignage de son président, monsieur Jacques Lévesque, et sur les pièces R-2 et R-3.
[16] Au chapitre VI de sa décision, le tribunal étale son appréciation de la preuve dans le cadre de l’avis du ministre que l’intérêt public exigeait que ce certificat soit annulé en raison des antécédents aériens du titulaire et de son dirigeant, monsieur Lévesque. Le tribunal tire de cette preuve les éléments suivants :
· Il est d’avis que les motifs d’annulation nos 8 et 11 sont de natures administratives et ne peuvent être invoqués pour justifier à eux seuls un avis d'annulation;
· Quant au motif d’annulation no 9, le tribunal n’en tient pas compte parce qu’aucun témoin a été présenté au soutien de ce motif;
· Le motif d’annulation no 10 est écarté puisque monsieur Lévesque avait indiqué à Transports Canada que les correctifs seraient apportés et que le ministre avait constaté le 5 octobre 2001 que Sept-Îles Aviation s’était conformé et « qu’aucune autre infraction de même nature n’est survenue depuis juin 2001 »;
· Le motif d'annulation no 13, bien que non négligeable, avait fait l'objet d'une requête en révision devant le tribunal qui a confirmé l’amende imposée de 500 $. Le tribunal estime qu’aucune autre infraction de cette nature n’a été répétée depuis;
· Le motif d'annulation no 17 ne peut être considéré puisqu'il fait l'objet d'une demande de révision auprès du Tribunal d'appel des transports du Canada et qu'il serait inapproprié pour le tribunal de commenter ou d'en tenir compte dans le cadre de la présente audience en révision et ce pour des motifs de justice naturelle.
[17] Il ne reste donc que les motifs d'annulation no 12 (vols sans niveau d'assurance nécessaire), no 18 (suspension pour non paiement d'amende) et nos 21 et 22 (avis de suspension pour absence de personne responsable de la maintenance et le non respect du système de contrôle de la maintenance). Ces motifs d’annulation concernaient des infractions survenues en 2002, 2005 et 2006 respectivement. Le tribunal tranche :
· Les motifs d'annulation nos 12 et 18 ont été réglés par le paiement d'amendes importantes par Sept-Îles Aviation et bien que constituant des motifs sérieux, ne justifiaient pas en eux-mêmes l'avis d'annulation du certificat;
· Les motifs d'annulation les plus graves nos 21 et 22 sont préoccupants et avaient comme conséquence une décision du ministre de suspendre le certificat pour l’exploitation de l’école. D’après le tribunal, l’avis de suspension du 7 décembre 2006 était nettement justifié pour les raisons énoncées par le ministre lors du témoignage de monsieur Guy Dufour devant le tribunal. Selon le conseiller Fortier, ce dernier a expliqué de façon compréhensive les lacunes de Sept-Ïles Aviation au niveau du gestionnaire responsable de la maintenance et du système de contrôle de la maintenance. Il écrit : « Il va de soi que monsieur Lévesque n'a pas rempli ses engagements à titre de gestionnaire de la maintenance car il ne s'est pas acquitté de ses responsabilités pour assurer une opération sécuritaire. »
[18] Le tribunal rejette les arguments de monsieur Lévesque à l'effet qu'il n'avait pas reçu de formation particulière et n’avait pas subi d’examens pour assurer les fonctions de gestionnaire de l'exploitation et gestionnaire de la maintenance. Le tribunal estime que c’était la responsabilité de monsieur Lévesque, dès qu'il acceptait ses fonctions de gestionnaire, de s'assurer que son entreprise rencontrait les exigences du Règlement de l’aviation canadienne (RAC). Il ne pouvait pour ce faire s'en remettre aux vérifications de Transports Canada pour lui signaler les lacunes importantes surtout au niveau du contrôle de la maintenance et du maintien des normes de sécurité imposées par le RAC. Le tribunal est d’avis qu’aucun transporteur ne peut exploiter son entreprise de cette façon. La responsabilité qui incombe à tout détenteur d'un certificat d'exploitation émis par le ministre des Transports est de s'assurer en tout temps du respect des normes d'exploitation et de sécurité imposées par le RAC.
[19] Cependant le tribunal considère qu’un autre facteur doit être considéré :
Toutefois, entre le 7 décembre 2006 et le 23 février 2007, la preuve a démontré que la requérante a collaboré avec Transports Canada et a été en mesure de rencontrer chacune des conditions pour le rétablissement de son certificat no 8304 à la satisfaction des représentants du Ministre des Transports. Ces conditions ont été respectées jusqu'au 22 mai 2007, date d'entrée en vigueur de l'annulation du certificat no 8304. D’après le Tribunal. Entre la date de la levée de la suspension le 23 février 2007 et le 22 mai 2007, le Ministre des Transports n'a présenté aucune preuve qui aurait pu justifier une nouvelle suspension en raison d'infractions graves à la réglementation applicable, ce qui aurait pu justifier, selon les circonstances, l'émission d'un avis d'annulation. [Je souligne.]
[20] Dans le dernier chapitre de ses motifs, le tribunal décrit le contenu de l’intérêt public que le ministre avait, à plusieurs occasions, soulevé afin de justifier l’annulation d’un certificat – celui de la sécurité aérienne. Il analyse divers décisions récentes du Tribunal d’appel des Transports du Canada dont celle confirmée par la Cour fédérale du Canada dans la décision Bancarz c. Canada (Ministre des Transports), [2007] A.C.F. no 599, une décision de mon collègue le juge Phelan. Il cite les paragraphes 48 et 49 de ce jugement :
48 Dans ces autres cas, le nombre de manquements était beaucoup plus élevé que ceux du demandeur; ainsi, dans la décision Jensen c. Canada (Ministre des Transports), [1997] D.T.A.C. no 49, il y avait eu 65 contraventions sur une période de 30 ans; dans la décision Spur Aviation Ltd. c. Canada (Ministre des Transports), [1997] D.T.A.C. no 24 (société de Jensen), il y avait eu 100 incidents qui avaient conduit à une annulation. Dans la décision Marin c. Canada (Ministre des Transports), [1995] D.T.A.C. no 14, le ministre avait suspendu la licence de TEA de M. Marin pour motifs d'incompétence, après 15 manquements majeurs. Bien qu'il fût déclaré incompétent, M. Marin avait obtenu la possibilité de remplir une nouvelle fois les conditions d'obtention d'une licence.
49 D'autres précédents, par exemple la décision Poole c. Canada (Ministre des Transports), [2000] D.T.A.C. no 55, et la décision Lockhart c. Canada (Ministre des Transports), [1999] D.T.A.C. no 29, montrent que, dans ce domaine d'activité réglementée, il doit y avoir soit de nombreux incidents, soit des incidents majeurs, assortis d'une preuve manifeste de méfaits, avant que soit justifiée une suspension ou une annulation.
[21] Le tribunal estime qu’en «invoquant le principe d'intérêt public pour suspendre ou annuler un document d'aviation canadien, le ministre doit être en mesure de démontrer la survenance d'événements graves ou de plusieurs événements accompagnés d'une preuve claire démontrant les infractions à la réglementation par le détenteur du document d'aviation canadien. »
[22] Le tribunal souligne que le ministre était justifié de suspendre en décembre 2006 le certificat visant l’opération de l’École de pilotage et qu’il avait imposé à Sept-Ïles Aviation des conditions de rétablissement qu'il a jugé appropriées et qui devaient toutes être remplies à la satisfaction de son ministère. Il note que ces conditions de rétablissement ont été suivies par le défendeur, que les gestionnaires de Transports Canada s'en sont déclarés satisfaits et qu’en conséquence, la suspension du certificat a été levée le 23 février 2007 ce qui signifiait que Sept-Ïles Aviation était autorisée à reprendre ses activités d'exploitation de son école de pilotage.
[23] Le tribunal signale que trois mois après le rétablissement de ses opérations, le ministre avise cette fois Sept-Îles Aviation de l’annulation (non pas la suspension) du certificat no 8304 en dépit du fait que la compagnie n’avait fait l’objet d’aucune autre infraction entre le 23 février 2007 (la levée de la suspension) et le 8 mai 2007 (la date de l’avis d’annulation). Selon le tribunal, « l'absence de nouvelles infractions durant cette période a eu, pour le tribunal, un impact important sur la décision qu'il doit rendre concernant l'avis d'annulation portant sur le certificat d'exploitation d'unité de formation au pilotage de la requérante et continuera à jouer un rôle essentiel pour le maintien en vigueur d'un tel certificat d'exploitation. »
[24] Le tribunal conclut :
59 En s'appuyant sur les critères énoncés par la Cour fédérale dans la décision Bancarz et en les appliquant à la présente cause, le Tribunal n'est pas convaincu que le ministre des Transports a démontré selon de la prépondérance des probabilités que l'intérêt public, notamment en raison du dossier d'aviation de la requérante et de son dirigeant en ce qui a trait aux activités de l'unité de formation au pilotage, requiert l'annulation du certificat no 8304. [Je souligne.]
[25] Quant au deuxième volet de la décision, cette fois sous l’article 7.1(8) de la Loi qui autorise le tribunal « s'il est convaincu que cela ne constitue pas un danger pour la sécurité aéronautique », de prononcer la suspension de l’annulation, le ministre s’y est opposé au motif qu’une telle suspension permettrait à Sept-Ïles Aviation de recommencer l’exploitation de son école. Le ministre invoque les antécédents de monsieur Lévesque, le fait que sa compagnie fait l'objet de l’avis d'annulation de ses opérations de transporteur aérien et, que sans plus, les motifs d'intérêt public ne militent pas en faveur du rétablissement des opérations de son école.
[26] Le tribunal rejette les arguments du ministre :
66 La preuve présentée durant l'audience a démontré que la requérante a repris l'exploitation de son unité de formation au pilotage en février 2007 suite à la levée de la suspension de son certificat no 8304 car elle avait alors rencontré toutes les exigences imposées par Transports Canada à cet égard et spécifiées dans les conditions de rétablissement annexées à l'avis de suspension.
67 Depuis la reprise de ses opérations reliées à l'unité de formation au pilotage en février 2007, la preuve a également révélé que la requérante a continué de respecter les normes de maintenance imposées par Transports Canada et la requérante n'a pas fait l'objet d'un nouvel avis d'infraction ou autre lettre de notification de Transports Canada qui aurait dénoté une ou des infractions au RAC. En outre, la requérante n'a été impliquée dans aucun incident ou accident grave relié à la sécurité aérienne dans le cadre de son exploitation de l'unité de formation au pilotage.
Analyse
1. La question préliminaire
[27] Tel que mentionné, la question préliminaire est bien simple : elle est de savoir si l’article 7.2(1) de la Loi accorde au ministre un droit d’appel au deuxième palier du Tribunal d’une décision d’un conseiller rendue en vertu du paragraphe 7.1(7) de la Loi qui prévoit que celui-ci peut soit confirmer la décision du ministre prise sous l’article 7.1(1)c) de la Loi ou soit de renvoyer cette décision au ministre pour réexamen.
[28] Il est évident qu’il existe une contradiction manifeste entre la version française et la version anglaise de l’article 7.2(1) de la Loi en vigueur aujourd’hui; les deux versions de cet article ne sont pas ambiguës. Le texte anglais de l’article 7.2(1) n’accorde aucun droit d’appel au ministre d’une décision prise au premier palier sous le paragraphe 7.1(7) de la Loi tandis que la version française lui confère ce droit. Le procureur de Sept-Îles Aviation en convient.
[29] Dans cette circonstance de conflit manifeste entre les deux versions du texte législatif, la doctrine, confirmée récemment par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt R. c. Daoust, [2004] 1 R.C.S. 217, exige qu’il faut alors s’en remettre aux règles normales d’interprétation des lois qui visent à découvrir, tel que le suggère le procureur du PGC, « le sens de la disposition qui est en harmonie avec l’objet et l’économie de la loi ou plus simplement l’intention du législateur. »
[30] Le PGC soutient que l’historique législatif de l’article 7.2(1) de la Loi depuis son adoption en 1985, ainsi que la cohérence dans l’analyse des pouvoirs du tribunal d’appel et le projet de Loi C-7 modifiant la Loi sur l’aéronautique présentement au stade de la troisième lecture devant la Chambre des Communes démontrent que l’intention du législateur s’exprime mieux dans la version anglaise de l’article 7.2(1) de la Loi qui a toujours nié au ministre le droit d’appel au deuxième palier du tribunal devant trois conseillers d’une décision rendue sous l’article 7.1(7) de cette Loi. J’estime que le PGC a raison.
[31] Une analyse de l’historique du texte de l’article 7.2(1) révèle, qu’avant la modification de cette disposition en 2004 sous l’égide d’une loi d’application, les versions anglaises et françaises depuis 1985 concordaient en ce que le ministre ne disposait d’aucun droit d’appel d’une décision rendue en vertu de l’article 7.1(7). En 2004, la Loi de 2002 sur la Sécurité publique, L.C. 2004, ch. 15, modifie l’article 7.2 de la Loi sur l’aéronautique pour accorder au ministre dans sa version française seulement un droit d’appel au deuxième palier d’une décision d’un conseiller sous le paragraphe 7.1(7) créant ainsi une antinomie complète avec la version anglaise qui elle reflétait toujours la situation juridique depuis l’adoption de la loi : le ministre n’avait pas ce droit d’appel.
[32] Qui plus est, avant la modification de 2004, qui est la source de la contradiction entre les deux versions de la disposition sur l’étendue du droit d’appel du ministre, il existait une cohérence entre l’absence du droit d’appel au ministre et l’obligation de renvoyer au ministre pour réexamen une décision du ministre si le tribunal estime qu’il ne pouvait pas confirmer la décision du ministre.
[33] Tel était le cas lorsque le tribunal était en révision d’une décision du ministre de refuser de délivrer ou de modifier un document d’aviation canadien (Article 6.72(4) de la Loi); d’une décision du ministre portant sur la désignation de la personne au titre de l’article 4.84 de la Loi (Article 7(7)(a) de la Loi) ainsi qu’une décision du ministre dans le cas devant la Cour.
[34] D’autre part, il existait une cohérence entre les dispositions de la loi qui accordaient au tribunal le pouvoir de substituer sa propre décision à celle du ministre là où sa décision n’était pas confirmée. Dans un tel cas, l’existence du pouvoir de substituer, le ministre se voit accorder un droit d’appel au deuxième palier devant trois conseillers. Cette situation existe où le tribunal est saisi en révision d’une décision du ministre de suspendre ou d’annuler un document d’aviation canadien parce que l’intéressé a contrevenu à la partie I de la Loi … (Article 6.9(1) de la Loi) et en révision d’une décision de suspendre un document d’aviation canadien parce qu’un acte ou chose autorisé par ce document a été ou doit être accompli de façon qu’il constitue un danger immédiat ou probable pour la sécurité ou la sûreté aérienne (l’Article 7(7)(b) de la Loi).
[35] Le PGC soumet qu’accorder un droit d’appel au ministre au deuxième palier dans un cas où il possède lui-même le droit de réexaminer sa propre décision semble illogique.
[36] En dernier lieu, le PGC attire l’attention de la Cour au projet de loi C-7 dont la première lecture a eu lieu le 29 octobre 2007. Celui-ci modifie l’article 7.2(1) de la Loi pour rendre les deux versions identiques. C’est la version française qui est modifiée, en éliminant le droit d’appel du ministre au deuxième palier du Tribunal d’appel, d’une décision au premier palier prise en vertu de l’article 7.1(7).
[37] J’estime que ces trois indices de l’intention du législateur se concordent; la version française de l’article 7.2(1) de la Loi adoptée en 2004 a été causée par une erreur de rédaction.
[38] Je conclus donc que la demande de contrôle judiciaire du PGS en l’espèce était la seule voie accessible au Ministre pour contester la décision du conseiller Fortier. Sa contestation par moyen de demande de contrôle judiciaire est donc nécessaire et appropriée.
2. L’arrêt Dunsmuir
[39] Les parties avaient déposé leurs mémoires avant que la Cour suprême du Canada décide dans Dunsmuir c. Nouveau Brunswick, 2008 CSC 9 de réduire de trois à deux les normes de contrôle en matière de révision judiciaire des décisions des tribunaux administratifs : celle de la décision correcte et celle de la décision raisonnable; la décision manifestement déraisonnable a été assimilée dans celle de la raisonnabilité. L’objectif de cette réforme entreprise par la Cour suprême est de simplifier les choses et de mettre de l’ordre dans les critères visant la révision de décisions des décideurs administratifs parce que d’après les juges Bastarache et LeBel qui ont rédigé les motifs de la majorité « l’évolution récente du contrôle judiciaire a été marquée par un déférence variable, l’application de critères déroutants et la qualification nouvelle de vieux problèmes, sans qu’une solution n’offre de véritables repères, à leurs avocats, aux décideurs administratifs ou aux cours de justice saisies des demandes de contrôle judiciaire » (le paragraphe 1). C’est dans cette perspective, j’estime, que les juges LeBel et Bastarache ont formulé et énoncé certaines lignes directrices pour nous faciliter la tâche dans l’application de la réforme que Dunsmuir représente. C’est pourquoi la majorité dans Dunsmuir a créé certaines présomptions quant à la sphère ou le domaine de la norme de contrôle de la raisonnabilité et celle de la décision correcte. Les juges Bastarache et LeBel écrivent aux paragraphes 51, 53 et 55 :
[51] … Nous verrons qu’en présence d’une question touchant aux faits, au pouvoir discrétionnaire ou à la politique, et lorsque le droit et les faits ne peuvent être aisément dissociés, la norme de la raisonnabilité s’applique généralement. De nombreuses questions de droit commandent l’application de la norme de la décision correcte, mais certaines d’entre elles sont assujetties à la norme plus déférente de la raisonnabilité.
…
[53] En présence d’une question touchant aux faits, au pouvoir discrétionnaire ou à la politique, la retenue s’impose habituellement d’emblée (Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554, p. 599‑600; Dr Q, par. 29; Suresh, par. 29‑30). Nous sommes d’avis que la même norme de contrôle doit s’appliquer lorsque le droit et les faits s’entrelacent et ne peuvent aisément être dissociés.
…
[55] Les éléments suivants permettent de conclure qu’il y a lieu de déférer à la décision et d’appliquer la norme de la raisonnabilité:
Une clause privative : elle traduit la volonté du législateur que la décision fasse l’objet de déférence.
Un régime administratif distinct et particulier dans le cadre duquel le décideur possède une expertise spéciale (p. ex., les relations de travail).
La nature de la question de droit. Celle qui revêt « une importance capitale pour le système juridique [et qui est] étrangère au domaine d’expertise » du décideur administratif appelle toujours la norme de la décision correcte (Toronto (Ville) c. S.C.F.P., par. 62). Par contre, la question de droit qui n’a pas cette importance peut justifier l’application de la norme de la raisonnabilité lorsque sont réunis les deux éléments précédents. [Je souligne.]
[40] Quant à la révision judiciaire selon la norme de la décision correcte, les deux juges nous enseignent, au paragraphe 57, que la jurisprudence « peut permettre de cerner certaines des questions qui appellent généralement l’application de cette norme dont :
Les questions touchant au partage législatif entre le Parlement et les provinces;
Les questions touchant « véritablement » à la compétence (« true questions of jurisdictions or vires ») c'est-à-dire « lorsque le tribunal administratif doit déterminer expressément si les pouvoirs dont le législateur l’a investi l’autorisent à trancher une question. L’interprétation de ces pouvoirs doit être juste, sinon les actes seront tenus pour ultra vires ou assimilés à un refus injustifié d’exercer sa compétence » (le paragraphe 59).
Une question de droit générale « à la fois, d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangère au domaine d’expertise de l’arbitre », « une question étant donné ses répercussions sur l’administration de la justice » ou une question concernant la « délimitation des compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents » (le paragraphe 60).
[41] Dunsmuir trace aussi sur les paramètres d’une décision raisonnable. Les juges Bastarache et LeBel répondent au paragraphe 47 à la question : « Mais qu’est-ce qu’une décision raisonnable? » :
[47] La norme déférente du caractère raisonnable procède du principe à l’origine des deux normes antérieures de raisonnabilité : certaines questions soumises aux tribunaux administratifs n’appellent pas une seule solution précise, mais peuvent plutôt donner lieu à un certain nombre de conclusions raisonnables. Il est loisible au tribunal administratif d’opter pour l’une ou l’autre des différentes solutions rationnelles acceptables. La cour de révision se demande dès lors si la décision et sa justification possèdent les attributs de la raisonnabilité. Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit.
[42] Je précise que la notion de « l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » est exprimée dans la version anglaise : « But it is also concerned with whether the decision falls within a range of possible acceptable outcomes which are defensible in respect of the facts and law ».
[43] Dans le contexte de la notion d’une décision raisonnable, les juges écrivant pour la majorité approfondissent la notion de déférence « si fondamentale au contrôle judiciaire en droit administratif ». Ils avertissent que la Cour ne peut pas « non plus invoquer la notion de raisonnabilité pour imposer dans les faits leurs propres vues. La déférence suppose plutôt le respect du processus décisionnel au regard des faits et du droit. » La déférence exige « une attention respectueuse aux motifs donnés ou qui pourraient être donnés à l’appui d’une décision », citant le professeur Dyzenhaus. « La déférence en somme commande le respect de la volonté du législateur de s’en remettre, pour certaines choses, à des décideurs administratifs, de même que des raisonnements et des décisions fondés sur une expertise et une expérience dans un domaine particulier, ainsi que de la différence entre les fonctions d’une cour de justice et celles d’un organisme administratif dans le système constitutionnel canadien » (les paragraphes 48 et 49).
3. La norme de contrôle
[44] Dans son mémoire écrit déposé avant que soit prononcé l’arrêt Dunsmuir, le conseiller du PGC avait préconisé que la norme de contrôle applicable en l’espèce était celle de la décision raisonnable; il est arrivé à cette conclusion en prenant en considération les quatre facteurs pertinents de l’analyse « pragmatique et fonctionnelle » rebaptisé par la Cour suprême simplement « d’analyse relative à la norme de contrôle » : (1) l’existence ou l’inexistence d’une clause privative; (2) la raison d’être du tribunal administratif suivant l’interprétation de la loi habilitante; (3) la nature de la question en cause et l’expertise du tribunal administratif.
[45] Dans Dunsmuir, les juges Bastarache et LeBel ont apporté deux précisions quant à l’analyse relative à la norme de contrôle. Au paragraphe 62, ils écrivent :
[62] Bref, le processus de contrôle judiciaire se déroule en deux étapes. Premièrement, la cour de révision vérifie si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence correspondant à une catégorie de questions en particulier. En second lieu, lorsque cette démarche se révèle infructueuse, elle entreprend l’analyse des éléments qui permettent d’arrêter la bonne norme de contrôle. [Je souligne.]
[46] En second lieu, ils ajoutent que : « Dans bien des cas, il n’est pas nécessaire de tenir compte de tous les facteurs, car certains d’entre eux peuvent, dans une affaire donnée, déterminer l’application de la norme de la décision raisonnable. »
[47] La jurisprudence antérieure à Dunsmuir sur la norme de contrôle d’une décision du Tribunal d’appel des Transports du Canada s’inclinait à celle de la raisonnabilité.
[48] Le juge Pinard dans Asselin c. Canada (ministre des Transports), [2000] A.C.F. no 256 écrit ce qui suit au paragraphe 11 :
11 Compte tenu, donc, de l'existence d'une clause privative, de l'expertise du Comité d'appel, de la sécurité du public visée par la Loi et du caractère technique et spécialisé du Règlement, j'estime qu'une norme fondée sur la retenue judiciaire est appropriée. Toutefois, étant donné que la question devant le Comité d'appel impliquait non seulement une question de fait, mais aussi une question de droit relative à l'interprétation et à l'application du paragraphe 801.01(2) du Règlement et de l'article 2.5 du chapitre 1 de l'article 821 des Normes d'espacement, je considère, comme l'a d'ailleurs déjà décidé mon collègue le juge Gibson dans Killen c. Canada (ministre des Transports), [1999] A.C.F. No. 893, (8 juin 1999), T-2410-97, en regard d'une autre décision du même Comité d'appel, que la norme de contrôle applicable se situe entre la norme de la décision correcte et la norme du caractère manifestement déraisonnable, soit la norme de caractère raisonnable simpliciter.
[49] La Cour d’appel fédérale, [2001] A.C.F. no 43, suite à l’appel de monsieur Asselin se dit entièrement d’accord avec le Juge Pinard.
[50] La norme de la raisonnabilité a été appliquée dans Butterfield c. Canada (Procureur géné