Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé)

Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2012-02-03
Référence neutre
2012 CSC 3
Recueil
[2012] 1 RCS 23
Numéro de dossier
33290, 33320
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Accès à l’information
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 33290, 33320
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé),
2012 CSC 3, [2012] 1 R.C.S. 23
Date : 20120203
Dossier : 33290, 33320
Entre :
Merck Frosst Canada Ltée
Appelante
et
Ministre de la Santé
Intimé
- et -
BIOTECanada
Intervenante
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 242)
Motifs dissidents :
(par. 243 à 265)
Le juge Cromwell (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, LeBel, Fish et Charron)
La juge Deschamps (avec l’accord des juges Abella et Rothstein)
Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, [2012] 1 R.C.S. 23
Merck Frosst Canada Ltée Appelante
c.
Ministre de la Santé Intimé
et
BIOTECanada Intervenante
Répertorié : Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé)
2012 CSC 3
Nos du greffe : 33290, 33320.
2010 : 12 novembre; 2012 : 3 février.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel fédérale
Accès à l’information — Renseignements concernant un tiers — Exceptions — Obligations en matière d’avis — Prélèvement de renseignements — Demandes d’accès à l’information déposées auprès de Santé Canada visant des présentations de drogue nouvelle d’un tiers, une société pharmaceutique — L’institution fédérale a‑t‑elle rempli ses obligations d’examiner les documents avant de donner au tiers un avis de son intention de divulguer certains de ses renseignements et de prélever les renseignements non soustraits à la divulgation? — Les exigences légales en matière d’avis ont‑elles pris naissance? — Les renseignements du tiers étaient‑ils visés par l’une ou l’autre des exceptions prévues par la Loi? — Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1, art. 20(1) , 25 , 27 , 28 .
Accès à l’information — Appels — Norme de contrôle en appel — Preuve — Demandes d’accès à l’information déposées auprès de Santé Canada visant des présentations de drogue nouvelle d’un tiers, une société pharmaceutique — Faut‑il faire preuve de déférence envers les conclusions du juge siégeant en révision que les exceptions à la divulgation s’appliquent aux renseignements du tiers? — La société pharmaceutique a‑t‑elle présenté une preuve directe et objective suffisante pour établir que les renseignements étaient visés par l’une ou l’autre des exceptions? — Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1, art. 20(1) , 44 .
Santé Canada a reçu des demandes d’accès à l’information visant deux présentations de drogue nouvelle déposées par M, une société pharmaceutique qui était un tiers en ce qui concerne les demandes. Une série de différends sont survenus entre les parties quant à savoir quels renseignements devaient être divulgués et quels renseignements étaient soustraits à la divulgation en application de la Loi sur l’accès à l’information (« Loi »). En particulier, Santé Canada a identifié plusieurs centaines de pages répondant à l’une et l’autre des demandes. Il a examiné ces pages, conclu que certaines d’entre elles contenaient des renseignements qui ne pouvaient être divulgués en raison des exceptions prévues au par. 20(1) de la Loi , et expurgé ces pages en partie. Il a aussi conclu qu’un certain nombre de pages ne contenaient aucun renseignement soustrait à la divulgation et les a communiquées au demandeur sans donner de préavis à M et sans la consulter. Santé Canada a ensuite envoyé à M un avis, auquel il a joint les centaines de pages qui n’avaient pas été communiquées, pour l’informer des demandes d’accès à l’information et de son intention de communiquer ces pages, et l’inviter à lui indiquer les parties du reste du dossier qu’elle considérait comme confidentielles en application du par. 20(1) et lui expliquer pourquoi il en était ainsi selon elle. Après un certain nombre d’échanges, Santé Canada a accepté de retrancher des détails supplémentaires, mais a rejeté les autres objections de M. M a déposé une demande de contrôle judiciaire des décisions de Santé Canada en vertu de l’art. 44 .
La Cour fédérale a conclu que la divulgation de renseignements par Santé Canada sans donner de préavis à M contrevenait au par. 20(1) de la Loi et que plus de 200 pages étaient soustraites à la communication, mais que les autres pages pouvaient être communiquées. Le juge siégeant en révision a également conclu qu’il serait extrêmement difficile de prélever et divulguer les renseignements non soustraits à la divulgation, en application de l’art. 25. La Cour d’appel fédérale a accueilli les appels de Santé Canada, ordonnant la communication de l’ensemble des pages toujours en litige.
Arrêt (les juges Deschamps, Abella et Rothstein sont dissidents) : Les pourvois sont rejetés.
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Fish, Charron et Cromwell : La décision du juge qui, en application de la Loi, procède à un examen, qui aura souvent un volet factuel important, peut faire l’objet d’une révision en appel conformément aux principes bien établis que la Cour a déjà exposés. La Cour d’appel fédérale a expliqué et appliqué correctement la norme de contrôle applicable. Le juge siégeant en révision n’a pas tiré les conclusions de fait nécessaires et il a omis soit d’énoncer les principes juridiques applicables, soit d’expliquer comment les principes juridiques s’appliquaient aux faits de l’espèce; dans certains cas, il n’a fait ni l’un ni l’autre. La Cour d’appel fédérale pouvait donc intervenir et faire sa propre appréciation de la question de savoir si le juge siégeant en révision avait correctement appliqué aux documents les exceptions prévues par la Loi . Les plaintes de M sont néanmoins fondées en partie. Il faut interpréter et appliquer la Loi de manière à établir l’équilibre recherché par le législateur entre les droits généraux en matière d’accès à l’information et la protection des renseignements de tiers. Il ressort de la Loi et des considérations décrites par le juge siégeant en révision et par M que le seuil à atteindre pour que prenne naissance l’obligation de préavis prévue au par. 27(1) est assez peu élevé. L’application d’un critère peu exigeant en matière de préavis au tiers garantit l’équité procédurale et réduit le risque que des renseignements ne pouvant être divulgués le soient par erreur. La divulgation de renseignements sans préavis n’est justifiée que dans les cas manifestes, si le responsable de l’institution, après avoir analysé toute la preuve pertinente, estime qu’il n’y a aucune raison de croire que le document est susceptible de contenir des renseignements soustraits à la divulgation. Le responsable doit refuser de divulguer des renseignements sans préavis s’il n’existe aucune raison de croire qu’ils peuvent être divulgués. L’argument de M qu’il existe un droit automatique au préavis dans le cas de certains types de documents n’est cependant pas étayé par le sens ordinaire et grammatical des termes utilisés au par. 27(1) ou par la jurisprudence, d’où il ressort clairement que le préavis ne s’impose que si certaines conditions sont réunies dans les circonstances particulières en cause. Le responsable de l’institution doit donner un préavis s’il ne sait pas avec certitude si les renseignements sont soustraits à la divulgation, s’il a l’intention de divulguer, pour des raisons d’intérêt public en vertu du par. 20(6) , des renseignements soustraits à la divulgation, ou s’il a l’intention de communiquer un document qui contient des renseignements de tiers en en prélevant les renseignements qui ne sont pas protégés et ne divulguant que ceux‑ci, comme l’exige l’art. 25 . Lorsqu’il donne l’avis au tiers, le responsable de l’institution ne peut simplement lui transférer la responsabilité d’examiner les documents. Les institutions doivent véritablement se demander si l’une ou l’autre des exceptions s’applique en examinant chaque document afin de déterminer quelles parties peuvent, le cas échéant, faire l’objet d’une exception. Le même principe s’applique au prélèvement de renseignements en application de l’art. 25 . Du point de vue du tiers, qui, de façon générale, est mieux placé que le responsable de l’institution pour relever les renseignements visés par l’une ou l’autre des exceptions prévues au par. 20(1) , il est également prudent et conforme au bon sens d’aider le plus possible ce dernier à déterminer précisément pourquoi la divulgation des renseignements en cause n’est pas autorisée. Pour les fins des présents pourvois, il ne sert pas à grand‑chose de déterminer si les dispositions en matière de préavis et le degré convenable d’examen ont été correctement appliqués par le responsable de l’institution du début à la fin. Toutefois, il peut être utile de mentionner que M et Santé Canada ont parfois adopté des positions plutôt extrêmes qui ne s’accordaient pas avec l’objet, la lettre ou l’esprit de la Loi .
Il incombe à la partie qui sollicite le contrôle judiciaire le fardeau d’établir, selon la prépondérance des probabilités, que les exceptions prévues par la loi s’appliquent. En ce qui concerne les exceptions elles‑mêmes, M n’a pas établi que l’une ou l’autre des pages en litige, sous leur forme expurgée par Santé Canada, contient un quelconque renseignement soustrait à la divulgation en application des al. 20(1) a), b) ou c). Premièrement, le « secret industriel » doit s’entendre, pour les fins de l’al. 20(1) a), d’un plan ou procédé, d’un outil, d’un mécanisme ou d’un composé qui possède les caractéristiques suivantes : l’information doit être secrète dans un sens absolu ou relatif (elle est connue seulement d’une ou de quelques personnes); le détenteur de l’information doit démontrer qu’il a agi avec l’intention de traiter l’information comme si elle était secrète; l’information doit avoir une application pratique dans le secteur industriel ou commercial; et le détenteur doit avoir un intérêt (p. ex., un intérêt économique) digne d’être protégé par la loi. Cette approche est conforme à la définition du secret industriel en common law et elle tient compte du fait que le législateur a voulu que le secret industriel soit distinct de la catégorie plus large des renseignements commerciaux de nature confidentielle protégés par l’al. 20(1) b). Bien qu’elle ait correctement défini les « secrets industriels », la Cour d’appel fédérale a commis une erreur de droit en insistant pour dire que ce terme devait être interprété de façon restrictive et que le seuil pour invoquer cette exception était élevé. La norme de preuve qu’il convient d’appliquer est toujours la norme de preuve en matière civile, à savoir la prépondérance des probabilités. Toutefois, cette erreur n’a pas amené la Cour d’appel fédérale à tirer la mauvaise conclusion sur la façon dont il convient d’appliquer l’al. 20(1) a) en l’espèce. Elle n’a pas commis d’erreur en concluant qu’il n’y avait pas de lien entre la preuve de M et les documents sous leur forme expurgée par Santé Canada. L’omission du juge siégeant en révision de faire référence au critère juridique applicable ou à la preuve pertinente constituait une erreur matérielle qui justifiait l’intervention en appel.
Deuxièmement, l’argument de M que la Cour d’appel fédérale a commis une erreur en concluant qu’elle ne s’était pas acquittée de son fardeau de prouver que les documents, sous leur forme expurgée, contenaient toujours des renseignements de nature confidentielle n’est pas fondé. Pour être visés par l’exception prévue à l’al. 20(1) b), qui porte sur les renseignements « de nature confidentielle », les renseignements doivent être financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques, de nature confidentielle, traités comme tels de façon constante par le tiers, et fournis à une institution fédérale par un tiers. Les notes des examinateurs de l’institution peuvent être visées par l’exception dans la mesure où elles contiennent des renseignements qui leur ont été fournis par un tiers. Bien que la Cour d’appel fédérale ait encore une fois appliqué une norme de preuve trop exigeante, déclarant que le fardeau dont le tiers qui s’oppose à la divulgation doit s’acquitter pour que l’exception s’applique est lourd, la conclusion qu’elle a tirée n’était pas tributaire de sa description de la norme de preuve. La décision de la cour reposait plutôt sur les conclusions que Santé Canada en est venu à reconnaître la nécessité de faire d’importantes expurgations et que M n’a soumis aucune preuve directe et objective établissant que les renseignements figurant toujours dans les dossiers étaient de nature confidentielle. Ces deux conclusions étaient axées sur la question de savoir si le contenu des renseignements était accessible au public, ce qui constitue principalement une question de fait. Les observations de M, notamment ses références à la preuve, ne sont d’aucune utilité pour expliquer en quoi le contenu des pages expurgées — dont plusieurs l’ont été de façon importante — est confidentiel compte tenu de la preuve de Santé Canada que les renseignements non retranchés font partie du domaine public et, par conséquent, ne sont pas de nature confidentielle. En ce qui concerne la mise en forme et la structure des présentations de drogue nouvelle, celles‑ci ne sont pas visées par l’exception en matière de renseignements confidentiels. En général, comme c’est le cas en l’espèce, la façon de présenter les renseignements ou la structure et l’ordonnancement précis des parties d’un document doivent être conformes à des lignes directrices accessibles au public, bien qu’il faille tenir compte de la nature des renseignements et de la preuve au dossier pour déterminer si l’exception s’applique ou non. Il faut également rejeter l’argument de M selon lequel le fait même qu’elle a énuméré, dans ses présentations de drogue nouvelle, certains articles et études faisant déjà partie du domaine public constitue un renseignement de nature confidentielle au motif que cela laisse entendre à ses concurrents qu’elle s’est fondée sur ceux‑ci. Il ressort du dossier que c’est M elle‑même qui a proposé que des copies de tous les articles publiés qui ont été mentionnés dans les présentations soient fournies au demandeur. De plus, le fait que M avait fait référence à plusieurs études était déjà de notoriété publique en raison de la publication de la monographie de produit (document scientifique qui contient les renseignements permettant d’utiliser la drogue de manière sûre et efficace) et d’autres documents. Bien qu’il ne faille pas exclure la possibilité que le bien‑fondé d’un tel argument soit établi dans certains cas où il est étayé par la preuve, la preuve en l’espèce est insuffisante à cet égard.
Troisièmement, l’exception prévue à l’al. 20(1) c) s’applique si la divulgation des renseignements risquait vraisemblablement de causer un préjudice au tiers. Le critère pour établir le degré de probabilité qu’un préjudice découle de la divulgation des renseignements visés est celui d’« un risque vraisemblable de préjudice probable ». Cette formulation acceptée depuis longtemps vise à cerner un point important, à savoir que même s’il ne lui incombe pas d’établir selon la prépondérance des probabilités que le préjudice se produira effectivement si les documents sont communiqués, le tiers doit néanmoins faire davantage que simplement démontrer que le préjudice peut se produire. L’objectif important visé par l’accès à l’information serait mis en échec par la norme de la simple possibilité qu’un préjudice soit causé. Il faut éviter de refuser la divulgation de renseignements sur le fondement d’une crainte de préjudice qui est fantaisiste, imaginaire ou forcée. Il n’y a aucune raison de reformuler le critère. En ce qui concerne la question de savoir s’il est possible que la divulgation de renseignements faisant déjà partie du domaine public puisse causer un préjudice, les renseignements accessibles au public ne sont généralement pas des renseignements soustraits à la divulgation selon le critère du préjudice. Toutefois, il peut être possible dans certains cas d’établir que la façon dont des renseignements accessibles au public ont été compilés à une fin particulière n’est pas elle‑même de notoriété publique, ce qui pose le risque que la divulgation cause un préjudice. La divulgation de renseignements qui n’ont pas déjà été rendus publics et dont on démontre la longueur d’avance qu’ils confèrent à la concurrence dans le développement de produits concurrents, ou l’avantage concurrentiel qu’ils offrent à cette dernière en ce qui concerne des opérations à venir, peut, en principe, satisfaire aux conditions prévues à l’al. 20(1) c). La preuve doit convaincre la cour siégeant en révision qu’il existe un lien direct entre la divulgation des renseignements et le préjudice appréhendé et que la divulgation risque vraisemblablement de causer ce préjudice. La divulgation de renseignements tels que les dates, la numérotation et la partie d’une présentation de drogue nouvelle où se trouvent les renseignements, la façon dont elle est présentée, les listes d’études ou la déclaration que certaines études ont été consultées, ainsi que les renseignements au sujet du fonctionnement du processus réglementaire ne suscite habituellement pas le risque nécessaire en matière de préjudice ou de perte de compétitivité qu’exige l’al. 20(1) c). En l’espèce, bien que Santé Canada ait appliqué un critère trop exigeant pour apprécier la probabilité qu’un préjudice soit causé, l’examen des arguments de M et de la preuve confirme que l’intervention de la Cour d’appel fédérale était néanmoins justifiée. La preuve de Santé Canada que la quasi‑totalité des renseignements non retranchés des pages en litige faisait partie du domaine public n’a pas, pour l’essentiel, été réfutée par M, et celle‑ci n’a produit aucun élément de preuve démontrant en quoi la divulgation des renseignements sous leur forme expurgée risquait vraisemblablement de causer le préjudice qu’elle invoquait. En outre, l’argument de M que la divulgation de certains des renseignements pourrait donner une impression erronée quant à l’innocuité du produit ne saurait être retenu. Les tribunaux ont souvent — et avec raison — accueilli avec scepticisme les allégations que la mauvaise compréhension, par le public, des renseignements divulgués sera préjudiciable au tiers. Refuser de divulguer des renseignements par crainte que le public les comprenne mal compromettrait l’objet fondamental de la législation en matière d’accès à l’information; il s’agit de permettre aux membres du public de prendre connaissance des renseignements pour qu’ils puissent eux‑mêmes les apprécier.
Enfin, il convient de confirmer la décision de la Cour d’appel fédérale relativement à l’art. 25 . M n’a présenté aucun argument, et le juge siégeant en révision, aucun raisonnement, expliquant pourquoi les renseignements non soustraits à la divulgation ne pouvaient pas être prélevés et divulgués sans que cela ne pose de problèmes sérieux, comme l’exige l’art. 25 . La Cour d’appel fédérale se devait d’intervenir, bien qu’elle ait commis une erreur dans la mesure où elle a reproché au juge siégeant en révision d’avoir substitué son avis à celui du responsable de l’institution. Le juge siégeant en révision était tenu de décider si le responsable de l’institution avait appliqué correctement l’art. 25 . Selon l’art. 25 , il faut essentiellement relever les parties du document soustrait à la communication qui peuvent, elles, être communiquées et dont le prélèvement ne pose pas de problèmes sérieux. Le prélèvement n’est raisonnable que si la divulgation des passages du document n’ayant pas été retranchés remplissait raisonnablement les objectifs de la Loi , ce qui dépend des questions de savoir si ce qu’il reste après que les renseignements soustraits à la divulgation ont été retranchés du document a un sens, et s’il ressort que les avantages qu’il y a à prélever et divulguer les renseignements restants à la suite du processus d’expurgation justifient les efforts déployés par l’institution fédérale en vue d’expurger le document. Dans les cas où il ne reste que des bribes de renseignements pouvant être divulgués à la suite du prélèvement, la divulgation de ces renseignements ne remplit pas l’objet de la Loi , et le prélèvement n’est pas raisonnable.
Les juges Deschamps, Abella et Rothstein (dissidents) : Le juge de la Cour fédérale qui révise la décision du responsable d’une institution dans le cadre de l’art. 44 de la Loi exerce une fonction qui s’apparente à celle d’un juge de première instance. Les cours d’appel doivent faire preuve de déférence envers les conclusions tirées par les juges de première instance tant à l’égard des questions de fait que des questions mixtes de fait et de droit. La norme qu’il convient d’appliquer à ces questions, selon Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235, est celle de l’erreur manifeste et dominante. Faire preuve de déférence envers les conclusions des juges de première instance, lorsqu’il y a lieu, permet une utilisation efficace des ressources judiciaires, facilite l’accès à la justice et correspond au rôle institutionnel des cours d’appel. En l’espèce, les conclusions du juge siégeant en révision relativement aux exceptions reposent sur les faits ou portent sur des questions mixtes de fait et de droit, et il faut donc faire preuve de déférence à leur égard. Ses jugements ne comportent aucune erreur manifeste et dominante. Quelqu’un peut être en désaccord avec le résultat, mais il n’en demeure pas moins qu’on peut facilement expliquer les conclusions du juge en faisant référence tant à ses motifs qu’aux observations des parties. La Cour ne devrait pas procéder à l’examen technique nécessaire pour déterminer si tel ou tel renseignement est visé ou non par une quelconque exception à la règle de la divulgation prévue par la Loi . L’ampleur du dossier, le temps alloué aux parties pour présenter leurs arguments devant notre Cour ainsi que le rôle institutionnel de celle‑ci sont tous des facteurs qui indiquent qu’il n’y a pas lieu de décortiquer les faits. La démarche empreinte de déférence qu’impose Housen correspond davantage au mandat de la Cour. Le juge siégeant en révision ne doit pas être tenu de justifier sa décision en faisant référence à chaque mot, chaque ligne, voire chaque page en litige. La Cour d’appel fédérale a commis une erreur en jugeant de nouveau l’affaire.
Jurisprudence
Citée par le juge Cromwell
Arrêt analysé : Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235; arrêts mentionnés : Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403; Ontario (Sûreté et Sécurité publique) c. Criminal Lawyers’ Association, 2010 CSC 23, [2010] 1 R.C.S. 815; Société canadienne des postes c. Canada (Ministre des Travaux publics), [1995] 2 C.F. 110; Canada (Commissaire à la protection de la vie privée) c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 3 C.F. 609, conf. par 2000 CanLII 15487; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), 2003 CSC 8, [2003] 1 R.C.S. 66; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25, [2011] 2 R.C.S. 306; Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des Transports), [1989] A.C.F. no 453 (QL); Merck Frosst Canada & Co. c. Canada (Ministre de la Santé), 2003 CF 1422 (CanLII); Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Twinn c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1987] 3 C.F. 368, conf. par [1987] A.C.F. no 834 (QL); Cie H.J. Heinz du Canada ltée c. Canada (Procureur général), 2006 CSC 13, [2006] 1 R.C.S. 441; SNC‑Lavalin Inc. c. Canada (Ministre des Travaux publics), [1994] A.C.F. no 1059 (QL); Maislin Industries Ltd. c. Ministre de l’Industrie et du Commerce, [1984] 1 C.F. 939; Canada Packers Inc. c. Canada (Ministre de l’Agriculture), [1989] 1 C.F. 47; Rubin c. Canada (Société canadienne d’hypothèques et de logement), [1989] 1 C.F. 265; AstraZeneca Canada Inc. c. Canada (Ministre de la Santé), 2005 CF 189 (CanLII) (motifs supplémentaires 2005 CF 648 (CanLII)), conf. par 2006 CAF 241 (CanLII); Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Premier ministre), [1993] 1 C.F. 427; F.H. c. McDougall, 2008 CSC 53, [2008] 3 R.C.S. 41; Société Gamma Inc. c. Canada (Secrétariat d’État), [1994] A.C.F. no 589 (QL); R. c. Stewart, [1988] 1 R.C.S. 963; R. I. Crain Ltd. c. Ashton, [1949] O.R. 303, conf. par [1950] O.R. 62; R. c. Hape, 2007 CSC 26, [2007] 2 R.C.S. 292; Zingre c. La Reine, [1981] 2 R.C.S. 392; Succession Ordon c. Grail, [1998] 3 R.C.S. 437; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Schreiber c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 62, [2002] 3 R.C.S. 269; Van de Perre c. Edwards, 2001 CSC 60, [2001] 2 R.C.S. 1014; Janssen‑Ortho Inc. c. Canada (Ministre de la Santé), 2007 CAF 252, [2007] A.C.F. no 927 (QL), conf. 2005 CF 1633 (CanLII); Viandes du Breton Inc. c. Canada (Agence canadienne d’inspection des aliments), 2006 CF 335 (CanLII); Ottawa Football Club c. Canada (Ministre de la Condition physique et du Sport amateur), [1989] 2 C.F. 480; Saint John Shipbuilding Ltd. c. Canada (Ministre des Approvisionnements et Services), [1990] A.C.F. no 81 (QL); Brookfield Lepage Johnson Controls Facility Management Services c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux), 2004 CAF 214 (CanLII); Chesal c. Nova Scotia (Attorney General), 2003 NSCA 124, 219 N.S.R. (2d) 139; Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), 2002 CSC 53, [2002] 2 R.C.S. 773; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commission de l’immigration et du statut de réfugié), [1997] A.C.F. no 1812 (QL); Hilewitz c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CSC 57, [2005] 2 R.C.S. 706; Kwiatkowsky c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration, [1982] 2 R.C.S. 856; Re Actors’ Equity Assn. of Australia and Australian Broadcasting Tribunal (No 2) (1985), 7 A.L.D. 584; Watt c. Forests, [2007] NSWADT 197 (AustLII); Cyanamid Canada Inc. c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien‑être social), [1992] A.C.F. no 950 (QL); AB Hassle c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien‑être social), 1998 CanLII 8942, conf. par [2000] 3 C.F. 360; Wells c. Canada (Ministre des Transports), [1995] A.C.F. no 1447 (QL); Culver c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux), 1999 CanLII 8959; Bitove Corp. c. Canada (Ministre des Transports), [1996] A.C.F. no 1198 (QL); Coradix Technology Consulting Ltd. c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux), 2006 CF 1030 (CanLII); Société canadienne des postes c. Commission de la capitale nationale, 2002 CFPI 700 (CanLII); Aventis Pasteur Ltée c. Canada (Procureur général), 2004 CF 1371 (CanLII); Prud’homme c. Agence canadienne de développement international (1994), 85 F.T.R. 302; Coopérative fédérée du Québec c. Canada (Ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire) (2000), 180 F.T.R. 205; Blank c. Canada (Ministre de l’Environnement), 2007 CAF 289 (CanLII); Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Solliciteur général), [1988] 3 C.F. 551; Bande indienne de Montana c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1989] 1 C.F. 143.
Citée par la juge Deschamps (dissidente)
Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Prairie Acid Rain Coalition c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2006 CAF 31, [2006] 3 R.C.F. 610; Zenner c. Prince Edward Island College of Optometrists, 2005 CSC 77, [2005] 3 R.C.S. 645; Banque Canadienne Impériale de Commerce c. Canada (Commissaire en chef, Commission canadienne des droits de la personne), 2007 CAF 272, [2008] 2 R.C.F. 509; Rubin c. Canada (Ministre de la Santé), 2003 CAF 37 (CanLII); Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Ministre de la Santé nationale), 2002 CAF 35 (CanLII); SNC Lavalin Inc. c. Canada (Ministre de la Coopération internationale), 2007 CAF 397 (CanLII); 3430901 Canada Inc. c. Canada (Ministre de l’lndustrie), 2001 CAF 254, [2002] 1 C.F. 421; Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des Transports), [1989] A.C.F. no 453 (QL); Underwood c. Ocean City Realty Ltd. (1987), 12 B.C.L.R. (2d) 199; Janssen‑Ortho Inc. c. Canada (Ministre de la Santé), 2007 CAF 252, [2007] A.C.F. no 927 (QL).
Lois et règlements cités
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, art. 25.1(9) , 382.1(2) .
Décret d’extension no 1 (Loi sur l’accès à l’information), DORS/89‑207.
Loi antiterroriste, L.C. 2001, ch. 41, art. 25 , 29 .
Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1, art. 2(1) , 3 « tiers », 4, 13 à 28, 41, 42, 44, 45, 46, 50, 51, annexe II.
Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée, L.R.O. 1990, ch. F.31.
Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, L.R.Q., ch. A‑2.1.
Loi sur la concurrence, L.R.C. 1985, ch. C‑34, art. 11(1) , 74.11(4) .
Loi sur la protection de l’information, L.R.C. 1985, ch. 0‑5 [auparavant la Loi sur les secrets officiels], art. 19(4) [aj. 2001, ch. 41, art. 29].
Loi sur les sociétés d’assurances, L.C. 1991, ch. 47, art. 294(6) .
Règlement modifiant le Règlement sur les aliments et drogues (protection des données), DORS/2006‑241.
Règlement sur les aliments et drogues, C.R.C., ch. 870, art. C.01.017, C.08.002.
Règlement sur les aliments et drogues — Modification, DORS/95‑411.
Documents internationaux
Accord de libre-échange nord-américain entre le gouvernement du Canada, le gouvernement des États-Unis d’Amérique et le gouvernement des États-Unis du Mexique, R.T. Can. 1994 no 2, art. 1711.
Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce, 1869 R.T.N.U. 332 (annexe 1C de l’Accord de Marrakech instituant l’Organisation mondiale du commerce, 1869 R.T.N.U. 3), art. 39.
Doctrine et autres documents cités
Bastarache, Michel, et autres. Le droit de l’interprétation bilingue. Montréal : LexisNexis, 2009.
Brandeis, Louis D. « What Publicity Can Do », Harper’s Weekly, vol. 58, December 20, 1913, 10.
Canada. Santé Canada. Directives du Programme des produits thérapeutiques — Préparation d’une présentation de drogue nouvelle à usage humain. Ottawa : Le ministère, 1991.
Canadian Oxford Dictionary, 2nd ed. Edited by Katherine Barber. Don Mills, Ont. : Oxford University Press, 2004, « expect », « likely ».
Doray, Raymond, et François Charette. Accès à l’information : loi annotée : jurisprudence, analyse et commentaires. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 2001 (feuilles mobiles mises à jour décembre 2010, envoi no 20).
Hughes, Roger T., and Dino P. Clarizio. Halsbury’s Laws of Canada — Patents, Trade Secrets and Industrial Designs. Markham, Ont. : LexisNexis, 2007.
Hughes, Roger T., Dino P. Clarizio and Neal Armstrong. Hughes & Woodley on Patents, 2nd ed. Markham, Ont. : LexisNexis, 2005 (loose‑leaf updated April 2011, release 25).
Parisien, Serge. Les secrets commerciaux et la Loi sur l’accès à l’information du Québec. Montréal : Wilson & Lafleur, 1993.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes, 5th ed. Markham, Ont. : LexisNexis, 2008.
Vaver, David. « Civil Liability for Taking or Using Trade Secrets in Canada » (1981), 5 Rev. can. dr. comm. 253.
POURVOIS contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Desjardins, Noël et Pelletier), 2009 CAF 166, 400 N.R. 1, [2009] A.C.F. no 627 (QL), 2009 CarswellNat 1532, qui a infirmé les décisions du juge Beaudry, 2006 CF 1200, 301 F.T.R. 241, 59 C.P.R. (4th) 312, [2006] A.C.F. no 1504 (QL), 2006 CarswellNat 3191, et 2006 CF 1201 (CanLII), [2006] A.C.F. no 1505 (QL), 2006 CarswellNat 3316. Pourvois rejetés, les juges Deschamps, Abella et Rothstein sont dissidents.
Catherine Beagan Flood et Patrick Kergin, pour l’appelante.
Bernard Letarte et René LeBlanc, pour l’intimé.
Anthony G. Creber et John Norman, pour l’intervenante.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, LeBel, Fish, Charron et Cromwell rendu par
Le juge Cromwell —
I. Aperçu
[1] Les droits généraux en matière d’accès aux documents de l’administration fédérale servent des fins importantes d’ordre public. Ils contribuent à assurer la reddition de comptes et en bout de ligne renforcent, souhaitons‑le, la démocratie. Comme l’a si bien exprimé Louis Brandeis, [traduction] « [l]a lumière du soleil est, dit-on, le meilleur des désinfectants » (« What Publicity Can Do », Harper’s Weekly, 20 décembre 1913, 10, p. 10).
[2] Par contre, l’accès aux documents de l’administration fédérale met aussi en jeu d’autres intérêts publics et privés. Par exemple, l’administration recueille auprès de tiers, à des fins réglementaires, des renseignements qui peuvent comprendre des secrets industriels et d’autres renseignements commerciaux de nature confidentielle. Pareils renseignements peuvent avoir une certaine valeur pour les concurrents du tiers qui les a fournis et leur divulgation risque parfois de causer un préjudice financier ou autre à ce dernier. Leur divulgation systématique pourrait même en venir à décourager la recherche et l’innovation. La volonté obstinée de communiquer de tels documents risque par conséquent de faire abstraction de ces intérêts et de causer indirectement bien des dommages. Il doit donc y avoir un équilibre entre l’accès à l’information et la protection de ces autres intérêts dans le cas de certains types de renseignements de tiers.
[3] Les présents pourvois, qui illustrent bien la nécessité d’atteindre cet équilibre, découlent de demandes visant à obtenir des renseignements qu’un fabricant avait fournis à l’administration fédérale dans le cadre du processus d’approbation des drogues nouvelles. Pour obtenir l’autorisation de mettre en marché des drogues nouvelles, les sociétés pharmaceutiques innovatrices, telle l’appelante, Merck Frosst Canada Ltée (« Merck »), doivent fournir une grande quantité de renseignements à l’autorité de réglementation du gouvernement, l’intimé, Santé Canada, y compris beaucoup de documents qu’elles ne souhaitent pas, avec raison, voir aboutir entre les mains de leurs concurrents. Or, les concurrents, comme toute autre personne au Canada, ont droit à la divulgation de renseignements de l’administration fédérale en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1 (« Loi »).
[4] La Loi établit le juste équilibre entre des objectifs parfois contradictoires, à savoir encourager la communication de l’information tout en protégeant les intérêts des tiers. Bien que la Loi oblige les institutions fédérales à divulguer une grande partie de leurs renseignements, elle soustrait à la divulgation certains types de renseignements provenant de tiers, tels les secrets industriels et les renseignements dont la divulgation pourrait causer un préjudice économique à un tiers. Elle accorde aussi aux tiers des garanties procédurales. Les présents pourvois portent sur la façon dont l’équilibre établi par la législation entre la divulgation de renseignements et la protection des tiers doit se refléter dans l’interprétation et l’application de celle‑ci.
[5] Santé Canada a reçu des demandes d’accès à l’information concernant certaines présentations de drogue nouvelle faites par Merck. Une série de différends sont survenus par la suite entre Merck, un tiers en ce qui concerne les demandes, et le ministre de la Santé sur la question de savoir quels renseignements étaient assujettis à l’obligation de divulgation et quels renseignements y étaient soustraits. Il s’en est ensuivi une avalanche de paperasses et de procédures judiciaires. Pas moins de cinq procédures devant les cours fédérales, à l’origine d’un dossier de quelque 67 volumes de documents, ont amené les parties devant notre Cour. Le litige porte sur l’interprétation et l’application de plusieurs dispositions de la Loi qui régissent la divulgation ou la non‑divulgation, selon le cas, de renseignements commerciaux confidentiels de tiers.
[6] Merck soutient que l’équilibre atteint par la Loi favorise indûment la divulgation, et ce tant dans la façon dont Santé Canada a appliqué la Loi que dans l’interprétation que lui a donnée la Cour d’appel fédérale. Merck se plaint de trois choses. Premièrement, elle dit que Santé Canada ne lui a pas donné de préavis ni de possibilité de formuler des objections avant de divulguer une partie des renseignements de nature confidentielle qu’elle lui avait fournis. Cette plainte soulève des questions au sujet du seuil à atteindre pour que prenne naissance l’obligation légale du responsable de l’institution d’aviser les tiers avant de divulguer des renseignements fournis par ces derniers. Deuxièmement, selon Merck, Santé Canada n’a pas examiné convenablement les renseignements avant de prendre sa décision initiale qu’ils pouvaient être divulgués. Merck prétend qu’en procédant ainsi Santé Canada s’est trouvé à lui transférer ses obligations légales, ce qui l’a contrainte à consacrer énormément de ressources humaines et financières pour traiter les demandes d’accès à l’information. Bref, le processus lui‑même lui aurait causé un préjudice commercial indu. Cet argument appelle une analyse de la nature des obligations légales de l’institution fédérale et du rôle qui incombe au tiers qui soutient que les renseignements en cause sont visés par une exception. Troisièmement, Merck prétend que Santé Canada et la Cour d’appel fédérale l’ont obligée à s’acquitter d’un fardeau de preuve trop lourd à cet égard. Cette prétention appelle un examen du fardeau et de la norme de preuve qui incombent au tiers qui invoque des exceptions pour s’opposer à la divulgation de certains renseignements.
[7] Outre ces arguments principaux, Merck fait valoir que la Cour d’appel fédérale a appliqué la mauvaise norme de contrôle en appel et qu’elle s’est trompée en appliquant les dispositions en matière de divulgation des renseignements qui peuvent être prélevés, sans poser de problèmes sérieux, des documents soustraits à la communication.
[8] Bien que je sois d’avis de rejeter les pourvois de Merck, j’estime néanmoins que ses plaintes sont en partie fondées. Je profiterai de l’occasion que m’offre la présente affaire pour exposer mon avis sur les circonstances dans lesquelles il faut donner un préavis au tiers intéressé, sur le rôle qui incombe à l’institution fédérale dans l’application des exceptions relatives aux tiers ainsi que sur les normes et les fardeaux de preuve qui s’appliquent à ces exceptions. Je discuterai également de la norme de contrôle en appel et de la façon dont il convient d’appliquer les dispositions en matière de prélèvement de renseignements. Enfin, je traiterai des décisions qui ont été prises relativement aux nombreuses pages de renseignements toujours en litige. Le plus grand défi que posent les pourvois consiste à déterminer comment il faut interpréter et appliquer la Loi de manière à établir l’équilibre recherché par le législateur entre les droits généraux en matière d’accès à l’information et la protection des renseignements de tiers.
[9] Il faut bien connaître le contexte dans lequel s’inscrit la présente affaire pour comprendre les questions précises dont la Cour est saisie. C’est pourquoi je le décrirai en détail dans la prochaine partie.
II. Les faits, l’historique procédural et les questi