Committee for Justice and Liberty c. L’Office national de l’énergie

Committee for Justice and Liberty c. L’Office national de l’énergie
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1976-03-11
Recueil
[1978] 1 RCS 369
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Judson, Wilfred; Ritchie, Roland Almon; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Dickson, Robert George Brian; de Grandpré, Louis-Philippe
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Committee for Justice and Liberty c. L’Office national de l’énergie, [1978] 1 R.C.S. 369
Date: 1976-03-11
DANS L’AFFAIRE DE la Loi sur l’Office national de l’énergie;
ET DANS L’AFFAIRE D’une demande présentée sous la cote 1555-C46-1 par Pipeline de gaz arctique canadien Limitée en vue d’obtenir un certificat de commodité et nécessité publiques pour la construction et l’exploitation d’un pipe-line pour le transport du gaz naturel;
ET DANS L’AFFAIRE DES demandes présentées sous les cotes 1555-F2-3, 1555-W5-49 et 1555-A34-1 par Foothills Pipe Lines Ltd., Westcoast Transmission Company Limited et Alberta Gas Trunk Line (Canada) Limited en vue d’obtenir des certificats de commodité et nécessité publiques pour la construction et l’exploitation de certains pipe-lines pour le transport du gaz naturel;
ET DANS L’AFFAIRE D’une demande présentée sous la cote 1555-A2-10 par Alberta Natural Gas Company Ltd., en vue d’obtenir un certificat de commodité et nécessité publiques pour la construction et l’exploitation de certaines extensions à son pipe-line pour le transport du gaz naturel;
ET DANS L’AFFAIRE D’une requête présentée par Alberta Gas Trunk Line Company Limited sous la cote 1555-A5-2;
ET DANS L’AFFAIRE D’une demande présentée par l’Office national de l’énergie en vertu de l’article 28(4) de la Loi sur la Cour fédérale.
Committee for Justice and Liberty, L’Association des consommateurs du Canada et Canadian Arctic Resources Committee Appelants;
et
L’Office national de l’énergie, Pipeline de gaz arctique canadien Limitée et le procureur général du Canada et autres. Intimés.
1976: 8, 9 et 10 mars; 1976: 11 mars.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson et de Grandpré. EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Droit administratif—Contrôle judiciaire—Offices et tribunaux—Justice naturelle—Partialité ou crainte de partialité—Demande de certificat de nécessité publique—Loi sur l’Office national de l’énergie, S.R.C. 1970, c. N-6, art. 44.
La question en litige dans le présent pourvoi a été soulevée à l’occasion de la préparation des audiences devant l’Office national de l’énergie pour l’examen des demandes en conflit au sujet d’un pipe-line dans la vallée du Mackenzie. Il s’agissait de demandes de certificats de commodité et de nécessité publiques en vertu de l’art. 44 de la Loi sur l’Office national de l’énergie. L’Office désigna M. Crowe, son président, et deux de ses membres pour entendre les demandes. Les appelants ont été reconnus par l’Office comme des «personnes intéressées» en vertu de l’art. 45 de la Loi. Les appelants se sont opposés à ce que M. Crowe siège en l’instance parce qu’il pouvait y avoir une cause raisonnable de crainte ou une probabilité raisonnable de partialité: Crowe est devenu président et fonctionnaire exécutif en chef de l’Office national de l’énergie le 15 octobre 1973. Jusqu’à cette date, il était président de la Corporation de développement du Canada, poste qu’il occupait depuis la fin de 1971, après avoir été un des administrateurs provisoires à la suite de l’adoption de la Loi sur la Corporation de développement du Canada, 1971 (Can.), c. 49. Les objets de la Corporation comprenaient l’aide aux entreprises et au développement économique et des investissements à cette fin dans des actions, valeurs, initiatives, entreprises et biens. En qualité de président et de représentant de la Corporation, M. Crowe fut membre du Gas Arctic-Northwest Project Study Group qui étudia la praticabilité physique et économique d’un pipe-line de gaz naturel reliant le grand nord au sud du pays. La Convention mettant sur pied le groupe d’étude réunissait deux groupes de compagnies qui mirent en commun leurs efforts et, conformément à la convention, créèrent deux compagnies dont l’une était Pipe-line de gaz artique canadien Limitée. M. Crowe participait activement au groupe d’étude en qualité de membre de son comité de direction et comme membre et subséquemment comme vice‑président du comité des finances, des impôts et de la comptabilité; à titre de membre du comité de direction, il a assisté aux sept réunions tenues par le comité pendant cette période et il a participé à la décision unanime de ce dernier le 27 juin 1973, concernant la propriété et le tracé du pipe-line de la vallée du MacKenzie. La Corporation de développement du Canada a continué de participer à part entière au groupe d’étude longtemps après le dépôt des demandes de certificat de commodité et nécessité publiques et après l’ouverture des audiences, en fait, jusqu’à ce que la question relative à la crainte de partialité de la part de M. Crowe soit soumise à la Cour d’appel fédérale. En outre, durant la période où M. Crowe a participé au groupe d’étude, à titre de représentant de la Corporation de développement du Canada, celle-ci a contribué 1.2 million de dollars aux dépenses occasionnées par les activités du groupe d’étude. Conformément à la Loi sur la Cour fédérale, 1970-1971-1972 (Can.), c. 1, art. 28(4), l’Office national de l’énergie a déféré la question suivante à la Cour d’appel fédérale: «l’Office ferait-il erreur en rejetant les objections et en statuant que M. Crowe n’est pas inhabile à faire partie du comité pour cause de crainte ou probabilité raisonnable de partialité»? Cette Cour a répondu par la négative.
Arrêt (les juges Martland, Judson et de Grandpré étant dissidents): Le pourvoi doit être accueilli.
Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Spence, Pigeon et Dickson: Le rôle de l’Office, lorsqu’il se prononce sur une demande présentée en vertu de l’art. 44 de la Loi sur l’Office national de l’énergie, est quasi judiciaire ou, du moins, doit être exercé conformément aux principes de justice naturelle; et s’il n’est pas nécessairement soumis à toutes les règles qui s’appliquent à un tribunal (bien que l’Office soit une cour d’archives en vertu de l’art. 10 de la Loi) il l’est certainement à un degré suffisant pour être tenu de manifester l’intégrité de sa procédure et son impartialité. Il y a crainte raisonnable de partialité lorsqu’il y a une probabilité raisonnable que le juge n’agisse pas de manière tout à fait impartiale. Aucune question de partialité réelle n’est soulevée en l’espèce. Le fait que M. Crowe n’avait rien à gagner ni à perdre, en participant au groupe d’étude ou en rendant des décisions en qualité de président de l’Office national de l’énergie et qu’il participait au groupe d’étude en qualité de représentant n’est pas pertinent. La participation de M. Crowe aux discussions et décisions menant à la demande faite par Pipeline de gaz arctique canadien Limitée en vue d’obtenir un certificat a pu donner naissance, chez des personnes assez bien renseignées, à une crainte raisonnable de partialité dans l’appréciation des questions à trancher. Ce critère de probabilité ou crainte raisonnable de partialité, quelque involontaire que soit cette partialité, se fonde sur la préoccupation qu’il ne faut pas que le public puisse douter de l’impartialité des organismes ayant un pouvoir décisionnel et cette préoccupation se retrouve en l’espèce puisque l’Office est tenu de prendre en considération l’intérêt du public.
Les juges Martland, Judson et de Grandpré, dissidents: La Cour d’appel a défini avec justesse le critère applicable. La crainte de partialité doit être raisonnable et le fait d’une personne sensée et raisonnable qui se poserait elle-même la question et prendrait les renseignements nécessaires à ce sujet. Ce critère consiste à se demander «à quelle conclusion en arriverait une personne bien renseignée qui étudierait la question … de façon réaliste et pratique?». Il n’y a pas de différence véritable entre les expressions que l’on retrouve dans la jurisprudence, qu’il s’agisse de «crainte raisonnable de partialité», «de soupçon raisonnable de partialité», ou «de réelle probabilité de partialité», mais les motifs de crainte doivent être sérieux. La question de la partialité ne peut être examinée de la même façon dans le cas d’un membre d’un tribunal judiciaire que dans le cas d’un membre d’un tribunal administratif que la loi autorise à exercer ses fonctions de façon discrétionnaire. Le principe fondamental est le même: la justice naturelle doit être respectée. En pratique cependant, il faut prendre en considération le caractère particulier du tribunal. De par la nature même de l’organisme, les membres de l’Office national de l’énergie doivent être expérimentés et compétents. Les considérations sur lesquelles se fondent ses activités sont d’ordre politique. Le principe fondamental régissant les questions de partialité doit s’appliquer à la lumière des circonstances en l’espèce. L’Office n’est pas un tribunal judiciaire ni un organisme quasi judiciaire. En étudiant les objections des parties intéressées et en exerçant les fonctions que lui a attribuées la loi, l’Office est tenu de maintenir l’équilibre entre les lignes de conduite qu’il a l’obligation d’appliquer et la protection des différents intérêts mentionnés à l’art. 44 de la Loi. Pour parvenir à une décision, l’Office se fonde sur son expérience, sur celle de ses experts et celle de tous les organismes du gouvernement du Canada. Il est évident que l’Office ne peut être obligé de se fonder uniquement sur les représentations qui lui sont faites pour trancher la question. Compte tenu des circonstances en l’espèce, la Cour d’appel a eu raison de conclure que des personnes sensées, raisonnables et bien informées ne pouvaient avoir de crainte raisonnable de partialité.
[Arrêts mentionnés: Ghirardosi c. Le Ministre de la Voirie de la Colombie-Britannique, [1966] R.C.S. 367; Blanchette c. C.I.S. Ltd., [1973] R.C.S. 833; Szilard c. Szasz, [1955] R.C.S. 3.]
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1] qui a répondu par la négative à une question déférée par l’Office national de l’énergie. Pourvoi accueilli, les juges Martland, Judson et de Grandpré étant dissidents. Ian Binnie, et R.J. Sharpe, pour les appelants.
Hyman Soloway, c.r., et R.D. McGregor, pour l’Office national de l’énergie.
G.W. Ainslie, c.r., pour le procureur général du Canada.
D.M.M. Goldie, c.r., pour Pipeline de gaz arctique canadien Limitée.
R.J. Gibbs, c.r., et G.J. Gorman, c.r., pour Foothills Pipe Lines Ltd.
John Hopwood, c.r., pour Alberta Gas Trunk Line Co. Ltd.
W.G. Burke-Robertson, c.r., pour Alberta Gas Trunk Line (Canada) Ltd.
B.A. Crane, pour Trans-Canada Pipelines Ltd.
R.J. Smith, c.r., pour Alberta Natural Gas Co. Ltd.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Ritchie, Spence, Pigeon et Dickson a été rendu par
LE JUGE EN CHEF—Le 11 mars 1976, cette Cour a rendu jugement sur le pourvoi à l’encontre de l’arrêt de la Cour d’appel fédérale qui a répondu négativement à la question déférée par l’Office national de l’énergie, en vertu du par. (4) de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, 1970-71-72 (Can.), c. 1. La question déférée est la suivante:
L’Office ferait-il erreur en rejetant les objections et en statuant que M. [Marshall] Crowe n’est pas inhabile à faire partie du comité pour cause de crainte ou probabilité raisonnable de partialité?
Cette Cour a accueilli le pourvoi, infirmé l’arrêt de la Cour d’appel fédérale et statué qu’il fallait répondre affirmativement à la question. Le jugement du 11 mars 1976 précisait que les motifs de la majorité et des juges dissidents seraient remis plus tard. Voici les motifs de la majorité.
La question déférée à la Cour d’appel fédérale et, sur autorisation, soumise à cette Cour, a été soulevée à l’occasion de la préparation des audiences devant l’Office national de l’énergie pour l’exa- men des demandes en conflit au sujet d’un pipeline dans la vallée du Mackenzie. Il s’agit des demandes de certificats de commodité et nécessité publiques, en vertu de l’art. 44 de la Loi sur l’Office national de l’énergie, S.R.C. 1970, c. N-6. Une des demandes, déposée le 21 mars 1974 par Pipeline de gaz arctique canadien Limitée, vise un projet de pipe-line et d’ouvrages connexes pour transporter du gaz naturel d’une région des Territoires du Nord‑ouest (le delta de la rivière Mackenzie et le bassin Beaufort) jusqu’au sud du Canada ainsi que pour transporter du gaz naturel de l’Alaska à d’autres états américains. Des documents supplémentaires à l’appui de cette demande ont été déposés les 23 janvier, 10 mars et 8 mai 1975. L’autre demande, déposée en mars 1975 par Foothills Pipe Lines Ltd., vise la construction d’un pipe-line seulement pour transporter du gaz naturel de la région susmentionnée des Territoires du Nord-ouest jusqu’au sud du Canada méridional et non pas en partant également de l’Alaska.
Le 17 avril 1975, l’Office national de l’énergie désigna M. Crowe, son président, et deux des huit autres membres pour entendre les demandes, sous la présidence de M. Crowe, à compter du 27 octobre 1975. En vertu de l’art. 45 de sa loi constitutive, l’Office est habilité à reconnaître aux «personnes intéressées» le droit d’intervenir aux auditions prévues à l’art. 44, et il doit ensuite entendre leurs objections à la délivrance d’un certificat de commodité et nécessité publiques. Les trois appelants en l’espèce, le Committee for Justice and Liberty Foundation, l’Association des consommateurs du Canada et le Canadian Arctic Resources Committee ont été reconnus par l’Office comme des «personnes intéressées», de même que d’autres associations et individus. En tout, quelque 88 parties étaient représentées au début des audiences et de celles-ci, 80 ont indiqué qu’elles n’avaient aucune objection à ce que M. Crowe siège en l’instance et préside les audiences. Pipeline de gaz arctique canadien Limitée, une des parties qui demandent un certificat, est de ceux qui n’avaient pas objection. C’est cependant son avocat qui, le 9 juillet 1975, a suggéré que l’on se demande s’il pouvait y avoir cause raisonnable de crainte de partialité chez M. Crowe en faveur de sa cliente parce qu’il avait fait partie d’un groupe de travail dont les délibérations et décisions avaient abouti à la constitution de la requérante.
A l’ouverture des audiences à la date prévue, le 27 octobre 1975, M. Crowe a lu une déclaration exposant en détail sa participation au groupe d’étude. On a ensuite demandé aux parties de faire valoir leurs objections. Finalement la question énoncée au début a été déférée à la Cour d’appel fédérale, le 29 octobre 1975. J’en viens maintenant aux faits sur lesquels on prétend fonder la crainte raisonnable de partialité.
Monsieur Marshall Crowe est devenu président et fonctionnaire exécutif en chef de l’Office national de l’énergie le 15 octobre 1973. Jusqu’à cette date, il était président de la Corporation de développement du Canada, poste qu’il occupait depuis la fin de 1971, après avoir été un des administrateurs provisoires à la suite de l’adoption de la Loi sur la Corporation de développement du Canada, 1971 (Can.), c. 49. Les principaux objets de cette compagnie, dont toutes les actions étaient alors détenues par le gouvernement du Canada, sont énoncés au par. (1) de l’art. 6 de sa loi constitutive, comme suit:
6. (1) La compagnie a pour objets:
a) d’aider à la création ou au développement d’entreprises, de ressources, de biens et d’industries du Canada;
b) d’augmenter, d’élargir et de développer, pour les Canadiens, les possibilités de participation au développement économique du Canada, en utilisant leurs compétences et leurs capitaux;
c) d’investir dans les actions ou valeurs de toute corporation qui est propriétaire de biens au Canada ou qui fait des affaires se rattachant aux intérêts économiques du Canada; et
d) d’investir dans des initiatives ou entreprises qui profiteront vraisemblablement au Canada, entre autres choses par l’acquisition de biens;
la compagnie doit réaliser ces objets en vue d’un bénéfice et au mieux des intérêts de l’ensemble des actionnaires.
En qualité de président et de représentant de la Corporation de développement du Canada, M. Crowe fut membre du Gas Arctic-Northwest Project Study Group. C’est en vertu d’une conven- tion du 1er juin 1972 (ci-après appelée la «Convention du groupe d’étude») que celui-ci entreprit d’étudier la praticabilité physique et économique d’un pipe-line de gaz naturel reliant le grand nord au sud du pays.
La Convention du groupe d’étude réunissait deux groupes de compagnies qui avaient antérieurement étudié, chacun de leur côté, la praticabilité d’un pipe-line de gaz naturel. Les compagnies participantes mirent en commun leurs efforts et leurs ressources à cette fin, et conformément à la Convention du groupe d’étude elles créèrent deux compagnies, Canadian Arctic Gas Study Limited et Pipeline de gaz arctique canadien Limitée. La première devait s’occuper des diverses études nécessaires avant la phase de construction, et la seconde, constituée en corporation le 3 novembre 1972, devait demander l’autorisation de construire le pipe-line. Le deuxième paragraphe de l’art. 1 de la Convention du groupe d’étude en énonce les objets comme suit:
[TRADUCTION] 2. L’objet principal du groupe d’étude sera: (a) la conduite de recherches, d’expériences et d’études de praticabilité ainsi que l’élaboration de plans visant à déterminer si la construction et l’exploitation d’un pipe-line pour le transport du gaz à partir du nord de l’Alaska et du nord-ouest du Canada à des endroits situés à la frontière entre le Canada et les États septentrionaux américains (ci-après désignés comme étant le projet) sont réalisables et avantageuses en tenant compte du milieu, de la nature du sol et des données économiques, des modalités de financement, des exigences de la Loi et des gouvernements; et, dans l’affirmative, (b) la préparation et l’exécution des études, des pièces et autres données qui peuvent être nécessaires au dépôt des demandes auprès des agences gouvernementales canadiennes et américaines afin d’obtenir l’autorisation de construire et d’exploiter l’entreprise projetée; et (c) le dépôt et la poursuite de ces demandes jusqu’à leur conclusion. Ces travaux seront ci-après désignés comme étant les travaux précédant la construction.
Au sujet de ce qui précède, le groupe d’étude étudiera et examinera tous les tracés réalisables de pipe-lines pour le transport du gaz, les routes à suivre, les installations nécessaires ainsi que les moyens d’en détenir la propriété, y compris (i) celles qui desservent les marchés de l’est, du centre et de l’ouest, (ii) les diverses routes et les installations propres à cette fin, y compris la construction de nouvelles installations et l’utilisation en partie ou en totalité, de tout réseau déjà en place dans son état actuel ou au besoin, agrandi ou modifié d’autre façon pour répondre aux exigences de l’entreprise (iii) la propriété de ces installations, en tout ou en partie, par une ou plusieurs entités devant être constituées à la demande des participants, d’un tiers ou du propriétaire actuel de toute partie existante ou par une combinaison de ce qui précède, les participants reconnaissant que chaque décision relative à la propriété aura des répercussions sur le financement et la direction future de l’entreprise, sur l’exploitation réelle de tout le réseau de pipe-lines et sur les questions de réglementation, et que pour le moment ils n’ont pas d’opinion arrêtée quant à la nature, à l’étendue et aux conséquences de ces répercussions.
Les paragraphes 1 et 2 de l’art. IV traitent de l’exécution du projet comme suit:
[TRADUCTION] 1. Les participants peuvent, avec l’autorisation du comité de direction, constituer ou utiliser une ou plusieurs corporations aux fins de l’exécution du projet, et notamment pour déposer des demandes visant à obtenir aux États-Unis et au Canada les autorisations administratives nécessaires, et pour construire, posséder et exploiter le pipe-line après obtention des autorisations. Une requête en constitution en corporation d’une compagnie de pipe-line doit être présentée sans délai après la date des présentes. En attendant l’élaboration d’un plan général de financement, les actions initialement émises et en circulation et les autres valeurs de chacune de ces compagnies doivent être possédées par les participants en parts égales indivises, selon les modalités prévues au paragraphe 2 de l’art. IV pour la compagnie chargée des travaux préliminaires, et détenues par le nombre minimum requis d’administrateurs, à titre de représentants du groupe d’étude, jusqu’à ce que le comité de direction en décide autrement.
2. Il est admis que, vu que les plans de financement du projet en sont encore au stade initial et le montant du capital nécessaire pour le projet est soumis à diverses contingences, la question de la propriété du fonds social de toute compagnie mentionnée au paragraphe 1 ne peut être définitivement tranchée à ce moment. Toutefois, il est convenu d’appliquer, à cet égard, les principes suivants: en reconnaissance de leurs dépenses considérables en capital, en temps et efforts de leurs employés, de leur initiative ainsi que de leur connaissance et de leur intérêt dans le projet, il est souhaitable et juste que les participants aient une occasion raisonnable d’acquérir des parts du fonds social de chacune de ces compagnies. De plus, les actions et autres valeurs seront offertes à des investisseurs autres que les participants….
La Convention du groupe d’étude prévoyait la constitution d’un comité de direction, formé d’un représentant de chacune des compagnies participantes et chargé d’orienter et de diriger les activités du groupe d’étude et des compagnies constituées en vertu de la Convention. Il y avait aussi un comité exécutif, composé de trois représentants de chacun des trois groupes dans lesquels les compagnies participantes étaient classées. Même si celui-ci exerçait certaines fonctions que lui déléguait le comité de direction, ce dernier demeurait l’âme dirigeante du groupe d’étude. Les participants étaient répartis en trois groupes:
Participants du groupe A: Compagnies américaines autres que des producteurs
Participants du groupe B: Compagnies canadiennes autres que des producteurs
Participants du groupe C: Producteurs canadiens et américains.
Le paragraphe 5 de l’art. III confiait au comité de direction la tâche de chercher de nouveaux participants [TRADUCTION] «qui s’intéressent au projet et dont la participation pourrait contribuer à ses objectifs, tels que décrits aux présentes, et qui sont en mesure d’assumer les obligations prévues à la Convention et prêts à le faire».
Les participants pouvaient se retirer, sur avis, et, de fait, le nombre des compagnies participantes a varié entre quinze et vingt-sept. Tant qu’elles demeuraient participantes, les compagnies étaient soumises aux conditions de la Convention du groupe d’étude en vertu de laquelle elles devaient assumer une part égale des obligations, y compris les dépenses occasionnées par les activités du groupe d’étude et celles de compagnies constituées en corporation en vertu de la Convention. Celle-ci comportait une clause d’extinction advenant l’autorisation d’un pipe-line, mais le comité de direc- tion gardait le pouvoir d’y déroger et de fixer une date d’expiration.
La Corporation de développement du Canada s’est jointe au groupe d’étude le 30 novembre 1972. M. Crowe en était le représentant et, devint à ce titre, le 7 décembre 1972, membre du comité de direction. Le 25 octobre 1972, il avait assisté, à titre d’observateur, à une réunion du comité exécutif au cours de laquelle on étudia les modalités de la participation de la Corporation de développement du Canada. Bien qu’ayant assisté à deux autres réunions, il n’est pas devenu membre de ce comité. En plus d’être membre de l’important comité de direction, M. Crowe faisait aussi partie du comité des finances, des impôts et de la comptabilité dont il fut élu vice-président le 25 janvier 1973. Du 7 décembre 1972 au 15 octobre 1973, à titre de membre du comité de direction, il a assisté aux sept réunions tenues par le comité pendant cette période et il a participé à la décision unanime de ce dernier le 27 juin 1973, concernant la propriété et le tracé du pipe-line de la vallée du Mackenzie.
La décision du 27 juin 1973 fit suite à l’établissement par le comité de direction, le 30 mai 1973, d’un comité ad hoc chargé d’examiner la question de la propriété et du tracé du pipe‑line et de présenter un rapport au comité de direction à sa prochaine assemblée, le 18 juin 1973. Le 11 juin 1973, le comité ad hoc (avec une seule dissidence) approuva un rapport qui fut présenté au comité de direction le 18 juin 1973. Le rapport comportait les paragraphes suivants:
[TRADUCTION] Étant entendu que ce projet sera déposé dès que possible, le comité ad hoc se prononce en faveur du principe du propriétaire unique, sous réserve des points suivants:
1. Le tracé du projet doit suivre les corridors existants et les tracés des pipe-lines pour le gaz de AGTL, Alberta Natural et TCPL.
2. Il convient de prévoir, lorsque c’est rentable, l’utilisation commune des installations de pipe-lines existants et à l’accroissement de leur rendement. Jusqu’à l’achèvement de la construction de lignes directes, on emploiera donc la méthode du double- ment des pipe-lines (par leur propriétaire) lorsque ce sera économiquement souhaitable et techniquement possible.
3. CAGSL ne demandera pas l’extension de son réseau tant que les réseaux d’Alberta Gas Trunk, Alberta Natural et/ou TC disposeront à long terme d’une capacité de transport inutilisée et économiquement exploitable.
4. Les tarifs de transport à travers l’Alberta seront calculés sur la base d’une «zone unique» d’une limite à l’autre de la province de l’Alberta.
Le rapport, et le contre-projet par le membre dissident du comité ad hoc, au nom des compagnies de pipe-line américaines du groupe d’étude, ont été discutés à la réunion du 18 juin 1973. Il fut décidé de faire faire une étude technique des deux embranchements méridionaux du tracé projeté; le rapport final [TRADUCTION] «sur le meilleur moyen de transporter le volume de gaz prévu au sud de Caroline» devait être remis au comité ad hoc. Le comité de direction a examiné l’étude et le rapport à sa réunion du 27 juin 1973. Le président du comité ad hoc (selon le procès-verbal de cette réunion) [TRADUCTION] «a confirmé que le comité voulait que la proposition ne serve pas seulement de base à la présentation des demandes réglementaires mais aussi à la formulation des principes fondamentaux pour la réalisation du projet—le groupe d’étude devant cependant conserver une certaine liberté de manœuvre afin de pouvoir, par résolutions du comité de direction, s’adapter aux modifications des données et des circonstances». Le rapport modifié du comité ad hoc a été ensuite approuvé à l’unanimité. En voici le libellé:
[TRADUCTION] Le comité ad hoc sur la propriété et le tracé recommande respectueusement au comité de direction d’exiger que les dirigeants de CAGSL procèdent sans délai à la préparation et à la présentation des demandes nécessaires relatives au pipe-line de gaz arctique selon les principes suivants:
PROPRIÉTÉ
1. Toutes les nouvelles installations canadiennes du pipe-line de gaz arctique auront un propriétaire unique.
DIAMÈTRE ET TRACÉ
1. De Prudhoe Bay et du delta du Mackenzie au 60e parallèle, le pipe-line aura un diamètre de 48 pouces et suivra les tracés déjà convenus. 2. Du 60e parallèle à Caroline (Alberta) le pipeline aura un diamètre de 48 pouces et suivra le tracé actuel d’AGTL.
3. De Caroline à Kingsgate, le pipe-line aura un diamètre de 42 pouces et suivra les tracés d’AGTL et ANG.
4. De Caroline à Empress, le pipe-line aura un diamètre de 42 pouces et suivra le tracé d’AGTL.
5. De Empress à la frontière américaine, le pipeline aura un diamètre de 42 pouces et son tracé sera en ligne droite.
PRINCIPES DIRECTEURS
1. Comme précédemment indiqué, le tracé du projet à travers l’Alberta suivra les tracés existants des pipe-lines de gaz d’AGTL et d’ANG lorsque ce sera techniquement possible.
2. Tout en respectant le principe fondamental d’un propriétaire unique d’un réseau complet et intégré des pipe-lines à construire dans un délai raisonnable, il convient, à court terme, de tirer profit de l’excédent de capacité des réseaux existants à la condition de pouvoir résoudre à cet égard tous les problèmes importants d’ordre technique et juridique, ou d’exploitation et de financement quant à l’utilisation de cet excédent.
3. Lorsque le réseau initial de gaz arctique sera terminé, on étudiera sérieusement si l’utilisation à long terme de la capacité inutilisée des réseaux AGTL ou ANG, dans la mesure où celle-ci est économiquement disponible, est une solution préférable à l’expansion directe, à condition que, sur le plan de la technique ou de l’exploitation, aucune difficulté insurmontable n’en résulte.
4. Les tarifs de transport à travers l’Alberta seront calculés sur la base d’une «zone unique» d’une limite à l’autre de la province de l’Alberta.
5. Le gaz destiné aux Canada à l’est de l’Alberta, sera livré à TransCanada, à Empress, Alberta.
Dans sa déclaration, à l’ouverture de l’audience sur le pipe-line de la vallée du Mackenzie, le 27 octobre 1973, M. Crowe a mentionné sa participation au groupe d’étude et aux décisions du comité de direction dans les termes suivants:
[TRADUCTION] Conformément aux modalités de la Convention du groupe d’étude, les compagnies participantes possédaient à part égale l’actif du groupe d’étude, formé essentiellement d’études et de rapports sur la praticabilité du projet de pipeline pour le gaz arctique. Sous réserve des termes de la Convention, une compagnie participante pouvait, sur avis se retirer du groupe d’étude.
Au cours de la période où je représentais au groupe d’étude la Corporation de développement du Canada, j’ai assisté à sept réunions mensuelles du comité de direction, et au cours des mois où il n’a pas siégé aux trois réunions du comité exécutif dont j’ai déjà parlé.
A la réunion du comité de direction du 26 septembre 1973, j’ai proposé la résolution quant à la nomination d’institutions bancaires comme conseillères. Je faisais aussi partie du comité directeur qui a recommandé les conseillers financiers et comptables et j’étais présent aux réunions du comité exécutif lorsque ces nominations y ont été approuvées.
Entre le 7 décembre 1972 et le 27 juin 1973, le groupe d’étude a étudié un certain nombre de tracés possibles pour la partie du pipe-line située au sud du 60e parallèle. Il fallait à ce propos décider si Pipeline de gaz arctique construirait des installations nouvelles en Alberta ou si l’on utiliserait les installations existantes de Trunk Line en les accroissant suffisamment pour transporter le gaz de la région de Mackenzie-Beaufort et Prudhoe Bay. Cette question a fait l’objet d’une analyse technique par les experts financiers et les ingénieurs-conseils et elle a été examinée et discutée au cours de six réunions du comité de direction.
Il a été finalement décidé que Pipeline de gaz arctique serait propriétaire des installations en Alberta et que le tracé serait parallèle aux réseaux existants de Trunk Line mais sur une emprise distincte.
Outre, le comité de direction a traité d’affaires courantes, comme le rapport du président, les rapports de la direction et la nomination de conseillers.
M. Crowe s’est démis de sa fonction de président de la Corporation de développement du Canada le 15 octobre 1973, lorsqu’il est devenu président et fonctionnaire exécutif en chef de l’Office national de l’énergie, mais la Corporation a continué de participer à part entière au groupe d’étude jusqu’au 31 octobre 1975; elle est devenue membre associé le 1er novembre 1975, conformément à une résolution du comité de direction. A ce titre, la Corporation avait les droits suivants (selon la description faite par l’avocat de Pipeline de gaz arctique canadien Limitée devant la Cour d’appel fédérale, le 8 décembre 1975): [TRADUCTION] 1. Tant que sa promesse de participation, en date du 22 avril 1975, demeurera en vigueur, CDC aura droit d’être avisée de la tenue des réunions de tous les comités du groupe d’étude, excepté le comité exécutif du comité de direction, et d’y être représentée à titre de membre sans droit de vote.
2. De recevoir tout document que les participants à part entière ont droit de recevoir à l’occasion.
En retour la CDC convient de respecter, au même titre que les autres participants, le caractère confidentiel des communications.
L’une ou l’autre des parties peut mettre fin à cette entente après le 31 décembre 1975.
La promesse de participation en date du 22 avril 1975, énonce un engagement conditionnel à souscrire $100 millions d’actions du fonds social de CAGPL, conformément aux modalités y indiquées.
En résumé, la Corporation de développement du Canada est demeurée participante à part entière longtemps après le dépôt des demandes de certificats de commodité et nécessité publiques et après l’ouverture des audiences, en fait, jusqu’à ce que l’Office national de l’énergie soumette à la Cour d’appel fédérale la question relative à la crainte de partialité de la part de M. Crowe. Durant la période où M. Crowe a participé au groupe d’étude, à titre de représentant de la Corporation de développement du Canada, celle-ci a contribué 1.2 million de dollars aux dépenses occasionnées par les activités du groupe d’étude.
L’article 44 de la Loi sur l’Office national de l’énergie, la principale disposition ayant trait aux certificats de commodité et nécessité publiques, se lit comme suit:
44. Sous réserve de l’approbation du gouverneur en conseil, l’Office peut délivrer un certificat à l’égard d’un pipe-line ou d’une ligne internationale de transmission de force motrice si l’Office est convaincu que la commodité et la nécessité publiques requièrent présentement et requerront à l’avenir la canalisation ou la ligne internationale de transmission et, en étudiant une demande de certificat, celui-ci doit tenir compte de toutes les données qui lui semblent pertinentes, et, sans limiter la généralité de ce qui précède, peut considérer ce qui suit:
a) l’accessibilité du pétrole ou du gaz au pipe-line, ou de la force motrice à la ligne internationale de transmission de force motrice, selon le cas;
b) l’existence de marchés, effectifs ou possibles; c) la praticabilité économique du pipe-line ou de la ligne internationale de transmission de force motrice;
d) la responsabilité et la structure financières de Fauteur de la demande, les méthodes de financement de la canalisation ou de la ligne internationale de transmission, ainsi que la mesure dans laquelle les Canadiens auront l’occasion de participer au financement, à l’organisation et à la construction du pipe-line ou de la ligne internationale de transmission de force motrice; et
e) tout intérêt public qui, de l’avis de l’Office, peut être atteint par l’octroi ou le rejet de la demande.
A l’appui de l’arrêt de la Cour d’appel fédérale, on prétend que la participation de M. Crowe au groupe d’étude et aux travaux et décisions du comité de direction n’a pas touché toutes les considérations expressément définies aux al. a) à e) de l’art. 44. De fait, on soutient que sur une question de crainte raisonnable de partialité, il faut examiner la nature et le degré de la participation. Lorsqu’elle est infime ou ne porte pas sur les facteurs les plus importants définis à l’art. 44, il conviendrait de conclure différemment que si elle visait tous ces éléments. On prétend aussi, ce qu’on ne peut mettre en doute, que l’Office national de l’énergie a de multiples fonctions interdépendantes; par exemple, il a des fonctions consultatives générales, en vertu de l’art. 22 de la Loi, et des pouvoirs plus particuliers définis à l’art. 44. On dit, à bon droit, que l’Office ne peut compartimenter l’ensemble de ses connaissances acquises grâce aux études qu’il a fait faire, à l’expérience de ses membres ou autrement et n’appliquer ces connaissances qu’à la fonction particulière, qui a été l’occasion de leur acquisition.
A cet égard, on a rappelé que, conformément au pouvoir qui lui est conféré par le par. (2) de l’art. 14 de la Loi sur l’Office national de l’énergie d’examiner de sa propre initiative les questions qui relèvent de sa compétence, l’Office a mené une enquête publique, par une formation de trois membres sous la présidence de M. Crowe, sur les approvisionnements et besoins de gaz naturel. L’enquête débuta en novembre 1974 et aboutit à la publication d’un rapport en avril 1975. C’est alors que furent désignés les membres chargés des audiences sur le pipe-line de la vallée du Mackenzie. Deux d’entre eux (M. Crowe et M. Farmer) avaient fait partie de la formation qui avait procédé à l’enquête publique. A mon avis, rien dans le rapport de cette enquête ne vient diminuer l’effet de la participation de M. Crowe aux décisions ayant mené à la demande de certificat déposée par Pipeline de gaz arctique canadien Limitée le 21 mars 1974. Le fait que le rapport indique qu’il existait des problèmes quant à l’évaluation des approvisionnements, que d’autres renseignements étaient nécessaires et que d’autres données pertinentes à la demande faite en vertu de l’art. 44 demeuraient incertaines, n’apporte rien de plus que si ces problèmes et ces questions avaient été soulevés à l’origine devant l’Office et examinés pour la première fois à l’audience concernant le pipe-line. Que la tenue de l’enquête ait préparé M. Crowe aux audiences relatives au pipe-line ne justifie pas sa participation à ces audiences.
Il faut se rappeler, en l’espèce, qu’il s’agit d’une demande en vertu de l’art. 44, où, à mon avis, le rôle de l’Office est quasi-judiciaire ou, du moins, doit être exercé conformément aux principes de justice naturelle; même s’il n’est pas nécessairement soumis à toutes les règles qui s’appliquent à un tribunal il l’est certainement à un degré suffisant pour être tenu de manifester l’intégrité de sa procédure et son impartialité (je note cependant que l’Office est une cour d’archives en vertu de l’art. 10 de sa loi constitutive). Toutefois ces principes ne s’appliquent pas à une enquête menée en vertu du par. (2) de l’art. 14 ou de l’art. 22.
Je suis d’avis qu’en l’espèce, la seule question en litige est de savoir si le principe de la récusation au cas de crainte raisonnable ou de probabilité raisonnable de partialité s’applique à l’Office pour les audiences tenues en vertu de l’art. 44. S’il s’applique—et ce point est admis par tous les intimés—la position des appelants m’apparaît irréfutable, selon les faits en l’espèce.
Avant d’exposer le fondement de cette conclusion, je tiens à réitérer ce qui a été dit à la Cour d’appel fédérale et admis sans restriction par les appelants, savoir, qu’aucune question d’intérêt personnel, pécuniaire ou relié à des droits de propriété, de nature à donner naissance à une alléga- tion de partialité réelle, n’est soulevée contre M. Crowe. La Cour d’appel fédérale a fondé son refus de prononcer l’inhabilité sur la déclaration de principes suivante:
Il est vrai que toutes les circonstances de l’affaire, notamment les décisions auxquelles Crowe a participé comme membre du groupe d’étude, peuvent jeter le doute chez une personne de nature scrupuleuse ou tatillonne et la porter à croire qu’il pourrait à son insu être prévenu et devrait être récusé. Mais, croyons-nous, ce n’est pas le critère applicable en l’espèce. Il faut plutôt se demander à quelle conclusion en arriverait une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste e