Ezokola c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Ezokola c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2013-07-19
Référence neutre
2013 CSC 40
Recueil
[2013] 2 RCS 678
Numéro de dossier
34470
Juges
McLachlin, Beverley; LeBel, Louis; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Immigration
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 34470
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Ezokola c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CSC 40, [2013] 2 R.C.S. 678
Date : 20130719
Dossier : 34470
Entre :
Rachidi Ekanza Ezokola
Appelant
et
Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
Intimé
- et -
Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés,
Amnistie Internationale, Centre canadien pour la justice internationale,
International Human Rights Program at the University of Toronto Faculty of Law,
Conseil canadien pour les réfugiés, Association canadienne des libertés civiles et Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner
Motifs de jugement :
(par. 1 à 103)
Les juges LeBel et Fish (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner)
Ezokola c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CSC 40, [2013] 2 R.C.S. 678
Rachidi Ekanza Ezokola Appelant
c.
Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration Intimé
et
Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés,
Amnistie Internationale,
Centre canadien pour la justice internationale,
International Human Rights Program at the University
of Toronto Faculty of Law,
Conseil canadien pour les réfugiés,
Association canadienne des libertés civiles et
Association canadienne des avocats et
avocates en droit des réfugiés Intervenants
Répertorié : Ezokola c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
2013 CSC 40
No du greffe : 34470.
2013 : 17 janvier; 2013 : 19 juillet.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit de l’immigration — Réfugiés au sens de la Convention — Complicité dans la perpétration de crimes contre l’humanité — Demande d’asile au Canada présentée par un ancien représentant de la République démocratique du Congo — Rejet de la demande par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié au motif que le représentant s’est rendu complice de crimes contre l’humanité perpétrés par le gouvernement de la République démocratique du Congo — La simple association ou l’acquiescement passif suffisent‑ils pour établir la complicité? — Y a‑t‑il lieu d’adopter un critère axé sur la contribution aux fins de l’établissement de la complicité? — Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 98 — Convention relative au Statut des Réfugiés des Nations Unies, R.T. Can. 1969 no 6, art. 1Fa).
En janvier 1999, E a entrepris sa carrière au gouvernement de la République démocratique du Congo (« RDC ») à titre d’attaché financier, à Kinshasa. En 2007, il dirigeait la Mission permanente de la RDC aux Nations Unies, à New York. En janvier 2008, il a résigné ses fonctions et fui au Canada. Il affirme qu’il ne pouvait plus servir le gouvernement du président Kabila, qu’il jugeait corrompu, antidémocratique et violent. Selon ses dires, sa démission est considérée comme un acte de trahison par le gouvernement de la RDC, et le service du renseignement de la RDC l’a harcelé, intimidé et menacé. Il a demandé l’asile au Canada pour sa famille et lui‑même.
La Section de la protection des réfugiés de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié a refusé la protection des réfugiés à E en application de l’art. 1Fa) de la Convention relative au Statut des Réfugiés des Nations Unies (« Convention relative aux réfugiés ») parce qu’il avait été complice de crimes contre l’humanité perpétrés par le gouvernement de la RDC. La Cour fédérale a accueilli la demande de contrôle judiciaire de E, mais elle a certifié une question quant à la nature de la complicité requise aux fins de l’art. 1Fa). La Cour d’appel fédérale a opiné que le haut fonctionnaire qui demeure en poste sans protester et qui continue à défendre les intérêts de son gouvernement alors qu’il a connaissance des crimes commis par son gouvernement peut de ce fait participer personnellement et consciemment à ces crimes et s’en rendre complice. Elle a renvoyé l’affaire à une formation différente de la Section de la protection des réfugiés afin qu’elle applique ce critère aux faits de l’espèce.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli et l’affaire est renvoyée à une formation différente de la Section de la protection des réfugiés afin qu’elle rende une nouvelle décision conforme aux présents motifs.
Pour refuser l’asile à un demandeur sur le fondement de l’art. 1Fa), il doit exister des raisons sérieuses de penser qu’il a volontairement contribué de manière significative et consciente aux crimes ou au dessein criminel d’une organisation. Le décideur doit s’abstenir d’élargir indûment la notion de complicité et de conclure qu’une personne est complice par simple association ou acquiescement passif. Au Canada, le critère fondé sur la participation personnelle et consciente a parfois été indûment assoupli de manière à englober la complicité par association. Il est donc nécessaire de revoir l’interprétation canadienne afin de l’harmoniser avec l’objet de la Convention relative aux réfugiés et de son art. 1Fa), le rôle de la Section de la protection des réfugiés, le droit international auquel renvoie expressément l’art. 1Fa) et le critère de complicité retenu par d’autres États parties à la Convention relative aux réfugiés, ainsi qu’avec les principes fondamentaux du droit pénal. Tous ces éléments favorisent l’adoption d’un critère axé sur la contribution, un critère qui requiert une contribution à la fois volontaire, consciente et significative aux crimes ou au dessein criminel d’un groupe.
Premièrement, la Convention relative aux réfugiés exprime une profonde sollicitude pour les réfugiés et le souci de leur assurer l’exercice le plus large possible des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Cependant, elle protège aussi l’intégrité de la protection internationale accordée aux réfugiés en empêchant l’auteur d’un crime contre la paix, d’un crime de guerre ou d’un crime contre l’humanité de tirer avantage du régime de protection. Une interprétation stricte de l’art. 1Fa) établit un juste équilibre entre ces deux objectifs.
Deuxièmement, contrairement aux tribunaux pénaux internationaux, la Section de la protection des réfugiés ne conclut ni à la culpabilité du demandeur, ni à son innocence, mais exclut plutôt ab initio celui qui n’est pas un réfugié authentique au moment de la présentation de sa revendication. Cette différence se traduit et est prise en compte par le fardeau de preuve particulier que prévoit l’art. 1Fa) : le droit d’asile peut être refusé s’il existe des raisons sérieuses de penser que le demandeur a commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l’humanité. Cette norme de preuve est moins stricte que celle appliquée dans un procès pour crime de guerre, mais elle requiert davantage qu’un simple soupçon.
Troisièmement, les divers modes de commission reconnus en droit pénal international définissent les contours d’un concept général de complicité, mais même interprétés de manière extensive, ils ne font pas en sorte qu’une personne soit tenue responsable du crime commis par un groupe seulement parce qu’elle est associée à ce groupe ou qu’elle a passivement acquiescé à son dessein criminel. La responsabilité qui découle du fait d’agir de concert dans un dessein commun — le mode de commission résiduel général reconnu par le Statut de Rome de la Cour pénale internationale — paraît exiger une contribution significative au crime qu’un groupe animé d’un dessein commun a perpétré ou tenté de perpétrer; reconnue par les tribunaux ad hoc, l’entreprise criminelle commune englobe l’insouciance à l’égard du crime ou du dessein criminel, même si elle n’est pas imputée à une personne uniquement sur la base des fonctions ou de l’association.
Quatrièmement, d’autres États parties à la Convention relative aux réfugiés ont interprété l’art. 1Fa) de manière à s’attacher au rôle véritable de la personne en cause. Ainsi, un individu peut être complice d’un crime auquel il n’a ni assisté, ni contribué matériellement, mais pour lui refuser le droit d’asile, il doit être prouvé qu’il a consciemment contribué de manière significative au crime perpétré par le groupe ou à la réalisation de son dessein criminel.
Enfin, la complicité susceptible de s’entendre de la culpabilité par association ou de l’acquiescement passif va à l’encontre de deux principes fondamentaux du droit pénal : sauf obligation d’agir, l’omission n’emporte pas la responsabilité pénale, et une personne ne peut être tenue responsable que de ses propres actes coupables.
Compte tenu de ce qui précède, le refus de protection fondé sur les activités criminelles du groupe plutôt que sur la contribution de l’individu à ces activités criminelles doit être clairement exclu en droit canadien. Le fait que les actes d’un individu correspondent ou non à l’actus reus et à la mens rea exigés pour qu’il y ait complicité dépend des faits de chaque affaire, notamment (i) de la taille et de la nature de l’organisation, (ii) de la section de l’organisation à laquelle le demandeur était le plus directement associé, (iii) des fonctions et des activités du demandeur au sein de l’organisation, (iv) du poste ou du grade du demandeur au sein de l’organisation, (v) de la durée de l’appartenance du demandeur à l’organisation, surtout après qu’il a pris connaissance de ses crimes ou de son dessein criminel, ainsi que (vi) du mode de recrutement du demandeur et de la possibilité qu’il a eue ou non de quitter l’organisation. Ces considérations ne font pas nécessairement état de tous les éléments à examiner et chacune ne s’applique pas à tout coup. Leur examen doit nécessairement être particulièrement contextuel, toujours s’attacher à la contribution de l’individu aux crimes ou au dessein criminel et tenir compte des moyens de défense opposables.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Ramirez c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 2 C.F. 306; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Sivakumar c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1994] 1 C.F. 433; Zrig c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2003 CAF 178, [2003] 3 C.F. 761; Thamotharem c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007 CAF 198, [2008] 1 R.C.F. 385; Kumar c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2009 CF 643 (CanLII); Harb c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2003 CAF 39, 302 N.R. 178; Mugesera c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CSC 40, [2005] 2 R.C.S. 100; Moreno c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1994] 1 C.F. 298; R. (J.S. (Sri Lanka)) c. Secretary of State for the Home Department, [2010] UKSC 15, [2011] 1 A.C. 184; Procureur c. Callixte Mbarushimana, ICC‑01/04‑01/10‑465‑Red-tFRA, 16 décembre 2011, conf. par ICC‑01/04‑01/10‑514, 30 mai 2012; Procureur c. Thomas Lubanga Dyilo, ICC‑01/04‑01/06‑2842-tFRA, 14 mars 2012, conf. ICC‑01/04‑01/06‑803, 29 janvier 2007; Prosecutor c. William Samoei Ruto, ICC‑01/09‑01/11‑373, 23 janvier 2012; Procureur c. Jean‑Pierre Bemba Gombo, ICC‑01/05‑01/08‑424-tFRA, 15 juin 2009; Prosecutor c. Jovica Stanišić, IT‑03‑69‑T, 30 mai 2013; Procureur c. Duško Tadić, IT‑94‑1‑A, 15 juillet 1999; Procureur c. Radoslav Brđanin, IT‑99‑36‑A, 3 avril 2007; Ryivuze c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CF 134 (CanLII); Xu Sheng Gao c. United States Attorney General, 500 F.3d 93 (2007); Osagie c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2000 CanLII 15817; Mpia‑Mena‑Zambili c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 1349 (CanLII); Fabela c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 1028 (CanLII).
Lois et règlements cités
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, art. 21(2) .
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 98 , 162(2) , 170g), h).
Loi sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre, L.C. 2000, ch. 24 .
Traités et autres instruments internationaux
Convention de Vienne sur le droit des traités, R.T. Can. 1980 no 37, art. 31.
Convention relative au Statut des Réfugiés, R.T. Can. 1969 no 6, préambule, art. 1Fa).
Statut de Rome de la Cour pénale internationale, Doc. N.U. A/CONF.183/9, 17 juillet 1998, art. 25, 28, 30, 31(1)d).
Doctrine et autres documents cités
Cassese, Antonio. « From Nuremberg to Rome : International Military Tribunals to the International Criminal Court », in Antonio Cassese, Paola Gaeta and John R. W. D. Jones, eds., The Rome Statute of the International Criminal Court : A Commentary, vol. I. Oxford : Oxford University Press, 2002, 3.
Cassese, Antonio. « The Proper Limits of Individual Responsibility under the Doctrine of Joint Criminal Enterprise » (2007), 5 J.I.C.J. 109.
Cassese’s International Criminal Law, 3rd ed., revised by Antonio Cassese, et al. Oxford : Oxford University Press, 2013.
Cryer, Robert, et al. An Introduction to International Criminal Law and Procedure, 2nd ed. Cambridge : Cambridge University Press, 2010.
Goy, Barbara. « Individual Criminal Responsibility before the International Criminal Court : A Comparison with the Ad Hoc Tribunals » (2012), 12 Int’l. Crim. L. Rev. 1.
Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. « Principes directeurs sur la protection internationale : Application des clauses d’exclusion : article 1F de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés », HCR/GIP/03/05, 4 septembre 2003 (en ligne : www.unhcr.fr).
Human Rights Watch. World Report 2006 : Events of 2005. New York : Human Rights Watch, 2006.
Kaushal, Asha, and Catherine Dauvergne. « The Growing Culture of Exclusion : Trends in Canadian Refugee Exclusions » (2011), 23 Int’l. J. Refugee L. 54.
Lafontaine, Fannie. Prosecuting Genocide, Crimes Against Humanity and War Crimes in Canadian Courts. Toronto : Carswell, 2012.
Manacorda, Stefano, and Chantal Meloni. « Indirect Perpetration versus Joint Criminal Enterprise : Concurring Approaches in the Practice of International Criminal Law? » (2011), 9 J.I.C.J. 159.
van Sliedregt, Elies. Individual Criminal Responsibility in International Law. Oxford : Oxford University Press, 2012.
Werle, Gerhard. « Individual Criminal Responsibility in Article 25 ICC Statute » (2007), 5 J.I.C.J. 953.
Zambelli, Pia. « Problematic Trends in the Analysis of State Protection and Article 1F(a) Exclusion in Canadian Refugee Law » (2011), 23 Int’l. J. Refugee L. 252.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Noël, Nadon et Pelletier), 2011 CAF 224, [2011] 3 R.C.F. 417, 420 N.R. 279, 335 D.L.R. (4th) 164, 1 Imm. L.R. (4th) 181, [2011] A.C.F. no 1052 (QL), 2011 CarswellNat 6333, qui a infirmé en partie une décision du juge Mainville, 2010 CF 662, [2011] 3 R.C.F. 377, 373 F.T.R. 97, [2010] A.C.F. no 766 (QL), 2010 CarswellNat 1860, qui avait infirmé une décision de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (Section de la protection des réfugiés), 2009 CanLII 89027. Pourvoi accueilli.
Jared Will, Annick Legault et Peter Shams, pour l’appelant.
François Joyal et Ginette Gobeil, pour l’intimé.
Lorne Waldman, Jacqueline Swaisland, Kylie Buday et Rana Khan, pour l’intervenant le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés.
Michael Bossin, Chantal Tie et Laïla Demirdache, pour l’intervenante Amnistie Internationale.
John Terry, Sarah R. Shody et Renu Mandhane, pour les intervenants le Centre canadien pour la justice internationale et International Human Rights Program at the University of Toronto Faculty of Law.
Catherine Dauvergne, Angus Grant et Pia Zambelli, pour l’intervenant le Conseil canadien pour les réfugiés.
Sukanya Pillay, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Jennifer Bond, Carole Simone Dahan, Aviva Basman et Andrew Brouwer, pour l’intervenante l’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Les juges LeBel et Fish —
I. Introduction
[1] La responsabilité pénale ne résulte pas seulement de la perpétration directe d’un crime. Par exemple, non seulement la personne qui appuie sur la détente mais aussi celle qui fournit l’arme peuvent être déclarées coupables de meurtre. Dans le contexte international, où certains des crimes les plus graves sont souvent commis à distance par une multitude d’acteurs, la complicité constitue une caractéristique fondamentale des crimes perpétrés.
[2] Bien que l’on puisse distinguer l’auteur principal de l’auteur secondaire pour la détermination de la peine, la distinction n’est pas pertinente pour l’application de l’art. 1Fa) de la Convention relative au Statut des Réfugiés des Nations Unies, R.T. Can. 1969 n° 6 (« Convention relative aux réfugiés »). L’article 1Fa) exclut de la définition de « réfugié » la personne « dont on aura des raisons sérieuses de penser qu’ell[e] [a] commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l’humanité ». L’auteur de tels crimes n’a pas droit à la protection humanitaire que prévoit la Convention relative aux réfugiés. Lorsque la « sanction » se limite à cette exclusion, il est inutile de distinguer entre la personne qui commet le crime et celle qui l’aide et l’encourage à le commettre ou un autre participant. Différents modes de participation à un crime international peuvent écarter la protection d’une personne à titre de réfugié.
[3] La complicité par association n’est toutefois pas l’un d’eux.
[4] Le présent pourvoi porte sur la distinction entre l’association et la complicité. La question consiste à déterminer si un haut fonctionnaire peut se voir refuser le droit d’asile parce qu’il a exercé ses fonctions pour le compte d’un gouvernement qui s’est livré à des crimes internationaux. Notre Cour doit décider du degré de connaissance d’une activité criminelle et de participation à celle‑ci qui justifie le refus à l’acteur secondaire de la protection accordée aux réfugiés. Autrement dit, aux fins de l’art. 1Fa), à quelles conditions la seule association devient‑elle complicité coupable?
[5] Contrairement à la responsabilité d’un crime international, celle d’un crime national est souvent imputée de manière directe. La responsabilité du participant joue un rôle mais, aux fins du droit pénal national, on se demande essentiellement si telle personne a commis tel crime contre telle victime. En droit pénal international, on s’attache souvent à l’action collective et aux liens entre des individus et l’action collective. Habituellement, il faut rechercher si un groupe de personnes, une organisation ou un État a commis une série de crimes contre un groupe de victimes. Autrement dit, la responsabilité du participant joue un bien plus grand rôle dans la perpétration de crimes considérés parmi les plus graves par l’ordre juridique international : R. Cryer et autres, An Introduction to International Criminal Law and Procedure (2e éd. 2010), p. 361.
[6] Bien au fait de la dimension collective du crime international, la Cour d’appel fédérale conclut à juste titre qu’un haut fonctionnaire peut être tenu criminellement responsable des crimes de son gouvernement lorsqu’il est au courant de leur perpétration et qu’il demeure en poste sans protester et qu’il continue de défendre les intérêts du gouvernement.
[7] Un haut fonctionnaire ne s’expose pas pour autant à la responsabilité pour une quelconque forme de complicité par association. La complicité découle de la contribution. La nature collective de nombreux crimes internationaux ne diminue pas l’importance de ne tenir une personne responsable que des actes répréhensibles qu’elle a commis : G. Werle, « Individual Criminal Responsibility in Article 25 ICC Statute » (2007), 5 J.I.C.J. 953, p. 953.
[8] Des individus peuvent être complices de crimes internationaux sans être liés à un crime en particulier, mais il doit exister un lien entre ces individus et le dessein criminel du groupe, ce sur quoi nous reviendrons. Pour l’application de l’art. 1Fa), ce lien est établi lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser que la personne a volontairement et consciemment contribué de manière significative à la perpétration d’un crime par un groupe ou à la réalisation du dessein criminel de ce groupe. D’ailleurs, nous verrons que se dessine à l’échelle internationale un large mouvement favorable à l’application d’un « critère axé sur la contribution significative ».
[9] Cette notion de complicité axée sur la contribution remplace le critère fondé sur la participation personnelle et consciente retenu par la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Ramirez c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 2 C.F. 306. Nous estimons que ce critère a parfois été indûment assoupli de manière à englober la complicité par association. Il est donc nécessaire de le modifier afin d’harmoniser le droit canadien avec le droit pénal international, les visées humanitaires de la Convention relative aux réfugiés et les principes fondamentaux du droit pénal.
[10] Nous sommes donc d’avis d’accueillir le pourvoi et de renvoyer l’affaire à une formation différente de la Section de la protection des réfugiés de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (la « Commission ») pour qu’elle rende une nouvelle décision conformément aux présents motifs. La nouvelle formation déterminera s’il existe des raisons sérieuses de penser que la connaissance par l’appelant des crimes ou du dessein criminel de son gouvernement, et sa participation à ceux‑ci, emportent sa complicité par contribution. Comme toujours, la question de savoir si l’art. 1Fa) a pour effet de rendre un demandeur inadmissible à la protection des réfugiés dépendra des faits particuliers du dossier.
A. Contexte factuel
[11] En janvier 1999, l’appelant, Rachidi Ekanza Ezokola, entreprenait sa carrière au gouvernement de la République démocratique du Congo (« RDC ») à titre d’attaché financier du ministère des Finances affecté au ministère de l’Emploi, du Travail et de la Prévoyance sociale, à Kinshasa. Il a ensuite été conseiller financier au ministère des Droits humains, puis au ministère des Affaires étrangères et de la Coopération internationale.
[12] En 2004, l’appelant a été affecté à la Mission permanente de la RDC auprès de l’Organisation des Nations Unies (« ONU »), à New York. À titre de deuxième conseiller d’ambassade, il a représenté la RDC à des réunions internationales et auprès d’organismes onusiens, dont le Conseil économique et social. Il a aussi assuré la liaison entre la Mission permanente et les agences de l’ONU chargées des questions de développement. En 2007, il est devenu chargé d’affaires par intérim et, à ce titre, il a dirigé la Mission permanente et prononcé une allocution devant le Conseil de sécurité sur les ressources naturelles de la RDC et les conflits dans son pays.
[13] L’appelant a travaillé à la Mission permanente jusqu’à sa démission et sa fuite au Canada en janvier 2008.
[14] Il affirme avoir finalement démissionné parce qu’il refusait de servir le gouvernement du président Kabila qu’il jugeait corrompu, antidémocratique et violent. Selon ses dires, sa démission serait considérée comme un acte de trahison par le gouvernement de la RDC. Il ajoute que le service du renseignement de la RDC l’a harcelé, intimidé et menacé parce qu’il le soupçonnait d’avoir des liens avec Jean‑Pierre Bemba, un opposant au président Kabila. Pour ces raisons, il a demandé l’asile au Canada pour lui‑même, son épouse et leurs huit enfants.
B. Historique judiciaire
(1) Commission de l’immigration et du statut de réfugié — Section de la protection des réfugiés, 2009 CanLII 89027
[15] La question que devait trancher la Commission pour statuer sur la demande d’asile de l’appelant consistait à savoir si la qualité de réfugié devait être refusée à l’appelant en application de l’art. 98 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (« LIPR »). Cette disposition incorpore directement au droit canadien l’art. 1Fa) de la Convention relative aux réfugiés. La Commission a refusé à l’appelant la protection des réfugiés en application de l’art. 1Fa). Elle conclut que même si le gouvernement de la RDC ne constitue pas une organisation animée d’un dessein circonscrit et brutal, il a commis des crimes contre l’humanité au sens du Statut de Rome de la Cour pénale internationale, Doc. N.U. A/CONF.183/9, 17 juillet 1998 (« Statut de Rome ») et de la jurisprudence canadienne : par. 31 et 43. À son avis, des crimes continuaient d’être perpétrés par le gouvernement même lorsque ses dirigeants étaient remplacés : par. 33.
[16] La Commission s’appuie sur divers rapports, dont ceux des médias, ainsi que d’organismes gouvernementaux et non gouvernementaux, pour conclure que des crimes internationaux ont été commis par chacun des camps opposés lors de conflits qui ont duré plusieurs années. Elle cite par exemple au par. 39 le rapport du 18 janvier 2006 dans lequel Human Rights Watch condamne la conduite du gouvernement congolais (et d’autres parties) :
[traduction] En 2005, les combattants de groupes armés et des soldats gouvernementaux ont délibérément tué, violé et enlevé des civils et détruit ou pillé leurs biens lors d’attaques répétées, surtout dans l’Est du Congo. Un système de justice affaibli a failli à son devoir de poursuivre les auteurs de ces crimes récents et n’a rien fait pour mettre fin à l’impunité de ceux qui ont commis des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité au cours des deux dernières guerres. La découverte en septembre 2005, à Rutshuru, dans l’Est du Congo, de fosses communes datant de 1996 a rappelé le massacre de civils congolais les dix années précédentes, un crime demeuré impuni.
. . .
L’omission du gouvernement d’intégrer à l’armée nationale les membres d’anciens groupes belligérants et de former et payer ses soldats explique certains abus des militaires. Des abus comme ceux survenus en décembre 2004 dans la province du Nord‑Kivu lorsque des soldats gouvernementaux et des combattants qui refusaient l’intégration ont attaqué et tué au moins cent civils, bon nombre d’entre eux l’ayant été à cause de leur appartenance ethnique, se sont produits à nouveau en 2005. À Walungu, dans la province du Sud‑Kivu, les soldats gouvernementaux ont violé des civils et pillé leurs biens lors d’opérations menées contre les FDLR à la fin de 2004 et au début de 2005. En juillet 2005, dans la province de l’Équateur, des troupes mal rémunérées et indisciplinées se sont livrées à des saccages et ont tué, violé et volé des civils.
Alors qu’ils tentaient de prendre le contrôle de l’Ituri et d’autres régions du Nord‑Kivu et du Sud‑Kivu, du Maniema et du Katanga à la fin de 2004 et en 2005, les soldats gouvernementaux, comme ceux qu’ils combattaient, ont commis de graves violations du droit humanitaire et des droits de la personne reconnus à l’échelle internationale.
(World Report 2006 : Events of 2005 (2006), p. 90‑92)
[17] La Commission cite également des rapports qui condamnent le recours des autorités congolaises à des enfants soldats : par. 36 et 40.
[18] Elle conclut que « [l]a preuve révèle clairement que le gouvernement congolais se livre à la répression des droits humains, à des massacres de la population civile ainsi qu’à la corruption gouvernementale » : par. 43.
[19] Selon la Commission, l’appelant a été complice de ces crimes. Compte tenu de ses hautes fonctions, l’appelant détenait une « connaissance personnelle et consciente » des crimes de son gouvernement : par. 71. Elle signale que l’appelant a joint les rangs du gouvernement de façon volontaire et qu’il a continué d’exercer ses fonctions jusqu’à ce qu’il craigne pour sa propre sécurité. À son avis, les fonctions et les attributions de l’appelant ont contribué au maintien du gouvernement congolais. Elle estime donc qu’il existe des raisons sérieuses de penser que l’appelant a été complice des crimes perpétrés par le gouvernement.
(2) Cour fédérale — le juge Mainville, 2010 CF 662, [2011] 3 R.C.F. 377
[20] La Cour fédérale accueille la demande de contrôle judiciaire de l’appelant. Elle conclut qu’une personne ne peut être exclue sous le régime de l’art. 1Fa) pour le seul motif qu’elle a été l’employée d’un pays dont le gouvernement commet des crimes internationaux. La complicité exige un lien entre le demandeur et les crimes imputés au gouvernement.
[21] Pour se prononcer sur l’existence d’un tel lien, la cour examine les différentes participations prévues dans le Statut de Rome et conclut que « la responsabilité pénale pour les crimes contre l’humanité requiert une participation personnelle au crime reproché ou un contrôle personnel sur les événements menant au crime reproché » : par. 86.
[22] Selon la cour, le lien requis avec les crimes « peut être établi par présomption si le demandeur d’asile occupait un poste hiérarchique élevé dans la fonction publique, dans la mesure où il y a des raisons sérieuses de penser que le poste en question permettait au demandeur d’asile d’exécuter, d’encourager ou de dissimuler ces crimes, ou permettait au demandeur d’asile de concourir ou de collaborer à ces crimes » : par. 4. Or, elle estime qu’il n’existe en l’espèce « aucun élément de preuve tendant à démontrer une participation personnelle directe ou indirecte du demandeur dans les crimes reprochés, et [qu’]il y a absence de toute preuve d’encouragement ou de soutien actif du demandeur à l’égard de ces crimes » : par. 104. La Commission a eu tort, selon elle, de conclure à la responsabilité de l’appelant sur le seul fondement du poste occupé au sein du gouvernement malgré l’absence de lien personnel entre ce poste et l’armée ou la police de la RDC.
[23] La cour certifie la question suivante :
Aux fins de l’exclusion prévue au paragraphe 1Fa) de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés, y a‑t‑il complicité par association à des crimes contre l’humanité du fait qu’un demandeur d’asile occupait un poste de fonctionnaire d’un gouvernement qui a commis de tels crimes, joint au fait que le demandeur d’asile avait connaissance de ces crimes et ne les a pas dénoncés, lorsqu’il n’y a aucune preuve d’une participation personnelle, directe ou indirecte, du demandeur d’asile dans ces crimes?
(2011 CAF 224, [2011] 3 R.C.F. 417, par. 28)
(3) Cour d’appel fédérale — le juge Noël (les juges Nadon et Pelletier)
[24] La Cour d’appel fédérale répond par l’affirmative à la question certifiée, qu’elle reformule ainsi :
Aux fins de l’exclusion prévue au paragraphe 1Fa) de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés, peut‑il y avoir complicité par association à des crimes contre l’humanité du fait qu’un demandeur d’asile occupait un poste de haut fonctionnaire auprès d’un gouvernement qui a commis de tels crimes, joint au fait que le demandeur d’asile avait connaissance de ces crimes et est demeuré en poste sans les dénoncer? [par. 44]
[25] Elle rejette la notion de complicité retenue par la Cour fédérale qu’elle juge contraire à la jurisprudence canadienne et trop restrictive : par. 46 et 57. Elle conclut :
. . . un haut [fonctionnaire], en demeurant en poste sans protêt et en continuant à défendre les intérêts de son gouvernement alors qu’il a connaissance des crimes commis par ce gouvernement, peut démontrer sa « participation personnelle et consciente » à ces crimes et se rendre complice de son gouvernement dans leur commission. [par. 72]
[26] Elle ajoute que « la réponse ultime est toujours fonction des faits particuliers de chaque affaire » : par. 72.
[27] La Cour d’appel fédérale statue qu’il n’est pas nécessaire de déterminer si la conclusion de la Commission était raisonnable ou non puisque cette dernière n’a pas appliqué le bon critère en matière de complicité. Au lieu de s’attacher à la « participation personnelle et consciente » de l’appelant, la Commission s’est penchée sur la « connaissance personnelle et consciente » de ce dernier : par. 75. La Cour d’appel fédérale renvoie donc l’affaire à une formation différente de la Commission afin qu’elle rende une nouvelle décision sur la complicité de l’appelant dans des crimes commis par la RDC, et ce, en appliquant le critère de la participation personnelle et consciente.
II. Analyse
A. Questions en litige
[28] Il appartiendra à la Commission de déterminer à l’issue d’une audience de novo si la protection des réfugiés doit être refusée à l’appelant parce qu’il s’est rendu coupable de crimes internationaux. La Cour doit donc arrêter le critère à appliquer pour décider s’il y a eu complicité ou non. Pour ce faire, elle doit également se pencher sur la norme de preuve que commande l’application de l’art. 1Fa).
[29] Pour les motifs qui suivent, nous concluons qu’une personne est inadmissible à la protection des réfugiés suivant l’art. 1Fa) pour cause de complicité dans la perpétration de crimes internationaux lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser qu’elle a volontairement apporté une contribution consciente et significative aux crimes ou au dessein criminel du groupe qui les aurait commis. Le fardeau de preuve incombe à la partie qui requiert l’exclusion, à savoir le Ministre : Ramirez, p. 314.
[30] Pour écarter la notion de complicité par association, nous avons examiné (i) l’objet de la Convention relative aux réfugiés et de son art. 1Fa), (ii) le rôle de la Commission, (iii) le droit international auquel renvoie expressément l’art. 1Fa) et (iv) le critère de complicité retenu par d’autres États parties à la Convention relative aux réfugiés pour l’application de son art. 1Fa). Ces éléments établissent tous la nécessité de resserrer la notion de complicité au Canada pour les besoins de l’art. 1Fa) afin qu’une personne ne se voie pas refuser la protection des réfugiés pour le seul motif qu’elle est associée à l’auteur de crimes internationaux.
B. L’objet de la Convention relative aux réfugiés et de son art. 1Fa)
[31] À notre avis, l’objet de la Convention relative aux réfugiés, de même que celui de son art. 1Fa), permettent de mieux cerner l’interprétation qui convient aux fins de déterminer s’il y a exclusion de la protection des réfugiés pour cause de complicité dans la perpétration d’un crime international : Convention de Vienne sur le droit des traités, R.T. Can. 1980 n° 37, art. 31.
[32] Le préambule de la Convention relative aux réfugiés souligne la « profonde sollicitude que [la communauté internationale] éprouve pour les réfugiés » et son souci « d’assurer à ceux‑ci l’exercice le plus large possible des droits de l’homme et des libertés fondamentales ». L’interprétation de l’art. 1Fa) doit tenir compte de « [c]es objets et [de] ces buts généraux, nettement en rapport avec les droits de la personne » : Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, par. 57.
[33] Cela dit, si grande que soit la portée de l’obligation de protéger les réfugiés qui découle de la Convention relative aux réfugiés, elle connaît des limites. En particulier, celle-ci ne protège pas l’auteur d’un crime international. Incorporée directement au droit canadien en vertu de l’art. 98 de la LIPR , l’art. 1Fa) vise à empêcher le recours abusif à la Convention relative aux réfugiés et refuse la protection qui y est prévue :
. . . aux personnes dont on aura des raisons sérieuses de penser :
a) qu’elles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l’humanité, au sens des instruments internationaux élaborés pour prévoir des dispositions relatives à ces crimes;
[34] Comme le reconnaît la Cour d’appel fédérale dans Sivakumar c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1994] 1 C.F. 433, p. 445, « [l]orsque par un juste retour des choses, les persécuteurs deviennent les persécutés, ils ne pourront pas revendiquer le statut de réfugié. Les criminels internationaux, de quelque côté qu'ils se trouvent dans les conflits, sont ainsi privés à juste titre du statut de réfugié. » Autrement dit, ceux qui sont à l’origine de l’existence de réfugiés ne peuvent eux‑mêmes être des réfugiés : Pushpanathan, par. 63; Zrig c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2003 CAF 178, [2003] 3 C.F. 761, par. 118.
[35] D’une part, une interprétation trop stricte de l’art. 1Fa) risque de transformer le pays en refuge pour les auteurs de crimes internationaux, ce que la disposition portant exclusion vise à empêcher. Par contre, une interprétation stricte peut être considérée comme étant plus respectueuse de l’objectif humanitaire de la Convention relative aux réfugiés : Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (« HCR »), « Principes directeurs sur la protection internationale : Application des clauses d’exclusion : article 1F de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés », HCR/GIP/03/05, 4 septembre 2003 (en ligne), par. 2.
[36] Au vu de ce qui précède, il faut donc retenir un critère de complicité soigneusement conçu, un critère qui promeut les grands objectifs humanitaires de la Convention relative aux réfugiés, mais qui protège aussi l’intégrité de la protection internationale accordée aux réfugiés en empêchant l’auteur d’un crime contre la paix, d’un crime de guerre ou d’un crime contre l’humanité de tirer avantage du régime de protection. Comme nous l’expliquons plus loin, un critère axé sur la contribution établit un juste équilibre entre ces deux objectifs — un critère qui requiert une contribution à la fois volontaire, consciente et significative au crime ou au dessein criminel d’un groupe.
C. Le rôle de la Section de la protection des réfugiés : se prononcer sur l’exclusion et non sur la culpabilité
[37] Outre les objectifs de la Convention relative aux réfugiés et de l’art. 1Fa), le critère relatif à la complicité doit tenir compte du rôle de la Commission et de la procédure concrète d’examen d’une demande d’asile.
[38] L’audition d’une telle demande ne saurait être confondue avec un procès criminel devant un tribunal international. Les tribunaux pénaux internationaux rendent des décisions relativement à certains des crimes les plus graves pour l’ordre juridique international. En revanche, la Commission se prononce sur le droit d’asile; elle ne conclut ni à la culpabilité du demandeur, ni à son innocence. L’objet de l’art. 1Fa) « est plutôt d’exclure ab initio ceux qui ne sont pas des réfugiés authentiques au moment de la présentation de leur revendication » : Pushpanathan, par. 58.
[39] C’est pourquoi l’audience de la Commission est généralement moins formelle que celle d’une cour pénale. La Commission n’est pas tenue de suivre les règles de preuve habituelles : LIPR, al. 170g) et h); Thamotharem c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007 CAF 198, [2008] 1 R.C.F. 385, par. 41; Kumar c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2009 CF 643 (CanLII), par. 28-29. Le paragraphe 162(2) de la LIPR prévoit que chacune des sections de la Commission « fonctionne, dans la mesure où les circonstances et les considérations d’équité et de justice naturelle le permettent, sans formalisme et avec célérité ».
[40] De plus, les différences entre un procès criminel et une instance devant la Commission se traduisent et sont prises en compte par le fardeau de preuve par