Colombie-Britannique (Procureur général) c. Canada (Procureur général); Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver (Re)

Colombie-Britannique (Procureur général) c. Canada (Procureur général); Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver (Re)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1994-05-05
Recueil
[1994] 2 RCS 41
Numéro de dossier
22758
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Législation
Transport
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 22758
Contenu de la décision
Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Canada (Procureur général); Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver (Re), [1994] 2 R.C.S. 41
Le procureur général du Canada Appelant
c.
Le procureur général de la Colombie‑Britannique Intimé
Répertorié: Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Canada (Procureur général); Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver (Re)
No du greffe: 22758.
1993: 2 décembre; 1994: 5 mai.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique
Droit constitutionnel ‑‑ Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique -- Chemin de fer de l'île de Vancouver -- Le Canada a‑t‑il envers la Colombie‑Britannique une obligation constitutionnelle de garantir l'exploitation du service de trains entre Victoria et Nanaïmo? ‑‑ Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique, L.R.C. (1985), App. II, no 10, art. 11 ‑‑ Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver, le bassin de radoub d'Esquimalt, et certaines terres de chemin de fer de la province de la Colombie‑Britannique cédées au Canada, S.C. 1884, ch. 6, préambule, annexe ‑‑ An Act relating to the Island Railway, the Graving Dock, and Railway Lands of the Province, S.B.C. 1884, ch. 14, préambule.
Chemins de fer ‑‑ Suppression de services de trains de voyageurs ‑‑ Chemin de fer de l'île de Vancouver ‑‑ Le Canada a‑t‑il le pouvoir en vertu de la Loi sur les chemins de fer ou de la Loi de 1987 sur les transports nationaux de supprimer le service de trains de voyageurs entre Victoria et Nanaïmo? ‑‑ Une loi spéciale fédérale est-elle nécessaire? ‑‑ Loi sur les chemins de fer, L.R.C. (1985), ch. R‑3, art. 3(1)b), 7 ‑‑ Loi de 1987 sur les transports nationaux, L.R.C. (1985), ch. 28 (3e suppl.), art. 64 ‑‑ Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver, le bassin de radoub d'Esquimalt, et certaines terres de chemin de fer de la province de la Colombie‑Britannique cédées au Canada, S.C. 1884, ch. 6, art. 2, annexe.
Législation ‑‑ Convention annexée ‑‑ Ratification et confirmation législatives d'une convention annexée ‑‑ La convention fait‑elle partie de la loi en question? ‑‑ Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver, le bassin de radoub d'Esquimalt, et certaines terres de chemin de fer de la province de la Colombie‑Britannique cédées au Canada, S.C. 1884, ch. 6, art. 2, annexe.
Chemins de fer ‑‑ Suppression de services de trains de voyageurs ‑‑ L'ordonnance de maintien du service de trains de voyageurs, rendue par l'organisme fédéral, n'a pas été réexaminée dans le délai de cinq ans prescrit par la loi en matière de chemins de fer ‑‑ Le gouverneur en conseil avait‑il compétence en vertu de l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux pour modifier cette ordonnance après le délai de cinq ans? ‑‑ Loi de 1987 sur les transports nationaux, L.R.C. (1985), ch. 28 (3e suppl.), art. 64 ‑‑ Loi sur les chemins de fer, L.R.C. (1985), ch. R‑3, art. 268(2).
Lorsque la Colombie‑Britannique a adhéré à la Confédération en 1871, le Canada s'est engagé, conformément à l'art. 11 des Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique, à faire commencer, dans les deux années de l'adhésion, la construction d'un chemin de fer pour relier «la côte maritime de la Colombie Britannique au réseau des chemins de fer canadiens», et à faire achever ce chemin de fer dans un délai de dix ans. En contrepartie, la Colombie‑Britannique s'est engagée à céder une bande de terre avoisinante sur l'île de Vancouver et sur le continent pour garantir l'aménagement du chemin de fer. Des retards dans la construction du chemin de fer ont donné lieu à des négociations et à une convention en 1883, laquelle convention a, à son tour, été ratifiée et incorporée dans les lois fédérale («Loi fédérale») et provinciale («Loi provinciale»). En vertu des conditions de la Convention fédérale-provinciale de 1883, la Colombie‑Britannique confirmait et renouvelait la concession de terres avoisinantes le long de la ligne de chemin de fer sur l'Île. Le Canada, quant à lui, s'engageait à verser 750 000 $ pour la construction d'un chemin de fer entre Esquimalt et Nanaïmo et à transférer les terres cédées aux entrepreneurs qui construiraient ce chemin de fer. Le Canada a ensuite conclu un contrat avec le consortium ferroviaire Dunsmuir qui s'est engagé à construire la ligne de chemin de fer et «sans interruption et de bonne foi [à] exploiter le dit chemin». La convention Dunsmuir a été ratifiée dans la Loi fédérale et annexée à cette loi. La ligne de chemin de fer entre Esquimalt et Nanaïmo a été achevée en 1886 et prolongée jusqu'à Victoria. La convention Dunsmuir a été exécutée par la Compagnie E & N qui, en 1905, a été achetée par le CP. Au cours de la même année, le Parlement a adopté une loi déclarant le chemin de fer entreprise à l'avantage général du Canada («Loi déclaratoire de 1905»). En prévision du prolongement de la ligne de chemin de fer jusqu'à Courtenay, la Colombie‑Britannique a adopté, en 1912, une loi ayant pour effet d'exempter d'impôt les terres visées par le prolongement. Dans la convention annexée à la Loi de 1912, la Compagnie E & N s'engageait à construire et à «exploiter sans interruption» le prolongement. Conformément à l'art. 2 de la Loi de 1912, les dispositions de la convention annexée faisaient partie intégrante de la Loi. Le prolongement a été achevé en 1914.
À la suite d'une demande du CP, la Commission canadienne des transports («CCT») a déclaré en avril 1984 que le service de trains de voyageurs entre Victoria et Courtenay n'était pas rentable, mais elle a ordonné le maintien du service de trains sur cette ligne. Conformément à l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, le gouverneur en conseil a, en octobre 1989, modifié l'ordonnance de la CCT et ordonné la suppression du service de trains de voyageurs entre Victoria et Courtenay. À la suite d'une requête de la province, la Cour suprême de la Colombie‑Britannique a rendu un jugement déclarant que le Canada avait, en vertu de la Constitution, une obligation perpétuelle de maintenir le service ferroviaire sur la portion de la ligne de chemin de fer entre Victoria et Nanaïmo. La partie entre Nanaïmo et Courtenay a toutefois été expressément exclue du jugement déclaratoire. En 1990, le gouverneur en conseil a révoqué une partie du décret de 1989 et modifié de nouveau l'ordonnance de la CCT, en ordonnant la suppression du service de trains de voyageurs entre Nanaïmo et Courtenay seulement. Dans une deuxième requête, la province a contesté la validité du décret de 1990. La Cour suprême de la Colombie‑Britannique a déclaré que ce décret avait été pris en l'absence de compétence du fait que l'Office national des transports («ONT»), qui a succédé à la CCT, n'avait pas procédé à l'examen quinquennal de l'ordonnance de la CCT, prescrit par le par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer. La cour a conclu que l'omission de procéder à l'examen dans le délai de cinq ans avait pour effet d'annuler la demande de suppression de service présentée par le CP. Après avril 1989, il n'existait plus aucune ordonnance justifiant le gouverneur en conseil d'exercer sa compétence en vertu du par. 64(1) de la Loi de 1987 sur les transports nationaux. Les deux jugements sur requête ont fait l'objet d'un appel. La Cour d'appel a confirmé le jugement déclaratoire mais elle a reconnu que le Canada avait une obligation continue plutôt que perpétuelle de garantir l'exploitation du service ferroviaire. La cour a aussi conclu que le décret de 1990 excédait les pouvoirs du gouverneur en conseil.
Arrêt (le juge en chef Lamer et le juge McLachlin sont dissidents): Le pourvoi est accueilli.
(1) La question constitutionnelle
Le Canada n'a pas, en vertu de la Constitution, une obligation envers la Colombie‑Britannique relativement à l'exploitation de la ligne de chemin de fer de l'île de Vancouver entre Victoria et Nanaïmo. Bien que les dispositions constitutionnelles doivent être susceptibles d'évoluer, l'interprétation en la matière doit néanmoins commencer par l'examen du texte de la loi ou de la disposition constitutionnelle en cause. Le texte de l'art. 11 est clair à première vue et impose au Canada seulement une obligation de construire et non d'exploiter. Puisque le texte de l'art. 11 ne laisse aucunement entendre que le Canada a une obligation constitutionnelle continue d'exploiter la ligne ferroviaire de l'Île, la Colombie‑Britannique ne saurait soutenir qu'une telle obligation, formulée dans un autre instrument qui n'est pas lui‑même constitutionnel, a d'une manière ou d'une autre acquis un statut constitutionnel. En fait, bien que les arrangements de 1883 aient constitué une façon importante de mettre en {oe}uvre l'art. 11 et aient été l'aboutissement d'efforts de création d'un pays, ils ne pouvaient pas créer des obligations de nature constitutionnelle, sauf si elles étaient déjà spécifiquement envisagées par le texte de l'art. 11. Prétendre le contraire revient à soutenir que la Colombie‑Britannique et le Canada pouvaient, en 1883, s'entendre unilatéralement sur une modification de la Constitution et la mettre à exécution. Avant 1949, les modifications de la Constitution nécessitaient la participation du Parlement impérial puisque la Loi constitutionnelle de 1867 était une loi de ce parlement. De plus, tous les actes de création d'un pays n'acquièrent pas forcément un statut constitutionnel. Les arrangements de 1883 ont réglé un différend en matière constitutionnelle, mais ce règlement était en partie de nature constitutionnelle et en partie de nature politique. Le volet constitutionnel principal était la mise à exécution des obligations prévues à l'art. 11 par le règlement des questions de concession de terres. Le volet politique comprenait tout ce qui n'était pas spécifiquement envisagé par l'art. 11 . Par conséquent, si le Canada avait, en 1883, l'obligation d'exploiter la ligne de chemin de fer de l'île de Vancouver, cette obligation émanait seulement d'un compromis politique destiné à résoudre une impasse constitutionnelle. Enfin, la jurisprudence ne va nullement à l'encontre de la conclusion que le Canada n'a envers la Colombie‑Britannique aucune obligation constitutionnelle relativement à l'exploitation de la ligne de chemin de fer de l'île de Vancouver entre Victoria et Nanaïmo.
(2) La question d'interprétation législative
Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major: La convention Dunsmuir, qui contient un engagement d'exploiter «sans interruption» le chemin de fer, ne s'est pas vu conférer force de loi en tant que partie de la Loi fédérale, laquelle est une «loi spéciale» fédérale qui l'emporte sur les dispositions incompatibles de la Loi sur les chemins de fer en vertu de l'al. 3(1)b) de cette dernière loi. Pour qu'une entente annexée à une loi fasse partie de la loi elle-même, il ne suffit pas de trouver dans la loi des termes qui ne font que confirmer et valider cette entente; il faut plutôt trouver dans la loi des termes qui démontrent qu'on a voulu conférer force de loi à cette entente. On peut utiliser tous les outils d'interprétation législative pour déterminer si l'on a voulu incorporer une entente donnée dans une loi. En l'espèce, la Loi fédérale a simplement ratifié et confirmé la convention Dunsmuir, sans plus. De plus, l'adoption par le Parlement en 1886 d'une loi modifiant les exigences en matière de rayon de courbure prévues à la Convention n'indique pas que la Loi fédérale a conféré force de loi à la Convention. La Loi de 1886 était nécessaire pour maintenir le pouvoir de surveillance que l'art. 2 de la Loi fédérale conférait au gouverneur en conseil sur la version modifiée de la Convention. En outre, en prévoyant que les courbes d'un rayon donné pouvaient être acceptées par le gouverneur en conseil avec le consentement de la province, la Loi de 1886 peut avoir eu pour objet unique de réaliser une sorte de coopération fédérale‑provinciale. Enfin, l'art. 4 de la Loi déclaratoire de 1905, qui maintenait explicitement certains droits et certaines responsabilités découlant de la Loi provinciale, n'avait pas pour effet de préserver toute obligation d'exploiter qui ressortait de la Loi provinciale.
Bien que l'art. 2 de la Loi de 1912, qui est une «loi spéciale» provinciale, ait «apparemment» conféré force de loi à la convention qui y était annexée, la disposition relative à l'«exploitation sans interruption» contenue dans l'annexe ne s'appliquait pas nonobstant la Loi sur les chemins de fer, en vertu de l'art. 7 de cette loi. En 1912, la Colombie‑Britannique n'était pas compétente pour légiférer relativement à l'exploitation du chemin de fer de l'Île. Étant donné que la Loi déclaratoire de 1905 lui avait conféré compétence sur cette ligne, le Canada avait la capacité exclusive de légiférer à cet égard. La Colombie‑Britannique était compétente pour exiger de la Compagnie E & N une promesse contractuelle d'exploitation sans interruption et cette promesse pouvait être autorisée dans la Loi de 1912; cependant, cette loi ne pouvait pas conférer le statut d'obligation légale à la promesse en question. Il est bien établi en droit que la définition de l'expression «loi spéciale» dans la Loi sur les chemins de fer vise seulement les dispositions intra vires de ces lois.
Puisque l'exemption de la «loi spéciale» prévue dans la Loi sur les chemins de fer ne s'applique pas en l'espèce, le Parlement n'a pas besoin d'adopter une loi spéciale pour ordonner la suppression du service de trains de voyageurs sur l'île de Vancouver entre Victoria et Nanaïmo; au lieu de cela, il peut invoquer les dispositions pertinentes de la Loi sur les chemins de fer ou l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux.
Le juge en chef Lamer (dissident): Pour déterminer le sens d'une disposition de ratification particulière, on ne devrait pas distinguer la «simple validation» de «l'incorporation dans la loi» en tenant compte uniquement du texte de la disposition législative qui renvoie au contrat. Il faut prendre en considération le contexte général et les objets visés par le législateur. Ici, le contexte général dans lequel s'inscrivait la convention Dunsmuir et la nature des obligations qu'elle imposait donnent fortement à entendre que la Loi fédérale a conféré force de loi aux dispositions de la Convention et que celles-ci l'emportent sur les dispositions incompatibles de la Loi sur les chemins de fer. En premier lieu, l'obligation d'exploiter la ligne sans interruption, que l'on trouve dans la Convention, tient davantage de la nature d'une obligation publique, en ce sens qu'il s'agit d'une obligation envers le public en général et non seulement envers l'autre partie au contrat. La nature publique de l'obligation est une indication de l'intention d'incorporer la Convention dans la Loi fédérale et, par conséquent, de lui donner force de loi. En second lieu, dans les cas où des lois ont été adoptées pour mettre à exécution un règlement constitutionnel, les tribunaux ne devraient pas leur donner une interprétation stricte permettant à une partie de modifier unilatéralement les conditions du règlement. Cela favoriserait la méfiance entre les gouvernements. Il est clair que la convention Dunsmuir faisait partie du règlement constitutionnel intervenu entre la Colombie‑Britannique et le Canada. Bien qu'il s'agisse d'un document distinct de la convention fédérale‑provinciale, ses dispositions sont si étroitement liées aux dispositions de cette dernière qu'il ne devrait pas être considéré comme un genre de convention accessoire entre le Canada et une société privée. Enfin, le fait que le Parlement a décidé en 1886 d'adopter une loi modifiant la convention Dunsmuir constitue une autre preuve qu'il estimait que cette convention avait été incorporée dans la Loi fédérale.
(3) La question de droit administratif
Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, Iacobucci et Major: Le gouverneur en conseil pouvait, en vertu de l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, modifier l'ordonnance de la CCT même si l'examen quinquennal prévu au par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer n'avait pas été fait. Le gouverneur en conseil possède, en vertu de l'art. 64, un vaste pouvoir discrétionnaire de modifier une ordonnance de la CCT ou un arrêté de l'ONT, et ce pouvoir peut être exercé à tout moment si une ordonnance ou un arrêté existe. En l'espèce, il existait encore un arrêté valide au moment du décret de 1990. Une ordonnance de maintien du service, rendue conformément au par. 268(2), ne devient pas caduque dans l'éventualité où un examen de la demande de suppression du service n'a pas lieu dans un intervalle de cinq ans. En vertu du par. 268(2), l'ONT n'est pas tenu de réexaminer son ordonnance de maintien dans les cinq ans; l'ONT n'a qu'à réexaminer la demande de suppression qui a initialement abouti à cette ordonnance. En conséquence, le par. 268(2) ne laisse aucunement entendre que le statut d'un arrêté de l'ONT devrait changer si un réexamen n'est pas effectué dans les cinq ans. Le fait que la Loi sur les chemins de fer ne précise pas la durée de l'ordonnance porte à croire qu'elle demeure en vigueur jusqu'à ce qu'elle soit modifiée ou annulée. L'ordonnance de la CCT est compatible avec cette interprétation du par. 268(2). Elle n'était pas de durée limitée et elle ne laissait pas entendre que l'omission d'examiner la demande de suppression de service allait en compromettre le maintien. Ces commentaires suffisent pour trancher la troisième question.
Subsidiairement, l'indicatif présent (shall en anglais) employé au par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer a un effet directif et non impératif. D'importantes conséquences négatives résultent de la conclusion que le par. 268(2) est une disposition impérative en ce qui concerne les demandes de suppression de service. Si une demande prend fin automatiquement après cinq ans, une interprétation simple de la Loi sur les chemins de fer amène à conclure que la compagnie de chemin de fer serait légalement tenue de continuer d'exploiter le service non rentable, mais perdrait le bénéfice de la subvention que le législateur avait l'intention de lui accorder. Ce serait nier la réalité économique de la situation que d'exiger le maintien de l'exploitation en l'absence de subventions par ailleurs disponibles. Par conséquent, l'étiquette «impératif» est associée à une éventualité à éviter. Cette éventualité constitue un grave inconvénient. Un préjudice découlerait de l'application de la Loi elle‑même et ce préjudice peut être décelé sans une preuve indépendante. On ne peut recourir au mandamus pour contraindre l'ONT à réexaminer la demande de suppression de service dans le délai de cinq ans. Il n'y a pas contravention à ce que prescrit le par. 268(2) avant l'expiration de ce délai.
Le juge en chef Lamer et le juge McLachlin (dissidents): Le décret de 1990, pris conformément à l'art. 64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, était ultra vires du fait que l'ONT n'a pas procédé à l'examen quinquennal de l'ordonnance de la CCT, prescrit par le par. 268(2) de la Loi sur les chemins de fer. Aux termes de ce paragraphe, il n'est pas possible de dissocier la demande de suppression d'un service non rentable de trains de voyageurs de l'ordonnance qui suit, et de ne faire porter le réexamen prévu au par. 268(2) que sur la demande. Une telle dissociation serait incompatible avec l'économie de la Loi sur les chemins de fer et le texte de la disposition en cause. Elle ferait perdre tout son sens au processus de réexamen puisque ce processus a pour unique objet de réviser la décision de maintenir l'exploitation du chemin de fer non rentable compte tenu des circonstances existantes. Dans la mesure où l'on examine cette décision, on examine l'ordonnance. L'ordonnance de la CCT était donc assujettie à un réexamen quinquennal. Le réexamen visé au par. 268(2) est impératif et l'omission de l'ONT de l'effectuer dans le délai prescrit par la Loi a rendu nulle et sans effet l'ordonnance de la CCT. Cela ne cause pas d'inconvénients généraux graves à la compagnie de chemin de fer. L'obligation d'exploiter le chemin de fer serait maintenue, comme c'était le cas avant que la compagnie ferroviaire demande l'autorisation d'en cesser l'exploitation. On n'a pas fait valoir que les subventions que la compagnie de chemin de fer reçoit pour compenser l'exploitation d'un service non rentable seraient touchées, de sorte qu'on ne saurait se fonder sur ce motif pour alléguer l'existence d'un préjudice. Il était aussi loisible à la compagnie ferroviaire de demander à l'ONT de réexaminer la demande dans le délai de cinq ans ou de faire une nouvelle demande à l'expiration de ce délai.
Jurisprudence
Citée par le juge Iacobucci
Arrêts examinés: Attorney‑General for British Columbia c. Esquimalt and Nanaimo Railway Co., [1950] A.C. 87, inf. [1948] R.C.S. 403, inf. C.A.C.‑B., sub nom. Reference re Esquimalt and Nanaimo Railway, 10 juin 1947, publié dans B.C. Gazette, 19 juin 1947, à la p. 1885; Attorney‑General of British Columbia c. Attorney‑General of Canada (1889), 14 App. Cas. 295, inf. (1887), 14 R.C.S. 345; arrêt critiqué: Melville (City of) c. Procureur général du Canada, [1983] 2 C.F. 123; arrêts mentionnés: La Reine du chef du Canada c. La Reine du chef de l'Île‑du‑Prince‑Édouard, [1978] 1 C.F. 533; Esquimalt and Nanaimo Railway Co. c. Treat (1919), 48 D.L.R. 139; Edwards c. Attorney‑General for Canada, [1930] A.C. 124; Attorney‑General of Ontario c. Mercer (1883), 8 App. Cas. 767; Île‑du‑Prince‑Édouard (Ministre des Transports et des Travaux publics) c. Cie des chemins de fer nationaux du Canada, [1991] 1 C.F. 129; Renvoi: Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54; Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753; McGregor c. Esquimalt and Nanaimo Railway Co., [1907] A.C. 462; Burrard Power Co. c. The King, [1911] A.C. 87; Ottawa Electric Railway Co. c. Corporation of the City of Ottawa, [1945] R.C.S. 105; Winnipeg c. Winnipeg Electric Railway Co., [1921] 2 W.W.R. 282; Administration régionale crie c. Canada (Administrateur fédéral), [1991] 3 C.F. 533; R. c. Furtney, [1991] 3 R.C.S. 89; Kelner c. Baxter (1866), L.R. 2 C.P. 174; Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735; Chambre de commerce de Jasper Park c. Gouverneur général en conseil, [1983] 2 C.F. 98; Montreal Street Railway Co. c. Normandin, [1917] A.C. 170; Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721; R. ex rel. Anderson c. Buchanan (1909), 44 N.S.R. 112; Karavos c. City of Toronto, [1948] O.W.N. 17; Williamson c. Fisher, [1934] O.W.N. 543; R. ex rel. Canadian Wirevision Ltd. c. New Westminster (City) (1964), 50 W.W.R. 465; Pacific Investments Ltd. c. Delano (1983), 57 N.S.R. (2d) 427 (C.S. 1re inst.), conf. par (1983), 62 N.S.R. (2d) 364 (C.S. Sect. app.).
Citée par le juge McLachlin (dissidente)
Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735; Montreal Street Railway Co. c. Normandin, [1917] A.C. 170; Melville (City of) c. Procureur général du Canada, [1982] 2 C.F. 3 (1re inst.), inf. par [1983] 2 C.F. 123 (C.A.); Chambre de commerce de Jasper Park c. Gouverneur général en conseil, [1983] 2 C.F. 98.
Citée par le juge en chef Lamer (dissident)
Ottawa Electric Railway Co. c. Corporation of the City of Ottawa, [1945] R.C.S. 105; Caledonian Railway Co. c. Greenock and Wemyss Bay Railway Co. (1874), L.R. 2 Sc. & Div. 347; Sankey c. Whitlam (1978), 142 C.L.R. 1; Administration régionale crie c. Canada (Administrateur fédéral), [1991] 3 C.F. 533; Manchester Ship Canal Co. c. Manchester Racecourse Co., [1900] 2 Ch. 352.
Lois et règlements cités
Act relating to the Island Railway, the Graving Dock, and Railway Lands of the Province, S.B.C. 1883, ch. 14 [abr. par S.B.C. 1884, ch. 14], préambule, clause e.).
Act relating to the Island Railway, the Graving Dock, and Railway Lands of the Province, S.B.C. 1884, ch. 14, préambule, clauses a.), b.), c.), d.), e.), k.), art. 1, 7, 8, 9, 17, 22, 27.
Act to repeal the «Esquimalt and Nanaimo Railway Act, 1875», S.B.C. 1882, ch. 16.
Acte concernant la Compagnie du chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo, S.C. 1905, ch. 90, art. 1, 4.
Acte concernant le chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo, dans la Colombie‑Britannique, S.C. 1886, ch. 15, art. 1.
Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver, le bassin de radoub d'Esquimalt, et certaines terres de chemin de fer de la province de la Colombie‑Britannique cédées au Canada, S.C. 1884, ch. 6, préambule, clauses (a), (b), (c), (d), (e), (k), art. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 13, annexe, clauses 3 et 9.
Acte de l'Amérique du Nord britannique (no 2), 1949 (R.‑U.), 13 Geo. 6, ch. 81 (reproduit dans L.R.C. (1985), App. II, no 33) [abr. par Loi constitutionnelle de 1982, art. 53(1) ].
Acte des chemins de fer, 1903, S.C. 1903, ch. 58, art. 6.
Conditions de l'adhésion de l'Île‑du‑Prince‑Édouard (reproduites dans L.R.C. (1985), App. II, no 12).
Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique (reproduites dans L.R.C. (1985), App. II, no 10), art. 11.
Esquimalt and Nanaimo Railway Company's Land Grant Tax Exemption Ratification Act, S.B.C. 1912, ch. 33, art. 2, annexe, clause 3.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(10) a), 146 .
Loi constitutionnelle de 1930 (R.‑U.), 20 & 21 Geo. 5, ch. 26 (reproduite dans L.R.C. (1985), App. II, no 26), art. 1, annexe, no (4).
Loi constitutionnelle de 1982, art. 43 , 52(2) , 53(1) , annexe, nos 4, 6, 22.
Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, ch. 11, annexe B.
Loi nationale de 1987 sur les transports, L.C. 1987, ch. 34, art. 64.
Loi de 1987 sur les transports nationaux, L.R.C. (1985), ch. 28 (3e suppl.), art. 64.
Loi sur les chemins de fer, L.R.C. (1985), ch. R‑3, art. 2(1) «loi spéciale», 3(1), 7, 265, 266, 267, 268, 269, 270(1) [mod. ch. 28 (3e suppl.), art. 324], (2).
Loi sur les chemins de fer, S.R.C. 1970, ch. R‑2.
Doctrine citée
British Columbia, Legislative Assembly. Papers in connection with the construction of the Canadian Pacific Railway between the Dominion, Imperial and Provincial governments [Carnarvon Papers]. Victoria, B.C.: Legislative Assembly, 1880, 198.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 3rd ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 1992.
La Forest, Gérard Vincent. Natural Resources and Public Property under the Canadian Constitution. Toronto: University of Toronto Press, 1969.
La Forest, Gérard Vincent. The Allocation of Taxing Power Under the Canadian Constitution, 2nd ed. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1981.
Romaniuk, Bohdan S., and Hudson N. Janisch. «Competition in Telecommunications: Who Polices the Transition» (1986), 18 Ottawa L. Rev. 561.
Wade, William, Sir. Administrative Law, 6th ed. Oxford: Clarendon Press, 1988.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1991), 59 B.C.L.R. (2d) 280, 84 D.L.R. (4th) 385, 2 B.C.A.C. 246, 5 W.A.C. 246, [1992] 1 W.W.R. 114, qui a accueilli en partie un appel des jugements du juge en chef Esson déclarant que le Canada avait une obligation perpétuelle de maintenir le service ferroviaire entre Victoria et Nanaïmo (1989), 42 B.C.L.R. (2d) 339, 65 D.L.R. (4th) 494, [1990] 3 W.W.R. 61, et que le décret ordonnant la suppression du service de trains de voyageurs sur la ligne E & N entre Nanaïmo et Courtenay excédait les pouvoirs du gouverneur en conseil (1990), 59 B.C.L.R. (2d) 273, 69 D.L.R. (4th) 217. Pourvoi accueilli, le juge en chef Lamer et le juge McLachlin sont dissidents.
Eric A. Bowie, c.r., Lewis E. Levy, c.r., et John R. Haig, c.r., pour l'appelant.
George H. Copley et Patrick O'Rourke, pour l'intimé.
Version française des motifs rendus par
Le juge en chef Lamer (dissident) ‑‑ J'ai lu les motifs de mes collègues les juges Iacobucci et McLachlin. Je souscris aux motifs du juge Iacobucci en ce qui concerne la question de droit constitutionnel. Quant à la question de droit administratif, toutefois, je ne partage malheureusement pas son opinion et j'adopterais les motifs du juge McLachlin. De plus, en toute déférence, je ne saurais être d'accord avec ni l'un ni l'autre juge en ce qui concerne la question d'interprétation législative. Pour les motifs qui suivent, je crois que l'Acte concernant le chemin de fer de l'Île de Vancouver, le bassin de radoub d'Esquimalt, et certaines terres de chemin de fer de la province de la Colombie‑Britannique cédées au Canada, S.C. 1884, ch. 6 («Loi fédérale») a donné force de loi aux dispositions de la convention Dunsmuir. Ces dernières l'emportent donc sur les dispositions incompatibles de la Loi sur les chemins de fer actuelle, L.R.C. (1985), ch. R-3. Ma conclusion est fondée non pas sur une analyse stricte du texte de la Loi fédérale, mais sur l'examen du contexte général dans lequel s'inscrivait la convention Dunsmuir et de la nature des obligations qu'elle imposait.
Approbation législative des contrats
Un gouvernement peut passer un contrat et être lié par ses conditions, à moins que le contrat ne soit contraire aux dispositions d'une loi ou qu'il ne soit entaché d'un vice selon les principes du droit des contrats. Pour éliminer ces restrictions à la capacité de l'État de contracter, le législateur peut donner son «approbation législative» des conditions d'un contrat particulier. En l'espèce, il n'est pas nécessaire de décider si cette approbation législative était requise, parce que, en fait, elle a été donnée par l'art. 2 de la Loi fédérale. Nous n'avons donc qu'à nous préoccuper des effets de l'approbation législative de la convention Dunsmuir.
Aucune formule constante ne s'applique à l'approbation législative des contrats. Parfois, des mots comme «ratifié», «confirmé», «validé», «mis en vigueur» sont employés. Dans certains cas, la loi dit que les parties ont les droits qui sont mentionnés dans le contrat, ou qu'elles doivent s'acquitter des obligations énoncées dans celui‑ci. Dans d'autres cas, elle prévoit expressément que «le contrat aura force de loi». Les tribunaux qui ont eu à examiner ces «lois de ratification» ont fait une distinction entre les contrats auxquels on donnait force de loi (c.‑à‑d. ceux qui étaient incorporés dans une loi), et ceux auxquels on ne donnait pas force de loi. La validité des contrats qui sont simplement approuvés (c.‑à‑d. ceux auxquels on ne donne pas force de loi) ne peut pas être contestée pour absence de capacité et pour d'autres motifs susceptibles de rendre nuls les contrats. Les contrats «incorporés» présentent la particularité additionnelle d'être assimilés à des lois. Par exemple, ils peuvent créer pour des tiers des obligations que des contrats qui sont simplement validés par le législateur ne sont peut-être pas susceptibles de créer, quoique je n'aie pas à trancher cette question maintenant. Cette distinction est généralement acceptée dans la jurisprudence canadienne, anglaise et australienne: Ottawa Electric Railway Co. c. Corporation of the City of Ottawa, [1945] R.C.S. 105; Caledonian Railway Co. c. Greenock and Wemyss Bay Railway Co. (1874), L.R. 2 Sc. & Div. 347 (H.L.), et Sankey c. Whitlam (1978), 142 C.L.R. 1, à la p. 77.
Bien que cette distinction entre la simple validation et l'incorporation dans une loi puisse nous aider à déterminer les effets d'un régime légal d'approbation donné, elle peut prêter à confusion si l'on s'en sert pour éviter d'analyser l'intention qu'avait le Parlement en approuvant un contrat particulier. On ne devrait pas distinguer la «simple validation» de «l'incorporation dans la loi» en tenant compte uniquement du texte de la disposition législative qui renvoie au contrat. Le contexte général et les objets visés par le Parlement peuvent et, en fait, doivent être pris en considération pour déterminer le sens d'une disposition de ratification particulière. Tel est le point de vue adopté par la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Administration régionale crie c. Canada (Administrateur fédéral), [1991] 3 C.F. 533. En fait, on ne doit pas laisser la question stricte de savoir si la convention Dunsmuir a réellement été incorporée dans la loi embrouiller la véritable question qui est de savoir si le Parlement a voulu rendre le règlement constitutionnel de 1883‑1884 sujet à des modifications unilatérales par le pouvoir exécutif fédéral. À mon avis, telle n'était pas l'intention du Parlement. Je suis arrivé à cette conclusion en examinant le contexte historique de la Loi fédérale.
Le contexte de la Loi fédérale de 1884
À mon avis, deux éléments sont particulièrement importants lorsqu'il s'agit de décider si, dans la Loi fédérale, le Parlement a voulu donner force de loi à la convention Dunsmuir.
En premier lieu, l'obligation d'exploiter la ligne sans interruption, que la convention Dunsmuir a imposée à la Compagnie du chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo, n'était pas une obligation que la compagnie avait simplement envers le gouvernement fédéral avec qui elle avait un lien de droit contractuel. Cette obligation tenait davantage de la nature d'une obligation publique, pour le bénéfice de tous les habitants de la Colombie‑Britannique et des autres usagers potentiels du chemin de fer. De manière générale, les contrats créent des obligations entre les parties qui les ont passés, alors que la loi crée des obligations à l'égard de catégories de personnes qui n'ont pas consenti à son adoption. Lorsqu'un contrat qui est approuvé par une loi prévoit des obligations de nature publique, en ce sens qu'il s'agit d'obligations envers le public en général et non seulement envers l'autre partie au contrat, on peut déduire que le Parlement a voulu donner force de loi à ces promesses en incorporant la convention dans la loi, et qu'il n'a pas simplement voulu valider le contrat. Par exemple, dans l'arrêt Manchester Ship Canal Co. c. Manchester Racecourse Co., [1900] 2 Ch. 352, le juge Farwell fait remarquer, à la p. 362, en concluant qu'une certaine convention annexée à une loi s'était vu conférer force de loi:
[traduction] Les parties pourraient renoncer à l'entente intervenue entre elles pour leur propre bénéfice. Elles ne pourraient pas renoncer à l'obligation légale qui leur est imposée, s'il s'agissait d'une obligation imposée au profit du grand public.
De même, la Convention de la Baie James, qui, a‑t‑on jugé dans l'arrêt Administration régionale crie, précité, a été incorporée dans les lois fédérale et provinciale, prévoit de nombreuses obligations publiques, non pas nécessairement envers les signataires de la Convention, mais plutôt envers les membres des collectivités autochtones ou le grand public. La nature publique des obligations est sûrement une indication de l'intention d'incorporer la Convention dans la Loi et, par conséquent, de lui donner force de loi.
En second lieu, il faut se rappeler que la Loi fédérale faisait partie du règlement d'un différend constitutionnel entre la Colombie‑Britannique et le gouvernement fédéral. Il se peut que les différentes parties constituantes du règlement n'aient pas elles-mêmes force constitutionnelle. En fait, les deux gouvernements ont choisi de ne pas demander au Parlement impérial de modifier les Conditions de l'adhésion de la Colombie‑Britannique (reproduites dans L.R.C. (1985), App. II, no 10). Néanmoins, les règlements constitutionnels devraient être interprétés comme étant aussi certains et stables que possible. Dans les cas où des lois ont été adoptées pour mettre à exécution un règlement constitutionnel, les tribunaux ne devraient pas leur donner une interprétation stricte permettant à une partie de modifier unilatéralement les conditions du règlement. Cela favoriserait la méfiance entre les gouvernements.
À mon avis, il est clair que la convention Dunsmuir faisait partie du règlement constitutionnel de 1883‑1884 intervenu entre la Colombie‑Britannique et le gouvernement fédéral. Bien qu'il s'agisse d'un document distinct de la convention fédérale‑provinciale, ses dispositions sont si étroitement liées aux dispositions de cette dernière que nous ne devrions pas le considérer comme un genre de convention accessoire entre le gouvernement fédéral et une société privée.
Je me fonde également sur le fait que, lorsque la convention Dunsmuir a été modifiée pour permettre à l'entrepreneur de construire, sur la ligne de chemin de fer, des courbes plus prononcées que ce qui était prévu, le Parlement a adopté une loi pour effectuer la modification: Acte concernant le chemin de fer d'Esquimalt à Nanaïmo, dans la Colombie‑Britannique, S.C. 1886, ch. 15 («Loi sur les courbes»). Si la Convention ne s'était pas vu conférer force de loi, elle aurait pu être simplement modifiée de gré à gré. Le fait que le Parlement a décidé d'adopter la Loi sur les courbes montre clairement qu'il estimait que pareil texte législatif était nécessaire parce que la convention Dunsmuir avait été incorporée dans la Loi fédérale. De plus, je ferais remarquer que la Loi sur les courbes parle des exigences initiales relatives aux courbes comme étant les «prescriptions dudit acte de la quarante‑septième Victoria, chapitre six», bien que ces exigences soient énoncées dans la convention Dunsmuir et non dans la Loi elle‑même. Cela constitue une autre preuve que le Parlement estimait que la convention Dunsmuir avait été incorporée dans la Loi fédérale.
Même si elle était d'avis que la convention Dunsmuir avait force de loi, la Cour d'appel n'a pas jugé que la Loi sur les courbes était utile pour tirer cette conclusion. La cour a retenu la proposition avancée par le procureur général du Canada, selon laquelle la Loi sur les courbes visait uniquement à maintenir le «pouvoir de supervision» du gouvernement fédéral sur la construction du chemin de fer, lequel n'était valide qu'à l'égard de la convention initiale et non à l'égard de la convention modifiée. Je ne puis retenir cette explication. Si la convention Dunsmuir n'avait pas été incorporée dans la Loi fédérale, elle aurait continué d'être un contrat susceptible d'être modifié avec le consentement des parties. Le «pouvoir de supervision» du gouvernement fédéral aurait découlé des conditions de la Convention et non de la Loi. Ainsi, il n'aurait pas été nécessaire de demander au Parlement d'élargir ce «pouvoir». En fait, le raisonnement de la Cour d'appel présuppose que le «pouvoir de supervision» émane de la Loi et non seulement de la Convention. Cela, en revanche, ne peut être vrai que si la Convention est incorporée dans la Loi, puisque la Loi elle‑même ne mentionne pas expressément ce pouvoir. En fin de compte, ce genre de raisonnement est contradictoire. À mon avis, on ne peut nier que les rédacteurs de la Loi sur les courbes croyaient que la convention Dunsmuir avait force de loi.
L'appelant a pressé la Cour de déduire l'existence d'une intention contraire du fait que certaines dispositions de la convention Dunsmuir, et non pas toutes, sont reprises dans la Loi fédérale. Seules les dispositions qui sont reprises, soutient‑il, peuvent s'être vu conférer force de loi. En toute déférence, je ne trouve pas cet argument convaincant. On peut conjecturer sur les autres raisons qui peuvent avoir incité les rédacteurs à inclure ces dispositions. Par exemple, il se peut que