Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien)

Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien)
Collection
Tribunal canadien des droits de la personne
Date
2017-05-26
Référence neutre
2017 TCDP 14
Numéro(s) de dossier
T1340/7008
Décideur(s)
Marchildon, Sophie; Lustig, Edward P.
Type de la décision
Décision sur requête
Statut de la décision
Définitif
Motifs de discrimination
l'origine nationale ou ethnique
race
Contenu de la décision
Tribunal canadien des droits de la personne
Canadian Human Rights Tribunal
Référence : 2017 TCDP 14
Date : le 26 mai 2017
Numéro du dossier : T1340/7008
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Entre :
Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada
- et -
Assemblée des Premières Nations
les plaignants
- et -
Commission canadienne des droits de la personne
la Commission
- et -
Procureur général du Canada
(représentant la ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien)
l’intimé
- et -
Chiefs of Ontario - et - Amnistie internationale - et -
Nation Nishnawbe Aski
les parties intéressées
Décision sur requête
Membres : Sophie Marchildon et Edward Lustig
Table des matières
I. Requêtes visant des mesures d’aide immédiates liées au principe de Jordan 3
II. Conclusions et ordonnances rendues jusqu’à maintenant relativement au principe de Jordan 4
III. Mesures supplémentaires prises par le Canada en ce qui concerne le principe de Jordan 7
IV. Analyse 8
A. Arguments juridiques 10
(i) Fardeau de la preuve et conformité 10
(ii) Séparation des pouvoirs 14
B. Autres ordonnances sollicitées 15
(i) Définition du principe de Jordan 15
(ii) Modifications dans le traitement et le suivi des affaires visées par le principe de Jordan 38
(iii) Rendre publiques la définition et l’approche jugées conformes au principe de Jordan 47
(iv) Rapports à venir 52
V. Ordonnances 56
I. Requêtes visant des mesures d’aide immédiates liées au principe de Jordan
[1] Jordan River Anderson de la Nation crie de Norway House souffrait de graves problèmes de santé à sa naissance. Comme peu de services médicaux étaient offerts au sein de sa collectivité, sa famille s’est tournée vers les services de protection de l’enfance de la province afin qu’il puisse recevoir les soins médicaux dont il avait besoin. Après avoir passé les deux premières années de sa vie à l’hôpital, Jordan aurait pu être placé dans un foyer d’accueil spécialisé près de l’établissement où il recevait des soins, à Winnipeg. Cependant, pendant deux ans, Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC), Santé Canada et la province du Manitoba ont débattu de la question de savoir qui devrait payer pour les coûts du foyer d’accueil de Jordan. Finalement, Jordan est resté à l’hôpital jusqu’à son décès, à l’âge de cinq ans; il a passé toute sa vie à l’hôpital.
[2] Le principe de Jordan, qui s’appuie sur l’histoire de Jordan, veut que dans les cas où un service gouvernemental est offert à tous les autres enfants, mais qu’un conflit de compétence surgit entre le Canada et une province ou un territoire ou encore entre différents ministères concernant les services fournis à l’enfant d’une Première Nation, le premier ministère contacté est celui qui paie pour les services et peut demander un remboursement à l’autre ministère ou gouvernement, une fois que l’enfant a reçu les dits services. Ce principe de l’enfant d’abord a pour but d’empêcher que des enfants des Premières Nations se voient refuser des services publics essentiels ou tardent à recevoir de tels services. Le 12 décembre 2007, la Chambre des communes a appuyé à l’unanimité une motion portant que le gouvernement devrait immédiatement adopter le principe de l’enfant d’abord, d’après le principe de Jordan, afin de résoudre les conflits de compétence en matière de services aux enfants des Premières Nations.
[3] Les plaignantes et les parties intéressées (à l’exception d’Amnistie internationale) ont toutes déposé une requête pour contester, entre autres choses, la façon dont le Canada a appliqué le principe de Jordan suite à la décision et les ordonnances de la présente formation rendues dans l’affaire Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c. Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 TCDP 2 (la « décision »). Le Canada et la Commission ont présenté des observations en réponse à ces requêtes. Les requêtes ont été entendues du 22 au 24 mars 2017, à Ottawa. Comme lors de l’audience sur le fond, l’audition de ces requêtes a été diffusée sur le Réseau de télévision des peuples autochtones (le RTPA).
[4] La présente décision sur requête porte expressément sur les allégations de non‑conformité et les demandes connexes pour que d’autres ordonnances soient rendues concernant le principe de Jordan. Les autres aspects des requêtes des parties, qui n’ont pas été abordés dans la présente décision sur requête, seront examinés dans le cadre d’une autre décision.
II. Conclusions et ordonnances rendues jusqu’à maintenant relativement au principe de Jordan
[5] Dans la décision, la formation a jugé que la définition et la mise en œuvre du principe de Jordan par le Canada étaient étroites et inadéquates, ce qui entraînait des lacunes dans la prestation de services, des délais et des refus pour les enfants des Premières Nations. Des délais étaient inhérents au processus de traitement des cas potentiels visés par le principe de Jordan. En outre, l’approche du gouvernement du Canada à l’égard des cas visés par le principe de Jordan était axée uniquement sur les conflits entre les gouvernements fédéral et provinciaux concernant des enfants atteints de multiples déficiences, plutôt que sur les conflits de compétence (y compris entre les ministères du gouvernement fédéral) impliquant tous les enfants des Premières Nations (et pas seulement ceux souffrant de déficiences multiples). Par conséquent, AANC a reçu ordre de prendre des mesures pour appliquer immédiatement le principe de Jordan, en lui donnant sa pleine portée et tout son sens (voir la décision, aux paragraphes 379 à 382, 458 et 481). La décision et les ordonnances connexes n’ont pas été contestées dans le cadre d’un contrôle judiciaire.
[6] Trois mois après que la décision a été rendue, AANC et Santé Canada ont indiqué avoir entamé des discussions concernant ce processus en vue d’élargir la définition du principe de Jordan, d’améliorer sa mise en œuvre et de cibler d’autres partenaires qui devraient prendre part à ce processus. Ils ont prévu qu’un délai de 12 mois serait nécessaire pour amener les Premières Nations, les provinces et les territoires à participer à ces discussions et concevoir des options en vue d’apporter des modifications au principe de Jordan.
[7] Dans une décision sur requête subséquente (2016 TCDP 10), la formation a précisé que son ordonnance enjoignait au gouvernement de mettre en œuvre immédiatement le principe de Jordan en lui donnant sa pleine portée et tout son sens et non d’entamer immédiatement des discussions en vue de revoir la définition à long terme. Nous avons fait observer qu’il existe déjà une définition valable du principe de Jordan, adoptée par la Chambre des communes, et qu’il n’y a aucune raison pour laquelle cette définition ne pourrait pas être mise en œuvre immédiatement. AANC a reçu l`ordre de considérer immédiatement le principe de Jordan comme incluant tous les conflits de compétence (y compris ceux qui opposent des ministères fédéraux) et visant tous les enfants des Premières Nations (pas seulement ceux atteints de déficiences multiples). La formation a également indiqué que l’organisme gouvernemental qui est contacté en premier devrait payer le service sans devoir procéder à un examen au regard des politiques ni tenir de conférences sur le cas avant qu’un financement soit fourni (voir la décision 2016 TCDP 10, aux paragraphes 30 à 34). Là encore, la décision sur requête et les ordonnances connexes n’ont pas été contestées dans le cadre d’un contrôle judiciaire.
[8] Par la suite, AANC a indiqué avoir pris les mesures suivantes afin d’exécuter l’ordonnance de la formation :
le Ministère a corrigé son interprétation du principe de Jordan pour qu’il ne se limite plus aux enfants des Premières Nations dans les réserves qui ont des déficiences multiples nécessitant les soins de différents fournisseurs de services;
il a corrigé son interprétation du principe de Jordan pour qu’il s’applique à tous les conflits de compétence et qu’il englobe désormais ceux qui entre les ministères fédéraux;
la prestation de services dans toute affaire visée par le principe de Jordan ne sera pas retardée en raison de conférences sur le cas ou d’examens au regard des politiques;
des comités de travail composés de fonctionnaires, de directeurs généraux et de sous-ministres adjoints de Santé Canada et d’AANC assureront la supervision, guideront la mise en œuvre de la nouvelle application du principe de Jordan et offriront une fonction d’appel.
[9] En outre, le Ministère a précisé qu’il entamerait des discussions avec les Premières Nations, les provinces et le Yukon concernant une stratégie à long terme. De plus, AANC a indiqué qu’il produirait un rapport annuel sur le principe de Jordan, qui fera état, entre autres, du nombre de cas ayant fait l’objet d’un suivi et du montant des fonds dépensés pour traiter de cas particuliers. AANC a également mis à jour son site Web pour refléter les changements susmentionnés et a affiché les coordonnées des personnes à contacter dans les cas visés par le principe de Jordan.
[10] Bien que la formation se réjouissait de ces changements et des investissements prévus en vue de donner sa pleine portée et tout son sens au principe de Jordan, elle avait encore quelques questions en suspens concernant les consultations et la mise en œuvre intégrale. Dans la décision 2016 TCDP 16, la formation a demandé des renseignements supplémentaires à AANC concernant ses consultations sur le principe de Jordan et le processus de gestion des cas visés par ce principe. En outre, elle a ordonné à AANC de fournir à l’ensemble des Premières Nations et des organismes des Services à l’enfance et à la famille des Premières Nations (SEFPN) les noms et les coordonnées des responsables du principe de Jordan dans chacune des régions.
[11] Enfin, la formation a fait remarquer que la nouvelle formulation du principe de Jordan par AANC semblait, encore une fois, plus restrictive que celle retenue par la Chambre des communes. Plus précisément, AANC limite l’application du principe aux « enfants des Premières Nations vivant dans les réserves » (plutôt que de l’appliquer à tous les enfants des Premières Nations), de même qu’à [traduction] « ceux atteints de problèmes de santé et ceux qui présentent un problème spécifique à court terme qui nécessite une aide sociale et médicale ». La formation a ordonné à AANC d’appliquer immédiatement le principe de Jordan à tous les enfants des Premières Nations et non seulement à ceux qui vivent dans les réserves. Pour être en mesure d’évaluer pleinement les répercussions de la formulation du principe de Jordan d’AANC, la formation a également ordonné au Ministère d’expliquer pourquoi il a formulé sa définition du principe de manière à ce qu’il s’applique uniquement aux enfants des Premières Nations [traduction] « atteints de problèmes de santé et à ceux qui présentent un problème spécifique à court terme qui nécessite une aide sociale et médicale » (voir la décision 2016 TCDP 16, aux paragraphes 107 à 120). Cette troisième décision sur requête n’a pas, non plus, été contestée dans le cadre d’un contrôle judiciaire.
III. Mesures supplémentaires prises par le Canada en ce qui concerne le principe de Jordan
[12] En réponse aux présentes requêtes, le Canada a affirmé que sa définition du principe de Jordan s’applique désormais à tous les enfants des Premières Nations et ne se limite pas à ceux qui vivent dans les réserves ou qui y vivent habituellement. Sa définition s’applique également à tous les conflits de compétence, y compris à ceux qui opposent les ministères fédéraux.
[13] Selon le Canada, son interprétation révisée du principe de Jordan a pour but de s’assurer que chaque fois qu’un enfant d’une Première Nation a besoin de mesures de soutien ou de services financés par le secteur public en matière de santé, d’éducation ou de services sociaux, cet enfant reçoit ce soutien ou ces services. Tout problème de compétence qui pourrait se poser sera réglé après s’être assuré qu’on a répondu aux besoins de l’enfant. De nouveaux processus ont été créés afin que les services requis dans toute affaire visée par le principe de Jordan ne soient pas retardés en raison de conférences de cas ou d’examens au regard des politiques. Les affaires urgentes seront traitées dans un délai de 12 heures, tandis que le délai de traitement des autres cas sera de 5 jours ouvrables ou encore de 7 jours ouvrables dans les cas complexes nécessitant un suivi ou des consultations avec d’autres intervenants.
[14] Le Canada a indiqué avoir également pris les mesures nécessaires pour s’assurer que les ressources humaines et le financement requis sont disponibles pour mettre en œuvre la définition élargie du principe de Jordan. À ce titre, il a pris de nouvelles initiatives stratégiques en vue de mieux répondre aux besoins des enfants des Premières Nations en matière de santé et de services sociaux. Selon le Canada, l’initiative « L’enfant d’abord » soutient l’application élargie du principe de Jordan, en fournissant au Canada les mécanismes dont il a besoin pour empêcher ou résoudre les conflits de compétence et prévenir et corriger les lacunes avant qu’ils n’apparaissent. Le Canada a soutenu que cette initiative cible les enfants des Premières Nations à risques, grâce à une meilleure coordination des services, et offre une source de financement pour répondre aux besoins des enfants lorsque ces besoins ne peuvent pas être comblés dans le cadre des programmes publics existants. Le Canada a également attiré l’attention sur le plan opérationnel régional de 2016-2017 de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits (DGSPNI), qui préconise, selon lui, une interprétation appropriée de la façon d’appliquer le principe de Jordan. Ce plan nécessite un financement de 64 millions de dollars pour les programmes et les services de santé mentale destinés aux Premières Nations en Ontario, en plus des programmes de santé mentale habituels.
[15] En outre, le Canada a soutenu qu’il s’efforce également d’améliorer ses efforts de communication afin de veiller à ce que ses partenaires des Premières Nations soient informés de la nouvelle approche adoptée et des nouvelles ressources disponibles et qu’ils aient la possibilité de s’impliquer et de faire connaître leurs points de vue.
[16] Enfin, le Canada a affirmé que bien que le principe de Jordan ne puisse pas servir à tout financer, aucune ligne précise n’a été tracée quant à ce qui est recouvrable. Tout service public offert aux autres enfants canadiens est admissible en vertu du principe de Jordan et a été considéré comme couvert lorsque la question s’est posée.
IV. Analyse
[17] Les plaignantes et les parties intéressées croient que jusqu’à maintenant, le Canada ne s’est pas conformé aux ordonnances de la formation ou à certains aspects de celles-ci. De manière générale, chacune de leurs observations respectives portait sur un aspect différent de la plainte, et elles y demandaient que des ordonnances sur les mesures d’aide immédiates soient rendues pour traiter ces aspects particuliers. Selon les déclarations qu’elles ont faites dans leurs observations et à l’audience, les plaignantes et les parties intéressées sont généralement favorables aux positions exprimées et aux ordonnances demandées par les autres.
[18] La Commission estime que malgré quelques avancées positives et encourageantes, le Canada ne s’est pas encore pleinement conformé aux ordonnances de la présente formation et qu’il est donc loisible à la formation de fournir des indications ou des précisions supplémentaires au sujet de ses ordonnances.
[19] En ce qui a trait au principe de Jordan, la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada (la « Société de soutien ») et la Commission demandent que d’autres ordonnances soient rendues concernant la définition du principe, la communication de cette définition au public et aux intervenants et le processus de gestion et de suivi des cas visés par le principe de Jordan.
[20] L’Assemblée des Premières Nations (l’« APN ») était préoccupée, au départ, par le fait qu’elle ne participait pas aux activités de Santé Canada liées au principe de Jordan étant donné qu’elle a conclu un protocole de participation avec la DGSPNI. Santé Canada a depuis invité l’APN à coprésider un groupe de travail sur le principe de Jordan, ce que l’APN a accepté. Les observations de l’APN font écho à bon nombre des préoccupations soulevées par la Société de soutien et la Commission en ce qui a trait à la définition du principe de Jordan et au processus connexe.
[21] Les observations formulées par l’organisme Chiefs of Ontario (« COO ») et la Nation Nishnawbe Aski (la « NNA ») concernant le principe de Jordan portent essentiellement sur la prestation de services de santé mentale en vertu du Protocole d’entente sur les programmes d’aide sociale pour les Indiens (l’« Entente de 1965 »), en Ontario. La présente décision sur requête concerne le principe de Jordan en général. Les questions particulières soulevées concernant l’Entente de 1965 ainsi que les autres demandes formulées seront examinées dans une décision distincte.
[22] En outre, la formation souligne que dans sa requête, la NNA a également demandé qu’une ordonnance axée sur la prévention du suicide soit rendue afin que le financement prévu aux termes du principe de Jordan soit accordé à toute collectivité autochtone qui présente une proposition dans laquelle elle fait état d’enfants et de jeunes présentant un risque de suicide. Santé Canada s’est depuis engagé à créer un Groupe de travail sur la prévention du suicide, en collaboration avec la NNA, qui aura pour mandat de définir un processus de demande de financement concret et simplifié pour les collectivités, dans le cadre de l’initiative « L’enfant d’abord » (principe de Jordan). Ainsi, et à la demande de la NNA, la formation a reporté la demande visant l’obtention d’une ordonnance axée sur la prévention du suicide (voir la décision 2017 TCDP 7).
A. Arguments juridiques
(i) Fardeau de la preuve et conformité
[23] De façon générale, concernant les différents aspects des requêtes sur lesquelles la formation doit maintenant se prononcer, la Société de soutien et l’APN ont fait valoir que le Canada a le fardeau de démontrer au Tribunal qu’il s’est conformé aux ordonnances sur les mesures d’aide immédiates rendues jusqu’à présent. Le Canada a en main les renseignements nécessaires pour prouver si les mesures d’aide immédiates demandées par le Tribunal ont bien été prises. En outre, comme il a été prouvé que le Canada a fait preuve de discrimination systémique à l’endroit des enfants des Premières Nations et de leurs familles, il serait injuste que les plaignantes aient la « charge de la preuve » et doivent prouver que la discrimination persiste, en l’absence d’autres ordonnances.
[24] En l’absence de preuves démontrant clairement que le Canada a traité tous les points énumérés dans les ordonnances d’aide immédiate du Tribunal, les plaignantes et les parties intéressées demandent, entre autres, au Tribunal de conclure que le Canada continue de faire preuve de discrimination et qu’il ne s’est jusqu’à présent pas conformé aux ordonnances de la formation et, dans certains cas, de rendre une ordonnance dans laquelle il déclarerait que le Canada n’a pas respecté lesdites ordonnances.
[25] La Commission soutient que dans les cas où le Tribunal continue d’avoir compétence pour faciliter la mise en application d’une ordonnance et qu’un différend survient par la suite, le Tribunal a la possibilité de reprendre l’audience afin : (i) de tirer des conclusions quant à savoir si une partie s’est conformée aux dispositions de l’ordonnance initiale et (ii) d’apporter des clarifications et un complément à l’ordonnance initiale, si des directives supplémentaires sont nécessaires pour corriger la pratique discriminatoire ciblée dans l’ordonnance initiale. La Commission est d’avis qu’en dépit des quelques avancées positives et encourageantes observées, le Canada ne s’est pas encore pleinement conformé aux décisions sur requête du Tribunal concernant le principe de Jordan. Il est donc loisible au Tribunal de fournir des indications ou des précisions supplémentaires.
[26] Le Canada fait valoir qu’il n’y a pas de critère juridique qui régit les requêtes de non‑conformité déposées devant le Tribunal. Le critère à satisfaire à l’égard de telles requêtes doit donc s’appuyer sur les principes généraux qui régissent le droit en matière de droits de la personne. Selon le Canada, il est clairement précisé dans la loi que les parties requérantes ont le fardeau ultime de prouver leurs allégations selon la prépondérance des probabilités : en l’espèce, elles doivent prouver leurs allégations de non‑conformité. Le Canada est d’avis que les parties requérantes ne se sont pas acquittées du fardeau qui leur incombait et que leurs requêtes devraient donc être rejetées. Quoi qu’il en soit, le Canada affirme s’être conformé aux ordonnances du Tribunal.
[27] Une fois qu’il a été établi qu’il y a eu discrimination ou préjudice, le Tribunal doit déterminer s’il est approprié de rendre une ordonnance [voir le paragraphe 53(2) de la Loi canadienne sur les droits de la personne (la « Loi »)]. À ce titre, le Tribunal a l’obligation d’évaluer la nécessité de rendre une ordonnance d’après les éléments qui lui ont été présentés; il peut également renvoyer la question aux parties pour qu’elles présentent une preuve plus étoffée quant à l’ordonnance qu’il conviendrait de rendre [voir Commission canadienne des droits de la personne c. Canada (Procureur général), 2010 CF 1135, aux paragraphes 61 et 67, confirmée dans 2011 CAF 202 (« Walden »)]. Voilà la situation dans laquelle se trouve la formation au moment de rendre une décision concernant les présentes requêtes.
[28] Dans la décision, la formation a rendu des ordonnances générales afin que la pratique discriminatoire cesse et que des mesures soient prises pour corriger la situation et l’empêcher de se reproduire; toutefois, elle y explique également qu’elle a besoin d’autres éclaircissements des parties au sujet des mesures concrètes de réparation réclamées, notamment sur la manière la plus pratique, concrète et efficace de mettre en œuvre les réformes à court terme et à long terme (voir le paragraphe 483). En effet, bien que la formation ait réussi, dans ses décisions sur requête subséquentes, à préciser ses ordonnances en s’appuyant sur les renseignements supplémentaires fournis par les parties, elle est restée saisie de l’affaire en attendant d’autres rapports des parties, principalement du Canada (voir 2016 TCDP 10 et 2016 TCDP 16). Autrement dit, le Tribunal ne cherche pas à déterminer le bien-fondé d’une plainte dont une des parties a le fardeau de prouver certains faits, mais plutôt à déterminer les réparations appropriées en recueillant les renseignements nécessaires afin de rendre des ordonnances utiles et efficaces en vue de mettre fin aux pratiques discriminatoires observées.
[29] En conformité avec cette approche, et comme l’a déjà mentionné la présente formation, l’ordonnance rendue en vertu de l’article 53 de la Loi a pour but d’éliminer et de prévenir toute forme de discrimination. Suivant une démarche motivée et fondée sur des principes, en tenant compte des circonstances particulières de l’espèce et des éléments de preuve présentés, le Tribunal doit veiller à ce que ses ordonnances de réparation parviennent à promouvoir efficacement les droits protégés par la Loi et à compenser utilement toute perte subie par la victime de discrimination. Cependant, élaborer des réparations efficaces et utiles pour résoudre un différend complexe, comme c’est le cas en l’espèce, est une tâche délicate qui peut nécessiter un contrôle continu (voir la décision 2016 TCDP 10, aux paragraphes 13 à 15 et 36).
[30] Pour cette raison, en l’absence de lacunes dans la preuve, le Tribunal ne considère pas la question du fardeau de la preuve comme une question déterminante pour trancher les présentes requêtes. Comme l’a indiqué la Cour d’appel fédérale dans Chopra c. Canada (Procureur général), 2007 CAF 268, au paragraphe 42 (« Chopra »), « [l]a question du fardeau de la preuve ne se pose que lorsqu’il faut décider quelle partie doit subir les conséquences d’une lacune dans la preuve qui empêche le décideur des faits de tirer une conclusion particulière ». Bien que des questions particulières concernant le fardeau de la preuve puissent se poser lorsqu’elle doit trancher des requêtes comme celles dont la formation a été saisie en l’espèce, si le dossier de la preuve permet à la formation de tirer des conclusions de fait étayées par la preuve, la question de savoir qui avait le fardeau de prouver un fait est sans importance.
[31] Dans le même ordre d’idées, le rôle de la formation, au moment de se prononcer sur les présentes requêtes, n’est pas en soi de déclarer s’il y a conformité ou non-conformité. Conformément aux principes de réparation exposés précédemment, lorsque la formation formule des ordonnances quant aux mesures d’aide immédiates requises et conserve compétence pour superviser leur mise en œuvre, son rôle consiste plutôt à s’assurer que les effets préjudiciables et les refus de services ciblés dans la décision sont provisoirement éliminés, dans toute la mesure du possible, en attendant la fin de la réforme des programmes de protection de l’enfance des Premières Nations par AANC. Cela dit, pour formuler d’autres ordonnances visant à prévenir la discrimination dénoncée dans la décision ou à y mettre fin immédiatement, il est nécessaire que la formation examine les mesures prises jusqu’à présent par le Canada pour donner suite aux ordonnances qu’elle a rendues, et elle peut tirer des conclusions à savoir si ces mesures sont conformes ou non à ces ordonnances.
[32] Comme l’a indiqué la Cour fédérale du Canada dans l’affaire Grover c. Canada (Conseil national de recherches), [1994] 24 CHRR D/390 (CF), au paragraphe 32, « [d]ans bien des cas, le tribunal serait peut-être mieux avisé de donner des directives pour permettre aux parties d’arranger elles-mêmes [les détails de l’ordonnance] plutôt que de leur imposer une ordonnance qu’elles n’arriveront pas à mettre à exécution ». Cette déclaration est conforme à l’approche adoptée par la formation jusqu’à maintenant à l’égard des mesures de redressement requises dans la présente affaire. Afin de faciliter la mise en œuvre immédiate des mesures de redressement générales prévues dans la décision, la formation a demandé des renseignements supplémentaires aux parties, a surveillé la mise en œuvre par le Canada de ses ordonnances et a fourni des directives additionnelles aux parties, dans ses décisions sur requête subséquentes, et a rendu un certain nombre d’autres ordonnances fondées sur les conclusions et le raisonnement détaillés déjà énoncés dans la décision.
[33] Cette approche a donné certains résultats, mais plus d’un an s’est maintenant écoulé depuis que la décision a été rendue et la présente instance doit aller de l’avant et dépasser le stade de la simple prise de mesures d’aide immédiates. Les plaignantes, la Commission et les parties intéressées souhaitent voir un changement significatif pour les enfants et les familles des Premières Nations et veulent s’assurer que le Canada met en œuvre ce changement, dès que les circonstances le permettent. Tout comme elles, la formation souhaite voir un changement véritable et rapide. Les présentes requêtes sont une façon de vérifier les assertions du Canada selon lesquelles il y a un tel changement et d’aider la formation, lorsque cela est nécessaire, à formuler des ordonnances efficaces et utiles.
[34] Voilà le contexte dans lequel les présentes requêtes ont été déposées. Le pouvoir discrétionnaire du Tribunal en matière de réparation doit être exercé de façon raisonnable eu égard à ce contexte particulier et à la preuve présentée dans le cadre de ces requêtes. Cette preuve comprend l’approche adoptée jusqu’à présent par le Canada pour se conformer aux ordonnances de la formation, laquelle preuve peut être utilisée par la formation pour tirer des conclusions et trancher les requêtes déposées par les parties.
(ii) Séparation des pouvoirs
[35] Le Canada invite le Tribunal à garder à l’esprit les principes généraux qui sous-tendent la séparation appropriée des pouvoirs au moment de formuler d’autres ordonnances. Autrement dit, le Tribunal devrait laisser la méthode précise utilisée pour remédier à la violation entre les mains de l’organisme qui a la responsabilité de mettre en application l’ordonnance rendue. Selon le Canada, le Tribunal outrepasserait ses pouvoirs s’il rendait des ordonnances qui le rendraient responsable de la gestion et de la coordination détaillées de la réforme entreprise actuellement.
[36] Le Canada affirme qu’une certaine retenue s’impose afin de lui permettre d’exercer son rôle dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques et l’utilisation des fonds publics. En l’absence d’un pouvoir légal ou d’une contestation pour des motifs constitutionnels, les cours et les tribunaux n’ont pas la compétence institutionnelle nécessaire pour s’ingérer dans l’affectation des fonds publics ou l’élaboration des politiques de l’État. Dans la mesure où le Tribunal est invité à rendre d’autres ordonnances de réparation qui l’obligeraient à dicter des politiques ou à autoriser la dépense de fonds publics, le Canada est d’avis que les présentes requêtes devraient être rejetées, car elles outrepassent la compétence du Tribunal.
[37] L’argument du Canada concernant la séparation des pouvoirs n’est pas assez précis. Mis à part une ordonnance particulière demandée par la Société de soutien, qui sera examinée par la formation dans une décision sur requête distincte, le Canada n’a attiré l’attention sur aucune autre des ordonnances demandées par les autres parties auxquelles cet argument pourrait s’appliquer. Pour les besoins de la présente décision, il n’a renvoyé à aucune des ordonnances demandées relativement au principe de Jordan qui risque d’aller à l’encontre de la séparation des pouvoirs. Quoi qu’il en soit, tel qu’il est expliqué dans les motifs exposés ci-après, toute autre ordonnance émise par la formation est fondée sur les conclusions et les ordonnances rendues dans la décision et les décisions sur requête subséquentes, qui ont toutes été acceptées par le Canada, de même que sur les éléments de preuve présentés relativement aux présentes requêtes et les pouvoirs conférés à la formation en vertu du paragraphe 53(2) de la Loi. Dans le cadre de la présente analyse, l’argument général du Canada concernant la séparation des pouvoirs n’est pas particulièrement utile.
B. Autres ordonnances sollicitées
(i) Définition du principe de Jordan
[38] Malgré l’assurance donnée par le Canada que sa définition du principe de Jordan s’applique désormais à tous les enfants des Premières Nations, indépendamment de leur état ou de leur lieu de résidence, la Société de soutien affirme que les fonctionnaires du gouvernement ont adopté une définition restrictive du principe de Jordan, qui est encore axée sur les enfants atteints d’une déficience ou présentant un état critique de courte durée, qui nécessitent des services de santé ou des services sociaux. La Société de soutien ajoute qu’AANC n’a pas encore procédé à l’examen des cas antérieurs visés par le principe de Jordan pour lesquels des services ont été refusés. Bien que Santé Canada ait entamé un processus d’examen de ces cas, la Société de soutien et l’APN ne savent pas vraiment combien d’années antérieures seront examinées dans le cadre de ce processus.
[39] En outre, la Société de soutien est préoccupée par le fait que la définition du principe de Jordan se limite aux enfants au sens où on l’entend dans la législation provinciale. Dans certaines provinces, un enfant est un individu âgé de moins de 16 ans. La Société de soutien est d’avis qu’une telle approche est inacceptable, dans la mesure où le principe de Jordan ne se limite pas aux services fournis en vertu des lois d’une province qui régissent les services à l’enfance et à la famille. De même, la Société de soutien fait valoir que le principe de Jordan exige, en ce qui concerne l’accès aux services, une approche axée sur les résultats, et non sur le processus. Autrement dit, les normes en matière de soins des provinces et des territoires sont une mesure inadéquate pour la conception de programmes et d’initiatives visant à assurer une réelle égalité aux enfants des Premières Nations.
[40] De façon générale, la Commission est d’accord avec la Société de soutien pour dire que le Tribunal devrait fournir des directives supplémentaires, en précisant la définition exacte du principe de Jordan qui doit être appliquée à l’avenir pour éliminer les pratiques discriminatoires recensées dans la décision. Compte tenu des décisions sur requête déjà rendues par la formation jusqu’à maintenant, la Commission a suggéré certains principes clés que toute définition du principe de Jordan doit mettre de l’avant.
[41] S’il est vrai que le Canada a fait certains efforts pour mettre en œuvre le principe de Jordan depuis que la décision a été rendue, il ne l’a toujours pas appliqué en lui donnant sa pleine portée et tout son sens. Comme il a été mentionné précédemment, la formation a indiqué dans la décision 2016 TCDP 16 qu’une définition du principe de Jordan qui s’applique aux enfants des Premières Nations [traduction] « atteints de problème de santé et à ceux qui présentent un problème spécifique à court terme qui nécessite une aide sociale et médicale » semble être plus restrictive que celle formulée par le législateur. Suivant la réponse à la demande de renseignements supplémentaires de la formation et la preuve présentée dans le cadre des présentes requêtes, la formation peut maintenant confirmer que le Canada applique effectivement une définition restreinte du principe de Jordan qui n’est pas conforme aux ordonnances antérieures de la formation.
[42] Le Canada a appelé trois témoins en réponse aux requêtes des plaignantes et des parties intéressées :
Mme Robin Buckland, directrice exécutive du Bureau des soins de santé primaires de Santé Canada au sein de la DGSPNI;
Mme Cassandra Lang, directrice au sein de la Direction de l’enfance et de la famille, de la Direction générale de l’enfance et de la famille d’AANC;
Mme Lee Cranton, directrice, Opérations du Nord, dans la région de l’Ontario, au sein de la DGSPNI de Santé Canada.
[43] Chacun de ces trois témoins a signé un affidavit et a été contre-interrogé à ce sujet par les autres parties, et tous ces éléments de preuve ont été déposés devant la formation dans le cadre des présentes requêtes. De façon générale, les trois témoins ont rendu un témoignage semblable qui appuie la position défendue par le Canada. Toutefois, comme la formation l’explique dans les pages qui suivent, où elle se penche principalement sur le témoignage de Mme Buckland, la majeure partie des preuves documentaires produites par le Canada, qui visent la dernière année écoulée depuis la décision, ne corroborent pas le témoignage de ces témoins concernant le principe de Jordan.
[44] Mme Buckland est la représentante du gouvernement fédéral chargée de mettre en œuvre le principe de Jordan. Elle prend part à ce processus depuis que la décision a été rendue (voir Gillespie Reporting Services, transcription du contre-interrogatoire de Robin Buckland, Ottawa, volume I, à la page 15, lignes 21 à 23 [transcription du contre‑interrogatoire de Mme Buckland]).
[45] Dans son affidavit, Mme Buckland indique que les restrictions observées précédemment dans la définition du principe de Jordan ont maintenant été éliminées, notamment l’exigence selon laquelle les enfants des Premières Nations doivent vivre dans les réserves ou être atteints de déficiences multiples, ce qui requiert l’obtention de services auprès de différents fournisseurs. Elle précise qu’en dépit de tout cela, il est fréquent que les familles ne se manifestent pas pour demander de l’aide. À cet égard, elle indique que les efforts proactifs déployés en partenariat avec les organismes de prestation de services sur le terrain devront se poursuivre et précise que le Canada a entrepris diverses activités de mobilisation pour aider à faciliter l’application plus générale du principe de Jordan (voir l’affidavit de Mme Robin Buckland, daté du 25 janvier 2017, aux paragraphes 3, 16 et 17).
[46] En outre, Mme Buckland explique que la définition actuelle du principe de Jordan, qui s’applique aux enfants des Premières Nations [traduction] « atteints de problème de santé et à ceux qui présentent un problème spécifique à court terme qui nécessite une aide sociale et médicale », avait pour but de concentrer les efforts sur les enfants les plus vulnérables :
[traduction] Il s’agit plutôt d’examiner les secteurs où les besoins sont les plus grands et d’essayer d’y concentrer nos efforts.
Transcription du contre-interrogatoire de Mme Buckland à la page 17, lignes 12 et 13.
Nos efforts en ce qui a trait au principe de Jordan étaient axés sur les enfants qui vivent dans les réserves et qui souffrent d’une affection temporaire ou de courte durée ou encore d’une déficience qui nuit à leurs activités quotidiennes; nous continuons de concentrer nos efforts sur ces enfants.
Transcription du contre-interrogatoire de Mme Buckland à la page 39, lignes 17 à 21.
Chaque fois qu’un problème de santé complexe est examiné, une approche multimodale doit invariablement être adoptée. Vous devez toujours être en mesure d’aborder le problème sous différents angles si vous voulez vraiment faire une différence.
L’importance accordée aux enfants des Premières Nations dans les réserves, qui sont atteints d’une déficience ou d’une affectation de courte durée – qui nuit à leurs activités quotidiennes se veut un effort de notre part pour tenter d’atteindre un segment ou plutôt un sous-ensemble de la population où nous croyons pouvoir faire la plus grosse différence – là où nous croyons que les besoins sont les plus grands.
Comme je l’ai dit plus tôt, je crois donc que nous n’avons pas bien présenté le concept – il est regrettable que nos communications au départ n’aient pas été ainsi formulées – que nous n’ayons pas indiqué dès le début que le principe de Jordan s’applique à tous les enfants des Premières Nations.
Transcription du contre-interrogatoire de Mme Buckland à la page 40, lignes 10 à 25.
Nous tentons de concentrer nos efforts, de commencer quelque part, et nous essayons là où nous risquons de trouver le plus grand nombre de conflits de compétence.
Transcription du contre-interrogatoire de Mme Buckland à la page 41, lignes 4 à 6.
Les enfants atteints d’une déficience ou présentant des besoins temporaires cruciaux méritent une attention particulière. Comme je l’ai mentionné il y a quelques instants, le principe de Jordan s’applique à tous les enfants des Premières Nations ayant des besoins insatisfaits en matière de santé et de services sociaux.
Transcription du contre-interrogatoire de Mme Buckland à la page 275, lignes 19 à 23.
[47] Comme le souligne la Société de soutien au paragraphe 24 de ses observations datées du 16 décembre 2016, il a été établi dans la décision que la définition étroite du Canada et