Early Recovered Resources Inc. c. Colombie-Britannique

Early Recovered Resources Inc. c. Colombie-Britannique
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2005-07-18
Référence neutre
2005 CF 995
Numéro de dossier
T-588-00
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20050718
Dossier : T-588-00
Référence : 2005 CF 995
Ottawa (Ontario), le 18 juillet 2005
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE JAMES RUSSELL
ENTRE :
EARLY RECOVERED RESOURCES INC.
demanderesse
et
SA MAJESTÉDU CHEF DE LA PROVINCE DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE,
JIM DOYLE, MINISTRE DES FORÊTS
COAST FOREST PRODUCTS ASSOCIATION et
INDEPENDENT TIMBER MARKETING ASSOCIATION
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
GENÈSE DE L'INSTANCE
[1] La présente instance concerne la compétence constitutionnelle touchant la réglementation de la récupération de billots non marqués dans le fleuve Fraser en Colombie-Britannique. La provenance et la propriété des billots ne peuvent être déterminées en l'espèce.
[2] La demanderesse a conçu et présenté la présente affaire comme une cause qui est de nature à susciter une décision de principe et qui appelle la Cour à examiner et à juger la constitutionnalité, l'applicabilité ou l'effet de la partie IX de la Forest Act, R.S.B.C. 1996, ch. 157 (la Forest Act), et de son règlement d'application, le Log Salvage Regulation for the Vancouver Log Salvage District, B.C. Reg. 220/81, modifié (le Log Salvage Regulation).
[3] La demanderesse soutient essentiellement que la partie IX de la Forest Act est inconstitutionnelle parce que la législature de la Colombie-Britannique n'avait pas compétence pour l'adopter en raison de la compétence exclusive sur la navigation et les bâtiments ou navires que le législateur fédéral tient du paragraphe 91(10) de la Loi constitutionnelle de 1867 et de l'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982.
[4] À titre subsidiaire, la demanderesse affirme que si la partie IX de la Forest Act n'excède pas la compétence de la Province, elle est inopérante dans la mesure où elle est incompatible avec la Loi sur la marine marchande du Canada, L.R.C. 1985, ch. S-9 (la Loi sur la marine marchande) et la Convention internationale de 1989 sur l'assistance (la Convention) qui a été incorporée en droit interne canadien par le biais de l'article 449.1 de la Loi sur la marine marchande et qui est entrée en vigueur au Canada le 14 juillet 1996.
[5] Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie-Britannique et le ministre des Forêts Jim Doyle (la Province) soutiennent que la partie IX de la Forest Act est constitutionnelle parce qu'elle porte sur des questions qui relèvent de la compétence exclusive de l'assemblée législative de la Colombie-Britannique. La Province adopte le point de vue selon lequel la partie IX de la Forest Act est essentiellement un texte législatif qui tombe sous le coup des dispositions suivantes de la Loi constitutionnelle de 1867 :
a) 92(5) - L'administration et la vente des terres publiques appartenant à la province, et des bois et forêts qui s'y trouvent;
b) 92(10) - Les travaux et entreprises d'une nature locale;
c) 92(13) - La propriété et les droits civils dans la province;
d) 92(16) - Généralement toutes les matières d'une nature purement locale ou privée dans la province.
[6] À titre subsidiaire, la Province affirme que, dans la mesure où elles visent à réglementer la récupération et la vente de billots et la distribution du produit de la vente des billots récupérés en Colombie-Britannique, la Loi sur la marine marchande et la Convention ne constituent pas des mesures législatives valides portant sur la navigation et les bâtiments ou navires, de sorte que le législateur fédéral n'avait pas compétence pour les adopter.
[7] La Coast Forest Products Association, anciennement la Forest and Lumber Association (Coast), et l'Independent Timber Marketing Association (Timber Marketing) adhèrent à la thèse de la Province. Coast est une association provinciale à but non lucratif qui compte parmi ses membres toutes les grandes - et bon nombre des petites - entreprises forestières qui exercent leurs activités le long des côtes de la Colombie-Britannique. Timber Marketing est également une association provinciale composée de courtiers en bois et de certaines des petites sociétés forestières qui exercent leurs activités dans les zones côtières de la Colombie-Britannique.
[8] Coast and Timber Marketing ont été constituées codéfenderesses dans le présent litige aux termes de l'ordonnance prononcée par le protonotaire Hargrave le 2 mai 2003.
[9] Les avis de question constitutionnelle appropriés ont été dûment signifiés. Justice Canada a adopté le point de vue que l'affaire est « privée et provinciale » et le Procureur général du Canada a refusé d'intervenir. D'autres fonctionnaires et ministères fédéraux (Transports et Sauvetage et Épaves) semblent aussi considérer que les questions en litige relèvent exclusivement de la compétence provinciale.
RAPPEL DES FAITS
[10] Afin de constituer un dossier contextuel et factuel en vue de contester la constitutionnalité des dispositions en question, la demanderesse a procédé à une opération type de récupération de billots pour laquelle elle a produit des notes détaillées et pris des photographies.
[11] Entre le 13 et le 19 janvier 1999, Mme Shirley Weishuhn, copropriétaire et employée de la compagnie demanderesse, a récupéré 65 billots flottants dans le fleuve Fraser dans la zone de récupération de billots de Vancouver.
[12] Au moment des faits, Mme Weishuhn était titulaire d'un permis de récupération de billots en cours de validité qui l'autorisait à récupérer des billots dans la zone de récupération de billots de Vancouver. Ce permis lui avait été délivré en vertu du Log Salvage Regulation pris en application de la Forest Act.
[13] Les 65 billots ont tous été récupérés à l'aide d'un bâtiment de mer appelé Starter II, qui est immatriculé sous le numéro 13K73797.
[14] Pour récupérer les billots, Mme Weishuhn a manoeuvré le Starter II en l'approchant de quelques mètres de chaque billot et, tout en demeurant à bord du bateau, en empoignant chaque billot manuellement ou à l'aide d'une hache ou d'une gaffe.
[15] Après avoir stabilisé le billot dans l'eau, elle se servait d'une hache pour enfoncer un clameau à crochet à numéro unique dans chaque billot. Un « clameau à crochet » est un dispositif spécialisé dont on se sert pour la récupération des billots. Le « clameau » est une pièce en métal recourbée que l'on enfonce dans le bois. Chaque clameau comporte à l'autre extrémité un anneau d'ancrage dans lequel on passe la chaîne rattachée au mât du Starter II. Les billots pouvaient ainsi être remorqués derrière le bateau.
[16] À l'aide d'un marteau d'identification pour la récupération de billots, Mme Weishuhn a ensuite appliqué ensuite une marque sur les billots et elle a attaché les billots au Starter II en vue de leur remorquage.
[17] Au fur et à mesure qu'elle les récupérait, Mme Weishuhn confirmait à divers lieux du fleuve Fraser l'identité des billots grâce aux clameaux à crochets à numéro individuel qu'elle y fixait.
[18] Le 20 janvier 1999, Mme Weishuhn a remorqué avec le Starter II les 65 billots jusqu'à sa propriété du 10487, River Road, à Delta, en Colombie-Britannique.
[19] Sur les 65 billots, 17 qui ne portaient aucune marque de bois visible ont été mis à part. Certains des 48 billots restants portaient des marques de bois identifiables. Les 17 billots sans marques de bois visibles sont les billots qui sont en litige dans la présente action.
[20] Les 17 billots non marqués comportaient tous des extrémités coupées, ce qui indiquait qu'il ne s'agissait pas de débris ligneux naturels.
[21] Le 1er février 1999, la demanderesse a informé le ministère des Forêts qu'elle retenait les 17 billots non marqués.
[22] Le 10 février 1999, la Province lui a répondu par lettre.
[23] Les 10 et 11 février 1999, Mme Weishuhn a, avec l'aide du Starter II, remorqué les 17 billots non marqués au poste de réception du fleuve Fraser de la Gulf Log Salvage Co-Operative Association (Gulf Log).
[24] Gulf Log a accepté 14 des 17 billots. Deux de ces billots étaient des « canards » et Mme Weishuhn a reçu l'ordre d'un des employés de Gulf Log de livrer ces deux billots à West Coast Cellufibre, qui acceptait les canards. Le troisième billot refusé était de l'aulne. Comme les billots d'aulne ne sont pas acceptés par Gulf Log au poste de réception, le petit billot d'aulne a été mis dans un sac de débris pour qu'on en dispose ensuite.
[25] Les 14 billots qui ont été acceptés ont été mesurés par un mesureur de billes employé par Gulf Log. Les deux canards livrés à West Coast Cellufibre ont été cubés à cet endroit.
[26] Le 16 août 1999, la demanderesse a exigé que le ministre des Forêts l'indemnise, conformément aux modalités de la Convention, pour les 17 billots non marqués.
[27] Le 15 octobre 1999, le ministre des Forêts a, par l'intermédiaire de son représentant, le directeur du Revenu au ministère des Forêts, refusé la demande de la demanderesse au motif que le Log Salvage Regulation s'appliquait et qu'eu égard aux circonstances de l'espèce, la Convention ne s'appliquait pas.
[28] Gulf Log s'est occupé de seize des 17 billots non marqués. Gulf Log a vendu les 14 billots livrés au poste de réception. Pour ce qui est des deux canards livrés à West Coast Cellufibre, la facture relative à leur vente a été établie par Gulf Log.
[29] Le ministère des Forêts a facturé des droits de coupe à Gulf Log, qui a payé des droits de coupe sur les 16 billots au ministère des Forêts de la Colombie-Britannique.
[30] Les 48 autres billots ont été transportés par remorquage jusqu'à Gulf Log par M. Earl Weishuhn pour le compte de la demanderesse. Gulf Log a payé pour ces 48 billots l'indemnité prévue par le régime provincial et la demanderesse a accepté ce paiement.
[31] La demanderesse a fixé à 639,62 $ la valeur des 17 billots non marqués en se fondant sur l'annexe de la liste interne de prix de vente moyen sur trois mois des billots que la Province a établie pour le calcul des droits de coupe. Ce tableau concerne la vente de billots « verts » (non récupérés). L'offre d'indemnité que Gulf Log a faite à la demanderesse (et que la demanderesse a refusée) était basée sur le calcul de valeur marchande des billots récupérés. Gulf Log a établi à 271,90 $ la valeur marchande des 16 billots non marqués (autre que le bois d'aulne).
[32] La demanderesse explique qu'en suivant la procédure qui vient d'être décrite, Mme Weishuhn a récupéré des biens valables qui risquaient d'être perdus ou endommagés. Ces biens avaient été perdus dans un cours d'eau navigable au cours de leur transport et/ou de leur entreposage sur le fleuve Fraser. Mme Weishuhn a offert de rendre ces biens à la Province qui, selon ce que croyait la demanderesse, possédait le meilleur titre de propriété sur les billots en question et, ce faisant, Mme Weishuhn a fourni un avantage en restituant des biens valables, en supprimant un danger pour la navigation et en éliminant un risque environnemental pour d'importants marais déjà menacés de l'estuaire du fleuve Fraser.
THÈSE DES PARTIES
[33] Selon la demanderesse, l'opération de récupération des billots à laquelle Mme Weishuhn a procédé visait à dissiper les ambiguïtés juridiques entourant un système de récupération des billots qui avait eu des incidences négatives sur la profession et le gagne-pain que Mme Weishuhn a choisis, sur l'exploitation de son entreprise familiale et sur la communauté très unie de récupérateurs de billots du fleuve Fraser avec laquelle elle entretenait des liens étroits.
[34] Pour dissiper ces ambiguïtés et pour supprimer les conséquences négatives du système actuel de récupération de billots sur le fleuve Fraser, la demanderesse a formulé ses conclusions de diverses manières au cours de la présente instance. À la clôture du procès, voici l'ordonnance qu'elle a réclamée :
a) Un jugement déclarant que la partie IX de la Forest Act et le Log Salvage Regulation sont inconstitutionnels et qu'ils excèdent la compétence de la Province étant donné qu'ils réglementent une matière qui relève de la compétence fédérale fondamentale (en l'occurrence, la navigation et les bâtiments ou navires);
b) À titre subsidiaire, un jugement déclarant que la partie IX de la Forest Act et le Log Salvage Regulation sont inopérants dans la mesure où ils sont incompatibles avec la Loi sur la marine marchande et la Convention;
c) Un jugement déclarant que la Loi sur la marine marchande et la Convention s'appliquent au sauvetage maritime de billots;
d) Un jugement déclarant que la demanderesse a le droit de recevoir une indemnité pour les 17 billots non marqués qu'elle a récupérés, conformément au paragraphe (1) de l'article 13 de la Convention, incorporée par la partie V de la Loi sur la marine marchande, y compris notamment l'indemnité prévue à l'alinéa b) du paragraphe (1) de l'article 13 de la Convention.
[35] La Province affirme - avec l'appui de Coast et de Timber Marketing - que la partie IX de la Forest Act et son règlement d'application, le Log Salvage Regulation, relèvent de la compétence de la législature provinciale car il s'agit essentiellement de questions se rapportant aux ressources forestières, aux droits des sociétés forestières en ce qui concerne la récolte de bois, à la réglementation de la propriété et de la vente du bois de la Couronne, à la disposition du produit de la vente de bois de la Couronne et à la réglementation de la récupération du bois qui pourrait autrement être perdu.
[36] Bien que la demanderesse affirme que les activités de récupération de billots en question tombent carrément sous le coup du pouvoir de réglementation du gouvernement fédéral sur la navigation et les bâtiments ou navires aux termes du paragraphe 91(10) de la Loi constitutionnelle de 1867, la Province affirme que, même si la partie IX de la Forest Act et le Log Salvage Regulation ont effectivement des incidences sur la navigation et les bâtiments ou navires, ces incidences sont limitées et ne constituent qu'un aspect accessoire et secondaire d'un régime de réglementation provincial valide.
[37] En fait, la Province - là encore, avec l'appui des autres défendeurs - soumet sa propre question constitutionnelle qu'elle souhaite faire trancher dans le cadre du présent procès :
[traduction] À titre subsidiaire, dans la mesure où elles prétendent réglementer la récupération et la vente de billots et la distribution du produit de la vente de billots récupérés en Colombie-Britannique, la Loi sur la marine marchande du Canada et la Convention internationale de 1989 sur l'assistance ne constituent pas des mesures législatives valides portant sur la navigation et les bâtiments ou navires et le législateur fédéral n'avait pas compétence pour les adopter.
[38] En raison de la nature du présent litige, la Province a précisé qu'elle ne réclamait pas de dépens.
[39] Les avis de questions constitutionnelles appropriés ont été dûment signifiés.
CONTESTATION DU RÉGIME PROVINCIAL
[40] Le débat tourne essentiellement autour de la contestation, par la demanderesse, de la constitutionnalité du régime établi par la Province à la partie IX de la Forest Act et dans le Log Salvage Regulation relativement à la récupération de billots dans le district de récupération de billots de Vancouver.
[41] La Forest Act et le Log Salvage Regulation s'inscrivent dans le cadre d'un régime complet de gestion des ressources forestières en Colombie-Britannique. Ce régime comprend aussi la Forest and Range Practices Act, S.B.C. 2002, ch. 69, le Forest Practices Code of British Columbia, R.S.B.C. 1996, ch. 159, le Scaling Regulation, B.C. Reg. 446/94, le Timber Marking and Transportation Regulation, B.C. Reg. 253/97, et le Forest Planning and Practices Regulation, B.C. Reg. 14/2004.
[42] La demanderesse conteste la constitutionnalité de la partie IX de la Forest Act et du Log Salvage Regulation d'une façon quelque peu indirecte. La demanderesse tire argument du concept de « sauvetage maritime » pour affirmer que la Province a tenté de légiférer sur un sujet qui relève essentiellement du droit maritime canadien et, partant, de la compétence fédérale sur la navigation et les bâtiments ou navires.
[43] Il est vrai que la demanderesse fait allusion au critère traditionnel du « caractère véritable » que la Cour suprême du Canada a énoncé dans l'arrêt Bande Kitkatla c. Colombie-Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 R.C.S. 146, 2002 CSC 31, en matière de contrôle de la constitutionnalité, mais dans son analyse du caractère véritable des dispositions contestées, la demanderesse se borne à affirmer que celles-ci [traduction] « empiètent effectivement sur la navigation et les bâtiments ou navires, étant donné qu'elles visent à réglementer la restitution ou la récupération de biens perdus au cours de leur transport par eau » . Pour ce qui est de la partie IX de la Forest Act, la demanderesse se contente de dire que [traduction] « ces dispositions s'appliquent uniquement au sauvetage maritime de billots [mots soulignés par la demanderesse] » et que [traduction] « tout ce qui se produit dans un contexte maritime relève prima facie de la compétence fédérale » .
[44] La demanderesse aborde ensuite les assertions de la Province suivant lesquelles les dispositions contestées réglementent les droits de propriété et le commerce de billots récupérés.
[45] Pour ce qui est de la réglementation des droits de propriété, la demanderesse adopte une approche plutôt littérale en faisant valoir que les dispositions contestées [traduction] « ne créent pas un nouveau droit de propriété sur le bois récupéré » et qu'elles [traduction] « ne précisent pas qui est propriétaire des billots non marqués » .
[46] En ce qui concerne le commerce de billots, la demanderesse soutient que les dispositions contestées ne réglementent pas la question parce qu'elles ne précisent pas comment le titulaire du permis provincial, Gulf Log, devrait vendre les billots [traduction] « sauf pour exiger que ces billots soient vendus au meilleur prix » et que, bien qu'ils reçoivent des droits de récupération, ceux qui font de la récupération [traduction] « n'achètent ni ne vendent les billots » .
[47] Ayant conclu que les dispositions contestées n'empiètent pas sur le pouvoir du gouvernement fédéral sur la navigation et les bâtiments ou navires parce qu'elles « visent à réglementer la restitution ou la récupération de biens perdus au cours de leur transport par eau » , la demanderesse aborde ensuite, conformément à l'arrêt Kitkatla, la question de savoir si ces dispositions font néanmoins partie d'un régime législatif provincial valide.
[48] La thèse de la demanderesse est que, bien que, de façon générale, la Forest Act n'empiète pas sur la compétence fédérale, [traduction] « on ne peut sauver une disposition inconstitutionnelle en l'insérant dans une loi par ailleurs valide » .
[49] La demanderesse soutient essentiellement, en ce qui concerne le régime édicté par la Forest Act, que les dispositions de la partie IX et du Log Salvage Regulation [traduction] « ne sont pas suffisamment intégrées à ce régime ou essentiels à ce régime pour en faire des mesures législatives valides portant sur la propriété et les droits civils, les protégeant ainsi d'un tel empiétement » .
[50] Cette situation tient au fait que [traduction] « ces dispositions concernent le sauvetage maritime et ne visent donc que les billots récupérés sous la laisse des hautes eaux. Elles ne s'appliquent pas à la récupération du bois en général. »
[51] La demanderesse fait valoir que, contrairement aux dispositions de la Forest Act qui portent sur le « sauvetage terrestre » , [traduction] « le sauvetage maritime de billots n'a rien à voir avec la récolte du bois. Il se rapporte à la récupération et à l'entreposage du bois perdu au cours du transport par eau » . La demanderesse explique donc que [traduction] « le fait d'empêcher la Province de réglementer le sauvetage maritime de billots ne porte nullement atteinte à sa capacité de réglementer la récolte de bois » et les dispositions contestées [traduction] « peuvent être entièrement dissociées du reste du régime législatif contenu dans la Forest Act. »
[52] Pour renforcer ses conclusions sur le caractère véritable, la demanderesse invoque [traduction] « le principe de l'exclusivité des compétences [...] qui empêche totalement la Province de réglementer le sauvetage maritime de billots » . La thèse de la demanderesse est que [traduction] « les règles de droit générales en matière de sauvetage maritime relèvent essentiellement de la compétence fédérale sur la navigation et les bâtiments ou navires. Par ailleurs, les règles de droit régissant le sauvetage maritime sont à ce point développées pour que la province ne puisse plus faire valoir sa compétence dans ce domaine. Comme elle répond à la définition élargie du sauvetage maritime, la récupération de billots relève également de la compétence exclusive essentielle du Parlement sur les bâtiments ou navires et la navigation. »
[53] La demanderesse invoque les arrêts ITO - International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Ltd., [1986] 1 R.C.S 752 et Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273 à l'appui de son argument que [traduction] « la compétence maritime est, pour des raisons d'ordre constitutionnel, historique et pratique, extrêmement large » . Elle cite également l'arrêt Succession Ordon c. Grail, [1998] 3 R.C.S. 437, pour démontrer que « chaque chef de compétence fédérale possède un contenu essentiel que les provinces ne sont pas autorisées à réglementer indirectement par le truchement de lois de portée générale valides » et que le contenu essentiel du droit maritime devrait être évalué en fonction des « dimensions nationales et internationales du droit maritime ainsi que de l'exigence corrélative d'uniformité dans les principes de droit maritime » .
[54] La demanderesse en conclut que [traduction] « le principe qui se dégage de l'arrêt Ordon est qu'il est relativement rare qu'une loi provinciale d'application générale vise une matière qui est par ailleurs régie par le droit maritime canadien » .
[55] Pour revenir à la question de l'exclusivité des compétences dans le contexte de la compétence fédérale en droit maritime, la demanderesse cite l'arrêt récent de la Cour d'appel de la Colombie-Britannique R. c. Kupchanko, (30 janvier 2002), dossier CA026665 (Vancouver), [2002] B.C.J. No. 148 (Q.L.) (C.A.C.-B.). Elle reprend les propos suivants du juge Esson, au paragraphe 35 : [traduction] « Le champ d'application de toute loi provinciale dans le contexte maritime s'est considérablement rétréci [...] »
[56] Sur le fondement de ces précédents, la demanderesse exhorte la Cour à tirer les conclusions suivantes en l'espèce :
a) Le contenu essentiel de la compétence maritime exclusive du fédéral est particulièrement vaste;
b) Le sauvetage maritime constitue un aspect vital ou essentiel de la compétence maritime fédérale;
c) L'existence d'une convention internationale dûment ratifiée sur l'assistance en mer qui contient des règles de sauvetage uniformes démontre que le sauvetage maritime, y compris le sauvetage maritime de billots (qui répond à la définition élargie du mot « bien » dans la Convention), fait partie du contenu essentiel irréductible de la compétence fédérale sur le droit maritime;
d) Le paragraphe 422(1) de la Loi sur la marine marchande souligne le caractère fédéral du sauvetage en prévoyant que le ministre fédéral des Transports « exerce la surintendance générale de tout ce qui se rapporte au sauvetage » sur toute l'étendue du Canada;
e) Le sauvetage ne donne ouverture à une action en justice que devant les tribunaux siégeant en amirauté;
f) Le sauvetage maritime de billots, qui a nécessairement lieu dans des eaux navigables et qui implique des manoeuvres visant à supprimer les dangers pour la navigation, ne peut être qualifié que d'activité maritime;
g) La Forest Act et le Log Salvage Regulation empiètent sur des aspects vitaux du contenu essentiel de la compétence fédérale maritime sur le sauvetage maritime;
h) Les estacades sont créées expressément pour la navigation et elles constituent des bâtiments au sens de la Loi sur la marine marchande et de la Convention de sorte que, dans le cas qui nous occupe, les billots qui, selon la prépondérance des probabilités, constituaient la cargaison d'un bâtiment (en l'occurrence une estacade), répondent à la définition traditionnelle du « sauvetage » et relèvent donc de la compétence exclusive du Parlement.
[57] Pour ce qui est de l'argument de la demanderesse sur l'inconstitutionnalité de la partie IX de la Forest Act et du Log Salvage Regulation dans son ensemble, il est évident que la thèse de la demanderesse repose effectivement sur le principe de l'exclusivité des compétences. Son analyse du caractère véritable est plutôt superficielle et revient à une affirmation générale que les dispositions contestées empiètent sur le pouvoir fédéral en matière de navigation et de bâtiments et navires parce qu'elles [traduction] « visent à réglementer la restitution ou la récupération de biens perdus au cours de leur transport par eau » et qu'elles [traduction] « ne sont pas suffisamment intégrées à ce régime ou essentielles à ce régime pour constituer des mesures législatives valides portant sur la propriété et les droits civils, et pour échapper à la qualification d'empiétement » .
[58] Le principal argument que fait valoir la demanderesse pour contester les dispositions en question se résume essentiellement à ce qui suit : la récupération de billots constitue du sauvetage maritime; le sauvetage maritime est un élément essentiel de la compétence maritime fédérale sur la navigation et les bâtiments ou navires; la compétence fédérale maritime est très large et il n'y a pas de place, sur le plan constitutionnel, pour un régime provincial qui porterait sur la récupération de billots dans les eaux navigables.
[59] La demanderesse est confortée dans sa thèse par l'ordonnance en date du 15 février 2002 par laquelle le juge Hugessen a rejeté la requête présentée par la Province en vue d'obtenir un jugement sommaire dans la présente affaire. Dans les motifs du jugement du 20 février 2002 qui ont suivi l'ordonnance par laquelle il a débouté la Province de sa requête, le juge Hugessen tient les propos suivants au sujet du bien-fondé de la cause tel qu'il la percevait alors :
[...]
[7] Il faut souligner que la province n'a pas empiété de quelque façon que ce soit sur la législation fédérale de manière à ce que l'application de celle-ci écarte nécessairement l'application de la législation provinciale. J'estime que cette admission de la part de la province est entièrement justifiée puisque les arrêts récents ont indiqué très clairement que le pouvoir fédéral dans le domaine du droit maritime, de la navigation et des expéditions par eau était effectivement très large, et je fais référence aux arrêts bien connus qui m'ont été cités abondamment en plaidoirie, soit les arrêts ITO--International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc. et autre, [1986] 1 R.C.S. 752; Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3; Succession Ordon c. Grail, [1998] 3 R.C.S. 437 et autres.
[8] On a tenté de me convaincre que les travaux préparatoires à la Convention de 1989 ne démontraient pas que les billots et les estacades étaient visés par les rédacteurs et on a fait référence à un article du lord juge Kerr à cet égard: M. Kerr, « The International Convention on Salvage 1989 - How it Came to Be » (1990), 39 I.C.L.Q. 530. Je suis d'avis que l'omission de mention expresse des billots et des estacades a très peu de conséquences. Les termes utilisés par les rédacteurs n'auraient pas pu être plus larges, et le fait que, dans leurs travaux préliminaires, les rédacteurs aient envisagé expressément des objets comme des bouées et de l'équipement de pêche m'indique clairement qu'ils n'ont pas eu l'intention de prévoir des restrictions et qu'ils n'en ont expriméaucune. Je ne peux tout simplement pas accepter qu'il y ait eu une intention implicite d'exclure les objets comme les billots et les estacades. Il se peut que la raison pour laquelle ceux-ci n'ont pas été mentionnés réside dans le fait que ce pays et, peut-être, les États-Unis sont en réalité les seules nations parmi les principales nations maritimes où une partie importante des expéditions commerciales par eau a lieu sous forme de billots et d'estacades. Cela peut aussi expliquer la conception adoptée au début par la Cour de l'amirauté de l'Angleterre, pays où, naturellement, le commerce de billots flottants n'a jamais eu l'importance qu'il a revêtu pendant de nombreuses années sur les deux côtes du Canada.
[9] Je conclus donc que, dans son état actuel, la demande de rémunération de sauvetage relève apparemment de la compétence de la Cour en matière de sauvetage. Cela ne signifie évidemment pas que la demande est bien fondée ou qu'elle sera accueillie en temps opportun. Cela signifie plutôt qu'elle peut se rendre à procès et que, peu importe si on considère la réglementation provinciale comme invalide, inopérante ou simplement inapplicable, celle-ci ne joue aucun rôle dans la détermination de l'action en dommages-intérêts de la demanderesse. Bien entendu, cela signifie également que la requête doit être rejetée.
[...]
[60] Le juge Hugessen a par conséquent adopté le point de vue que le régime provincial ne s'appliquait pas aux faits de la présente espèce et que l'affaire devait être instruite en tant que demande de rémunération de sauvetage relevant de la compétence fédérale.
[61] En dépit des assertions de la demanderesse et du fait qu'elle s'est fondée sur l'ordonnance du juge Hugessen, cette ordonnance a été portée en appel et, tout en rejetant l'appel interjeté par la Province et en souscrivant à l'opinion du juge Hugessen suivant laquelle l'affaire devait être instruite, la Cour d'appel fédérale a proposé des balises fort utiles sur la façon dont cette question devait être traitée au procès. Sous la plume du juge Pelletier, la Cour a formulé les conclusions et observations suivantes :
1. Il s'agit d'un appel interjeté par Sa Majesté la Reine du chef de la province de la Colombie-Britannique (la province) à l'encontre du rejet de sa requête en jugement sommaire. La demanderesse (intimée dans l'appel) a intenté une action sollicitant un jugement déclarant invalide la partie IX de la Forest Act, R.S.B.C. 1996, ch. 157, portant sur la récupération maritime des billots, et son règlement d'application (Log Salvage Regulation for the Vancouver Billot Salvage District, B.C. Reg. 220/81), au motif qu'ils constituent une législation liée au sauvetage, soit une matière relevant de la compétence exclusive du gouvernement fédéral. La province a cherché à abréger le litige en présentant une requête en jugement sommaire, faisant valoir la validité constitutionnelle de sa législation. Sa requête a toutefois été rejetée pour des motifs qui, bien que n'étant pas une déclaration d'invalidité comme telle, ne laissaient aucun doute sur la conclusion du juge des requêtes selon laquelle la législation provinciale était ultra vires. Cette décision est publiée : 2002 CFPI 184, [2002] A.C.F. no 234.
[2] L'activité en cause est la récupération de billots laissés dans les eaux côtières et les rivières à la suite d'opérations forestières. La province a adopté un régime qui prévoit la délivrance de permis à ceux qui se livrent à la récupération des billots, l'établissement d'un organisme qui reçoit et vend les billots ainsi que la distribution du produit de la vente des billots récupérés à ceux qui les ont récupérés et à ceux qui revendiquent un intérêt dans ces billots. La législation utilise comme terme « récupération de billots » ( « log salvage » ), mais selon moi, l'objectif de la législation aurait été atteint aussi aisément si le mot « recovery » avait été utilisé au lieu du mot « salvage » . Ceci étant dit, je n'attache aucune importance à l'utilisation du mot « salvage » dans la législation.
[3] L'intimée croit que les sommes payées à ceux qui récupèrent les billots dans le cadre du régime provincial sont trop faibles et elle cherche, par un jugement déclarant invalide la législation provinciale, à s'assujettir au régime plus généreux envisagé par la Convention internationale de 1989 sur l'assistance, de laquelle le Canada est signataire et qui a été intégrée dans la Loi sur la marine marchande du Canada, L.R.C. (1985) ch. S-9 (la Loi sur la marine marchande). Si elle a gain de cause, la responsabilité d'une activité que la province réglemente depuis longtemps se retrouvera entre les mains du gouvernement du Canada, lequel manifeste peu d'intérêt à assumer cette charge, puisqu'il n'a pas comparu en la présente instance afin de faire valoir la compétence qui, selon ce que prétend la demanderesse, lui revient.
[4] L'article 449.1 de la Loi sur la marine marchande prescrit que la Convention internationale de 1989 sur l'assistance (la Convention) a force de loi au Canada. La Convention définit « opération d'assistance » comme « tout acte ou activité entrepris pour assister un navire ou tout autre bien en danger dans des eaux navigables ou dans n'importe quelles autres eaux » . « Bien » est défini comme « tout bien qui n'est pas attaché de façon permanente et intentionnelle au littoral et comprend le fret en risque » . « Assistance » n'est pas définie dans la Loi sur la marine marchande de sorte que la définition de la Convention s'applique dans le cadre du présent litige.
[5] Le juge des requêtes a conclu qu'une fois qu'il est décidé que l'objet de la partie IX de la Forest Act et de son règlement d'application est visé par la définition d'assistance au sens de la Convention, la province ne peut pas, d'aucune façon, faire valoir sa compétence à l'égard de cet objet. Il a conclu, sur la foi du libellé de la Convention et de son intégration dans le droit interne, que « le législateur a clairement légiféré de manière à ce que la notion de sauvetage maritime du droit du sauvetage vise les "biens" comme les billots et les estacades » . Il a fait remarquer que lorsque les rédacteurs de la Convention ont fait en sorte qu'elle s'applique aux [traduction] « biens de toutes sortes » , ils n'avaient pas l'intention d'imposer des restrictions quant à la nature des biens.
[6] Le sauvetage n'est pas en soi une compétence énumérée à l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, ch. 3. (R.-U.), de sorte que le fait que l'objet de la législation soit visé par la définition de sauvetage n'est pas concluant quant à la compétence constitutionnelle. Le sauvetage est un objet de compétence fédérale, parce qu'il entre dans l'une des rubriques énumérées, à savoir les bâtiments ou navires. La définition d'assistance dans la Convention ne peut pas modifier la répartition des compétences dans le cadre de la Constitution. Par conséquent, la question n'est pas de savoir si le régime provincial de récupération des billots est visépar la définition élargie de sauvetage, mais plutôt de savoir si ce régime est suffisamment liéaux bâtiments ou navires pour que la définition élargie de sauvetage s'y applique. En d'autres mots, la récupération de billots n'est pas un aspect des notions de bâtiments ou de navires (et soumise à la compétence du gouvernement fédéral) du seul fait qu'elle soit visée par la définition de sauvetage. Si le régime provincial relève de la compétence du gouvernement fédéral, c'est parce qu'il est nécessairement accessoire aux bâtiments ou aux navires et qu'il est donc à juste titre qualifiéde sauvetage. [Non souligné dans l'original.]
[7] Pour trancher la question de la validité de la législation provinciale, il faut se servir de l'analyse du caractère véritable, qui a été établie dans l'arrêt Bande Kitkatla c. Colombie-Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 R.C.S. 146, au paragraphe 58 :
1. Les dispositions contestées empiètent-elles sur une compétence fédérale et dans quelle mesure?
2. Si les dispositions contestées empiètent sur une compétence fédérale, font-elles néanmoins partie d'un régime législatif provincial valide?
3. Si les dispositions contestées font partie d'un régime provincial valide, y sont-elles suffisamment intégrées?
[8] La province a établi sa position en relation avec le lien existant entre la récupération de billots et l'exploitation forestière et la foresterie. Pour décider dans le sens souhaité par la province, il faudrait toutefois que j'en arrive à la conclusion qu'il n'existe pas un lien suffisant entre la récupération de billots [p. 454] et les bâtiments ou navires pour justifier une compétence fédérale. Le dossier dont je dispose ne me permet pas de rendre une telle décision. Bien qu'il s'agisse d'une demande en jugement sommaire où chaque partie se doit de [traduction] « présenter [sa] cause sous son meilleur jour » [voir Feoso Oil Ltd. c. Sarla (Le),[1995] 3 C.F. 68 (C.A)], une cour ne doit pas se prononcer sur la validitéconstitutionnelle d'une législation à moins de disposer d'un dossier factuel adéquat.
[62] À mon avis, c'est au paragraphe 6 de son jugement que l'on trouve les paroles cruciales du juge Pelletier au sujet du raisonnement suivi par la demanderesse en l'espèce :
Par conséquent, la question n'est pas de savoir si le régime provincial de récupération des billots est visé par la définition élargie de sauvetage, mais plutôt de savoir si ce régime est suffisamment lié aux bâtiments ou navires pour que la définition élargie de sauvetage s'y applique. En d'autres mots, la récupération de billots n'est pas un aspect des notions de bâtiments ou de navires (et soumise à la compétence du gouvernement fédéral) du seul fait qu'elle soit visée par la définition de sauvetage. Si le régime provincial relève de la compétence du gouvernement fédéral, c'est parce qu'il est nécessairement accessoire aux bâtiments ou aux navires et qu'il est donc à juste titre qualifié de sauvetage.
[63] Selon ce que je comprends de l'argument avancé par la demanderesse pour contester la constitutionnalité de la partie IX de la Forest Act et du Log Salvage Regulation, ce raisonnement s'apparente beaucoup à celui qui, selon la Cour d'appel fédérale, ne doit pas être suivi sur cette question et il reprend pour l'essentiel le raisonnement du juge Hugessen que la Cour d'appel fédérale semble rejeter dans son arrêt.
[64] À mon avis, la méthode qu'il convient d'adopter pour examiner les dispositions contestées du régime provincial est celle que la Cour d'appel fédérale propose au paragraphe 7 de ses motifs précités. Et bien que la demanderesse fasse bel et bien allusion à cette méthode dans son argumentation, je suis d'avis que son analyse du caractère véritable est passablement superficielle et que la demanderesse tente de compenser ces lacunes en cherchant à appeler l'attention de la Cour sur la démarche suivie par le juge Hugessen en présentant et en développant le principe de l'exclusivité des compétences et en insistant sur ce dernier.
[65] Toutefois, suivant ma conception du rôle du principe de l'exclusivité des compétences, celui-ci ne joue que si les dispositions contestées touchent un aspect essentiel de la compétence du gouvernement fédéral. Je songe ici aux propos du juge LeBel dans l'arrêt Kitkatla, dans lequel la Cour suprême du Canada a conclu que les dispositions contestées de la Heritage Conservation Act, R.S.B.C. 1996, ch. 187 étaient essentiellement des dispositions portant sur la propriété et les droits civils qui n'empiétaient pas sur la compétence du gouvernement fédéral sur les Indiens :
Vu cette conclusion, il est inutile d'examiner le principe de l'exclusivité des compétences. Il ne s'appliquerait que si la législatio