Chrysler Canada Ltd. c. Canada (Tribunal de la concurrence)

Chrysler Canada Ltd. c. Canada (Tribunal de la concurrence)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1992-06-25
Recueil
[1992] 2 RCS 394
Numéro de dossier
22151, 22152
Juges
La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Stevenson, William
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Tribunaux
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 22151, 22152
Contenu de la décision
Chrysler Canada Ltd. c. Canada (Tribunal de la concurrence), [1992] 2 R.C.S. 394
Le Tribunal de la concurrence Appelant
c.
Chrysler Canada Ltd. et
le directeur des enquêtes et recherches Intimés
et entre
Le directeur des enquêtes et recherches
et le Tribunal de la concurrence Appelants
c.
Chrysler Canada Ltd. Intimée
Répertorié: Chrysler Canada Ltd. c. Canada (Tribunal de la concurrence)
Nos du greffe: 22151, 22152.
1992: 31 janvier; 1992: 25 juin.
Présents: Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Stevenson*.
en appel de la cour d'appel fédérale
Outrage ‑‑ Tribunal de la concurrence ‑‑ Compétence ‑‑ Outrage commis hors la présence du Tribunal ‑‑ Le Tribunal de la concurrence a‑t‑il compétence en matière d'outrage civil résultant de la violation de ses ordonnances fondées sur la partie VIII de la Loi sur la concurrence ? ‑‑ Sens de l'expression "toute question s'y rattachant" ‑‑ Loi sur le Tribunal de la concurrence, L.R.C. (1985), ch. 19 (2e suppl .), art. 8 .
L'appelant, le Tribunal de la concurrence, a rendu contre Chrysler Canada Ltd. une ordonnance, en vertu de la partie VIII de la Loi sur la concurrence , l'enjoignant de reprendre la fourniture de pièces d'automobiles à l'un de ses clients. Le directeur des enquêtes et recherches, qui avait des raisons de croire que Chrysler ne respectait pas l'ordonnance, a présenté au Tribunal une requête visant à obtenir une ordonnance enjoignant à Chrysler d'expliquer pourquoi elle ne devrait pas être reconnue coupable d'outrage au Tribunal. Lors de l'audition de la requête, Chrysler a contesté la compétence du Tribunal. Celui‑ci a décidé qu'il avait compétence pour instruire les procédures pour outrage découlant de la violation de ses ordonnances. La Cour d'appel fédérale a infirmé cette décision.
Arrêt (le juge McLachlin est dissidente): Les pourvois sont accueillis.
Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et Cory: Bien qu'en common law seules les cours supérieures aient le pouvoir de punir l'outrage commis ex facie curiae, un texte législatif clair et sans ambiguïté peut l'emporter sur la common law et conférer à un tribunal inférieur des pouvoirs en matière d'outrage commis hors sa présence. Les textes législatifs qui privent les cours supérieures de leur compétence doivent être interprétés de façon restrictive, mais, sous réserve de considérations constitutionnelles, si une loi, interprétée dans son contexte et selon son sens ordinaire, confère clairement à un tribunal inférieur une compétence dont une cour supérieure jouit en common law, sans priver cette dernière de sa compétence, cette loi doit avoir effet. Le Tribunal de la concurrence, qui est une cour inférieure d'archives, a compétence à l'égard de l'outrage civil résultant de la violation de ses ordonnances fondées sur la partie VIII de la Loi sur la concurrence . Le législateur a voulu que le Tribunal surveille la partie VIII, la partie civile, et il se préoccupait beaucoup de l'observance à long terme de la Loi sur la concurrence , qu'il s'agisse de ses dispositions pénales ou civiles, mais la Loi elle‑même ne contient aucune disposition relative à l'exécution des ordonnances du Tribunal au moyen de procédures pour outrage ou d'autres procédures semblables. Le paragraphe 8(1) de la Loi sur le Tribunal de la concurrence est le fondement de la compétence du Tribunal. Il confère au Tribunal la compétence pour "entend[re] les demandes qui lui sont présentées en application de la partie VIII de la Loi sur la concurrence de même que toute question s'y rattachant". Lorsque les versions française et anglaise sont lues ensemble, il devient évident que les pouvoirs additionnels que confère l'expression "toute question s'y rattachant"/"any matters related thereto" se rapportent aux demandes et non à leur audition. La compétence du Tribunal ne prend pas fin lorsqu'il statue sur une demande, mais elle peut englober d'autres questions relatives à la demande, comme l'exécution d'une ordonnance rendue conformément à la demande. Vu que le Tribunal est compétent pour entendre les demandes fondées sur la partie VIII, la common law lui aurait conféré compétence à l'égard des questions accessoires et subsidiaires qui sont soulevées au cours de l'audition. Il ne serait pas nécessaire d'ajouter l'expression "toute question s'y rattachant". Puisqu'il faut donner un sens à cette expression, elle devrait être interprétée comme attribuant compétence sur les questions qui se rapportent aux demandes fondées sur la partie VIII, mais qui surviennent en dehors de l'audition de ces demandes. Ces questions peuvent comprendre l'exécution des ordonnances fondées sur la partie VIII.
Le paragraphe 8(2) de la Loi sur le Tribunal de la concurrence confirme et consolide la compétence du Tribunal. Il lui confère expressément les pouvoirs d'une cour supérieure en ce qui a trait à l'exécution de ses ordonnances, ce qui comprend le pouvoir en matière d'outrage résultant de la violation de ses ordonnances. Cette conclusion trouve également appui dans le par. 8(3) qui exige qu'un membre du Tribunal qui soit juge souscrive à la conclusion d'outrage et aux conséquences que le Tribunal attache à cet outrage. Les tribunaux inférieurs, dont les membres sont rarement tous des avocats ou des juges, peuvent généralement déclarer des personnes coupables d'outrage commis en leur présence et les punir sans qu'aucune approbation judiciaire ne soit nécessaire. Le paragraphe 8(3) , en raison de cette exigence exceptionnelle, est une indication de l'intention du législateur de conférer au Tribunal des pouvoirs en matière d'outrage qui sont plus étendus que ceux qu'un tribunal inférieur exercerait normalement.
Même si l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 limitait les pouvoirs du Parlement de la même manière et dans la même mesure qu'il limite les pouvoirs des législatures provinciales, cet article aurait été respecté en l'espèce. Aux fins de l'examen du point de vue historique, les pouvoirs du Tribunal devraient être qualifiés de compétence en matière d'outrage civil résultant de la violation de ses ordonnances; l'outrage résultant de la violation des ordonnances d'un tribunal constitue un genre d'outrage commis hors la présence du tribunal et, à ce titre, il relève de la compétence des cours visées à l'art. 96 à l'époque de la Confédération. Le Tribunal a également une fonction judiciaire. En ce qui concerne le cadre institutionnel, l'exécution efficace des ordonnances fondées sur la Loi sur la concurrence , particulièrement sur la partie VIII, est essentielle si on veut éviter que ces ordonnances soient contournées au moyen d'ententes relationnelles complexes qui, bien que paraissant inoffensives à première vue, créent en fait les mêmes obstacles que ceux que les ordonnances cherchaient à supprimer. Seul un tribunal spécialisé comme le Tribunal peut assurer comme il se doit l'exécution des ordonnances qu'il rend. En raison du cadre institutionnel, la compétence que l'art. 8 de la Loi sur le Tribunal de la concurrence confère au Tribunal, en matière d'outrage civil résultant de la violation de ses ordonnances, ne porterait pas atteinte à l'art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 , dans l'hypothèse où il s'appliquerait au Parlement.
Le juge McLachlin (dissidente): La cour d'appel a eu raison de statuer que le législateur fédéral n'a pas conféré au Tribunal de la concurrence la compétence en matière d'outrage commis hors sa présence. En common law, un "tribunal inférieur" a une compétence limitée à la répression de l'outrage commis en sa présence, en l'absence d'une disposition législative claire et explicite à l'effet contraire. Suivant une longue tradition, l'exercice du pouvoir de punir l'outrage commis hors la présence du tribunal a été réservé aux cours supérieures et cette restriction est logique et fondée sur d'importantes considérations de principe. Le législateur fédéral peut légiférer expressément afin de conférer à un tribunal inférieur un pouvoir général en matière d'outrage, sous réserve de la question constitutionnelle. Dans l'interprétation des lois qui confèrent des pouvoirs à des tribunaux inférieurs, il existe cependant une présomption selon laquelle on ne considérera pas qu'ils ont le pouvoir de punir l'outrage commis hors leur présence à moins que le langage utilisé par le législateur ne soit clair et net. On ne trouve pas ce langage dans l'art. 8 de la Loi sur le Tribunal de la concurrence . Cette présomption ne s'applique pas seulement dans les cas où le texte législatif écarte ou diminue le pouvoir d'une cour supérieure. Même si la présomption ne s'applique pas, les art. 8 et 9 de la Loi sur le Tribunal de la concurrence , interprétés correctement, ne confèrent pas ce pouvoir au Tribunal. Sous ce régime législatif, le Tribunal a pour rôle principal de régler des litiges; il n'a pas de pouvoir général de surveillance et la tâche d'exécution est laissée à d'autres. Ce régime prévoit l'exécution par divers autres moyens; l'exécution par la répression de l'outrage n'est pas nécessaire. Le pouvoir du Tribunal, énoncé à l'art. 8 , se limite au règlement de litiges et à la délivrance d'ordonnances. La façon la plus naturelle d'interpréter l'expression "de même que toute question s'y rattachant", qui figure au par. 8(1), est de dire qu'elle vise les questions interlocutoires qui prennent naissance au cours d'une "demande". La plupart des pouvoirs mentionnés au par. 8(2) ont trait à la conduite de l'audience: l'expression "exécution de ses ordonnances" peut s'expliquer entièrement dans le contexte d'ordonnances interlocutoires rendues au cours de l'audition, et l'expression générale "et toutes autres questions relevant de sa compétence" renvoie à la compétence, quelle qu'elle soit, qui est conférée au Tribunal par d'autres dispositions et principalement le par. 8(1) . Quant au par. 8(3) , l'exigence, qu'on y trouve, que le juge du Tribunal souscrive à toute conclusion qu'il y a eu outrage peut s'expliquer entièrement par le pouvoir en matière d'outrage commis en présence du tribunal que confèrent les par. 8(1) et 8(2) et par la compétence exclusive accordée au juge siégeant au Tribunal relativement à toutes les questions de droit. On remarque que le fait d'investir le Tribunal du pouvoir d'incarcérer pour l'outrage commis hors sa présence soulève des questions difficiles en ce qui concerne l'art. 96 .
Jurisprudence
Citée par le juge Gonthier
Distinction d'avec l'arrêt: Société Radio‑Canada c. Commission de police du Québec, [1979] 2 R.C.S. 618; arrêts mentionnés: Chrysler Canada Ltd. c. Director of Investigation and Research, Competition Act (1991), 129 N.R. 77; Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220; Canada (Directeur des enquêtes et recherches en vertu de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions) c. Newfoundland Telephone Co., [1987] 2 R.C.S. 466; Interprovincial Pipe Line Ltd. c. Office national de l'énergie, [1978] 1 C.F. 601; Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714; Sobeys Stores Ltd. c. Yeomans, [1989] 1 R.C.S. 238; Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants (Î.‑P.‑É), [1991] 1 R.C.S. 252; Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; American Airlines, Inc. c. Canada (Tribunal de la concurrence), [1989] 2 C.F. 88, conf. par [1989] 1 R.C.S. 236.
Citée par le juge McLachlin (dissidente)
Société Radio‑Canada c. Commission de police du Québec, [1979] 2 R.C.S. 618; Vachliotis c. Exodus Link Corp. (1987), 23 C.P.C. (2d) 72; Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714; Renvoi relatif à la Loi sur les jeunes contrevenants (Î.‑P.‑É.), [1991] 1 R.C.S. 252; McEvoy c. Procureur général du Nouveau‑Brunswick, [1983] 1 R.C.S. 704; Sobeys Stores Ltd. c. Yeomans, [1989] 1 R.C.S. 238.
Lois et règlements cités
Loi constituant le Tribunal de la concurrence, modifiant la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions et la Loi sur les banques et apportant des modifications corrélatives à d'autres lois, L.R.C. (1985), ch. 19 (2e suppl .).
Loi constitutionnelle de 1867, art. 96 à 101 .
Loi des commissions d'enquête, S.R.Q. 1964, ch. 11, art. 7, 11, 12.
Loi d'interprétation, L.R.C. (1985), ch. I‑21, art. 12 , 31 .
Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970, ch. C‑23, art. 17.
Loi sur la concurrence, L.R.C. (1985), ch. C‑34 [mod. ch. 19 (2e suppl.)], art. 1.1 , 10 , 33 , 34 , 36 , 67 , 73 , 74 , 75 , 86 , 99 , 106 .
Loi sur la production et la rationalisation de l'exploitation du pétrole et du gaz, L.R.C. (1985), ch. O‑7, art. 13 , 62 .
Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11, art. 13 , 32 .
Loi sur les langues officielles, S.R.C. 1970, ch. O‑2. art. 8(2) c).
Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C. (1985), ch. 47 (4e suppl .), art. 16 .
Loi sur le Tribunal de la concurrence, L.R.C. (1985), ch. 19 (2e suppl .), art. 8 , 9(1) , 13 .
Règles concernant les poursuites criminelles de la Cour suprême de l'Ontario ‑‑ Partie I, TR/85‑152, art. 2.
Règles de la Cour fédérale, C.R.C. 1978, ch. 663, r. 1716.
Règles de procédure civile, Règl. de l'Ont. 560/84, art. 13.01, 13.02.
Doctrine citée
Beaupré, Rémi Michael. Interprétation de la législation bilingue. Montréal: Wilson & Lafleur, 1986.
Canada. Conseil économique du Canada. Rapport provisoire sur la politique de concurrence. Ottawa: Imprimeur de la Reine, 1969.
Côté, Pierre‑André. Interprétation des lois, 2e éd. Cowansville: Éditions Yvon Blais Inc., 1990.
Halsbury's Laws of England, vol. 44, 4th ed. London: Butterworths, 1983.
POURVOIS contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1990] 2 C.F. 565, 111 N.R. 368, 31 C.P.R. (3d) 510, 48 B.L.R. 125, qui a infirmé une décision du président du Tribunal de la concurrence de rejeter une contestation de compétence. Pourvois accueillis, le juge McLachlin est dissidente.
C. Christopher Johnston, c.r., et Jane Graham, pour l'appelant le Tribunal de la concurrence.
Rory R. Edge et William J. Miller, pour l'appelant le directeur des enquêtes et recherches.
Thomas A. McDougall, c.r., et Richard A. Wagner, pour l'intimée Chrysler Canada Ltd.
//Le juge Gonthier//
Version française du jugement des juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et Cory rendu par
Le juge Gonthier ‑‑ Les présents pourvois portent sur la compétence qu'a le Tribunal de la concurrence (ci‑après le Tribunal) pour instruire des procédures pour outrage civil résultant de la violation des ordonnances qu'il rend en vertu de la partie VIII de la Loi sur la concurrence, L.R.C. (1985), ch. C‑34 , modifiée par L.R.C. (1985), ch. 19 (2e suppl .) (ci‑après la LC).
I -‑ Les faits et les procédures
Le 13 octobre 1989, le Tribunal a rendu contre l'intimée une ordonnance, en vertu de l'art. 75 de la LC, l'enjoignant de reprendre la fourniture de pièces d'automobiles Chrysler à un certain Richard Brunet. Le 19 septembre 1991, la Cour d'appel fédérale a maintenu cette ordonnance: 129 N.R. 77.
Le 19 février 1990, le directeur des enquêtes et recherches (ci‑après "le directeur"), qui avait des raisons de croire que l'intimée ne respectait pas l'ordonnance, a présenté au Tribunal une requête visant à obtenir une ordonnance enjoignant à l'intimée et à d'autres personnes de comparaître devant le Tribunal afin d'expliquer pourquoi elles ne devraient pas être reconnues coupables d'outrage au Tribunal. Lors de l'audition de la requête, le 20 février 1990, l'intimée a contesté la compétence du Tribunal. Le même jour, le Tribunal a décidé qu'il avait compétence pour instruire les procédures pour outrage. L'intimée a interjeté appel contre cette décision. Le 10 juillet 1990, la Cour d'appel fédérale a infirmé, à l'unanimité, cette décision et nié la compétence du Tribunal pour les motifs exposés par le juge en chef Iacobucci (maintenant juge de notre Cour). Notre Cour a accordé l'autorisation de former un pourvoi contre cet arrêt le 2 mai 1991.
II -‑ Les dispositions législatives pertinentes
La Loi sur le Tribunal de la concurrence, L.R.C. (1985), ch. 19 (2e suppl .), art. 8 (ci‑après la LTC):
8. (1) Le Tribunal entend les demandes qui lui sont présentées en application de la partie VIII de la Loi sur la concurrence de même que toute question s'y rattachant.
(2) Le Tribunal a, pour la comparution, la prestation de serment et l'interrogatoire des témoins, ainsi que pour la production et l'examen des pièces, l'exécution de ses ordonnances et toutes autres questions relevant de sa compétence, les attributions d'une cour supérieure d'archives.
(3) Personne ne peut être puni pour outrage au Tribunal à moins qu'un juge ne soit d'avis que la conclusion qu'il y a eu outrage et la peine sont justifiées dans les circonstances.
III -‑ Jugements des tribunaux d'instance inférieure
Le Tribunal de la concurrence
Le juge Reed affirme que les tribunaux inférieurs n'ont pas le pouvoir de punir l'outrage commis hors leur présence (outrage ex facie curiae), à moins qu'une loi ne leur confère un tel pouvoir. Elle conclut que l'art. 8 de la LTC accorde une telle compétence au Tribunal, une conclusion qui s'appuie en outre sur la nature du régime de concurrence, dont, en particulier, l'attribution des pouvoirs d'enquête et de décision au directeur et au Tribunal séparément.
La Cour d'appel fédérale, [1990] 2 C.F. 565
Le juge en chef Iacobucci prend pour prémisse, tout comme le juge Reed, avec renvoi aux motifs du juge Dickson (plus tard Juge en chef) dans l'arrêt Société Radio‑Canada c. Commission de police du Québec, [1979] 2 R.C.S. 618 (ci‑après l'arrêt Société Radio‑Canada), le principe que l'attribution législative de pouvoir doit être claire et sans ambiguïté. Il examine les trois paragraphes de l'art. 8 de la LTC. Il conclut que le terme "entend", au par. 8(1) , restreint la compétence du Tribunal à la délivrance de l'ordonnance statuant sur la demande fondée sur la partie VIII de la LC. L'expression "exécution de ses ordonnances", au par. 8(2) , est qualifiée par l'expression "relevant de sa compétence" et elle ne peut donc conférer au Tribunal une plus grande compétence que celle décrite au par. 8(1) . Finalement, le par. 8(3) n'indique pas qu'il s'applique à autre chose que l'outrage commis en présence du Tribunal (in facie curiae). Il conclut que le Tribunal n'a pas compétence pour instruire les procédures pour outrage résultant de la violation des ordonnances qu'il rend en vertu de la partie VIII de la LC.
IV -‑ La question en litige
Comme je l'ai mentionné au début des présents motifs, la seule question dont est saisie notre Cour est de savoir si le Tribunal a compétence à l'égard de l'outrage civil résultant de la violation des ordonnances qu'il rend en vertu de la partie VIII de la LC. Les parties ont mentionné, à maintes reprises, l'outrage ex facie curiae en général et je tiens à préciser que les pouvoirs du Tribunal en matière d'outrage commis hors sa présence ne sont pas comme tels en litige dans la présente affaire. Notre Cour n'est saisie ici que d'un genre d'outrage ex facie curiae, soit le défaut de se conformer à une ordonnance du Tribunal.
V -‑ Analyse
Les parties ne contestent pas et la Cour reconnaît que le Tribunal est une cour inférieure d'archives comme le prévoit le par. 9(1) de la LTC.
A. La common law
Notre Cour a fait l'étude de la common law touchant les pouvoirs des tribunaux inférieurs en matière d'outrage, dans l'arrêt Société Radio‑Canada, précité. Dans cette affaire, la Société Radio‑Canada avait diffusé la photographie d'un témoin devant la Commission de police du Québec (ci‑après "la Commission"), malgré l'ordonnance de non‑publication de la Commission. La Commission a sommé la Société Radio‑Canada de comparaître devant elle pour expliquer pourquoi elle ne devrait pas être reconnue coupable d'outrage. La Société Radio‑Canada a contesté la compétence de la Commission. Diverses dispositions législatives ont été invoquées à l'appui de la compétence de la Commission, notamment les art. 7, 11 et 12 de la Loi des commissions d'enquête, S.R.Q. 1964, ch. 11:
7. La majorité des commissaires doit assister et présider à l'examen des témoins, et les commissaires ont, ou la majorité d'entre eux, en ce qui concerne les procédures de cet examen, tous les pouvoirs d'un juge de la Cour supérieure siégeant en terme.
11. Quiconque refuse de prêter serment lorsqu'il en est dûment requis, ou omet ou refuse, sans raison valable, de répondre suffisamment à toutes les questions qui peuvent légalement lui être faites, ou de témoigner en vertu de la présente loi, est censé commettre un mépris de cour et est puni en conséquence.
. . .
12. Si quelqu'un refuse de produire, devant les commissaires, les papiers, livres, documents ou écrits qui sont en sa possession ou sous son contrôle, et dont les commissaires jugent la production nécessaire, ou si quelqu'un est coupable de mépris à l'égard des commissaires ou de leurs fonctions, les commissaires peuvent procéder sur ce mépris de la même manière que toute cour ou tout juge en semblables circonstances.
Les articles 46 (pouvoirs généraux des tribunaux et des juges) et 49 à 54 (outrage au tribunal) du Code de procédure civile ont également été invoqués.
Au nom de la Cour à la majorité, le juge Beetz examine en premier lieu la common law. Il conclut, à la p. 638:
. . . la jurisprudence anglo‑canadienne relative au pouvoir de punir un outrage commis ex facie curiae est une jurisprudence fixée qui date de plus de deux cents ans. Cette jurisprudence veut que ce pouvoir relève de la juridiction exclusive des cours supérieures.
Une telle règle d'ailleurs se justifie en principe par les considérations suivantes. Le pouvoir de punir un outrage commis ex facie est susceptible de donner lieu à des enquêtes qui risquent d'entraîner un tribunal inférieur dans des domaines pratiquement impossibles à définir en termes de juridiction et complètement étrangers à celui de sa juridiction propre laquelle, par hypothèse, est limitée. Cet obstacle ne se retrouve pas dans le cas d'une cour comme la Cour supérieure qui est un tribunal de droit commun, (art. 31 C.p.c.) dont la juridiction est une juridiction de principe, ou de cours qui siègent en appel des décisions de la Cour supérieure et peuvent généralement rendre des décisions que celle‑ci aurait dû rendre. Au surplus, le pouvoir de punir un outrage commis ex facie se rattache nécessairement au pouvoir de contrôle et de surveillance que seule une cour supérieure peut exercer sur les tribunaux inférieurs. Ce pouvoir de contrôle pourrait devenir illusoire si, à l'occasion d'un outrage commis ex facie, un tribunal inférieur avait la faculté de s'aventurer hors de son domaine particulier. Il y aurait également risque de conflit entre les cours supérieures et les cours inférieures, du genre de ceux qui opposèrent autrefois en Angleterre les cours de common law et les cours d'equity. Enfin, les tribunaux inférieurs ne sont pas dépourvus de tout moyen de faire observer leurs ordonnances légitimes [. . .] les cours supérieures peuvent leur venir en aide . . .
Le juge Beetz se demande ensuite si l'un des textes législatifs mentionnés précédemment confère à la Commission un pouvoir en matière d'outrage commis hors sa présence. Il décide que l'art. 7 de la Loi des commissions d'enquête est restreint à l'interrogatoire des témoins et qu'il ne peut donc conférer à la Commission plus que le pouvoir qu'elle a déjà en matière d'outrage commis en sa présence. De même, les art. 11 et 12 peuvent s'interpréter comme visant seulement l'outrage commis en présence du tribunal. Quant aux dispositions du Code de procédure civile, l'art. 46 est de nature supplétive et les art. 49 à 54 ne font que codifier la common law en matière d'outrage. Le juge Beetz, en adoptant cette interprétation, est guidé par le principe de la constitutionnalité des lois, à savoir que lorsqu'il s'agit de décider de l'interprétation qu'il convient de donner à une loi, il y a lieu de préférer celle qui est conforme à la Constitution.
Le juge Beetz n'énonce pas d'exigence formelle concernant la formulation d'une attribution législative à un tribunal inférieur de pouvoirs en matière d'outrage commis hors la présence de celui‑ci. Toutefois, dans son analyse du Code de procédure civile , il écrit que "[l]orsque le législateur veut modifier la common law, il le fait par des dispositions explicites" (p. 644), donnant en exemple l'art. 51 C.p.c. qui restreint le pouvoir discrétionnaire dont jouissaient auparavant les cours de justice en matière de détermination de la peine. Le juge Dickson, s'exprimant en son propre nom et en celui du juge Martland, conclut que le texte législatif doit être clair et sans ambiguïté pour l'emporter sur la common law et conférer à un tribunal inférieur des pouvoirs en matière d'outrage commis hors sa présence. Je ne vois pas beaucoup de différence entre les expressions "explicites" et "clair et sans ambiguïté". Les deux opinions adoptent essentiellement le même principe d'interprétation. La common law peut être modifiée par un texte législatif explicite, comme dans le cas d'une attribution de pouvoirs définis autrement que par la common law.
En outre, lorsqu'on traite des règles de la common law sur la compétence des cours supérieures, il est important d'établir une distinction entre les textes législatifs qui privent les cours supérieures de leur compétence, c.‑à‑d. les clauses privatives, et les textes législatifs qui transfèrent une partie de la compétence des cours supérieures à un autre tribunal sans écarter leur compétence. Dans le premier cas, les tribunaux ont insisté sur une interprétation restrictive, étant donné que le citoyen peut être privé d'un recours à une cour supérieure (voir le courant de jurisprudence qui a abouti à l'arrêt Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220, qui attribue à la règle d'interprétation stricte une importance constitutionnelle). Dans le deuxième cas, je croirais qu'il ne sert pas à grand‑chose d'insister sur des formules précises à tel point que l'intention du législateur puisse être contrecarrée (voir P.-A. Côté, Interprétation des lois (2e éd. 1990), aux pp. 480 et 481). Sous réserve de considérations constitutionnelles, si une loi, interprétée dans son contexte et selon son sens ordinaire, confère clairement à un tribunal inférieur une compétence dont une cour supérieure jouit en common law, sans priver cette dernière de sa compétence, cette loi doit avoir effet.
B. Les fonctions du Tribunal de la concurrence
Le Tribunal a été créé en 1986, dans le cadre de la deuxième étape de la réforme du droit en matière de concurrence. La partie I de la Loi constituant le Tribunal de la concurrence, modifiant la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions et la Loi sur les banques et apportant des modifications corrélatives à d'autres lois, L.R.C. (1985), ch. 19 (2e suppl .) (ci‑après la Loi de 1986), est devenue la LTC, et la partie II a modifié en profondeur la LC.
La Loi de 1986 complétait la division générale de la LC en deux parties fondamentales, l'une de nature pénale (partie VI) et l'autre de nature civile et administrative (partie VIII), conformément aux propositions présentées dès 1969 par le Conseil économique du Canada dans son Rapport provisoire sur la politique de concurrence. La compétence relative à la partie pénale relève des tribunaux judiciaires qui connaissent habituellement des affaires criminelles, ainsi que de la Section de première instance de la Cour fédérale (art. 67 et 73 de la LC). Quant à la partie civile, la partie VIII, elle établit, comme son titre l'indique, les affaires qui relèvent du Tribunal. Le paragraphe 8(1) de la LTC confirme la compétence du Tribunal à l'égard de la partie VIII. Par conséquent, la partie civile de la LC relève entièrement de la compétence du Tribunal. Il ressort nettement de la LC et de la LTC que le législateur a créé le Tribunal comme organisme spécialisé chargé de traiter uniquement et exclusivement de la partie VIII de la LC, puisqu'elle vise des questions complexes de droit en matière de concurrence comme les abus de position dominante et les fusionnements.
Qui plus est, la réforme de 1986 a également concentré l'application de la LC entre les mains du directeur des enquêtes et recherches. Le directeur est chargé de mener les enquêtes aux termes de la LC (art. 10 de la LC) et il détient un certain nombre de pouvoirs à cet égard. Il peut demander au procureur général du Canada d'examiner la possibilité d'engager des poursuites fondées sur la partie VI de la LC. En réalité, comme les affaires de concurrence exigent généralement une enquête approfondie, les poursuites seront rarement engagées sans une demande du directeur. Ainsi, le directeur exerce un contrôle important sur les poursuites engagées en vertu de la LC. Il a encore plus de contrôle sur les procédures fondées sur la partie VIII de la LC puisque, outre les exceptions de portée limitée aux art. 86, 99 et 106 de la LC, seul le directeur peut saisir le Tribunal d'une affaire.
Pour en venir au c{oe}ur de la présente affaire, il ressort clairement, à l'examen de la partie pénale de la LC, que le législateur avait des préoccupations précises en matière d'exécution lorsqu'il a adopté la LC. Ainsi, dans la partie IV intitulée "Recours spéciaux", les art. 33 et 34 accordent aux cours supérieures de juridiction criminelle le pouvoir de prononcer des injonctions provisoires (la Cour fédérale se voit également conférer ce pouvoir) et de rendre des ordonnances d'interdiction pour empêcher des violations de la partie VI de la LC. Ces pouvoirs sont exceptionnels dans le contexte du droit criminel. Compte tenu de la nature des infractions au droit en matière de concurrence, qui comportent souvent des pratiques commerciales continues ou permanentes, on comprend facilement que le législateur ait pu vouloir étendre la partie pénale de la LC au delà de l'imposition d'une peine de manière à assurer le maintien des avantages de la libre concurrence à long terme.
Le même souci d'assurer le bon fonctionnement à long terme du marché libre était au c{oe}ur même de l'adoption de la partie VIII en 1986. Les recours civils peuvent être mieux harmonisés et sont plus susceptibles d'entraîner un respect durable de la LC que les déclarations de culpabilité de nature criminelle. Afin d'assurer la surveillance des ordonnances du Tribunal, le législateur lui a donné, à l'art. 106 de la LC, le pouvoir d'annuler ou de modifier ses ordonnances à la demande du directeur ou de la personne visée par l'ordonnance en question. Toutefois, le législateur n'a pas inclus dans la LC elle‑même un mécanisme permettant d'assurer le respect des ordonnances du Tribunal.
L'intimée soutient que l'art. 74 de la LC, selon lequel commet une infraction quiconque viole ou transgresse une ordonnance du Tribunal, revient à toutes fins utiles à accorder un pouvoir de punir l'outrage résultant de la violation des ordonnances rendues en vertu de la partie VIII. Je ne suis pas d'accord. Tout d'abord, l'art. 74 de la LC, contrairement aux par. 33(7) et 34(6) de la LC qui s'appliquent aux injonctions provisoires et aux ordonnances d'interdiction, vise à punir les violations et non pas à assurer le respect. Il prescrit une amende et une peine d'emprisonnement précises et ne permet pas le même genre de souplesse que dans le cas des procédures pour outrage. Il est essentiellement rétrospectif et non pas prospectif. En outre, c'est une cour criminelle et non pas le Tribunal qui instruira une accusation portée en vertu de l'art. 74 de la LC. L'expertise du Tribunal est perdue dans le cas de procédures fondées sur l'art. 74 de la LC. S'il est seulement possible de prouver la violation d'une ordonnance au moyen d'un processus d'une complexité comparable à la délivrance de l'ordonnance, comme c'est souvent le cas, certaines violations pourront bien échapper à l'examen et à un redressement si on ne peut recourir à l'expertise du Tribunal au stade de l'exécution. Vu la complexité des ordonnances fondées sur la partie VIII, il n'était pas possible de faire de la surveillance de leur exécution un processus entièrement distinct, devant une cour de juridiction générale ou criminelle, sans qu'il n'y ait une perte d'efficacité correspondante.
Par ailleurs, il existe une dualité de recours civils et criminels, en cas de violation d'une ordonnance, dans d'autres domaines où des dispositions criminelles semblables à l'art. 74 de la LC protègent les ordonnances d'un tribunal inférieur créé par le législateur. Toutefois, le législateur a également, dans ces autres domaines, prévu le dépôt des ordonnances à la Cour fédérale pour en assurer le respect (voir la Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11, art. 13 et 32 , et la Loi sur la production et la rationalisation de l'exploitation du pétrole et du gaz, L.R.C. (1985), ch. O‑7, art. 13 et 62 ). L'article 74 de la LC ne constitue pas un substitut adéquat aux procédures pour outrage résultant de la violation des ordonnances du Tribunal.
Il ressort de cet examen rapide de la LC que le législateur a voulu que le Tribunal surveille l'application de la partie VIII et qu'il se préoccupait beaucoup de l'observance à long terme de la LC, qu'il s'agisse de ses dispositions pénales ou civiles. Toutefois, la LC elle‑même ne contient aucune disposition relative à l'exécution des ordonnances du Tribunal au moyen de procédures pour outrage ou d'autres procédures semblables.
C. L'article 8 de la Loi sur le Tribunal de la concurrence
L'article 8 de la LTC complète la LC. On a souligné à notre Cour l'existence d'autres lois fédérales qui contiennent des dispositions dont le texte est semblable à certaines parties de l'art. 8 de la LTC, en particulier à son par. 8(2) . Toutefois, aucune de ces dispositions n'est semblable à l'ensemble des trois paragraphes de l'art. 8 de la LTC. De plus, toutes les lois dans lesquelles se trouvent ces dispositions présentent des régimes différents de celui de la LC et de la LTC, en ce sens que la question de l'exécution au moyen de procédures pour outrage n'est soulevée dans aucune d'elles. Soit qu'elles prévoient un mécanisme particulier d'exécution par dépôt de l'ordonnance du Tribunal à la Cour fédérale, soit que le redressement accordé par le Tribunal est de nature auto‑exécutoire. Dans d'autres cas, le Tribunal n'a que des pouvoirs de recommandation. L'article 8 de la LTC est donc unique et il doit être interprété en fonction de sa formulation et de son contexte.
1. Le paragraphe 8(1)
Voici le texte du par. 8(1) qui est le fondement de la compétence du Tribunal:
8. (1) Le Tribunal entend les demandes qui lui sont présentées en application de la partie VIII de la Loi sur la concurrence de même que toute question s'y rattachant.
8. (1) The Tribunal has jurisdiction to hear and determine all applications made under Part VIII of the Competition Act and any matters related thereto.
La compétence essentielle du Tribunal est d'entendre les demandes fondées sur la partie VIII. Lorsque les deux versions sont lues ensemble, il devient évident que les pouvoirs additionnels que confère l'expression "toute question s'y rattachant"/"any matters related thereto" se rapportent aux demandes et non à leur audition. En anglais, l'expression "any matters related thereto" peut viser les demandes ou leur audition quoique, selon moi, cette dernière interprétation soit forcée et ne reflète pas le sens naturel des mots, c'est‑à‑dire: ". . . hear and determine all applications made under Part VIII of the Competition Act and hear and determine all matters related to the applications". En français, l'expression "s'y rattachant" ne peut viser que le substantif "demandes" et non le verbe "entend", sinon la clause se lirait ainsi: "toute question se rattachant aux auditions". Par conséquent, le par. 8(1) de la LTC confère compétence au Tribunal non seulement en ce qui concerne l'audition des demandes, mais également à l'égard de questions connexes. La compétence du Tribunal ne prend pas fin lorsqu'il statue sur une demande, comme le soutient l'intimée, mais elle peut englober d'autres questions relatives à la demande, comme l'exécution d'une ordonnance rendue conformément à la demande.
Outre l'interprétation grammaticale naturelle du par. 8(1) de la LTC, il y a d'autres facteurs qui appuient cette interprétation. L'intimée soutient que l'expression "toute question s'y rattachant" ajoute en somme à la compétence du Tribunal diverses questions accessoires rattachées à l'audition même d'une demande. À mon avis, une telle interprétation ne donnerait pas son plein sens au par. 8(1) de la LTC. Selon un principe bien établi en common law et codifié dans une certaine mesure à l'art. 31 de la Loi d'interprétation, L.R.C. (1985), ch. I‑21 , [traduction]"[l]es pouvoirs que confère une loi habilitante comprennent non seulement ceux qui sont expressément accordés mais également, par déduction, tous les pouvoirs qui sont raisonnablement nécessaires à la réalisation de l'objectif visé" (Halsbury's Laws of England, vol. 44, 4e éd. par. 934, p. 586; voir également P.‑A. Côté, op. cit., à la p. 84). Ce principe a été appliqué récemment dans l'arrêt Canada (Directeur des enquêtes et recherches en vertu de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions) c. Newfoundland Telephone Co., [1987] 2 R.C.S. 466, et dans une série d'arrêts de la Cour d'appel fédérale à compter de Interprovincial Pipe Line Ltd. c. Office national de l'énergie, [1978] 1 C.F. 601 (C.A.). Vu que le Tribunal est compétent pour entendre les demandes fondées sur la partie VIII, la common law lui aurait conféré compétence à l'égard des questions accessoires et subsidiaires qui sont soulevées au cours de l'audition. Il ne serait pas nécessaire d'ajouter l'expression "toute question s'y rattachant". Puisqu'il faut donner un sens à cette expression, elle devrait être interprétée comme attribuant compétence sur les questions qui se rapportent aux demandes fondées sur la partie VIII, mais qui surviennent en dehors de l'audition de ces demandes. Ces questions peuvent comprendre, par exemple, l'exécution des ordonnances fondées sur la partie VIII.
2. Le paragraphe 8(2)
Alors que le par. 8(1) de la LTC étend la compétence du Tribunal à toutes les questions relatives aux demandes fondées sur la partie VIII de la LC et donne un fondement juridictionnel au pouvoir que possède le Tribunal en matière d'outrage résultant de la violation de ses ordonnances, le par. 8(2) de la LTC lui confère expressément les pouvoirs d'une cour supérieure en ce qui a trait à l'exécution de ses ordonnances. Le paragraphe 8(2) écarte la présomption de common law. En voici le texte:
8. . . .
(2) Le Tribunal a, pour la comparution, la prestation de serment et l'interrogatoire des témoins, ainsi que pour la production et l'examen des pièces, l'exécution de ses ordonnances et toutes autres questions relevant de sa compétence, les attributions d'une cour supérieure d'archives.
8. . . .
(2) The Tribunal has, with respect to the attendance, swearing and examination of witnesses, the production and inspection of documents, the enforcement of its orders and other matters necessary or proper for the due exercise of its jurisdiction, all such powers, rights and privileges as are vested in a superior court of record.
La position, dans ce paragraphe, de l'expression "toutes autres questions relevant de sa compétence"/"other matters necessary or proper for the d