Stagg c. Canada (Procureur général)

Stagg c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2019-05-09
Référence neutre
2019 CF 630
Numéro de dossier
T-1600-18
Contenu de la décision
Date : 20190509
Dossier : T‑1600‑18
Référence : 2019 CF 630
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, RÉVISÉE PAR L’AUTEUR]
Ottawa (Ontario), le 9 mai 2019
En présence de monsieur le juge Grammond
ENTRE :
LE CHEF JOHN STAGG, LE CONSEILLER LEONARD SUMNER, LE CONSEILLER OWEN STAGG, À TITRE PERSONNEL ET À TITRE DE REPRÉSENTANTS DE LA PREMIÈRE NATION DE DAUPHIN RIVER, ET LA PREMIÈRE NATION DE DAUPHIN RIVER, À TITRE DE REPRÉSENTANTE DE TOUS SES MEMBRES
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, L’HONORABLE RALPH GOODALE, MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE,
L’HONORABLE JANE PHILPOTT, MINISTRE DE SERVICES AUX AUTOCHTONES CANADA, L’HONORABLE CAROLYN BENNETT, MINISTRE DES RELATIONS COURONNE‑AUTOCHTONES ET DES AFFAIRES DU NORD
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Au printemps 2011, la Première Nation de Dauphin River [la PNDR] a été évacuée en raison de l’inondation de ses terres de réserve. Bon nombre de ses membres ont été obligés de déménager temporairement dans la région de Winnipeg ou ailleurs au Manitoba. La reconstruction de la communauté a pris plus de temps que prévu. Services aux Autochtones Canada [SAC], par l’entremise d’un certain nombre d’intermédiaires, a offert aux membres de la PNDR des prestations devant les aider à se loger ailleurs en attendant que de nouvelles maisons soient prêtes. À l’été 2018, alors que de nouvelles maisons étaient prêtes ou sur le point de l’être, SAC a déclaré l’évacuation terminée et a mis fin aux prestations aux personnes évacuées.
[2] La PNDR s’est opposée à la cessation des prestations aux personnes évacuées et sollicite maintenant le contrôle judiciaire de cette décision. Elle affirme que les 70 maisons qui ont été construites jusqu’à maintenant ne suffisent pas pour répondre aux besoins de la communauté et que 45 familles évacuées n’ont toujours pas de maison où retourner lorsque leurs prestations prendront fin. La PNDR prétend que, lorsque la communauté a été évacuée, SAC a promis qu’une maison serait construite pour chacune des familles évacuées. Elle soutient également que la décision n’a pas été prise d’une manière équitable sur le plan de la procédure.
[3] Le procureur général, pour sa part, nie qu’une telle promesse ait été faite. Il ajoute qu’il était raisonnable de mettre fin aux prestations aux personnes évacuées, parce que la PNDR a maintenant un plus grand nombre de maisons et un taux d’occupation plus faible qu’avant les inondations, même lorsque l’augmentation naturelle de sa population est prise en compte. Le procureur général soutient aussi que la décision de verser des prestations ou d’y mettre fin relève de la prérogative et qu’elle ne peut être soumise à l’examen des cours de justice.
[4] La demande de contrôle judiciaire de la PNDR est rejetée. La décision n’est pas à l’abri d’un contrôle du fait qu’elle est prise en vertu de la prérogative royale ou qu’elle est liée à l’affectation de fonds publics. Toutefois, le processus qui a mené à la décision était conforme aux exigences de l’équité procédurale. Surtout, la décision était raisonnable, puisqu’elle tenait compte des besoins collectifs des membres de la PNDR. Étant donné le rôle de la PNDR dans l’attribution des maisons à ses membres, le décideur n’était pas tenu de se renseigner sur les besoins individuels. Enfin, les références à certains documents produits au cours de négociations n’ont pas pour effet de rendre la décision déraisonnable.
I. Les faits
[5] Comme d’habitude, une bonne compréhension de l’affaire exige une analyse détaillée des faits. Il est cependant difficile de bien saisir la pertinence de certains faits si l’on ne jette pas tout d’abord un coup d’œil à la législation et aux politiques dans deux domaines qui se rejoignent dans la présente affaire, soit la politique en matière de logement et les mesures d’urgence.
[6] Dans les présents motifs, je désignerai le ministère concerné sous son nom actuel de Services aux Autochtones Canada, ou SAC. SAC faisait auparavant partie d’un plus grand ministère, dont le nom le plus récent était Affaires autochtones et Développement du Nord Canada [AADNC].
A. Le logement pour les Premières Nations
[7] Le logement est un besoin humain fondamental. À cet égard, l’article 11 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels reconnaît « le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant […], y compris […] un logement. » Toutefois, au Canada, le logement est souvent considéré comme une affaire privée. Les gens sont censés se trouver un logement par leurs propres moyens et utiliser leurs propres ressources pour en assumer les coûts. Néanmoins, le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux ont adopté diverses stratégies pour rendre le logement plus abordable. À l’échelon fédéral, la Loi nationale sur l’habitation, LRC 1985, c N‑11, vise à « favoriser l’accès à une diversité de logements abordables » en offrant du financement ou diverses formes de subventions. La plupart des provinces réglementent la location résidentielle et offrent des subventions au logement ou d’autres formes d’aide au logement aux familles à faible revenu. Voir, par exemple, la Loi sur la Société d’habitation et de rénovation, CPLM c H160.
[8] Dans les communautés des Premières Nations, le logement est aussi offert par le truchement d’une combinaison d’initiatives publiques et privées. Compte tenu de la situation économique dans de nombreuses communautés des Premières Nations, ainsi que des contraintes relatives à la propriété privée découlant de la Loi sur les Indiens, LRC 1985, c I‑5, et d’autres facteurs, le financement public y joue un rôle plus important que dans les collectivités non autochtones. Dans bien des cas, comme celui de la PNDR, les Premières Nations construisent des maisons à l’aide des fonds fédéraux disponibles et les louent ou les attribuent simplement à leurs membres. Les décisions concernant la répartition des habitations sont prises par les Premières Nations, soit en vertu de l’article 20 de la Loi sur les Indiens, qui porte sur les certificats de possession, ou dans le cadre de contrats de location, ou encore au moyen d’ententes plus informelles. Le gouvernement fédéral ne joue aucun rôle dans la répartition des habitations au sein des Premières Nations.
[9] Bien que le gouvernement fédéral semble assumer la responsabilité politique de la fourniture d’habitations adéquates aux communautés des Premières Nations, le fondement juridique de la prestation de cette aide n’est pas clair. Il se peut, comme la PNDR l’a laissé entendre à l’audience, que l’obligation de fournir des habitations découle de la relation établie par les traités entre la Couronne et de nombreux peuples autochtones. La PNDR, entre autres, est partie au Traité no 2. Dans la tradition autochtone, les traités visaient à établir une relation familiale (wahkohtowin) entre les partenaires d’un traité : Treaty Elders of Saskatchewan, Our Dream Is That Our Peoples Will One Day Be Clearly Recognized As Nations (Calgary : University of Calgary Press, 2000), aux pages 33 à 36. Les membres d’une famille peuvent être tenus de s’entraider en cas de besoin. De plus, d’après la PNDR, l’existence d’habitations convenables serait une condition préalable à l’exercice des droits de récolte garantis par les traités ou la Loi constitutionnelle de 1930. Toutefois, la preuve en l’espèce ne permet pas de déterminer l’existence et la portée d’un droit issu de traité en matière de logement.
[10] Le Parlement n’a pas promulgué de loi portant expressément sur le logement des Premières Nations (voir, à ce sujet, Canada (Procureur général) c Simon, 2012 CAF 312, aux paragraphes 4 à 6; Janna Promislow et Naiomi Metallic, « Realizing Aboriginal Administrative Law », dans Colleen M. Flood et Lorne Sossin (éd.), Administrative Law in Context, 3e éd. (Toronto : Emond Montgomery, 2018), 87, aux pages 93 à 108). Il semble que le financement du logement soit assuré par la Société canadienne d’hypothèques et de logement [la SCHL] en vertu des dispositions générales de la Loi nationale sur l’habitation, ou par des politiques de SAC. Les politiques pertinentes ne m’ont pas été soumises en preuve.
[11] Il est de notoriété publique que la situation du logement dans les communautés des Premières Nations est particulièrement difficile, au point où certains parlent de crise. Il y a plus de 20 ans, la Commission royale sur les peuples autochtones a décrit la situation ainsi :
Le logement et les services publics laissent tellement à désirer dans les collectivités autochtones qu’ils menacent la santé et le bien‑être de leurs habitants. Inférieurs en tous points à la norme canadienne, ils sont le signe visible de la pauvreté et de la marginalisation qui touchent les autochtones de façon disproportionnée. […]
Le problème a une triple origine : l’insuffisance des revenus nécessaires à l’accession à la propriété, l’absence d’un marché actif du logement dans de nombreuses localités où vivent des autochtones et le manque de précision et de consensus quant à la nature et à l’étendue de la responsabilité gouvernementale dans ce domaine. […]
(Canada, Commission royale sur les Peuples autochtones, Rapport de la Commission royale sur les Peuples autochtones, volume 3, Vers un ressourcement, Ottawa, Groupe Communication Canada, 1996, à la page 490).
[12] En fait, il semble qu’il y ait eu un certain niveau de surpeuplement au sein de la PNDR avant les inondations de 2011. Les affidavits de Tanita et d’Alexis Cruly en donnent un exemple : les trois sœurs Cruly, dont deux étaient des adultes, vivaient dans une maison de trois chambres, avec leur mère et leur beau‑père, ainsi que la fille de quatre ans de l’une d’elles. SAC a calculé qu’en 2011, le taux d’occupation, c’est‑à‑dire le nombre d’habitants par unité d’habitation dans la PNDR, était de 3,8. À titre de comparaison, le taux d’occupation moyen pour les Premières Nations du Manitoba était de 5,4, tandis que la moyenne globale au Manitoba était de 2,6.
B. Les mesures d’urgence
[13] La plupart des Canadiens s’attendent à ce que leurs gouvernements les protègent en cas d’urgence. La planification en vue de situations d’urgence est effectivement devenue une responsabilité importante de tous les ordres de gouvernement. La planification des mesures d’urgence inclut la prévention, la préparation, l’intervention en cas d’urgence et le rétablissement.
[14] Le rétablissement après une situation d’urgence peut comprendre la reconstruction des collectivités et l’hébergement temporaire des personnes évacuées. Ces mesures sont essentielles pour les personnes les plus touchées par une situation d’urgence. Toutefois, malgré leur importance, le droit à ces mesures n’est pas prévu par la loi, comme le montrera un examen de la législation pertinente.
[15] La Loi sur la gestion des urgences, LC 2007, c 15, est très brève. Elle part du principe qu’au Canada, la protection civile est une compétence partagée entre les divers paliers de gouvernement. L’article 4 énonce un certain nombre de responsabilités du gouvernement fédéral en matière de situations d’urgence. En particulier, il habilite le gouvernement fédéral à déclarer qu’une urgence provinciale « constitue un sujet de préoccupation pour le gouvernement fédéral » et, après avoir fait cette déclaration, à offrir une aide financière à une province. L’article 6 prévoit que les ministres fédéraux doivent préparer des plans d’urgence pour les questions qui relèvent de leur compétence. En vertu de ce pouvoir, SAC ou ses prédécesseurs ont établi le Programme d’aide à la gestion des urgences (le PAGU).
[16] La Loi sur les mesures d’urgence du Manitoba, CPLM, c E80, renferme, entre autres, des dispositions obligeant les ministères et les autorités locales à préparer des plans d’urgence. Elle prévoit également la déclaration de l’état d’urgence et l’exercice de pouvoirs exceptionnels en pareilles circonstances. La partie IV de la Loi porte sur l’aide aux sinistrés. L’article 16.1 autorise les autorités compétentes à accorder une indemnisation en cas de sinistre, conformément aux politiques adoptées par le gouvernement. Il précise que cette aide est offerte « à titre gratuit » et ne peut faire l’objet d’un appel, sauf auprès de la Commission d’appel de l’aide aux sinistrés constituée par l’article 17.
[17] Nous pouvons maintenant examiner les événements qui ont touché la région d’Entre‑les‑Lacs, au Manitoba, et la PNDR en particulier, en 2011.
C. Les inondations de 2011 et les activités de reconstruction
[18] Les inondations sont depuis longtemps un problème au Manitoba. Le gouvernement provincial s’occupe de la gestion des débits d’eau, de la prévention des inondations et de l’atténuation des dommages qu’elles causent, et il a réalisé un certain nombre de travaux à cette fin, dont le canal de dérivation Portage, qui détourne les eaux excédentaires de la rivière Assiniboine vers le lac Manitoba. Les eaux du lac Manitoba se déversent dans la rivière Fairford, puis dans le lac Saint‑Martin, puis dans la rivière Dauphin, qui se jette dans le lac Winnipeg. La PNDR est située à l’embouchure de la rivière Dauphin, là où elle se jette dans le lac Winnipeg.
[19] Au printemps 2011, divers facteurs combinés ont mené à des niveaux d’eau record dans le bassin de la rivière Assiniboine et ailleurs au Manitoba. Dans le but de réduire au minimum les risques d’inondation le long de l’Assiniboine, en particulier à Winnipeg et dans les environs, le gouvernement provincial a détourné des quantités considérables d’eau vers le lac Manitoba par la dérivation Portage. Le débit de la rivière Dauphin a considérablement augmenté, occasionnant des inondations importantes dans la région d’Entre‑les‑Lacs. Plusieurs communautés, dont la PNDR, ont subi des dommages importants. La PNDR décrit les mesures de gestion de l’eau prises par le gouvernement du Manitoba comme étant le fruit d’une décision consciente de sacrifier la PNDR et d’autres communautés de la région afin de sauver Winnipeg et d’autres régions densément peuplées.
[20] Étant donné l’inondation imminente, la PNDR a été évacuée en mai 2011 et ses membres se sont réinstallés ailleurs, surtout dans la région de Winnipeg. Bon nombre, sinon la totalité des 53 maisons de la PNDR qui existaient alors ont été détruites ou rendues inhabitables.
[21] En 2013, la PNDR a intenté une action contre le gouvernement fédéral devant la Cour du Banc de la Reine du Manitoba relativement aux pertes subies à la suite de l’inondation de 2011. Peu de progrès ont été faits en vue de mettre cette action en état. Les parties ont préféré négocier un accord de règlement global [ARG]. Ces négociations ont mené à une entente de principe [l’EP] en 2017, mais aucun ARG n’a encore été signé.
[22] Bien que l’ARG n’ait pas encore été signé, le gouvernement fédéral a financé les activités de reconstruction de la PNDR avec la participation du gouvernement du Manitoba. Avant l’inondation, il y avait 53 maisons dans la PNDR : affidavit d’Aaron O’Keefe, dossier des défendeurs, à la page 8, paragraphe 21. Le plan initial, qui a fait l’objet d’une entente entre la PNDR et le gouvernement du Manitoba en 2014, prévoyait l’installation de 41 maisons préfabriquées. Toutefois, en 2016, la PNDR a identifié des besoins supplémentaires et le gouvernement fédéral a accepté de financer la construction de 20 maisons supplémentaires et la rénovation d’une autre. Et même ces chiffres ont été dépassés, car sept maisons additionnelles ont été construites grâce à du financement approuvé par la SCHL. La construction de ces maisons a été terminée à l’été ou à l’automne 2018. Il y a donc maintenant 70 nouvelles maisons dans la PNDR.
[23] Le gouvernement fédéral a de plus financé la reconstruction et la construction de nouvelles infrastructures collectives. Ainsi, la PNDR dispose maintenant d’un nouveau bureau du conseil de bande, d’un réseau d’aqueduc et d’égout, d’un centre de santé et d’une école offrant de la maternelle à la 8e année.
[24] Néanmoins, la PNDR est d’avis que cela ne suffit pas pour répondre aux besoins de ses membres en matière de logement. Lors de réunions avec SAC tenues à l’automne 2017, elle a affirmé que 45 maisons supplémentaires seraient nécessaires. Elle affirme que cette conclusion découle d’une évaluation des besoins effectuée en 2017, ce qui explique pourquoi elle n’a pas adopté cette position plus tôt.
[25] Une requête en autorisation d’un recours collectif contre les gouvernements fédéral et manitobain a aussi été déposée devant la Cour du Banc de la Reine du Manitoba. La requête contre le Manitoba a d’abord été rejetée, le juge ayant conclu qu’un recours collectif n’était pas la meilleure procédure à intenter pour régler les réclamations des membres : Anderson c Manitoba, 2014 MBQB 255 [Anderson MBQB]. Toutefois, la Cour d’appel a infirmé cette conclusion et a autorisé le recours collectif contre le Manitoba : Anderson c Manitoba, 2017 MBCA 14. On m’a informé que cette action a été réglée, mais les deux parties conviennent que ce règlement n’a aucune incidence sur les questions dont je suis saisi. Dans la même décision, la Cour du Banc de la Reine a rejeté les réclamations contre le gouvernement fédéral, estimant qu’elles ne révélaient aucune cause d’action : Anderson MBQB, aux paragraphes 170 à 192. Cette décision n’a pas été portée en appel.
D. Les prestations aux personnes évacuées
[26] L’une des tristes conséquences des situations d’urgence comme l’inondation de 2011, c’est que les évacués sont souvent incapables de retourner chez eux tant que des travaux de réparation ou de reconstruction importants ne sont pas terminés. Les programmes de mesures d’urgence comprennent donc souvent une aide à la réinstallation qui vise à fournir aux évacués les moyens de vivre pendant que leur domicile est inhabitable.
[27] Cette aide, que les parties ont appelée [traduction] « prestations aux personnes évacuées », a été fournie aux membres de la PNDR qui ont été évacués en 2011. Pour les fins de la présente demande, le montant précis de ces prestations est sans importance. Selon les déclarations sous serment de cinq personnes évacuées, les prestations mensuelles incluent le paiement du loyer directement à leurs propriétaires, pour des sommes allant de 800 $ à 1200 $, ainsi qu’un paiement en espèces pour les dépenses accessoires, de l’ordre de 200 $ à 300 $.
[28] La manière exacte dont ces prestations ont été acheminées à leurs bénéficiaires n’a été expliquée clairement à la PNDR qu’au cours de la présente instance. Le gouvernement fédéral a adopté un décret en vertu de la Loi sur la gestion des urgences déclarant que l’inondation de 2011 constituait un sujet de préoccupation national et autorisant le versement de sommes d’argent au gouvernement du Manitoba. Le gouvernement fédéral a par conséquent versé des sommes d’agent visant à couvrir, entre autres, l’aide à la réinstallation des Manitobains, qu’ils soient autochtones ou non. Le gouvernement provincial a ensuite conclu un contrat avec une organisation non gouvernementale privée, d’abord la Manitoba Association of Native Firefighters [l’association des pompiers autochtones du Manitoba] et, à partir de 2014, la Société canadienne de la Croix‑Rouge [la Croix‑Rouge], pour la prestation de l’aide aux bénéficiaires visés. La hiérarchie des pouvoirs et des responsabilités n’est toujours pas claire. Ainsi, le gouvernement fédéral a signé une entente directement avec la Croix‑Rouge en 2014. Cette entente comporte un énoncé des travaux définissant les services à offrir aux évacués en fonction du programme provincial d’aide financière aux sinistrés. Elle prévoit aussi que la Croix‑Rouge demandera un remboursement au gouvernement du Manitoba. Nous ne savons pas si les prestations relèvent de la Loi sur les mesures d’urgence du Manitoba. Néanmoins, lors de l’audition de la présente demande, l’avocat des défendeurs a admis que le gouvernement fédéral prend les décisions relatives aux prestations aux personnes évacuées et que la Croix‑Rouge ne fait que suivre ces décisions.
E. La décision contestée
[29] À l’hiver ou au début du printemps 2018, les fonctionnaires de SAC ont déterminé que la situation de la PNDR était redevenue telle que les personnes évacuées pouvaient retourner chez elles. Ils ont demandé à la PNDR de cosigner une lettre à l’attention de tous les évacués pour les informer de la fin de l’évacuation et des prestations. La PNDR a toutefois refusé d’acquiescer à cette demande. SAC a par conséquent décidé de mettre fin aux prestations aux personnes évacuées à compter du 31 juillet 2018. Le directeur général régional a communiqué cette décision aux membres de la PNDR dans une lettre datée du 30 mai 2018 envoyée à chacun des chefs des ménages évacués. SAC affirme que la plupart de ces lettres ont été reçues au cours de l’été, à quelques exceptions près : affidavit d’Aaron O’Keefe, dossier des défendeurs, aux pages 15 et 16, paragraphes 43 et 44.
[30] La PNDR s’opposait à la cessation des prestations, parce qu’elle estimait que 45 maisons supplémentaires étaient nécessaires pour accueillir tous les évacués, compte tenu de la croissance de la collectivité depuis les inondations. Cette thèse a été exprimée, entre autres, dans la lettre du 15 juin 2018 envoyée à Mme Jane Philpott, alors ministre de SAC. À la suite de ces observations, SAC a accepté de reporter d’un mois, soit au 31 août 2018, la cessation des prestations aux personnes évacuées. SAC n’a toutefois pas accepté de reporter indéfiniment la fin de ces prestations, comme le confirme la lettre du 23 août 2018 de son directeur général régional par intérim.
[31] D’autres discussions n’ayant pas abouti à une entente, la PNDR a présenté la demande en l’espèce le 31 août 2018, en demandant aussi à la Cour d’émettre une injonction provisoire et interlocutoire. Au cours d’une conférence téléphonique tenue ce jour‑là avec le soussigné, l’avocat des défendeurs a accepté de verser des prestations aux personnes évacuées jusqu’au 30 septembre 2018, à condition qu’une requête en injonction interlocutoire soit entendue avant cette date. Les avocats des deux parties ont par la suite convenu que les prestations seraient versées jusqu’à ce qu’une décision soit rendue à propos de la demande principale, ce qui rendait théorique la requête en injonction interlocutoire. À l’heure actuelle, seules les prestations aux 45 chefs des ménages évacués à qui une maison n’a pas été attribuée demeurent en cause. La PNDR ne conteste plus la cessation des prestations pour les autres évacués.
[32] Les parties ne s’entendent pas sur la question de savoir quelle décision fait l’objet du contrôle. La PNDR affirme qu’il s’agit de la lettre du 23 août 2018, parce que la décision prise le 24 mai 2018 avait été « annulée ». Le procureur général, quant à lui, dit que la décision de mettre fin aux prestations a été prise le 24 mai 2018 et qu’elle n’a jamais été annulée; seuls ses effets avaient été reportés. Je suis d’accord avec lui, parce que SAC n’a jamais renoncé à mettre fin aux prestations, bien qu’il ait accepté de retarder d’un mois la mise en œuvre de la décision. Que SAC ait refusé de réexaminer sa décision ne signifie pas que le ministère a pris une nouvelle décision. Je constate que, malgré cela, ni l’une ni l’autre des parties n’a laissé entendre qu’une prolongation du délai était nécessaire.
[33] Peut‑être en raison du désaccord quant au moment où la décision a été prise, les parties ne s’entendent pas non plus sur ce que sont les motifs de cette décision. À ce sujet, il ne faut pas perdre de vue que la décision n’est pas le résultat d’un processus juridictionnel. Par conséquent, il s’agit d’une affaire dans laquelle nous devons « examiner le dossier » pour trouver quels sont les motifs : Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, au paragraphe 15, [2011] 3 RCS 708 [Newfoundland Nurses]. Ce dossier comprend non seulement les lettres du 24 mai 2018 et du 23 août 2018, mais aussi plusieurs versions d’une [TRADUCTION] « note de décision » préparée pour le directeur général régional, ainsi que des renseignements supplémentaires fournis par les déposants de SAC. D’après ces sources, je conclus que les motifs de la décision attaquée par la présente demande comprennent ce qui suit :
· [TRADUCTION]« La construction de toutes les nouvelles habitations bâties à Dauphin River pour faire face aux répercussions des inondations devrait être terminée d’ici le 30 juin 2018 » (lettre du 30 mai 2018);
· La construction de 70 maisons pour 234 personnes évacuées porterait le taux d’occupation à 3,34, soit un taux bien inférieur à la moyenne des Premières Nations du Manitoba et inférieur au taux d’occupation de la PNDR avant l’inondation (note de décision du 26 avril 2018);
· [TRADUCTION]« On ne connaît pas exactement le nombre de personnes parmi les 234 qui ont été évacuées qui retourneront chez elles, car la liste actuelle des évacués de la Croix‑Rouge compte peut‑être un grand nombre de faux évacués, ainsi que des évacués qui ne veulent peut‑être plus retourner chez eux à Dauphin River » (note de décision du 24 mai 2018);
· Le coût, estimé à 11 millions de dollars, de la construction de 43 maisons supplémentaires, ainsi que le fait que 2 millions de dollars ont été offerts pour de nouvelles habitations en 2018‑2019 (note de décision du 24 mai 2018);
· [TRADUCTION]« Au départ, la PNDR était censée démolir les maisons existantes à mesure que les nouvelles maisons étaient remplacées; toutefois, la Première Nation a pu conserver bon nombre des maisons existantes qui pourraient accommoder la croissance future » (note de décision du 26 avril 2018);
· [TRADUCTION]« Le nombre de maisons nécessaires pour faire face aux répercussions de l’inondation de 2011 a été convenu conjointement et reconnu par la résolution du conseil de bande [la RCB] signée le 25 août 2016 et par l’entente de principe [l’EP] signée le 10 mai 2017 » (lettre du 23 août 2018; également mentionné dans la note de décision du 26 avril 2018).
[34] Au cours de l’instance, les deux parties ont soutenu que certains documents, en particulier la RCB de 2016 et l’EP de 2017, étaient protégés par le privilège relatif aux règlements et n’étaient pas admissibles en preuve. Toutefois, comme je l’expliquerai plus tard, ces observations signifient en réalité que le directeur général régional n’aurait pas dû tenir compte de ces documents lorsqu’il a pris sa décision, pas que je ne devrais pas les examiner. Pour cette raison, j’ai admis ces documents et je me pencherai sur le privilège relatif aux règlements lorsque j’examinerai le bien‑fondé de la décision.
II. Analyse
[35] L’objet de la présente demande de contrôle judiciaire est la cessation des prestations aux personnes évacuées. Pourtant, cette question ne peut être complètement dissociée de la question plus générale du nombre suffisant de logements. Intuitivement, l’évacuation ne peut prendre fin avant que chaque famille puisse retourner dans une maison réparée ou neuve. Mais le délai de sept ans entre les inondations et la décision contestée a rendu les choses plus difficiles. Lorsque la PNDR a été évacuée, on pouvait penser qu’une famille était un groupe de personnes habitant sous le même toit. Toutefois, à mesure que le temps passait, les enfants sont devenus adultes, des bébés sont nés, des couples se sont formés ou se sont séparés, et des gens sont décédés, de sorte que les familles de 2011 ne sont pas nécessairement celles de 2018. Voilà pourquoi la PNDR prétend qu’il faut 45 maisons de plus pour répondre aux besoins de ses membres.
[36] Il est d’autant plus difficile de résoudre cette question que les parties ont entrepris la reconstruction avant de négocier un règlement global de tous les problèmes découlant des inondations. Par conséquent, il n’y a pas d’entente sur le nombre de maisons à construire ni sur les modalités du programme de prestations aux personnes évacuées. Il n’y a pas de consensus sur la manière de mesurer les besoins de la communauté.
[37] Le présent jugement est divisé en trois parties. Je dois d’abord répondre à une objection soulevée par le procureur général au sujet de la compétence de notre Cour et de sa capacité à trancher les questions en litige. J’expliquerai pourquoi j’estime que le différend est justiciable. Je passerai ensuite aux objections soulevées par la PNDR à propos du processus décisionnel suivi par SAC et expliquerai pourquoi ces objections ne sont pas fondées. J’examinerai ensuite le bien‑fondé de la décision. En dernière analyse, je conclus que la décision était raisonnable.
[38] À ce stade‑ci, je tiens à préciser ce que la présente affaire n’est pas. Il ne s’agit pas d’une réclamation pour les dommages causés par l’inondation. Un recours collectif à cet effet a été réglé avec le Manitoba, et l’action contre le Canada sera tranchée par la Cour du Banc de la Reine du Manitoba, sur le fondement d’une preuve plus exhaustive – à moins, bien sûr, que les parties ne parviennent à un règlement entre‑temps. Il ne s’agit pas non plus d’une demande fondée sur le droit au logement, quelle qu’en soit la source. L’affaire ne m’a pas été présentée de cette manière et les ordonnances que la PNDR me demande d’émettre ne sont pas directement liées au logement. De plus, contrairement à l’affaire Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada c Canada (Procureur général), 2016 TCDP 2, il ne s’agit pas d’une plainte pour discrimination. Aucune preuve visant à montrer que les membres de la PNDR ont été lésés en raison d’un motif de distinction illicite n’a été présentée.
A. La compétence, le caractère justiciable et la norme de contrôle
[39] Avant de me pencher sur le fond, je dois répondre à une objection soulevée par le procureur général, qui soutient que la décision de mettre fin aux prestations [traduction] « n’est pas assujettie au contrôle judiciaire ». Selon lui, la loi n’oblige nullement le gouvernement fédéral à verser des prestations aux personnes évacuées. Le faire serait un exercice de la prérogative royale, qui ne pourrait faire l’objet d’un contrôle que pour des motifs constitutionnels. La décision d’accorder ces prestations serait une décision discrétionnaire de politique publique ne pouvant faire l’objet d’un contrôle par les tribunaux.
[40] Ces arguments peuvent être envisagés comme une contestation soit de la compétence de notre Cour, soit du caractère justiciable de l’affaire. À l’audience, l’avocat du procureur général a confirmé qu’il souhaitait faire valoir les deux aspects de l’argument. Quoi qu’il en soit, que la question soit envisagée sous l’angle de la compétence ou du caractère justiciable, l’argument ne tient pas.
[41] La compétence de notre Cour en matière de contrôle de l’exercice de la prérogative royale est solidement établie et, en fait, elle est explicitement prévue par la définition d’ « office fédéral » donnée à l’article 2 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7 : Première Nation des Hupacasath c Canada (Affaires étrangères et Commerce international Canada), 2015 CAF 4, aux paragraphes 36 à 58 [Hupacasath]. Notre Cour a examiné des décisions qui sont généralement considérées comme ayant été prises en vertu de la prérogative royale, comme la délivrance de passeports (par exemple, Lipskaia c Canada (Procureur général), 2018 CF 789) ou la conclusion ou le retrait de traités internationaux (Hupacasath; Turp c Canada (Justice), 2012 CF 893, [2014] 1 RCF 439).
[42] Le procureur général a cité l’arrêt Canada (Premier ministre) c Khadr, 2010 CSC 3, [2010] 1 RCS 44 [Khadr] pour faire valoir que les tribunaux n’ont compétence que « pour contrôler la constitutionnalité de l’exercice de la prérogative » (au paragraphe 37). Toutefois, la mention par la Cour suprême du contrôle judiciaire pour des motifs constitutionnels s’explique par le fait que la réclamation dans cette affaire était fondée sur la Charte. Elle ne visait pas à exclure d’autres motifs de contrôle : Hupacasath, au paragraphe 61. (Dans la mesure où la décision Hospitality House Refugee Ministry Inc c Canada (Procureur général), 2013 CF 543, dit le contraire, elle a été supplantée par Hupacasath.) Comme l’a écrit la Cour d’appel de l’Ontario dans l’arrêt Black c Canada (Prime Minister) (2001), 199 DLR (4th) 228, à la page 245 [Black] : [traduction] « […] en raison de l’élargissement de la portée du contrôle judiciaire et de la responsabilité de la Couronne, il n’est plus possible de soutenir que l’exercice d’une prérogative est à l’abri du contrôle judiciaire simplement parce qu’il s’agit d’une prérogative et non d’un pouvoir découlant de la loi. » (Voir aussi Patrice Garant, Droit administratif, 7e éd. (Cowansville, Qc : Yvon Blais, 2017), aux pages 45 à 49 [Garant, Droit administratif]; Peter W Hogg, Constitutional Law of Canada, 5e éd. (Toronto : Thomson Reuters, 2007) (feuilles mobiles), par. 1.9 [Hogg, Constitutional Law].)
[43] Adopter l’approche proposée par le procureur général causerait d’importants problèmes pratiques. Une définition précise de la prérogative royale serait nécessaire, car la compétence de notre Cour dépendrait de la caractérisation de la source de la décision faisant l’objet du contrôle. Pourtant, il n’y a pas de consensus pour dire quelles décisions sont prises en vertu de la prérogative royale et quelles décisions sont prises en vertu d’une autre source d’autorité, comme je vais le démontrer dans les paragraphes qui suivent.
[44] Il a été dit de la prérogative royale qu’il s’agit du « résidu du pouvoir discrétionnaire ou arbitraire dont la Couronne est légalement investie à tout moment » (Khadr, au paragraphe 34). Les descriptions de la prérogative royale portent habituellement sur les pouvoirs ayant trait aux fonctions traditionnelles de l’État, comme la défense, les affaires étrangères, les honneurs et le droit de grâce, ainsi que sur un certain nombre d’immunités traditionnelles : voir, par exemple, Craig Forcese, « The Executive, the Royal Prerogative, and the Constitution » dans Peter Oliver, Patrick Macklem et Nathalie Des Rosiers (éd.), The Oxford Handbook of the Canadian Constitution (Oxford, Oxford University Press, 2017) [Forcese, « The Executive »]; Philippe Lagassé, « Parliamentary and Judicial Ambivalence Towards Executive Prerogative Powers in Canada » (2012) 55 Administration publique du Canada, à la page 157 [Lagassé, « Prerogative Powers »]; Paul Lordon, Crown Law (Toronto, Butterworths, 1991) aux pages 75 à 106; Garant, Droit administratif, aux pages 49 à 75.
[45] Et pourtant, certains semblent dire quelquefois que la prérogative royale comprend aussi des pouvoirs que l’État détient en tant que personne physique, comme celui de conclure des contrats ou de dépenser de l’argent. On affirme parfois que les programmes de dépenses du gouvernement qui ne s’appuient pas sur un régime législatif détaillé sont établis en vertu de la prérogative (voir, par exemple, Médecins canadiens pour les soins aux réfugiés c Canada (Procureur général), 2014 CF 651, aux paragraphes 354 à 402, [2015] 2 CF 267). Il est toutefois difficile de concilier cette caractérisation avec la règle bien établie selon laquelle le gouvernement ne peut pas dépenser les fonds publics sans l’approbation du Parlement : Loi sur la gestion des finances publiques, LRC 1985, c F‑11, article 26. De façon plus générale, l’idée même de la prérogative royale fait penser à des pouvoirs que des personnes physiques ne peuvent exercer. À ce sujet, le professeur Hogg affirme ce qui suit (Constitutional Law, au paragraphe 1.9) :
[traduction]
Les pouvoirs ou privilèges dont jouissent tout autant les particuliers ne font pas, à strictement parler, partie de la prérogative. Par exemple, la Couronne a le pouvoir d’acquérir et d’aliéner des biens et de conclure des contrats, mais ce ne sont pas des pouvoirs conférés par la prérogative, parce que tout le monde les possède.
[46] Il peut également être difficile de juger si la prérogative royale a été supplantée par la législation : voir, par exemple, les points de vue divergents dans Lagassé, « Prerogative Power » et Forcese, « The Executive ». Il serait très peu pratique que la compétence de notre Cour repose sur une analyse détaillée d’une question juridique aussi complexe.
[47] Dans l’arrêt Gestion Complexe Cousineau (1989) Inc. c Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux), [1995] 2 CF 694 (CA), le juge Robert Décary de la Cour d’appel fédérale a mis en garde contre l’idée de faire dépendre la compétence de la Cour de distinctions subtiles relatives à la source du pouvoir de rendre la décision contestée (à la page 705) :
[…] Entre une interprétation qui favorise l’accès au contrôle judiciaire et assoit la compétence de la Cour sur une base ferme et uniforme, et une interprétation qui restreint l’accès au contrôle judiciaire, segmente la compétence de la Cour en fonction de critères incertains et impraticables et amène inéluctablement une avalanche de débats liminaires, le choix s’impose de lui‑même. Je ne puis supposer que le Parlement ait voulu jouer d’astuce avec les administrés.
[48] Ainsi, l’interprétation la plus juste est que l’État n’agit pas en vertu de la prérogative royale lorsqu’il établit un programme de dépenses ne reposant pas sur une loi particulière, comme le programme d’aide d’urgence dont il est question ici. Et même si j’avais tort en tirant cette conclusion, l’arrêt Hupacasath nous enseigne qu’une décision rendue en vertu de la prérogative royale n’échappe pas à la compétence de notre Cour.
[49] Néanmoins, il est possible d’interpréter l’objection du procureur général comme une contestation quant au caractère justiciable de l’affaire, plutôt que comme une contestation de la compétence de notre Cour. La compétence et le caractère justiciable sont des notions différentes. Dans l’arrêt Hupacasath, le juge David Stratas de la Cour d’appel fédérale, a expliqué le concept de caractère justiciable dans les termes suivants, aux paragraphes 62 et 66 :
Le caractère justiciable, parfois désigné l’« objection fondée sur des questions de politique », a trait à la capacité d’une cour d’examiner une question qui lui est soumise et à l’opportunité d’un tel examen. Certaines questions sont de nature si politique que les cours de justice sont incapables d’en traiter ou sont mal placées pour le faire, ou ne devraient pas les examiner eu égard à la ligne de démarcation traditionnelle à respecter entre les pouvoirs des tribunaux et des autres branches de l’État.
[…]
Lorsque des actions de l’exécutif sont soumises à un contrôle judiciaire, les cours de justice, sur le plan institutionnel, peuvent évaluer si l’exécutif a agi ou non de manière raisonnable, c.‑à‑d. si la décision appartient aux issues acceptables et justifiables. Cette évaluation incombe aux cours en vertu du principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs […]. Dans de rares cas, toutefois, les exercices du pouvoir exécutif s’appuient sur des considérations idéologiques, politiques, culturelles, sociales, morales et historiques qui ne peuvent être soumises au processus judiciaire ou qui ne se prêtent pas à l’analyse judiciaire. Dans ces rares cas, évaluer si l’action de l’exécutif appartient aux issues acceptables et justifiables dépasse les capacités des cours et est hors de leur compétence, les faisant s’écarter du rôle qui leur est dévolu en vertu du principe de la séparation des pouvoirs. Par exemple, il est difficile d’imaginer le contrôle par une cour, en temps de guerre, de la décision stratégique d’un général de déployer des forces militaires d’une manière donnée […].
[50] L’expression « haute politique » [high policy] est parfois utilisée à propos du genre de décisions qui ne